"Разрешительная система в Российской Федерации: Научно-практическое пособие"
(отв. ред. А.Ф. Ноздрачев)
("Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ", "ИНФРА-М", 2015)	
 Документ предоставлен КонсультантПлюс

www.consultant.ru 

Дата сохранения: 02.03.2017 

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ

Одобрено на заседании секции "Публичное право"
ученого совета Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты

А.П. Шергин - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ФГКУ ВНИИ МВД;
Л.М. Колодкин - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Академии управления МВД России.

Авторский коллектив

Акимов Л.Ю., кандидат юридических наук, директор Департамента правового обеспечения ПАО "Россети" - § 5 гл. 8;
Андриченко Л.В., доктор юридических наук, профессор, руководитель центра публично-правовых исследований ИЗиСП при Правительстве РФ, заслуженный юрист РФ - § 3 гл. 10 (в соавт. с Плюгиной И.В.);
Артемьева Е.А., кандидат юридических наук, руководитель Секретариата председателя Арбитражного суда Московского округа - гл. 15;
Астахов Г.Г., соискатель ИЗиСП при Правительстве РФ, адвокат - § 4 гл. 8;
Белобабченко М.К., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 4 гл. 9;
Габов А.В., доктор юридических наук, заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ - § 5 гл. 9;
Галиновская Е.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 2 гл. 6;
Гасников К.Д., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 3 гл. 9 (в соавт. с Кмить С.А.);
Еремина О.Ю., научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 2 гл. 7;
Забитов К.С., кандидат юридических наук - § 1 гл. 9;
Зырянов С.М., доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1, 2, 4 гл. 2, § 1 (в соавт. с Субановой Н.В., Калмыковой А.В.), 5 гл. 3, § 6 гл. 4, § 3 гл. 8, § 2 гл. 10;
Калмыкова А.В., старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1 гл. 3 (в соавт. с Зыряновым С.М., Субановой Н.В.), § 4 гл. 4, § 1 гл. 8, § 1, 2, 3 (в соавт. с Левоненковой Т.А.) гл. 14;
Каширкина А.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Отдел научного обеспечения деятельности секретариата делегации Российской Федерации на Венецианской комиссии ИЗиСП при Правительстве РФ - § 5 гл. 2;
Кичигин Н.В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1 гл. 6 (в соавт. с Хлуденевой Н.И.);
Кмить С.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 3 гл. 9 (в соавт. с Гасниковым К.Д.);
Кузнецов В.И., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 7 гл. 5, § 1 гл. 10;
Левоненкова Т.А., научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 2, 3 гл. 14 (в соавт. с Калмыковой А.В.);
Лещенков Ф.А., научный сотрудник отдела конституционного и административного законодательства иностранных государств ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1 (в соавт. со Штатиной М.А.), § 4 гл. 13;
Лукьянова В.Ю., кандидат философских наук, заведующий отделом правового анализа и прогнозирования ИЗиСП при Правительстве РФ - § 6 гл. 8;
Махина С.Н., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета - § 1 - 6 гл. 5;
Мельник Т.Е., научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 3, 4 гл. 7;
Мельничук Г.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов - § 3 гл. 13;
Михеева И.В., доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и административного права факультета права НИУ ВШЭ - Нижний Новгород - § 3, 4 (в соавт. с Н.В. Субановой) гл. 3;
Ноздрачев А.Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, зав. отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - предисловие, гл. 1, основные выводы и рекомендации;
Носова Ю.Б., кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права, доцент кафедры административного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет" - § 5 гл. 7;
Плюгина И.В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 3 гл. 10 (в соавт. с Андриченко Л.В.);
Путило Н.В., кандидат юридических наук, заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1 гл. 7;
Сиваков Д.О., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 4 гл. 6;
Синицын С.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 2 гл. 9;
Субанова Н.В., доктор юридических наук, старший советник юстиции, заместитель директора Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации - § 3 гл. 2, § 1 (в соавт. с С.М. Зыряновым, А.В. Калмыковой), 2, 4 (в соавт. с И.В. Михеевой), 6 гл. 3, § 2, 7 гл. 4, § 1, 2 гл. 12;
Сухарев А.С., кандидат юридических наук, преподаватель ВШГА МГУ (Высшей школы государственного администрирования МГУ) - § 5 гл. 12;
Сухарева Н.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 4 гл. 12;
Терещенко Л.К., доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель заведующего отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1, 3, 5 гл. 4, § 2 гл. 8, § 4 гл. 10, § 3 гл. 12;
Хлуденева Н.И., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 1 гл. 6 (в соавт. с Кичигиным Н.В.);
Чермянинов Д.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральского государственного юридического университета - гл. 11;
Штатина М.А., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой административного права Российского государственного университета правосудия - § 1 (в соавт. с Лещенковым Ф.А.), § 2 гл. 13;
Шуплецова Ю.И., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ - § 3 гл. 6.

Предисловие

Разрешения являются одним из самых распространенных инструментов регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Они применяются органами исполнительной власти при установлении государством специальных стандартов условий и требований осуществления соответствующей деятельности или использования ресурсов под контролем государства, вводимых, как правило, в целях обеспечения безопасности и стабильности экономических и других социальных процессов.
Можно без преувеличения утверждать, что широкое использование разрешений, в своей совокупности образующих рациональную и эффективную систему обеспечения безопасности жизнедеятельности общества, является выполнением обязанностей государства по общему гарантированию всех конституционных прав и свобод человека и гражданина. Формируемое посредством разрешений правовое пространство должно поддерживать надлежащий уровень безопасности в обществе и стимулировать формирование новых условий предупреждения возникающих рисков. Такой правопорядок обеспечивает лучшую на сегодняшний день правовую охрану во всех сферах жизнедеятельности.
Многогранность предмета регулирования обусловливает широкое разнообразие видов и форм разрешений: лицензии, акты государственной регистрации, различные специальные разрешения, допуски, пропуски, квоты, права, аттестаты, сертификаты, декларации и пр.
С одной стороны, такое разнообразие повышает гибкость правового регулирования, позволяет учитывать особенности конкретных отношений, регламентировать деятельность субъектов в необходимом объеме и в необходимой правовой форме. С другой стороны, множество видов и форм разрешений не поддается систематизации, в результате чего одни и те же формы разрешений получают различное юридическое содержание либо, напротив, разные формы разрешений оказываются идентичными по содержанию вводимых ими правопорядков.
Анализируя нормативные правовые акты, трудно установить, чем отличаются лицензии от разрешений и почему законодатель использует то или иное название для обозначения конкретного разрешения. Разнообразие форм разрешений не согласуется с видами разрешений, один вид разрешений может приобретать разные формы, тогда как разным видам разрешений может соответствовать одна форма.
В административно-правовой литературе унификации форм разрешений не уделялось должного внимания, а отдельные авторы признавали ее нецелесообразной. Между тем в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. <1> поставлена задача навести порядок с разрешительными процедурами. Они до сих пор не унифицированы. Особенно Президент РФ акцентировал эту задачу применительно к сфере строительства: "Прошу установить единый исчерпывающий перечень разрешительных документов на строительство, предельно сократить сроки необходимых процедур и сделать это уже до конца марта 2014 года". Это требование, бесспорно, относится к разрешительной системе в любой сфере общественной жизни.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2013. N 282.

Таким образом, проблемы совершенствования систематизации и унификации разрешений и упорядочения законодательства о разрешениях приобретают особую актуальность в свете проводимой в стране политики преодоления административных барьеров, административно-процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти, а также в связи с настоятельными требованиями предпринимательского сообщества сократить и упростить разрешительные процедуры.
Разрешительную систему можно рассматривать как специальную гарантию всех конституционных прав и свобод человека и гражданина. Только в условиях безопасности можно говорить о реализации в полной мере права на жизнь, свободу, достоинство, права не подвергаться опасности, насилию, права на свободу передвижения, права на охрану здоровья, здоровую окружающую среду.
Указанные права обеспечиваются государственной защитой внутри страны (общественная безопасность, государственная безопасность, личная безопасность), что гарантируется, в том числе, надлежащим функционированием разрешительной системы. Неприкосновенность частной жизни, свобода средств массовой информации должны обеспечиваться состоянием информационной безопасности. Реализация политических прав граждан на участие в публичных мероприятиях: массовых собраниях, гуляниях, митингах, демонстрациях, шествиях, акциях протеста, акциях в поддержку оппозиции, пикетировании, блокировании, перекрытиях автомагистралей и дорог и т.д. - нуждается в обеспечении правопорядка и реальной безопасности, в сфере которых разрешительная система играет важнейшую роль.
Для эффективной реализации экономических прав и свобод большое значение имеет экономическая безопасность субъектов предпринимательской деятельности, что также обеспечивается функционированием разрешительной системы. Трудовая деятельность также должна осуществляться в безопасных производственных условиях, что обеспечивается в том числе разрешительной системой в сфере промышленной безопасности.
Значение разрешительной системы, ее цели, формы, механизмы и потенциал в обеспечении общественной безопасности, стабильного развития экономических и других социальных процессов в российском обществе обусловливают необходимость исключительного внимания к этому государственно-правовому институту со стороны законодателя, правоприменителей и исследователей.
Обострившиеся в последнее время многочисленные проблемы обеспечения общественного правопорядка и общественной безопасности, сохраняющийся высокий уровень правонарушений, все возрастающее число трагических происшествий в промышленности, на транспорте, в энергетике и других отраслях, техногенные и природные катастрофы, спровоцированные ослаблением или полным отсутствием контроля со стороны государства за соответствующими видами деятельности, свидетельствуют о значительном числе проблем в разрешительной системе Российской Федерации.
Наиболее резонансными примерами последних лет, демонстрирующими недостаточный уровень обеспечения безопасности жизнедеятельности, являются взрывы в Москве на перегоне между станциями метро "Автозаводская" и "Павелецкая" в 2004 г., на станциях "Лубянка" и "Парк культуры" в марте 2010 г., в аэропорту "Домодедово" в январе 2011 г., крушение поезда "Невский экспресс" в 2009 г., падения самолетов в сентябре 2008 г. под Пермью, в июне 2011 г. под Петрозаводском, в декабре 2013 г. в Казани, аварии теплохода "Булгария" в июле 2011 г., теплохода "Полесье-8" в 2013 г., промышленная техногенная катастрофа на Саяно-Шушенской ГЭС в 2009 г., техническая авария между станциями "Парк Победы" и "Славянский бульвар" московского метрополитена в 2014 г. Более 15 крупных дорожно-транспортных аварий на автомобильных трассах федерального значения произошло в 2015 г.
Упомянутые и другие происшествия, как правило, связаны с несовершенством действующего законодательства о разрешительной системе и особенно практики его применения, а также с чрезвычайно широким спектром применения разрешений региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также саморегулируемыми организациями. Это способствует росту коррупции среди должностных лиц, осуществляющих выдачу разрешений, и созданию запутанных административных барьеров в сфере предпринимательства.
Принципы разрешительной системы нуждаются в тщательном регулировании на уровне закона. Нормами закона должны определяться условия, при наличии которых разрешение должно быть получено, а также условия, при наличии которых в разрешении может быть отказано; законом должны определяться сроки, в течение которых уполномоченные органы исполнительной власти обязаны решить вопрос о даче разрешения либо об отказе в этом; законом должны быть предусмотрены возможности пересмотра решений об отказе в предоставлении разрешений, а также порядок приостановления, отзыва и аннулирования разрешений. Однако в действительности разрешительные режимы устанавливаются в подавляющем числе случаев актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законодательными и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и даже нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Таким образом, предметом проведенного исследования является актуальная фундаментальная проблема нахождения баланса в отношении того, как должна использоваться разрешительная система в Российской Федерации. Не должно допускаться ни неоправданное расширение, ни необоснованное сужение этой проблемы, поскольку как в том, так и в другом случае отсутствуют реальные условия для реализации гражданами предоставленных прав и свобод и оставлены без достаточной защиты интересы государства и общества.
Цель настоящего исследования состоит в выявлении сущности административных разрешений, в систематизации их видов и разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования разрешительной системы.
Для достижения указанной цели в исследовании поставлены и решаются следующие задачи:
- на основе законодательства и теоретических источников выявляются роль, место, значение разрешений в системе государственного управления;
- выявляются все применяемые в государственном управлении виды и формы разрешений, осуществляется их систематизация;
- обоснованы критерии применения каждого вида разрешений для регулирования конкретных групп общественных отношений;
- дается характеристика субъектов разрешительных правоотношений;
- производится анализ материально-правовой и процедурной правовой регламентации разрешительного метода;
- выявляются проблемы правового регулирования разрешительной деятельности, предлагаются соответствующие изменения нормативных правовых актов в данной сфере;
- исследуются механизмы досудебной, внесудебной и судебной защиты разрешительной системы;
- выявляются проблемы реализации законодательства о разрешительной системе в правоприменительной практике, предлагаются меры по их разрешению.
Область осуществления органами исполнительной власти полномочий разрешительного характера очень широка - от принимаемых Правительством РФ решений по вопросам нетарифного регулирования до разрешений на некоторые виды действий и деятельности, выдаваемых заинтересованным лицам подразделениями органов местного самоуправления, саморегулируемыми организациями. Именно множественностью субъектов, объектов и сфер осуществления разрешительной деятельности обусловлена необходимость предметной научной проработки как общей концепции формирования принципов правового регулирования данной сферы, так и перечня вопросов, подлежащих обязательному разрешению в рамках такого правового регулирования.
В различные периоды формирования и развития отечественной правовой системы разрешительная система в трудах специалистов в области административного права характеризовалась в разных аспектах, оценивалась под разными углами научного видения, исследовалась для достижения разных научных целей и получала разные научно-правовые оценки. К сожалению, многие работы, посвященные научным исследованиям правовых аспектов разрешительной системы, носили узковедомственный характер (разрешение в сфере частной детективной и охранной деятельности, в органах внутренних дел, фармацевтическая деятельность, водопользование, лесопользование, недропользование, банковская деятельность, внешняя торговля и др.). В них недоставало системности (как в разработке теоретического аппарата, так и в сформулированных выводах и предложениях), и поэтому не в полной мере раскрывались вопросы формирования современной концепции правового регулирования исследуемой сферы осуществления административных полномочий.
Вне пределов предмета научного исследования в научных трудах по обозначенной тематике оставались такие важнейшие вопросы, как анализ состояния правового регулирования результатов ненадлежащего установления, применения и соблюдения правовых предписаний, принимаемых в процессе осуществления публичных (в первую очередь - государственных) полномочий разрешительного характера.
Предшествующие научные публикации по теме исследования по большей части не включали в себя анализ возможной коррупционной составляющей в осуществлении разрешительной деятельности органов исполнительной власти и не содержали предложений по преодолению не всегда оправданных административных барьеров и нейтрализации выявленных коррупционных проявлений. В этом аспекте разрешительная система Российской Федерации слабо изучалась.
Проведенное исследование административной практики разрешительной деятельности органов исполнительной власти, в компетенции которых находятся те или иные виды разрешений, позволяет утверждать, что нередко имеет место необоснованное применение тех или иных видов разрешений, которым не соответствуют избираемые формы разрешений. При этом установить адекватное соответствие вида разрешения его форме не всегда представляется возможным. Кроме того, имеют место случаи придания разрешительной сущности актам управления, не являющимся разрешительными по своей природе.
В настоящей работе исследуются следующие виды разрешений: лицензия, регистрация, разрешение, специальное разрешение, допуск, пропуск, специальный пропуск, выпуск, согласование, свидетельство, утверждение типа, проверка, экспертиза, аттестация, аккредитация, сертификация, дипломирование, квотирование, специальное право, паспортизация и др.
Все множество разрешений и видов разрешений подлежит классификации, система критериев которой должна быть обоснована. В работе анализируются такие критерии, как: юридические последствия разрешений, источник, порядок введения, срок действия, территория действия, объем и характер правомочий и правоограничений, порядок принятия решения и порядок прекращения действия и др.
В работе проведен комплексный анализ проблем правового регулирования и механизмов осуществления разрешительной деятельности государственных и муниципальных органов Российской Федерации, а также сформулированы научно обоснованные предложения по выработке концептуальных принципов и совершенствованию на их основе административно-правового регулирования порядка выдачи разрешений на осуществление действий, требующих контроля со стороны государства.
Действующее законодательство Российской Федерации содержит акты, регулирующие отдельные вопросы обжалования административных решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц, хотя в основном эти нормы носят отсылочный либо бланкетный характер. В указанных актах законодатель устанавливает в качестве основного способа рассмотрения жалоб и иных споров административно-правовой природы судебный способ рассмотрения, вследствие чего актами, регулирующими порядок судебного рассмотрения административных споров, являются процессуальные Кодексы - Гражданский и Арбитражный. Однако в действующем законодательстве, регулирующем порядок и правила рассмотрения административных споров, вытекающих из правоотношений в сфере разрешительной деятельности, как свидетельствуют авторы, в недостаточной мере соблюдены конституционные принципы примата прав и свобод человека и гражданина и целевого назначения деятельности государственных органов и их должностных лиц.
Выработка принципов рассмотрения административных споров и определение обязательных правовых последствий для каждого участника такого спора вне зависимости от его статуса является одной из научных составляющих по теме исследования.
В целях укрепления законности в сфере реализации исполнительной власти и совершенствования механизма осуществления и защиты гражданами своих прав и свобод авторы представляют обоснованные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы осуществления административных полномочий разрешительного характера и вопросы мер юридической ответственности в отношении "властных" субъектов разрешительной деятельности, в случае бездействия, необоснованного отказа и других действий, связанных с ненадлежащим осуществлением последними административных полномочий разрешительного характера.
Любая материальная административно-правовая норма требует определенного порядка своей реализации, то есть процедур ее практического применения, а значит, деятельность уполномоченного лица по осуществлению административных полномочий разрешительного характера должна быть регламентирована специальными нормами процедурного характера.
Разрешительная система непосредственно связана с институтом государственных услуг, что создает предпосылки для нормативной правовой регламентации разрешительных административных процедур.
В настоящее время одной из практических проблем процедурно-правового регулирования разрешительной системы является проблема так называемого "административного саморегулирования", которое проявляется в наделении государственного органа, осуществляющего правоприменительную и исполнительно-распорядительную деятельность, полномочиями по установлению порядка осуществления (им же) этой правоприменительной и исполнительно-распорядительной деятельности.
Такие примеры административного саморегулирования можно встретить в текстах административных регламентов, в соответствии с которыми органы, принявшие эти регламенты, осуществляют полномочия по той или иной государственной функции. Легитимность такого подхода к подзаконному правовому регулированию вызывает определенные сомнения, тем более что широта дискреционных полномочий (а в данном случае речь идет именно о них) признана коррупциогенным фактором в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

Соблюдение правовых режимов, устанавливаемых с использованием разрешительной системы, гарантируется административной (а в некоторых случаях и уголовной) ответственностью. В исследовании данному вопросу уделено особое внимание.
Таким образом, актуальны как разработка общей концепции, так и внесение частных необходимых изменений в содержание правовых актов, регламентирующих вопросы разрешительной деятельности, это важно не только для административно-правовой науки, но и в целях совершенствования практики разрешительной деятельности государственных и муниципальных органов Российской Федерации.
Авторы на основе существующей современной нормативно-правовой базы выявляют сущность и наиболее общие, системные характеристики разрешительной деятельности, принципы ее правового регулирования и осуществления, акцентируют внимание на наиболее проблемных областях как в части принятия и содержания специальных актов правового регулирования по исследуемому предмету, так и в части особенностей реализации полномочий по осуществлению собственно разрешительной деятельности.
Анализируя существующее положение дел в сфере разрешительной системы Российской Федерации и формируя комплекс предложений по его изменению в лучшую сторону, авторы руководствуются нормами ст. ст. 2 и 18 Конституции РФ, которые как устанавливают приоритет прав и свобод человека и гражданина среди иных государственно и социально значимых ценностей, так и акцентируют внимание на основной содержательной части деятельности государственных органов, заключающейся в содействии в реализации прав и свобод человека и гражданина.
Научно-практическое пособие подготовлено ведущими научными сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, а также учеными из других исследовательских учреждений и образовательных учреждений высшего профессионального образования, являющихся специалистами в разных отраслях законодательства: конституционного, административного, гражданского, экологического и др. План исследования одобрен на заседании секции "Публичное право" ученого совета Института 21 марта 2012 г. (протокол N 4). Научно-практическое пособие одобрено и рекомендовано к опубликованию указанной секцией 28 мая 2014 г. (протокол N 7).
Комплексный анализ разрешительной системы в Российской Федерации, попытка которого предпринята в настоящей работе, может помочь сформировать целостный научный взгляд на проблему правового регулирования разрешительных отношений. Авторский коллектив также полагает, что данное научно-практическое пособие будет способствовать повышению эффективности регулирования разрешительной деятельности, а также окажется полезным для надлежащей практической организации этой деятельности в государственных органах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в саморегулируемых организациях и в других "невластных" субъектах.
Пособие рассчитано на государственных и муниципальных служащих, профессиональных юристов и специалистов, связанных с применением законодательства о разрешениях, а также на предпринимателей, занимающихся видами деятельности или использованием объектов (ресурсов), подпадающих под действие разрешительной системы. Также авторы полагают, что данная работа, сочетающая в себе комплекс теоретического анализа и юридической практики, заинтересует многих лиц (физических и юридических), так или иначе связанных с разрешениями, позволит уяснить правовую природу этого важнейшего института государственного управления. Авторы надеются, что выявленные проблемы, теоретические рассуждения, предложения и рекомендации по устранению пробелов, коллизий в правовом регулировании разнообразных видов разрешений, процессуальном регулировании процедур предоставления разрешений, приостановления их действия, отзыва и аннулирования, обоснованные в данной работе, найдут позитивный отклик у законодателя и у правоприменителей.

РАЗДЕЛ I

Глава 1. РОЛЬ, МЕСТО И ЦЕЛИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В доктрине административного права общепризнано, что разрешительная система является одним из важнейших административных институтов российского правопорядка. С помощью разрешительной системы обеспечивается безопасность общества, государства, охрана прав и свобод, нравственности, здоровья населения и окружающей среды, регулирование границ дозволенности и недозволенности в сфере хозяйственной и предпринимательской деятельности, защита внешнеэкономических интересов России.
Сфера государственного управления - это не частная сфера. Здесь граждане и юридические лица не вправе осуществлять принадлежащие им гражданские права по своему усмотрению, особенно при ведении потенциально опасной деятельности или использовании потенциально опасных объектов. Государство должно знать, что такой деятельностью или использованием объектов будут заниматься субъекты надлежащей квалификации, профессиональных качеств и ответственности по строго установленным правилам, и осуществлять государственный контроль за практикой ее реализации.
Таким образом, государственное, общественное, экономическое и политическое значение, а также социальная ценность разрешительной системы представляются достаточно ясными и однозначными. Однако, как это отмечают Д.Н. Бахрах, Ю.К. Валяев, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Н.В. Субанова, Ю.Н. Мильшин, Д.В. Осинцев, Д.В. Шохин и др., юридическая природа, место, функции и пределы этого важнейшего юридического института остаются не выясненными с требуемой четкостью.
В действующем административном законодательстве не существует легитимного определения таких понятий, как "разрешительный орган", "административное разрешение", "административная разрешительная система", "административная разрешительная деятельность", "разрешительный административно-правовой режим", "административно-разрешительные процедуры" и др. Это обстоятельство, несомненно, не способствует созданию сколько-нибудь приемлемой теории разрешительной системы и выявлению границ ее применения.
Отсутствие в законодательстве юридической характеристики разрешений, разрешительной системы не позволяет также однозначно выявить правовую природу данного явления, выражающую его специфику, место и функции среди других правовых явлений с его социальной природой. Тем не менее указанная терминология широко используется в административном и другом правоотраслевом законодательстве и повседневной административной практике во всех сферах жизнедеятельности российского общества.
Чтобы обеспечить безопасность личности, общества и государства, защитить права и законные интересы граждан, хозяйствующих субъектов, неограниченный круг лиц, которые могут пострадать в результате той или иной потенциально опасной деятельности (действий), государство устанавливает разрешительные административно-правовые режимы. В рамках таких режимов субъекты, наделенные публично-властными полномочиями (разрешительные органы), предоставляют разрешения на осуществление соответствующей деятельности (действий), использование соответствующих объектов или отказывают в их предоставлении.
Многообразные административные разрешения, широко применяемые во всех отраслях и сферах экономической, социальной, административно-политической деятельности и внешних отношений, в целом образуют разветвленную разрешительную систему Российской Федерации.
В науке административного права разрешительная система признается одной из фундаментальных категорий, тем не менее в настоящее время еще не выработан единый доктринальный подход к определению, понятию и содержанию разрешительной системы. Эта тема на сегодняшний день признается недостаточно исследованной.
Отвлекаясь от различных авторских мнений о позиционировании разрешительной системы, можно говорить об общепринятом понимании административной разрешительной системы как правового института, регламентирующего: общественные отношения между субъектами государственной администрации и гражданами, организациями по поводу предоставления разрешений на осуществление определенной деятельности (действий) или использование разрешительных объектов; административно-надзорные отношения в течение срока действия выданных разрешений, а также применение мер административного принуждения в случаях нарушения правил разрешительной системы.

§ 1. Происхождение разрешительной системы

Административные разрешения не являются новеллой современного административного права и административной практики. Они имеют глубокие исторические корни и непосредственно не связаны с введением рыночной экономики, как это ошибочно предполагают некоторые отечественные исследователи (М.В. Усова, Р.А. Журавлев, Г.В. Мельничук, С.А. Тарасова, К.И. Костылева, С.В. Штатский и др.).
Несомненно, преобразования экономического, социального и политического строя страны, свобода предпринимательской деятельности, технический и технологический, информационный прогресс дали мощный импульс современному многогранному развитию административной разрешительной системы. Тем не менее в практике отечественного публичного управления разрешения использовались достаточно давно, начиная с первых правовых актов.
Исторический опыт формирования разрешительной системы освещался в работах ученых-административистов К.С. Бельского, Ю.К. Валяева, Д.В. Шохина, Н.Н. Олейник и др., но наиболее обстоятельно в публикациях Н.В. Субановой <1>, а также в работах иной правоотраслевой принадлежности (А.Б. Гормах, Р.А. Журавлев, А.В. Ерицян, Ж.А. Ионова, В.В. Кувшинов, Н.И. Мозговой и др.).
--------------------------------
<1> Субанова Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. N 5. С. 18 - 21; Она же. Становление и развитие правового регулирования разрешительной деятельности в России // Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: ИД "Юриспруденция", 2012. С. 7 - 27; Она же. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 23 - 24.

Как отмечают отечественные исследователи, исторически разрешительная политика начиналась с так называемых "полицейских разрешений", связанных с регламентацией порядка въезда, выезда, передвижения граждан и иностранцев по территории государства, регулированием печати и открытием типографий, приобретения, хранения, ношения и использования оружия и т.д.
Названные сферы жизнедеятельности были первыми, где формировалась разрешительная система в Российском государстве, равно как и в других государствах Западной Европы.
Впоследствии разнообразные виды разрешений стали применяться в хозяйственной и торговой деятельности - патенты, грамоты, лицензии, билеты и др. Разрешительная система широко применялась в рамках внешнеторговых отношений.
Исключительное внимание уделялось разрешительной регламентации в различных отраслях промышленности, особенно в винокуренном производстве, освоении рудных месторождений и др. Разрешительный порядок являлся основой создания всех фабричных и заводских предприятий.
Достаточно сложным и детальным был разрешительный порядок создания общественных организаций и проведения публичных мероприятий.
Разрешительная регламентация общественных отношений широко применялась в период существования Советского государства практически во всех сферах деятельности. Виды объектов разрешительной системы были весьма многообразны. Этот период функционирования разрешительной системы освещен в работах С.С. Студеникина, В.А. Власова, Ю.М. Козлова, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, Л.М. Колодкина, А.А. Клюшниченко, А.П. Коренева, Л.А. Околовича, Б.В. Россинского, А.П. Шергина и др.
Теоретические разработки ученых свидетельствуют о том, что к использованию разрешений Советское государство прибегало в целях охраны государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех преступных посягательств <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 276; Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1970. С. 530.

Существо разрешительной системы понималось как "обязательное получение предварительного разрешения на совершение определенных конкретных действий, регламентированных законами и иными нормативно-правовыми актами" <1>.
--------------------------------
<1> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. С. 542.

Мощный импульс развитие разрешительной системы получило в начале 1990-х гг. в связи с переходом к рыночному регулированию. Многие виды деятельности, находящиеся прежде под полным запретом, стали регулироваться разрешительным способом.
Это обстоятельство обусловило исключительный интерес отечественных исследователей к различным проблемам, связанным с различными видами разрешений. В этот период особое внимание уделяется такому важнейшему виду разрешений, как лицензирование (Ю.С. Юрьева, А.Н. Орлов, Г.В. Мельничук, Е.И. Спектор, А.Б. Багандов, Р.А. Журавлев, Т.В. Куликова, К.И. Налетов, И.В. Усова и др.). Исследуются и другие виды разрешений (Д.В. Шохин, Ю.К. Валяев, Д.В. Осинцев, А.А. Алексеев и др.).
Теория исторического развития разрешительной системы свидетельствует, что объем, характер и виды разрешений изменялись в зависимости от особенностей общественных отношений, социально-экономической формации, политического режима и других факторов.
Необходимость введения разрешительной системы всегда обусловливалась потребностью обеспечения общественной безопасности, защиты публичных интересов, предупреждения и пресечения использования определенных видов деятельности и объектов в преступных целях.
Определенные виды экономической деятельности на протяжении длительного исторического периода постоянно являлись объектами разрешительной системы: экспортно-импортная, банковская деятельность, недропользование, полиграфическое производство, аптечное дело, оборот алкогольной продукции и др.
В различные исторические периоды, как отмечают отечественные исследователи (Н.В. Субанова, Д.В. Шохин, Ю.К. Валяев и др.), имелись сходные недостатки разрешительной системы: неопределенность юридической терминологии, обозначающей разрешительную деятельность, отсутствие четкого перечня властных субъектов разрешительной деятельности, избыточное административное усмотрение, отсутствие надлежащей регламентации разрешительных процедур и др.
Таким образом, сформировавшаяся на сегодняшний день разрешительная система в Российской Федерации является итогом длительного исторического развития. На всем протяжении существования Российского государства она обеспечивала общественную безопасность и правопорядок в стране.

§ 2. Современное назначение и основания
введения разрешительной системы

Общее назначение разрешительной системы многоаспектно: защита государственных и общественных интересов, усиление роли государства в осуществлении деятельности, направленной на защиту правового порядка в стране, охрана прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, поддержание государственной дисциплины в сфере публичного управления.
Разрешительное регулирование имеет своей целью перспективное воздействие на регламентируемые общественные отношения с целью стабильного развития экономических и других социальных процессов и исключения их развития в нежелательном направлении.
Кратко общее назначение разрешительной системы определяется следующим образом: она направлена на решение публичных задач государства, упорядочение широкого круга общественных отношений, установление правопорядка, обеспечение безопасности личности, общества и государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 428.

В современных условиях становится все более ощутимой необходимость еще большего утверждения, упрочения регулятивных начал разрешений, которые обеспечивают единство правового регулирования отношений, связанных с определенными видами деятельности (действий). Так, как бы детально не регламентировался, скажем, оборот оружия, разрешения являются исходным началом регулирования оборота оружия в целом.
Таким образом, разрешения можно в целом рассматривать как интегрирующее начало в регламентации соответствующих видов деятельности. Именно административные разрешения определяют сущность и содержание юридического режима осуществления соответствующей деятельности, включающего: особые правила для территорий, объектов, предметов; специальный статус субъекта; специальные требования и условия осуществления деятельности или использования объекта; постоянный контроль за выполнением режимных требований.
Разрешения на осуществление конкретных видов деятельности предоставляются в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

Разрешения в сфере транспорта предоставляются в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Квотирование добычи водных биоресурсов вводится в целях осуществления промышленного рыболовства и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается законом. В ст. 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ред. от 28 декабря 2013 г.) <1> (далее - Закон о рыболовстве) говорится о сохранении водных биоресурсов, удовлетворении потребностей граждан.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.

Цель введения государственной регистрации транспортных средств - "обеспечение полноты их учета" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 1999.

Разрешения в сфере организации и деятельности розничных рынков в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" <1> введены с целью установления порядка предоставления "разрешений на право организации рынка".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I) Ст. 34.

Конкретная цель введения соответствующих разрешительных режимов, как правило, определяется и должна определяться нормативно. Исследуя проблему целеполагания введения разрешений, С.М. Зырянов отмечает, что отдельные разрешительные режимы осуществления соответствующей деятельности получили юридическое оформление лишь в последнее время, хотя существуют десятилетиями <1>. Например, порядок получения права на управление транспортными средствами (автомобилями и мотоциклами) установлен лишь в новейшее время <2>.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 46.
<2> Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

Поддерживая идею введения конкретных видов разрешительных режимов законом, вместе с тем считаем ошибочным утверждение о том, что регулирование отношений в рамках разрешительной системы должно осуществляться посредством закона <1>. При этом упускается из виду, что подзаконные акты в рассматриваемой сфере не устанавливают каких-либо ограничений прав и свобод, но регулируют порядок и основания, условия, пределы, сроки и другие существенные условия разрешенной деятельности, т.е. подпадающей под соответствующий административно-правовой режим.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

<1> См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2007. С. 12 - 13.

В контексте изложенного ошибочным следует признать утверждение о том, что "разрешения являются обязательными условиями для реализации гражданами и организациями своих прав и свобод" <1>. В абсолютном числе случаев граждане и организации осуществляют свои права и свободы без всяких предварительных разрешений. Им эти права дарованы Конституцией РФ.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2009. N 2. С. 182.

Разрешения - это не "специальный метод", а функция управления, реализуемая государством с целью предупреждения природных, техногенных, социальных и других катаклизмов, ставящих под угрозу человеческие жизни и благополучие общества в целом. Люди должны жить хорошо - так открыто записано в Конституции РФ. Поэтому взрывать скалы, строить плотины, применять опасные химические вещества, рубить лес, добывать животных и т.д. можно только с разрешения и под контролем государства, которое является гарантом прав и свобод каждого в отдельности и благополучия общества в целом.
Таким образом, наиболее общими юридическими критериями для установления разрешительного режима для соответствующих видов деятельности и/или использования объектов можно считать:
- необходимость нормирования и регламентации использования ограниченных государственных ресурсов;
- необходимость установления специальных условий и требований к деятельности, а также проверки их соблюдения в ходе осуществления деятельности в целях исключения причинения вреда безопасности общества, государства и личности.
Разрешительный порядок не должен дублировать другие регулирующие процедуры деятельности субъектов, установленные законодательством для выделения ограниченных государственных ресурсов и/или для обеспечения соблюдения специальных условий и требований в целях обеспечения безопасности.
Соответственно, с формальной точки зрения разрешения нужны только в случаях установления государством специальных разрешительных требований - совокупности стандартов и (или) требований (в том числе квалификационных, лицензионных и др.) к заявителю, владельцу разрешения и (или) к осуществляемой деятельности, поставляемой услуге, использованию определенных стандартов. Однако ошибочным является утверждение, что содержанием разрешительных требований является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Валяев Ю.К. Указ. соч. С. 183.

Суть разрешения не в предоставлении права физическому или юридическому лицу совершать "запрещенные" действия, а в обеспечении квалифицированного, технически и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности. Росприроднадзор России, выдавая в установленном порядке разрешение на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции <1>, вовсе не предоставляет права соответствующему юридическому лицу совершать запрещенные действия.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минприроды России от 29 июня 2012 г. N 202 "Об утверждении Административных регламентов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, проведение изыскательских работ для проектирования и ликвидацию подводных линий связи во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 14 (прил. к регламентам не приводятся).

Правовые запреты - это правоограничения, представляющие собой государственно-властные сдерживающие средства, которые под угрозой юридической ответственности призваны предотвращать противоправные деяния, причиняющие вред личным и общественным интересам (С.С. Алексеев, А.Г. Братко, А.В. Малько и др.). Поэтому запреты имеют своей целью исключить соответствующее поведение. И никто не может дать разрешение на такое запрещенное поведение, не соответствующее требованиям законодательства. Рассматривать разрешительную систему как механизм, с помощью которого преодолевается барьер, установленный так называемым относительным запретом <1>, неправомерно.
--------------------------------
<1> См.: Червякова Т.А. Понятие и элементы разрешительной системы // Административное право и процесс. 2011. N 6. С. 44.

Непосредственной взаимосвязи между запретами и разрешительной системой не существует. Не случайно ни один автор такого рода утверждений не привел ни одного убедительного примера конкретной взаимосвязи запретов и разрешений, данных с целью преодоления таких запретов.
Действительно, в каких законах содержится запрет на разработку месторождений полезных ископаемых? Такого запрета нет. Но существует порядок представления проектной и технической документации и получения лицензий (разрешений) на разработку такого рода месторождений <1>. Государство не запрещает, но поощряет такого рода деятельность.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 3 марта 2010 г. N 118 "Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1100.

Перед государством стоят трудные задачи рационального и комплексного использования недр. Как собственник недр, государство не запрещает пользование недрами, а наоборот, предоставляет право пользования заинтересованным лицам в целях получения прибыли. Однако, учитывая специфику данного вида работ, связанных с повышенной опасностью недропользования, государство устанавливает процедуры получения разрешительной документации, постоянно совершенствует лицензионно-разрешительную систему в этой области <1>, составляющую в своей совокупности правовой режим недропользования.
--------------------------------
<1> См.: Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3. С. 35.

Что касается оснований признания той или иной деятельности, подлежащей разрешительному регулированию, то некоторые авторы считают, что в законодательстве не дается обоснования того, в силу каких объективных и субъективных причин одни виды деятельности подлежат разрешительному регулированию, а другие нет <1>. Полагаем, что если для данного вида деятельности установлены специальные административно-правовые требования (специальные правила поведения или обращения с предметами), то для занятия этим видом деятельности необходимо разрешение. Если таких требований нет, то разрешения не нужны.
--------------------------------
<1> См., например: Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 20.

Можно сказать, что собственно разрешение не только непосредственно связано со специальными административно-правовыми требованиями (стандартами), но и является их имманентным компонентом.
Однако остается открытым вопрос: для каких видов деятельности следует устанавливать специальные стандарты (условия, правила и требования), а для каких не следует? "Разнообразные виды деятельности, подлежащие разрешительному регулированию, подтверждают, что существенное значение в их административной регламентации имеют характер осуществляемой деятельности, ее предметная направленность, но не отрасль или сферы деятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 33.

Но ответ на вопрос о том, в рамках каких условий, с соблюдением каких правил должна производиться та или иная продукция, эксплуатироваться установка, осуществляться транспортировка тех или иных веществ и т.д., могут дать не юристы, а представители тех профессиональных сообществ, которые занимаются соответствующими видами деятельности (специалисты в области техники, технологии, информатики, гидрологии, медицины, требований различных видов безопасности и др.).
Вне компетенции юристов находится решение вопроса о том, надо ли вводить разрешительный порядок для производства тех или иных лекарственных средств или медицинской техники, для осуществления соответствующих видов медицинской деятельности, оборота наркотических средств и психотропных веществ, продаж, скажем, электроэнергии, или других услуг.
Что может оказаться полезным с юридической точки зрения для упорядочения деятельности профессиональных сообществ по обоснованию необходимости введения или отмены разрешительных порядков, так это официальная паспортизация Правительством Российской Федерации соответствующих видов деятельности на основе проведения предварительной экспертизы и оценки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Усова М.В. Указ. соч. С. 20.

Такой порядок представляется оправданным, если иметь в виду постоянное усложнение и нестабильность социальных отношений, лимитирование социальных благ, стремительное развитие новых технических средств и технологий, появление принципиально новых видов деятельности, опасных для общества, государства и правопорядка. Это предложение требуется внимательно изучить, как справедливо отмечает Д.В. Шохин <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2011. N 2. С. 37.

По мнению отдельных авторов, такой подход уже прошел определенного рода апробацию в рамках административной реформы, когда при анализе функций федеральных органов исполнительной власти с целью выявить среди них избыточные, дублирующие и пр., проводилась паспортизация этих функций <1>. Очевидно, данный подход мог бы использоваться и применительно к видам деятельности, подлежащих разрешительному регулированию. Действительно, Правительство РФ должно объяснять необходимость осуществления соответствующей деятельности в разрешительном режиме либо отменять такой режим.
--------------------------------
<1> См., например: Усова М.В. Указ. соч. С. 15 - 16.

§ 3. Понятие "разрешение"

Как уже отмечалось, в действующем административном законодательстве не существует легального определения понятия "разрешение", не установлен и перечень видов разрешений, применяемых в качестве административно-правовых режимов осуществления соответствующей деятельности (действий). Однако термин "разрешение" давно и хорошо известен в российском административном словарном составе. Согласно толковым словарям русского языка под разрешением понимается предоставление (подтверждение) права на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право <1>.
--------------------------------
<1> См.: Словарь русского языка. Т. III / Под ред. Е.А. Иванникова. М.: Русский язык, 1983. С. 629.

В том же ключе толкуют термин "разрешение" и юридические энциклопедические словари, согласно которым разрешение - это документ уполномоченного органа (должностного лица), подтверждающий определенные права физических или юридических лиц (например, разрешение на временное проживание, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и т.п.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Юридический словарь. Т. 2 / Гл. ред. П.И. Кудрявцев. М.: Юрист, 1956. С. 306; Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. 6-е изд. М., 2008. С. 801.

Анализ нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительные требования соответствующей деятельности (действий), дает основания понимать термин "разрешение" как допуск, с которым связывается начало и осуществление разрешенной деятельности или использование разрешенных объектов. Оформляется такой допуск посредством принятия уполномоченным органом исполнительной власти - разрешительным органом по ходатайству соискателя (физического или юридического лица) разрешения - индивидуального правоприменительного акта, наделяющего данное лицо специальной правоспособностью (или предоставляющего ему персональное субъективное право), например разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и т.п.
В социальном плане разрешение означает основанное на обращении заявителя официальное признание уполномоченным государственным органом компетентности соискателя разрешения (физического или юридического лица) осуществлять определенную деятельность или использовать определенные объекты.
С юридической точки зрения разрешение обладает всеми качествами административного акта. Оно представляет собой индивидуальный правовой акт уполномоченного органа исполнительной власти о признании или подтверждении государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на объекты (предметы) разрешительной системы, на осуществление определенной деятельности или определенных действий.
Разрешение является односторонним императивным государственно-властным волеизъявлением уполномоченного субъекта исполнительной власти. В своей совокупности разрешения играют важную роль в реализации государственной политики в сфере предпринимательства и (в более широком смысле) в осуществлении прежде всего экономической функции, а также других функций государства.
Качеством административного акта обладают все разрешения, несмотря на самые разнообразные формы и наименования: лицензия, разрешение, сертификат, заключение, утверждение, согласование, виза, свидетельство, квалификационный аттестат, разрешительная надпись, удостоверение, акт оценки, аккредитация и иные виды документов разрешительного характера. При этом разрешение может выдаваться не только посредством официального документа, но и посредством включения в реестр.
Каждое разрешение обладает следующими признаками:
- выдается уполномоченным органом до начала деятельности, пользования объектами;
- его получателями являются физические или юридические лица;
- является условием для инициирования, осуществления или прекращения деятельности, пользования объектами;
- деятельность или использование объектов без его получения влекут юридическую ответственность;
- относится к движимому и/или недвижимому имуществу и услугам, используемым, производимым и продаваемым в процессе осуществления деятельности;
- квалифицирует, подтверждает и/или удостоверяет профессиональные навыки физического лица или работников, нанятых юридическим лицом, для осуществления соответствующей деятельности или использования разрешительных объектов;
- предусматривает право уполномоченных органов осуществлять проверку соответствия требованиям, установленным законодательством, и отказывать в выдаче разрешения;
- действие разрешения может быть приостановлено, отозвано или аннулировано в соответствии с законодательством.
Теоретически разрешение может подразумеваться административным актом, согласно которому юридическое или физическое лицо приобретает право на осуществление соответствующей деятельности или использование объектов при условии представления в установленном порядке заявления и документов в полном объеме, но в установленный срок разрешение или решение об отказе в его выдаче не выдано или не направлено.
В этом контексте нельзя согласиться с авторами, которые рассматривают разрешение в качестве метода административного права. Так, В.К. Валяев рассматривает разрешения в той же плоскости, что и дозволения, запреты, обязывания, рекомендации. По мнению автора, разрешения занимают "промежуточное положение между дозволениями и запретами. Разрешения непосредственно связаны с запретами, но с относительными запретами" <1>.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

Приведенное утверждение В.В. Валяева игнорирует тот факт, что дозволения, запреты, обязательные предписания, рекомендации и пр. устанавливаются в правовых нормах в отношении неопределенного круга лиц, их действие рассчитано на неопределенное время и неоднократное применение в установленных пространственных пределах независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актами.
Разрешения имеют строго персонифицированный характер, содержат индивидуальные предписания, выполняют функцию регулирования конкретно определенных общественных отношений, которые в общем и целом регламентированы законодательством.
Разрешения связаны не с нормативным регулированием общественных отношений, а исключительно с процессом установления наличия (или отсутствия в случае отказа) конкретных субъективных прав и обязанностей (применительно к конкретным объектам или к конкретной деятельности или действиям) и определения их меры на основе соответствующих правовых норм.
Разрешения всегда конкретизированы по времени, в пространстве и по кругу лиц. На это обстоятельство обратил внимание С.М. Зырянов <1>. Нормативное правовое регулирование не является исчерпывающим регулятором разрешительных отношений. Оно лишь определяет область применения разрешений, а также условия (предпосылки), при которых соискатели разрешений вправе участвовать в разрешительных отношениях.
--------------------------------
<1> См. подробно: Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 43.

Таким образом, если дозволения, обязывания и запреты действительно являются способами (методами) нормативного правового регулирования общественных отношений, в том числе, разумеется, и в сфере государственного управления, то разрешения являются юридическим выражением правоприменительной административной деятельности, т.е. властной организующей деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, имеющей своей целью обеспечение безопасности соответствующей деятельности (совершения действий) и надзор за соблюдением правил осуществления такой деятельности.
Таким образом, можно сказать, что разрешение - это административный акт, посредством которого уполномоченный государственный орган устанавливает определенные юридические факты и/или предоставляет заявителю - физическому или юридическому лицу права и/или возлагает на него обязанности в целях инициирования, осуществления и/или прекращения соответствующей деятельности либо связанных с нею действий, а также в целях использования определенных объектов (ресурсов), выпуска товаров на рынок в соответствии с требованиями, установленными законодательством. Такого рода акты вправе издавать только уполномоченные органы исполнительной власти (другие уполномоченные субъекты административного права) в порядке исполнения разрешительной функции государственного управления, осуществление которой обеспечивается (регламентируется) нормативными правовыми актами (регламентом).
Некоторые авторы разрешения рассматривают в качестве элемента функции государственного контроля <1>, что вряд ли можно признать обоснованным. Предоставление разрешений - это самостоятельная сложная и значительная по объему управленческая деятельность, включающая в себя наблюдение за выполнением правил разрешенной деятельности или обращения с предметами, на использование которых получено разрешение; применение мер пресечения их нарушений и восстановления нарушенных требований, а также надзор за законностью прекращения деятельности или использования предметов.
--------------------------------
<1> См., например: Вершинин В.Р. Разрешительная деятельность в Российской Федерации - элемент системы государственного контроля градостроительной деятельности // Юридические науки. 2003. N 3. С. 50 - 51.

Такой вывод не является умозрительным. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (подп. "в" п. 2) правоприменительная функция определялась как самостоятельная деятельность органов исполнительной власти, связанная с изданием индивидуальных правовых актов, а также ведением реестров, регистров и кадастров.
Разрешение оформляет юридически властное волеизъявление уполномоченного органа исполнительной власти, адресованное юридическому или физическому лицу - соискателю разрешения и направленное на возникновение, изменение или прекращение правовых последствий осуществления определенной деятельности (действий) или использования определенных объектов.
В этом контексте можно сказать, что разрешения - это функция органа исполнительной власти, который одновременно является субъектом административного права <1>. Но разве на этом основании можно признать разрешения методом административного права?
--------------------------------
<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. М., 2001. С. 150, 377 - 378.

В теории административного права некоторые авторы относят разрешение к методам (способам, приемам) решения управленческих дел <1>. Такую оценку разрешений можно признать приемлемой, не искажающей их существа. В данном случае "метод" содержится в индивидуальном правоприменительном административном акте - разрешении, предусматривающем допуск соискателя разрешения - юридического или физического лица к осуществлению определенной деятельности, совершению определенных действий или использованию определенных объектов в рамках административного права.
--------------------------------
<1> См., например: Административное право России / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 399; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2009. С. 507 - 508.

Сущность разрешения как индивидуального правоприменительного акта состоит в признании (подтверждении) законности возникновения прав на объект (например, оружие) либо на осуществление соответствующей деятельности или совершение действий. Данное обстоятельство имеет важное юридическое значение при возникновении споров о законности и обоснованности определенной деятельности или действий.
Разрешение является моментом возникновения прав (допуском осуществлять деятельность или совершать действия), но не основанием возникновения права осуществлять соответствующую деятельность или совершать определенные действия, которые возникают в силу иных правовых установлений и иной правоотраслевой принадлежности - гражданского права, трудового права и др. В.К. Валяев правильно резюмирует: "Сущность административно-правового разрешения заключается в том, что оно является "каналом" перевода относительно объективного права в субъективное, сопровождающегося возникновением юридических обязанностей..." <1>.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Указ. соч. С. 8 - 9.

Разрешение предоставляется уполномоченным органом исполнительной власти на основе: проверки законности оснований "притязаний" соискателя разрешения, публичности и достоверности, профессиональной компетентности, четком определении административных предпосылок (условий) осуществления разрешаемой деятельности или действий и т.д.
Акт разрешения является не только итогом административных разрешительных правоотношений, но и юридическим фактом, порождающим, изменяющим или прекращающим правоотношения иной юридической природы - гражданские, трудовые, финансовые, земельные, природоохранные и др. (Ю.К. Валяев, Д.В. Шохин, Н.В. Субанова и др.).
Поэтому разрешение в строгом смысле следует понимать не просто как управомочивающий акт индивидуального действия, а как особый юридический акт признания и укрепления государством прав физических или юридических лиц на осуществление деятельности, совершение действий, использование объектов, подлежащих государственному разрешению и надзору.
Еще раз подчеркнем, что административное разрешение не может рассматриваться отдельно от предоставленного материального субъективного права на осуществление деятельности и считаться самостоятельным основанием возникновения, изменения, прекращения соответствующих прав. Предоставление административного разрешения на осуществление деятельности, использование объектов является юридическим фактом создания субъективного права, обеспеченного правопорядком посредством установления соответствующей презумпции.
В этом контексте правильным является тезис о том, что разрешение как административный акт может иметь трансмиссионный характер и служить "...для возникновения и других видов правоотношений, помимо административных, например, гражданских или трудовых правоотношений. Однако процесс издания акта разрешения всегда реализуется именно через административное правоотношение" <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 9.

Еще одна принципиальная особенность разрешений, подмеченная исследователями (Н.В. Субанова, С.М. Зырянов и др.), - это их несовместимость с принуждением. Несмотря на императивную основу, приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитивности. Обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением - акт свободного волеизъявления частного лица.
Правовым последствием получения разрешения является новый статус, включающий юридические обязанности, реализуемые в административно-правовых отношениях: подтверждать соответствие установленным требованиям, подвергаться контролю и надзору и т.д. Прекращение разрешительных правоотношений также может быть связано с добровольным волеизъявлением соискателя разрешения.
Лица, получившие разрешения, осуществляют свои права - гражданские, трудовые, социальные и др. Осуществление этих прав (гражданских в широком смысле слова) регламентируется нормами частного права, однако разрешения создают новые административные правоотношения с участием органов исполнительной власти, преобразуют частноправовые отношения, накладывают на них множество ограничений, вплоть до требования о включении в частноправовые договоры определенных условий публично-правового характера, например, о периодическом повышении квалификации, о прохождении медицинских осмотров, о государственной дактилоскопической регистрации работниками и др.
В результате такого воздействия частные правоотношения в регулируемой области переводятся в плоскость публично-правового регулирования. Это изменяет сущность частноправовых отношений и образует "разрешительный административно-правовой режим".
Удельный вес разрешений в административно-правовом регулировании общественных отношений существенно возрос. "В то же время слишком интенсивное использование разрешений властными структурами, особенно в сочетании с несовершенством правовых норм, неизбежно порождает напряженность в отношениях между гражданами и властью, способствует усилению бюрократического аппарата и росту коррупции, приводит к выхолащиванию смысла прав и свобод и в конечном итоге препятствует развитию государства в целом", - констатирует Д.В. Шохин <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2010. N 6. С. 57.

В контексте изложенного важной проблемой является охрана публичного правопорядка в рассматриваемой сфере государственной деятельности. Судебная практика сталкивается с множеством проблем при рассмотрении дел, связанных с оспариванием разрешений.
Судебные споры по вопросам разрешительной системы возникают в связи с противоречиями в правоотношениях субъектов разрешительной деятельности при осуществлении конкретных административных разрешительных процедур: отказ в рассмотрении документов соискателей разрешения; нарушение срока рассмотрения заявления; установление дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам; приостановление и аннулирование (отзыв) разрешений и др.
В качестве эффективной гарантии защиты публичного правопорядка в сфере разрешительной деятельности предлагается установление специальных правил о взыскании и исчислении штрафов за необоснованный отказ в предоставлении разрешений, за предоставление необоснованных разрешений и т.д. Наступление административной ответственности органов, наделенных разрешительными полномочиями, не должно связываться с критерием вины в тех случаях, когда будет установлено, что соответствующее разрешение предоставлено уполномоченным органом на основании недействительных, подложных документов и (или) вследствие отсутствия необходимых документов для совершения разрешительных действий, в том числе заявлений правообладателей.
Вместе с тем меры охраны разрешительных отношений должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты как публичного правопорядка, так и прав и законных интересов невластных субъектов разрешительной деятельности - соискателей и владельцев разрешений.
В Определениях КС РФ от 14 декабря 2000 г. N 244-О, от 7 февраля 2002 г. N 16-О, от 5 июля 2001 г. N 130-О, от 7 июня 2001 г. N 139-О, Постановлениях КС РФ от 21 ноября 2002 г. N 15-П, от 30 июля 2001 г. N 13-П указано, что меры государственного понуждения не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

§ 4. Формы разрешений

Вся деятельность уполномоченных органов по выдаче разрешений, продлению срока их действия, переоформлению, выдаче дубликатов, приостановлению действия, отзыва и аннулирования разрешений регламентирована законом или иными нормативными правовыми актами и осуществляется в определенной процедурной форме. Одним из ее признаков является письменный характер - действия и решения должны облекаться в письменную форму. Итогом разрешительной деятельности уполномоченных органов выступают акты применения права. Они фиксируют результаты решения уполномоченного органа в отношении физических или юридических лиц, обратившихся за разрешением для ведения определенной деятельности или использования определенных объектов.
Решения уполномоченного органа, зафиксированные в разрешительном документе, представляют собой индивидуальные правоприменительные акты, которые являются разновидностью административных актов в сфере государственного управления. Доминирующий признак здесь заключается в том, что большинство разрешительных документов принимают именно уполномоченные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления.
С точки зрения формы и содержания разрешительные акты не только имеют признаки индивидуальных административных актов, но и обладают некоторыми специфическими признаками.
Каждое разрешение:
1) принимается исключительно разрешительным органом, уполномоченным выдавать документы разрешительного характера. Разрешения не могут выдаваться неуполномоченным субъектом;
2) регулирует конкретные индивидуальные разрешительные отношения посредством применения разрешительных правовых норм;
3) адресуется конкретным неподчиненным субъектам - физическим и юридическим лицам, а также неопределенному кругу третьих лиц, с которыми обладатели разрешений взаимодействуют. Эти акты выражают результат оценки конкретного физического или юридического лица на предмет соответствия (или несоответствия) требованиям законодательства о ведении соответствующей деятельности или использовании объектов;
4) принимается на основе и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов. Индивидуальные разрешительные акты, оформляя соответствующие стадии разрешительных процедур в разрешительных отношениях организованы в закрытую систему;
5) принимается в ходе разрешительных процедур, представляющих собой совокупность действий, которые осуществляются соискателями разрешений и разрешительными органами во время рассмотрения, оформления, выдачи или отказа в выдаче, переоформлении, выдачи дубликатов, аннулировании документов разрешительного характера;
6) влечет юридические последствия - возникновение, изменение или прекращение конкретных разрешительных правоотношений;
7) принимается исключительно в одностороннем порядке и не может иметь договорный характер;
8) обладает условной обязательностью. Если лицо, получившее разрешение, не воспользуется предоставленным ему правом, то никакой государственный орган, включая суд, не может принудить его к этому;
9) имеет окончательный характер. Обстоятельства, в отношении которых состоялось и вступило в силу решение разрешительного органа, не могут быть предметом вторичного рассмотрения по тем же вопросам и тем же основаниям, которые уже получили отражение в разрешении (или отказе в выдаче разрешения);
10) может иметь иные особенности, обусловленные спецификой компетенции разрешительных органов.
Разрешительная компетенция уполномоченных органов не предполагает широкой оперативной самостоятельности и наличия неограниченной возможности действовать по усмотрению. Законодательство, относящееся к разрешительной сфере (деятельности), стремится урегулировать разрешительную компетенцию уполномоченных органов с достаточной полнотой <1>. Из этого обстоятельства вытекает, что перечень юридических фактов, на основании которых могут быть выданы разрешения, должен достаточно четко определяться в нормативных правовых актах.
--------------------------------
<1> См., например: Субанова Н.В. Указ. соч. С. 125, 161; Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. N 5. С. 13.

Для разрешительных документов преобладающей является письменная форма. Разрешения имеют специфические наименования, отражающие особенности этих индивидуальных административных актов, и предусматриваются отдельными законами и иными нормативными правовыми актами.
Наименования разрешений не закреплены в едином нормативном акте и характеризуются широким разнообразием: специальное разрешение, лицензия, свидетельство, удостоверение, сертификат, заключение, пропуск, допуск, аттестат, диплом, патент, квалификационный аттестат и иные виды разрешительных документов <1>. По нашим приблизительным подсчетам практически применяется более 90 наименований разрешений, не считая визирования, разрешительной надписи и пр. Критерии различения форм разрешений не установлены. "Необходимо прекратить использование на ведомственном уровне превращенных форм лицензирования... критерии которых порой устанавливаются произвольно, а необходимость введения субъективна" <2>. Этот вывод Д.В. Осинцева актуален и справедлив для всей разрешительной системы.
--------------------------------
<1> См., например: Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей" (ред. от 23 июля 2013 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 20. Ст. 718; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598; Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2001 г. N 322 "Об утверждении Положения о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей" // СЗ РФ. 2001. N 19. Ст. 1938; Приказ Федеральной налоговой службы от 26 апреля 2005 г. N САЭ-3-09/180@ "Об утверждении формы "Решение о государственной регистрации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 23.
<2> Осинцев Д.В. Указ. соч. С. 34.

Разрешение может иметь форму декларации. Такая форма разрешительного документа применяется, например, для участников внешнеэкономической деятельности. Декларация в данном случае представляет собой заявление таможенному органу в установленном виде и утвержденной форме, содержащее сведения о товарах и транспортных средствах, об их таможенном режиме и другие сведения, необходимые для таможенных целей.
В иных случаях декларация представляет собой сообщение соискателя разрешения уполномоченному органу о соответствии своей материально-технической базы требованиям законодательства об осуществлении соответствующей деятельности (например, о соответствии транспортных средств для вывоза продукции или отходов производства (лесная декларация); о наличии необходимой оргтехники, оборудования и т.п. для осуществления согласованного вида предпринимательской деятельности). Таким способом соискатель разрешения приобретает право на осуществление деятельности и использование объектов без получения специального документа разрешительного характера.
Все разрешения, представляющие собой самостоятельный документ, выполняются на бланке установленной формы типографским способом и относятся к документам строгой отчетности.
Разрешения, оформленные на бланках, должны предоставлять права, предусмотренные законом, а также должны соблюдаться требования к бланку документа и к оформлению бланка документа; решение может быть принято уполномоченным органом; о выдаче разрешения должна быть внесена запись в реестр, регистр, ведомость, журнал учета и т.п.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (ред. от 21 декабря 2013 г.) <1> (далее - Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) предусматривает взаимоувязанную систему разрешительных актов: решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом; запись в Едином государственном реестре юридических лиц или в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей; свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц и свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей; выписки из соответствующего государственного реестра; копии документа (документов), содержащегося в соответствующем государственном реестре; справки об отсутствии запрашиваемой информации <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц" (ред. от 22 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2585.

Письменная форма разрешения может иметь вид надписи, записи на документе. Такая форма применяется во время проведения согласования (рассмотрения), оформления, предоставления заключений, предшествующих получению документа разрешительного характера. Эта форма в разрешительной практике обозначается термином "согласование". В некоторых случаях согласование может иметь вид самостоятельного акта <1>. Административные разрешительные акты имеют и иные наименования, например, акт фитосанитарного контроля транспорта; квалификационное свидетельство экологического аудитора; техническое заключение для получения сертификата энергетической продукции; архитектурно-планировочное задание - в области архитектуры и градостроительства; штамп в таможенной декларации "выпуск разрешен" в таможенной сфере и т.д.
--------------------------------
<1> См., например, ст. 12 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

Решения разрешительных органов об отказе в предоставлении разрешений также имеют разнообразные формы. В некоторых случаях предусматривается оформление таких решений в виде постановлений <1>, писем на официальных бланках органа исполнительной власти <2>, надписи на заявлении о выдаче разрешительного документа <3> и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Приказ ФСКН России от 12 января 2012 г. N 9 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по предоставлению государственной услуги по выдаче заключений о соответствии объектов и помещений, в которых осуществляются деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и внесенных в Список I прекурсоров, и (или) культивирование наркосодержащих растений, установленным требованиям к оснащению этих объектов и помещений инженерно-техническими средствами охраны" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 25.
<2> См.: Приказ Минприроды России от 22 ноября 2011 г. N 907 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 11.
<3> См., например: Приказ МЧС РФ от 29 июня 2005 г. N 498 "Об утверждении Правил аттестации судоводителей на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" (ред. от 21 июля 2009 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 35.

В административной разрешительной практике применяются устные административные разрешения. Например, контролеры, обеспечивающие пропускной режим на режимные объекты, каждый раз принимают решение о допуске физического лица на территорию такого объекта или выпуске с охраняемой территории. Основанием для допуска физического лица на охраняемую территорию является надлежащим образом оформленный документ. Однако для того, чтобы лицо, имеющее пропуск, могло реализовать свое право прохода на режимный объект, необходимо, чтобы контролер, убедившись, что пропуск выписан именно этому физическому лицу (удостоверившись в личности человека), дал устное разрешение. Такое разрешение может быть и молчаливым (конклюдентным) - в форме разрешающего жеста, открытия турникета, поднятия шлагбаума и т.п.
Обобщая перечисленные признаки, относящиеся к форме разрешений, можно предложить следующее определение разрешения: это правовой акт - документ, принятый уполномоченным органом, осуществляющим функции в разрешительной сфере в пределах предоставленной компетенции, адресованный конкретным физическим или юридическим лицам - субъектам разрешительных правоотношений и влекущий их возникновение, изменение или прекращение, выражающий волю принявших его лиц, принятый в ходе разрешительных процедур с соблюдением специальной формы и соответствующий требованиям закона.
Соглашаясь с мнением Ю.К. Валяева о нецелесообразности пересмотра нормативных правовых актов с целью введения единообразия использования терминов института административно-правовых разрешений <1>, тем не менее считаем, что официальный перечень разрешительных документов и органов, имеющих право их выдавать, необходим. Разрешения должны иметь только те наименования, которые будут включены в установленный список разрешительных документов.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Указ. соч. С. 24.

§ 5. Классификация и категоризация разрешений

Многообразие разрешительных правоотношений порождает множество видов административных разрешений. Они схожи по своим основным признакам, о которых говорилось выше, но как юридические режимы, так и акты различаются между собой. Выделяя общие признаки понятия "административное разрешение", необходимо иметь в виду, что по своему конкретному содержанию такие разрешения подразделяются на многочисленные виды.
Не только множественность видов административных разрешений, но и неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение отмечается исследователями как характерная черта сегодняшнего состояния разрешительной системы. "Избрание конкретных форм разрешительной деятельности... замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично" <1>.
--------------------------------
<1> Субанова А.В. Указ. соч. С. 73.

Ю.К. Валяев справедливо отмечает: "Анализируя нормативные правовые акты, иногда сложно сказать, чем отличаются лицензии от разрешений и почему законодатель использует то или иное название для обозначения конкретного разрешительного метода" <1>. Проблема обоснованности множественности видов разрешений остается актуальной.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования. С. 183.

Нередко различные наименования разрешений используются как взаимозаменяемые (имеющие функционально одинаковое значение, например, акт экспертизы и заключение экспертизы и т.д.); один и тот же термин может использоваться в разных функциональных значениях (например, свидетельство о квалификации и свидетельство о постановке на учет). По этой причине в действующем законодательстве не существует полных функциональных определений соответствующих видов разрешений.
Многообразие терминов ведет к многообразию разрешений, их арифметическому увеличению и невозможности обоснованной классификации.
В отечественных исследованиях как специальный вид разрешения называются прежде всего лицензии (Н.Н. Анисимов, А.Б. Багандов, В.В. Кувшинова, Д.В. Шохин и др.), которым посвящены диссертационные исследования.
В административном праве лицензии отводится значительная роль, поскольку законодатель во многих случаях связывает начало и осуществление деятельности или использование объектов с получением физическим или юридическим лицом допуска в виде лицензии. Но на этом основании нельзя утверждать, что лицензия является основным видом разрешений.
Опираясь на ст. 49 ГК РФ, некоторые авторы термины "разрешение" и "лицензия" считают синонимичными <1>. Ю.К. Валяев эту точку зрения обосновывает следующим образом: "Принципиальных различий между терминами "разрешение" и "лицензия" быть не может, поскольку перед нами две лингвальные формы одного явления: разрешение - слово русского языка и Licentia - слово латинского происхождения" <2>. Поэтому автор делает вывод о том, что "рассуждения ученых о соотношении лицензии и разрешения беспредметны, лицензия представляет собой лишь один из видов разрешений, более того, законодатель, используя тот или другой термин, не придерживается каких-либо единых критериев" <3>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

<1> См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 62.
<2> Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М., 2009. С. 26.
<3> Валяев Ю.К. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. С. 14.

Эту точку зрения поддерживают некоторые исследователи разрешительных режимов в отдельных сферах деятельности. Так, М.М. Бринчук указывает, что разрешения и лицензии в экологической сфере выполняют одинаковую функцию, и их разграничение может повлечь только путаницу и бюрократизацию в данной сфере <1>.
--------------------------------
<1> Бринчук М.М. Экологическое право России (право окружающей среды). М.: Юрист, 1998. С. 343.

Это мнение основывается на положениях законов и подзаконных актов, в которых понятия "разрешение" и "лицензия" употребляются как равнозначные. Так, в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ) (ст. 3) лицензия определяется как "специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности..." <1>. В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон РФ о недрах) (ст. 11) лицензия на пользование недрами определяется как "специальное государственное разрешение" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.
<2> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Вместе с тем встречаются нормативные правовые акты, в которых термин "разрешение" используется в различных интерпретациях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917.

В исследованиях некоторых авторов встречается единое понятие "лицензионно-разрешительная система" (А.В. Луговская, В.В. Лончаков, А.М. Волков, Е.А. Лютягина и др.) <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Луговская А.В. Лицензионная деятельность милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2000. С. 10 - 11; Лончаков В.А. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2001. С. 14.

Вместе с тем отдельные авторы настаивают на строгом различении этих понятий. Так, по мнению К.И. Налетова, в сфере недропользования надо строго различать названные понятия. Документ, подтверждающий право ее обладателя заниматься определенным видом деятельности на определенной части территории Российской Федерации, должен во всех случаях именоваться лицензией. Предоставление государством (или органом местного самоуправления) участка недр в пользование должно именоваться разрешением на пользование недрами. Если лицензия дает право заниматься определенной деятельностью в принципе, то разрешение - право на деятельность на индивидуально-определенном участке <1>.
--------------------------------
<1> Налетов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. N 2. С. 23.

Разграничение лицензий и разрешений де-юре и де-факто несомненно. Но главное, "что эти два документа являются в нем как бы звеньями одной цепи" <1>, т.е. равнозначными элементами разрешительной системы. Это правильный вывод К.И. Налетова.
--------------------------------
<1> Там же.

Исследуя соотношение понятий "лицензия" и "разрешение", Д.В. Шохин пришел к выводу о том, что "в России, с юридической точки зрения, при употреблении терминов "разрешение" и "лицензия" оправданным является разделение на родовое (разрешение) и видовое (лицензия) понятия" <1>. Этот вывод соответствует действующему законодательству о разрешительной системе.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Административно-правовой институт. С. 15.

Помимо лицензий действующее законодательство предусматривает необходимость получения самых разнообразных разрешений на осуществление определенной деятельности или совершение тех или иных действий (на хранение и захоронение отходов производства, транзит товаров военного назначения, открытие счетов в иностранных банках, хранение и ношение наградного оружия, продление сроков завершения внешнеторговых операций и т.д.).
Институционально-разрешительная система включает в себя лицензирование и концедацию (от лат. concede - "разрешать").
Соответственно, следует поддержать вывод Д.В. Шохина об аналогичном соотношении понятий "разрешительная система" и "система лицензирования": "...разрешительная система шире и многограннее, а система лицензирования - это лишь составляющая данной системы, имеющей и другие формы своего выражения" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.

Точка зрения, согласно которой "...разрешение является родовым понятием по отношению к лицензии, определяет родовую принадлежность последней" <1>, поддерживается большинством современных отечественных исследователей (Н.Н. Анисимов, Ю.К. Валяев, Н.В. Субанова, Ю.Н. Мильшин, А.Б. Багандов, Д.В. Шохин, Р.А. Журавлев, М.В. Усова и др.).
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 14.

Вместе с тем в рамках родового понятия "разрешение" следует выделять лицензию как особый вид разрешения. Лицензия не только обладает родовыми признаками разрешения, но и имеет свои специфические признаки и в соответствии с Федеральным законом N 99-ФЗ именуется специальным разрешением. "Указание в законе или правовом акте на специальное разрешение всегда подразумевает не разрешение, а лицензию", - утверждают Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

<1> Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 62 - 63.

В качестве специфических свойств лицензий, отличающих их от других видов разрешений, указанные авторы выделяют: предмет - исключительно вид деятельности; цель - предотвращение ущерба правам, законным интересам различных субъектов; основной акцент - последующий контроль за соблюдением лицензионных требований и условий; юридическое значение - окончательность (завершение процесса получения права на осуществление определенного вида деятельности) <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

<1> Там же. С. 63 - 64.

На некоторые из указанных признаков в качестве особых отличительных свойств лицензий от других видов разрешений указывают и другие авторы (например, Е.И. Спектор, А.Б. Багандов и др.).
В отдельных исследованиях предпринимаются попытки найти и другие различия между разрешениями и лицензиями: по субъектному составу; по юридической форме; по направленности; по содержанию, по срокам <1>. Но эти различия в целом не основаны на положениях законодательства, имеют доктринальный характер.
--------------------------------
<1> См., например: Червякова Т.А. Указ. соч. С. 44.

На основе анализа новейших исследований разрешительной системы можно констатировать, что вопрос о разграничении разрешений и лицензий является одним из наиболее неоднозначных (имеется в виду его полярное разрешение в законодательстве и на практике). Проведя детальный анализ целого ряда нормативных правовых актов, регулирующих разрешительный режим некоторых видов деятельности (проведение лотерей, морских научных исследований, хозяйственной деятельности в пограничной зоне; добыча водных биоресурсов и др.), Н.В. Субанова пришла к выводу об отсутствии принципиальной разницы между деятельностью по предоставлению разрешений и лицензированием <1>.
--------------------------------
<1> Субанова Н.В. Указ. соч. С. 80 - 87.

Поскольку в законодательстве не проводится четко определенной границы между разрешениями и лицензиями, то нет и юридических оснований как для их отождествления, так и для их сущностного разграничения. Нет оснований для наименования лицензий и специальными разрешениями.
Как представляется, следует поддержать мнение Н.В. Субановой о том, что "...одновременное использование понятий "лицензия", "разрешение" и "специальное разрешение" (когда определение лицензии раскрывается через понятие "разрешение" и, напротив, после употребления последнего термина в скобках следует пояснение - "лицензия"), отсутствие четкого разделения этих режимов размывает границы между ними и создает предпосылки для необоснованного усмотрения контролирующих органов" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 87.

Отсутствие в законодательстве четко выраженного разграничения понятий "разрешение" и "лицензия" дает основание лишь для одного вывода: лицензия есть такой же вид разрешения, как и другие виды разрешений, поэтому нет оснований именовать разрешения лицензиями, на что уже обращалось внимание в научной литературе <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств: Материалы международной дистанционной научно-практической конференции: В 2 т. М.: Изд-во Академии экономической безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. Т. 1. С. 146.

Первую попытку выявить весь круг разрешений, предусматриваемых российским законодательством, предприняли Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк. Они предложили следующий перечень видов разрешений: лицензия, регистрация, разрешение, квоты, аккредитация, экспертиза, экзамен, сертификаты, стандарты; конкурс, оценка, согласование и утверждение (например, проектов в строительстве), аттестация <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

<1> Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Указ. соч. С. 10 - 11.

Ю.К. Валяев вычленяет из правового массива следующие термины, обозначающие, по его мнению, самостоятельные виды разрешений: лицензия, разрешение, специальное разрешение, допуск, выпуск, согласование, пропуск, специальный пропуск, свидетельство, освидетельствование, утверждение, поверка, экспертиза, аттестация, аккредитация, диплом, сертификат, одобрение типа транспортного средства, квотирование, специальное право, паспорт, мандат.
Во всем множестве разрешений автор выделяет так называемые разрешения промежуточного характера, своего рода разрешение на получение разрешения, или частичные разрешения, например согласования, подтверждающие возможность дачи разрешения только в своей части <1>.
--------------------------------
<1> См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 15.

На основе анализа действующего законодательства Н.В. Субанова выделяет следующие наиболее распространенные виды разрешений: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения); сертификация; предоставление допуска; аттестация; аккредитация; квотирование; регистрация; предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п.) <1>.
--------------------------------
<1> Субанова Н.В. Указ. соч. С. 73.

Д.В. Осинцев обосновывает необходимость различения видов разрешений по многим критериям: а) по объему предоставленных правомочий; б) по характеру правонаделения; в) по времени действия и характеру длительности; г) по территории действия и др. <1>. Предложенная автором схема имеет большое познавательное значение. Но основной недостаток предложенной схемы состоит в том, что в ней невозможно провести группировку типов разрешений. Смысл классификации существующих разрешений состоит в том, чтобы сгруппировать их по типам в зависимости от объектов регулирования и на этой основе выявить их характерные особенности.
--------------------------------
<1> Осинцев Д.В. Указ. соч. С. 14, 19.

Есть менее обоснованные мнения относительно видов разрешений, не соответствующие действующему законодательству.
Н.Н. Анисимов называет два вида разрешений разрешительной системы: лицензии и собственно разрешения <1>.
--------------------------------
<1> Анисимов Н.Н. Проблемы совершенствования лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 10.

Р.А. Журавлев также выделяет всего два вида административных разрешений: лицензию и регистрацию <1>.
--------------------------------
<1> Журавлев Р.А. Указ. соч. С. 11.

В.С. Куранов к основным видам разрешений относит: регистрацию, сертификацию, лицензирование и выдачу разрешений (которые могут иметь различные наименования: лицензия, квота, патент, виза, пропуск, сертификат и т.п.) <1>.
--------------------------------
<1> Куранов В.С. Административные вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 12.

Н.В. Субанова в своем фундаментальном исследовании разрешительных полномочий органов исполнительной власти пришла к выводу о том, что вопрос о видах разрешительной деятельности и видах разрешений требует дальнейшего изучения <1>. И с этим выводом можно согласиться.
--------------------------------
<1> См.: Субанова Н.В. Указ. соч. С. 124.

Вместе с тем автор, не ожидая результатов дальнейшего изучения, сочла возможным сформулировать рекомендацию законодателю о необходимости нормативного (законодательного) упорядочения форм разрешительной деятельности, унификации разрешительной терминологии <1>. Такая позиция также заслуживает поддержки, отвечает задачам развития науки административного права в части четкого определения понятий и правовых характеристик административных разрешений. Упорядочение и унификация разрешительной терминологии отвечают потребностям правоприменительной деятельности по реализации разрешительной системы.
--------------------------------
<1> Там же. С. 120.

В контексте этого вывода нельзя согласиться с предложением Ю.К. Валяева, который, опираясь на сложившиеся традиции, сформировавшуюся терминологию, считает "...возможным сохранить имеющуюся терминологию, оставить бесплодные поиски различий между формами разрешений и считать эти термины синонимами, обозначающими разрешения как вид деятельности по разрешению индивидуальных административных дел, направленных на предоставление субъекту права относительных прав, и как форма такой деятельности - документы, удостоверяющие приобретенные этими субъектами права специальные статусы, предполагающие наличие искомых ими прав и связанных с ними обязанностей" <1>.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Указ. соч. С. 25.

Эта позиция не поддержана ни одним исследователем проблем разрешительной системы. Сохранение существующей неопределенности видов разрешений, их необоснованного множества и еще более хаотичного состояния правовых разрешительных документов, между которыми сложились, как констатирует сам автор, "...неоднозначные (и порой нелогичные) связи" <1>, невозможно.
--------------------------------
<1> Там же. С. 24.

В качестве резюме полагаем, что необходима логическая группировка видов разрешений с последующим официальным определением и использованием единых принципов и подходов их упорядочения.
Первая проблема, которая встает на пути систематизации разрешений, - это отсутствие четких критериев классификации в науке административного права.
Некоторые авторские классификации, о которых говорилось выше, проведены по ограниченному числу оснований и не дают системного цельного знания о разрешительной системе. Они не обладают прогностическим значением и не компонуют фактический объем существующих разрешений.
С учетом изложенного классификацию разрешений следует, на наш взгляд, проводить по наиболее общим критериям, предусмотренным отдельными законами. В соответствии с этим принципом наиболее общей, имеющей познавательное значение, будет классификация разрешений по "адресатам" - лицам, объектам и территориальному пространству:
1. Разрешения, выдаваемые физическим или юридическим лицам, являются персональными. Такое разрешение действительно только в отношении данного конкретного лица (например, ношение оружия). Правопреемник такого лица должен получить новое персональное разрешение. Персональное разрешение основывается на личных качествах лица - физического или юридического, удовлетворяющего установленным законодательством разрешительным требованиям и условиям.
2. Предметные разрешения санкционируют объект как таковой (например, сооружение и эксплуатация установки, озеленение дороги, выпуск фармацевтических средств и т.п.). Действие разрешения распространяется только на конкретный предмет, установку, место расположения земельного участка, дороги, структуру производственных участков и т.п. Такое разрешение выдается вне зависимости от личности владельца, пользователя и относится к категории предметного (вещного) разрешения. Это означает, что предметное разрешение действует в пользу правопреемника. В последнее время наблюдается обновление и расширение целей защиты, охватываемых предметным разрешением, и в этом смысле оно может действовать и против правопреемника.
3. Пространственные разрешения основываются на двух критериях: на личных качествах лица и на предметных свойствах объекта. Таковы, например, разрешение на перенос наружных знаков или перезаклад центров геодезических пунктов; свидетельство на эксплуатацию складов взрывчатых веществ; согласование проекта разработки месторождения полезных ископаемых и т.д.
Предложенная классификация видов разрешений имеет серьезное познавательное значение, поскольку позволяет выявить специфику направленности разрешительного регулирования.
Определенную познавательную, но менее значимую (формальную) ценность имеют другие классификации разрешений, предлагаемые обычно в учебной литературе: по срокам действия (бессрочные, долгосрочные и краткосрочные); по объему предоставляемых полномочий (генеральные (например, в сфере оказания услуг), специальные (например, в сфере недропользования), правообязывающие (например, в сфере банковской деятельности) и т.д.
Но надо признать, что предложенные классификации (включая и авторскую) вряд ли могут быть избраны в качестве практического инструмента реального упорядочения существующей системы разрешений. Они не позволяют провести обоснованную увязку выявленных видов разрешений с типовыми формами разрешений.
Для решения практических задач упорядочения разрешительной системы и совершенствования правоприменительной практики целесообразно использовать для классификации разрешений функциональный критерий, который позволяет сгруппировать типы разрешений в зависимости от объектов регулирования.
В соответствии с функциональным критерием все действующие разрешения могут быть классифицированы (разделены) на следующие виды: на осуществление деятельности (юридическими и физическими лицами); на профессиональную деятельность физических лиц; на использование государственных ресурсов; на движимые и недвижимые индивидуальные объекты; на разовые действия; на выпуск продукции.
Классификация разрешений по их функциональной принадлежности позволяет определить для каждого вида (типа) разрешений определенные типы (классы) форм разрешительных документов, к которым можно применять единые подходы и характеристики.
Например, для разрешений на деятельность типовой формой может быть лицензия, и никакие другие разрешительные документы не должны именоваться лицензиями.
Для профессиональной деятельности физических лиц в качестве типовой формы разрешения может быть избран патент.
Также и для других типов разрешений могут быть определены соответствующие типы форм разрешений. Однако следует признать, что подобный подход все же полностью не исключает использование одних и тех же наименований разрешений в разных классах (видах) разрешений. В данном случае следует учитывать давно сложившуюся практику.
Так, сертификат является типовой формой разрешения на продукцию. Однако согласно международной практике регулирования гражданской авиации традиционно используются термины "сертификат летной годности", "сертификат аэропорта", "сертификат службы аэронавигационного оборудования".
Сертификаты используются и в других классах разрешений: ветеринарный сертификат; сертификат взвешивания транспортных средств; фитосанитарный сертификат и т.д.
Но в принципе функциональное разделение разрешений на классы (виды) позволяет более четко определить типологию форм разрешений в увязке с типологией видов разрешений вместо различных произвольных наименований, используемых в настоящее время.
Важная задача, которая стоит перед разрешительной системой Российской Федерации, - это внедрение системы управления рисками. С этой целью в законодательстве должна быть определена классификация разрешений по степени опасности (рисков).
Все разрешения должны быть разделены на группы в зависимости от степени опасности регулируемой деятельности (вертикальная классификация). Внутри отдельных классов разрешений все разрешения должны быть классифицированы по группам в зависимости от степени опасности объектов регулирования (горизонтальная классификация). Такая классификация позволяет определять степень жесткости государственного регулирования в зависимости от степени опасности регулируемой деятельности и объектов. Например, все разрешения в зависимости от уровня опасности санкционируемой деятельности могут быть разделены на три категории: разрешения на право осуществления наиболее опасных видов деятельности (категория А); разрешения на все другие виды деятельности (категория Б); уведомления о начале осуществления деятельности (или отдельных действий) (категория В).
В результате такой классификации может быть сформирован исчерпывающий перечень разрешений с разбивкой по видам и категориям, что явится важным шагом на пути упрощения и совершенствования разрешительной системы.

§ 6. Понятие "разрешительная система"

Еще в советской литературе по административному праву разрешительная система традиционно определялась как совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядок открытия и функционирования некоторых предприятий <1>. Однако такое определение разрешительной системы является неполным, поскольку совокупность специальных правил поведения и обращения некоторых предметов и веществ сейчас не единственный содержательный элемент разрешительного режима.
--------------------------------
<1> См., например: Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М.: Юридическая литература, 1970. С. 530.

Начиная с 1990-х гг. содержание понятия "разрешительная система" существенно расширяется, охватывая все новые и новые сферы деятельности, оборот новых предметов, веществ, материалов; въезда и проживания на определенных территориях и т.д. Изменился порядок возникновения юридических лиц: не на основании постановления их учредителей, а на основании регистрации (разрешения) соответствующего государственного органа и т.д.
Одновременно с фактическим изменением объема понятия "разрешительная система" отечественные исследователи предлагают свои авторские определения разрешительной системы, в которых предпринимаются попытки выявить наиболее полно ее существо и содержание.
Д.В. Шохин предложил вариант определения, объединяющий два элемента данной системы - разрешения и лицензии, отражающие цели и условия ограничения прав и свобод, закрепленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. С. 9.

В подходе Д.В. Шохина к определению понятия "разрешительная система", на наш взгляд, имеется два недостатка.
Во-первых, в этом определении кроется логическая ошибка: подмена целого частью. В результате этого лицензия возобладала над разрешениями и изменился институциональный образ разрешительной системы, что не соответствует реальности.
Действительно, разрешительная система состоит из множества видов: есть и разрешения, и лицензии, но это далеко не вся разрешительная система, а только ее часть. Когда эта часть вырывается из общего контекста и рассматривается как целое, это приводит к логической ошибке. Поэтому именовать разрешительную систему лицензионно-разрешительной системой не вполне корректно.
Во-вторых, подход к определению разрешительной системы как к институту, устанавливающему разрешительный режим для совершения физическими и юридическими лицами действий, которые могут нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства, представляется в принципе неправильным.
Определение разрешительной системы с позиций ограничения прав и свобод, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, искажает ее сущность. Оно, по сути дела, уравнивает разрешительную систему с такими явлениями, как регулирование отношений противодействия терроризму, коррупции, правонарушениям и т.д. В действительности разрешительной регламентации подвергается исключительно полезная, позитивная для общества и государства деятельность, но которая может и должна осуществляться профессионально с соблюдением технических, технологических, медицинских и т.п. правил и требований.
Деятельность, которая может нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства, всегда является преступной и никогда не может быть разрешена.
Сущность разрешительной системы, ее основная функция заключаются в определении правил развития общественных отношений в определенной области, представляющей жизненный интерес для общества и государства, установлении требований для лиц, изъявивших желание осуществлять деятельность в такой "режимной" области.
Введение разрешительной системы связано с необходимостью государственного контроля и надзора "в тех сферах деятельности, где непрофессиональное и неквалифицированное ведение работ может повлечь негативные последствия. Эти обстоятельства вызывают дифференцированный, персональный подход к каждому претенденту на занятие такой деятельностью, он состоит в распознании его качеств, достаточных (или недостаточных) для обеспечения безопасного и основательного ведения работ" <1>.
--------------------------------
<1> Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 10.

В известном смысле разрешительную систему можно сравнить с системой государственной службы, которая определяет, кто может занимать должность государственной службы и каков порядок прохождения такой службы.
А.Б. Багандов определяет разрешительную систему как "вид административной деятельности, которая заключается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы..." <1>.
--------------------------------
<1> Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы. Современное состояние, перспективы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 13.

В приведенном определении акцент делается на юридический результат - выдачу разрешений. Но что предшествует принятию уполномоченным органом такого акта? Каково содержание деятельности названных органов? Приведенное определение не охватывает системы разрешительных мероприятий и поэтому не выражает существа разрешительной системы, ее целей и задач в защите публичных (государственных) интересов.
Существо разрешительной административной деятельности заключается в обеспечении безопасности процессов приобретения, транспортировки, использования, эксплуатации и т.д. определенных (а именно опасных) объектов разрешительной системы, открытия определенных предприятий, осуществления потенциально опасных видов деятельности и т.д.
С учетом изложенного разрешительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти можно рассматривать по аналогии с контрольной, надзорной, правоприменительной функцией. С этой точки зрения разрешительная система - это не метод административного права (административно-правового регулирования), а именно самостоятельный вид функции государственного управления.
Реализуя эту функцию государственного управления, уполномоченные органы исполнительной власти устанавливают специальный режим обращений с предметами, веществами, режим осуществления определенных видов деятельности (действий), "...предполагающий государственное подтверждение полномочий на ее осуществление, государственный контроль над ней, возможности ее прекращения по особым основаниям, а также специфическую ответственность за неисполнение установленных предписаний" <1>.
--------------------------------
<1> Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 406.

В этом контексте более обоснованно разрешительную систему определять как целенаправленную, исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению установленного порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта определенных предметов и веществ, открытия и функционирования определенных предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка, стабильного функционирования и развития различных экономических и социальных институтов.
Обязанность получать от административных органов разрешение на осуществление определенной деятельности означает введение административного контроля за соблюдением условий осуществления такой деятельности и установление ответственности за неисполнение соответствующих положений. При этом возможность получения юридическим или физическим лицом такого разрешения ставится в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих выдачу разрешений.
Разрешения позволяют обеспечить безопасность, законность, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и объектов государственного управления. Поэтому разрешительная система представляет собой весьма значительную часть общего объема управленческой деятельности, сопоставимую с такими видами деятельности, как нормотворческая, контрольная, надзорная, деятельность органов исполнительной власти.
Нормы права, раскрывающие понятие контроля (надзора), дают возможность судить не только о содержании и пределах контрольно-надзорной деятельности, но и о месте разрешительной деятельности в сфере государственного управления. Так, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий раскрывается как функция федерального органа исполнительной власти наряду с контролем и надзором.
Таким образом, разрешения являются элементом управленческих отношений, которые можно рассматривать в качестве формы предварительного контроля за объектами, подлежащими разрешительному регулированию.
Разрешительная система занимает важное место в сфере государственного управления еще и потому, что весьма широк круг ее объектов. Вместе с тем, поскольку основной целью разрешительной системы является обеспечение государственной и общественной безопасности, круг субъектов и объектов разрешительных правоотношений исчерпывающим образом определяется административным законодательством.
Основываясь на различных авторских определениях понятия "разрешительная система" (Н.Н. Анисимов, Д.Н. Бахрах, А.Б. Гормах, И.В. Ершова, Р.А. Журавлев, А.Б. Багандов, Ю.К. Валяев, Н.В. Субанова, Д.В. Осинцев, Д.В. Шохин и др.), можно в доктринальном плане определить разрешительную систему как установленную государством совокупность административно-правовых норм и предписаний, регламентирующих порядок предоставления разрешений на осуществление дозволенной деятельности (действий) или на охраняемые объекты разрешительной системы; надзор за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы.
Разрешительная система - это система предоставления и получения не только собственно разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или объекты разрешительной системы, но и другой разрешительной документации, так как процесс деятельности или использование объектов разрешительной системы могут быть связаны с другими условиями и требованиями и необходимостью получения других разрешений и других согласований.
Определение "административная разрешительная система" включает в себя материальные и процедурные аспекты общественных отношений, возникающих при предоставлении уполномоченными органами соискателям разрешений прав осуществлять определенные действия или прав на другие объекты разрешительной системы.
Субъектами разрешительной системы являются: уполномоченные органы, наделенные специальной компетенцией по представлению разрешений, и лица, претендующие на получение разрешений на осуществление определенных видов деятельности или на объекты разрешительной системы.
Уполномоченными органами разрешительной системы являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обладающие соответствующей компетенцией.
Субъектами, которые вправе обращаться за разрешением на осуществление соответствующих видов деятельности, являются юридические и физические лица. Ограничения по кругу лиц, имеющих право быть заявителями на осуществление отдельных видов деятельности или объекты разрешительной системы, устанавливаются законодательством. Так, Федеральным законом от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (ч. 2 ст. 4) <1> установлены ограничения в отношении иностранных граждан по вопросу драгоценных металлов и драгоценных камней <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1463.
<2> См., например: Шнигер Д.О. Драгоценные камни и драгоценные металлы как объекты гражданских прав: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 20 - 21.

Несмотря на императивную основу, приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитивности (С.М. Зырянов, С.Н. Махина, Н.В. Субанова). Это означает, что лицо самостоятельно решает вопрос о своем вступлении в разрешительные правоотношения. Прекращение правоотношений в данной сфере также может быть связано с добровольным волеизъявлением негосударственного субъекта.
Субъекты разрешительной системы в своей деятельности обязаны руководствоваться установленными материальными и процедурными нормами.
Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компетенции, правах и обязанностях субъектов разрешительной системы. Имеются в виду положения и другие акты о статусе, компетенции, правах и обязанностях, наделяющие субъектов разрешительной системы полномочиями предоставлять разрешения при регулировании соответствующих видов деятельности. К материальным нормам разрешительной системы относятся правовые нормы, предоставляющие право субъекту получить разрешения на определенный вид деятельности или объект разрешительной системы.
Разрешительная система реализуется исключительно посредством административных процедур, которые в последнее время все активнее внедряются в правоприменительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти. Специально установленные государством правила (нормы) поведения для субъектов разрешительной системы являются разрешительными процедурами и имеют правовую форму, закрепляются преимущественно в подзаконных актах. В последние годы разрешительные процедуры закрепляются преимущественно в административных актах особого рода - регламентах.
Процедуры разрешительной системы составляют правовые положения, регламентирующие процедуры, реализуемые уполномоченными государственными органами и связанные с выдачей и переоформлением разрешений и их дубликатов, прекращением, приостановлением и возобновлением либо продлением срока действия, лишением (аннулированием) разрешений, отказом в выдаче разрешений, а также рассмотрением жалоб по таким вопросам.
Особенность разрешительных процедур состоит в том, что для них не характерна указанная жесткая последовательность стадий, как в юрисдикционных процессах. На это правильно обратил внимание Д.В. Шохин <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д. В Указ. соч. С. 19.

Ю.К. Валяев в одной из своих статей подчеркивал "значение качества нормативного содержания института разрешений в административном праве. Граждане и организации должны быть уверены, что при условии соблюдения ими установленных законом требований они всегда получат разрешения на совершение тех или иных действий" <1>. Современная практика разработки и действия административных регламентов позволяет решить многие острые вопросы получения разрешений соискателями и осуществления контроля уполномоченными органами за соблюдением условий осуществления разрешенной деятельности.
--------------------------------
<1> Валяев Ю.К. Метод административных разрешений. С. 182.

Д.В. Шохин в диссертационном исследовании констатирует, что именно отсутствие должного внимания к административно-процедурным формам разрешительной системы порождает основные проблемы во взаимоотношениях граждан и государства <1>. Имеется немало примеров, когда разрешительные процедуры не согласованы с другими управленческими процедурами. Так, разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух выдаются в рамках процедур, не согласованных с процедурами установления нормативов выбросов и др.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Указ. соч. С. 10 - 11.

§ 7. Основные принципы разрешительной системы

В последнее время в административном законодательстве более четко формулируются положения, которые оказывают интегрирующее воздействие на разрешительную систему, обеспечивают межвидовые связи разрешений и ориентируют всю разрешительную систему в направлении ее более устойчивого и согласованного функционирования. Эти положения являются основополагающими принципами разрешительной системы:
1. Защита прав, законных интересов общества и граждан, охрана жизни граждан и окружающей природной среды и обеспечение безопасности государства является исходным принципом разрешительной системы, определяющим ее сущность и назначение. Под защитой в данном случае подразумевается задача, по своей значимости приравненная к государственным целям и конституционным принципам, перечисленным в ст. ст. 8, 34, 55 и др. статьях Конституции РФ. В Конституции (ст. ст. 19, 21) подчеркивается обязанность государства обеспечивать защиту прав, законных интересов каждого. Это означает, в частности, что принцип защиты в разрешительной системе адресован законодателю, исполнительной власти и правосудию.
Государству принадлежит монополия в сфере предотвращения опасности. Такие правовые блага, как безопасность, здоровье, окружающая среда, защита потребителя, не могут рассматриваться с позиций конкуренции под влиянием таких факторов, как расходы, прибыль, качество, реклама и других элементов рыночных процессов, регламентируемых частным правом.
2. Прозрачность принятия решений, регулирования и процедур выдачи разрешений. В соответствии с этим принципом уполномоченные органы обязаны информировать о проектах нормативных правовых актов и обеспечивать прозрачность своей деятельности по принятию решений путем вовлечения заинтересованных субъектов в процесс разработки нормативных правовых актов и принятия решений по разрешительной системе.
Разрешительные органы обязаны обеспечивать прозрачность регулирования разрешительной системы путем свободного доступа к разработке проектов нормативных правовых актов и их опубликования в соответствии с установленным порядком.
Сведения о разрешениях включаются в реестр разрешительных документов после их опубликования в официальных изданиях. Информация, которая содержится в реестрах, является открытой.
3. Единый порядок выдачи разрешений. В соответствии с этим принципом должны соблюдаться следующие условия: определенность цели получения разрешения, соблюдение порядка подачи заявления и его рассмотрения, наличие всех документов, необходимых для получения разрешения, обоснование отказа в выдаче разрешения, в случае необходимости выдача дубликата разрешительного документа, своевременное переоформление разрешительного документа, обоснование приостановления, восстановления, аннулирования и прекращения действия разрешения.
4. Заявленная ответственность. Этот принцип означает, что соисполнитель разрешения - юридическое или физическое лицо - подает в соответствующий разрешительный орган заявление, согласно которому заявитель принимает на себя ответственность за соблюдение условий разрешительного документа при осуществлении соответствующей деятельности или использовании объектов, а также за достоверность представленных документов. В случае несоблюдения данного принципа соискателем разрешения действие разрешения может быть приостановлено или прекращено.
В некоторых случаях при выдаче разрешений принцип заявленной ответственности не применяется; например, при предоставлении разрешений: на проведение испытаний клинических средств; на ввоз и вывоз лекарственных средств и медицинских товаров, а также наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, используемых в медицине и др.
5. Единое окно. Разрешения вправе выдавать только уполномоченные органы исполнительной власти или по их поручению многофункциональные центры (МФЦ). По запросу разрешительного органа все государственные органы, ответственные за взаимное предоставление информации, обязаны обеспечивать доступ к соответствующим государственным информационным ресурсам. Государственные органы обязаны предоставить по запросу разрешительного органа все запрашиваемые документы и информацию на бумажном носителе или в электронной форме в течение установленного времени в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1> (далее - Закон о предоставлении государственных и муниципальных услуг). Если государственный орган не отвечает на запрос разрешительного органа или многофункционального центра в установленные сроки и не обеспечивает доступ к информационным ресурсам, соответствующие документы и информацию следует считать согласованными или утвержденными.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

6. Одобрение по умолчанию: разрешение считается выданным или срок его действия считается продленным в случаях, если разрешительный орган не ответил заявителю в установленный срок о выдаче или продлении срока действия разрешения. По истечении установленного срока для выдачи разрешений и в отсутствие письменного уведомления со стороны разрешительного органа заявитель вправе приступить к деятельности или использованию объектов, для которых запросил разрешительный документ.
Принцип одобрения по умолчанию применяется ко всем видам разрешений, выдаваемых разрешительными органами, за некоторыми исключениями. Например, принцип одобрения по умолчанию не может применяться при заявлении о предоставлении разрешений: на установку и эксплуатацию радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, на проведение взрывных работ, на подключение пользователей к энергетическим сетям и т.д.
7. Корреляция публичных интересов и частных интересов соискателей разрешений. Этот принцип означает, что отношения разрешительных органов и соискателей разрешений - юридических и физических лиц - в равной степени должны способствовать обеспечению интересов общества и защите прав и законных интересов невластных субъектов разрешительных правоотношений.
Неотъемлемым элементом данного принципа является сохранение административно-надзорных отношений между разрешительными органами и получателями разрешений в течение срока действия разрешения.
8. Оценка регуляторного воздействия. Этот принцип внедряется в разрешительную систему лишь в последнее время. Сущность этого принципа состоит в обосновании на основе оценки затрат и выгод необходимости введения или изменения разрешительного порядка осуществления соответствующей деятельности или использования объекта. В соответствии с этим принципом должен проводиться анализ последствий для соответствующей деятельности (скажем, предпринимательской), включая обеспечение соблюдения прав и интересов юридических и физических лиц и государства, а также соответствие целям государственной политики регулирования соответствующих сфер и ресурсов.
Акт оценки регуляторного воздействия является составной частью пояснительной записки к проекту нормативного правового акта, регулирующего разрешительную систему. Акт оценки регуляторного воздействия определяет необходимость принятия конкретного проекта нормативного правового акта, а также содержит количественную и качественную оценку основных воздействий этого проекта (выгоды и затраты) на общество.
В некоторых отечественных исследованиях разрешительной системы встречаются утверждения о том, что установление обязанностей либо необходимости получения разрешения для осуществления соответствующего вида деятельности означает, по сути дела, введение ограничений прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, требуется соблюдение требований гражданского законодательства (Ю.К. Валяев, С.М. Зырянов и др.).
Такого рода утверждения представляются необоснованными. Какие же права гражданина, получившего, скажем, водительское удостоверение или получившего право на ношение гражданского оружия, ограничиваются? Другие примеры: если гражданин получает удостоверение допуска к работе по маршруту для перевозок пассажиров и багажа, разрешение на заготовку дикорастущего лекарственного сырья, право на охоту (охотничий билет) и т.д., то какие при этом ограничиваются права и свободы? Выдавая разрешения, уполномоченные органы в этих случаях предоставляют заинтересованным лицам определенные социальные блага и разрешают пользоваться этими благами.
Разрешительная система предназначена для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства в общем виде, но каждый вид разрешения имеет более утилитарное предназначение - регламентировать порядок осуществления конкретных видов деятельности в целях учета технических, технологических, медицинских, фитосанитарных и других требований.
В разрешениях предусматриваются правосубъектные элементы возможных участников отношений (наличие образования, профессиональной подготовки, ресурсного обеспечения и т.д.), устанавливается предел участия (эксплуатантами уникальных объектов могут стать лица, представившие наиболее высокие показатели), вводится средство персонификации властных требований (специальное разрешение (лицензия), акт-поручение, акт-распоряжение и т.п.), определяются сферы распространения режима, перечень режимных объектов и т.д.
Разрешения, таким образом, не имеют целью ограничение прав и свобод граждан и организаций. Их цели - оценка способности лица осуществлять соответствующую деятельность и обеспечение соблюдения прав и законных интересов граждан и организаций, экологической, государственной и общественной безопасности, внешнеэкономических интересов России. Разрешения определяют административные режимы осуществления той или иной деятельности, обеспечивающие ее безопасность.
Разрешительная система не препятствует развитию рынка, свободному предпринимательству, свободному движению денег, товаров, услуг и т.д.
Установление условий и правил (режима) осуществления деятельности, связанной с получением разрешения уполномоченных органов, не является само по себе ограничением прав и свобод, имея в виду, что эти правила - правила государственной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья или нравственности населения или прав и свобод граждан.
В этом контексте разрешительная регламентация соответствующих видов деятельности означает их легитимацию и признание права лица заниматься этой деятельностью путем выдачи уполномоченным административным органом соискателю специального разрешения.
С.М. Зырянов правильно пишет: "Получая разрешение, субъект права качественно меняет свою правосубъектность, приобретая дополнительные права и в ряде случаев корреспондирующие им обязанности" <1>. Существо этих обязанностей состоит в соблюдении условий (режима) осуществления конкретного вида деятельности.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве. С. 41.

С.М. Зырянов обоснованно констатирует: "Обязательные действия, необходимые для получения разрешения, совершаются соискателем разрешения с целью приобретения дополнительных прав и в последующем их использования в личных интересах" <1>. Здесь позволим себе дополнить автора. Государство предоставляет разрешения не только в личных интересах их соискателей, но и прежде всего в целях обеспечения безопасной и необходимой для общества деятельности или разумного обоснованного использования ограниченных государственных ресурсов. Поэтому государство весьма заинтересовано в том, чтобы соответствующие субъекты получали разрешения и желательно на конкурсной основе, с тем чтобы в будущем осуществлять разрешенную деятельность или использовать ресурсы наиболее экономным образом. Поэтому вся разрешительная система организуется и регламентируется так, чтобы стимулировать заинтересованных субъектов к совершению действий, требуемых для получения разрешений. Но отказ от получения разрешения не влечет никаких юридических последствий в правосубъектности отказника. Условного права не возникает. Правосубъектность соискателя разрешения не изменяется.
--------------------------------
<1> Там же. С. 42.

Разрешительная система, предоставляя заинтересованному лицу специальный статус, не препятствует осуществлению гражданами каких-либо иных прав и свобод.
Разрешение применяется всегда тогда, когда необходимо обеспечить требуемую упорядоченность общественных отношений и когда автономность поведения субъекта права может быть использована в ущерб государственным, общественным и личным интересам, в то же время в отличие от запрета разрешение не препятствует занятию соответствующей деятельностью <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 108 - 109.

В этом контексте непонятно утверждение С.М. Зырянова о том, что "...разрешение - необходимость преодолевать ограничения, поэтому рассмотрение данного способа правового регулирования невозможно без анализа и этой оборотной стороны разрешения. Под позитивной маской словоформы скрывается негативная сущность - ограничение, умаление прав и свобод граждан и организаций..." <1>.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Указ. соч. С. 43.

К сожалению, "анализ оборотной стороны разрешения" автор не провел. Его утверждение, сформулированное с некоторой долей сомнения, о том, что "разрешения все же связаны с ограничением прав и свобод граждан, согласуемым с требованиями, установленными ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т.е. необходимыми для обеспечения безопасности личности, общества и государства" <1>, оказывается неубедительным.
--------------------------------
<1> Там же. С. 43.

Суть разрешения не в том, чтобы как-то ограничить права и свободы граждан и их организаций, а в том, "...чтобы определить правила развития отношений в определенной области", "установить своего рода "сито", обеспечивающее допуск в "режимную зону" ...только подготовленным лицам, и поддерживать складывающиеся в этой области общественные отношения в установленных границах" <1>. С этим утверждением профессора С.М. Зырянова следует полностью согласиться.
--------------------------------
<1> Там же. С. 45.

§ 8. Дерегулирование экономики и задачи
стабилизации разрешительной системы

В юридической литературе отмечается тенденция к сокращению видов деятельности, подлежащих разрешительному регулированию (Д.В. Шохин, С.М. Зырянов, Ю.Н. Мильшин и др.). В некоторых публикациях, особенно касающихся предпринимательской сферы, отмечается, что в ходе административной реформы произведено существенное сокращение видов деятельности, подлежащих разрешительному регулированию (лицензированию), и упрощение процедур получения разрешений.
Эти меры поддерживаются некоторыми авторами как способствующие либерализации предпринимательской деятельности и обеспечивающие защиту прав хозяйствующих субъектов. Так, С.М. Зырянов пишет: "В правовом регулировании лицензионно-разрешительных полномочий присутствуют позитивные тенденции, выражающиеся в сокращении видов деятельности, подлежащих лицензированию, в оптимизации лицензионно-разрешительных полномочий органов исполнительной власти, строгой административной регламентации порядка их реализации" <1>.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. N 5. С. 21.

Однако возникает вопрос: можно ли всегда считать положительной тенденцией сокращение видов деятельности, подлежащих разрешительному порядку регулирования?
Позиция, согласно которой меры по сокращению разрешительной системы "...должны быть не менее оправданны, чем ужесточение порядка выдачи разрешений, и также требуют тщательного подхода к разработке нормативно-правовой базы" <1>, представляется более взвешенной и обоснованной.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации. С. 32.

При отказе от разрешительного регулирования какого-либо опасного вида деятельности ущерб законным правам и интересам граждан и организаций, обществу и государству может быть причинен более ощутимый, чем мнимое ущемление прав соискателей разрешений, скажем, при необоснованном введении разрешительного порядка.
В этом вопросе правильной позиции, выраженной, правда, в общей форме, на наш взгляд, придерживается профессор Ю.Н. Мильшин: "Разрешительные правоотношения не должны применяться в большем объеме, чем это необходимо для нейтрализации потенциальных опасностей, отдельных видов деятельности. Избыточность разрешительных правоотношений создает напряженность в отношениях между властными и невластными субъектами, открывает путь к бюрократии и коррупции" <1>.
--------------------------------
<1> Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительных правоотношений // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 8.

Критерий, которым следует руководствоваться при сокращении видов деятельности, осуществляемых в разрешительном порядке, тот же, что и при введении разрешительного порядка - обеспечение общественной и государственной безопасности, когда:
- деятельность требует профессионального и квалифицированного выполнения;
- деятельность может осуществляться только в установленных формах и определенными способами;
- невыполнение установленных требований обусловливает общественную опасность деятельности;
- указанная деятельность может получить широкое распространение <1>.
--------------------------------
<1> См.: Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации. С. 12 - 13; Он же. Методы административно-правового воздействия. С. 33 - 34.

Д.В. Шохин в свое время сформулировал "предложение о корректировке... практики дерегулирования путем введения механизма постепенного перехода на отказ от дальнейшего сужения сферы применения разрешительной системы" <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Административно-правовой институт... С. 10.

На сегодняшний день такой механизм стабилизации разрешительной системы пока не создан. На этот счет выдвигаются различные предложения. Так, на наш взгляд, заслуживают поддержки соображения, сформулированные Д.В. Шохиным для внесения поправок в Федеральный закон N 99-ФЗ, но имеющие общее значение для всей разрешительной системы.
Так, целесообразно внести в реестр видов деятельности, подлежащих разрешительному регулированию, дополнительные ранее не предусмотренные, но потенциально опасные для охраняемых ценностей и интересов виды деятельности, выделить в реестре видов деятельности, регламентируемых в разрешительном порядке, конкретизирующие и детализирующие подвиды, четко определяющие, какие именно компоненты деятельности требуют разрешительного регулирования (например, перевозка пассажиров железнодорожным транспортом, воздушным транспортом, автомобильным транспортом, речным транспортом) <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 10.

В рамках дерегулирования экономики имели место факты отказа от разрешительного регулирования некоторых потенциально опасных видов деятельности. При этом вводились иные институты - страхование данного вида деятельности, переход к регулированию техническими регламентами, введение саморегулирования по желанию хозяйствующих субъектов, переход к уведомительному порядку регулирования и т.д.
Не все эти меры одобряются научным сообществом административистов. Так, как "настораживающая" оценивается тенденция замещения государственного разрешительного регулирования саморегулированием, т.е. государственно-общественным регулированием (soft law) субъектов профессиональной или предпринимательской деятельности. Переход от модели разрешений к саморегулированию является законным и вполне допустимым, но на данном этапе нуждается в мониторинге и анализе. Значительным преувеличением является мнение о том, что саморегулируемые организации (СРО) - это всегда эффективная замена разрешений на самостоятельное регулирование рынком.
Саморегулирование - это легитимное регулирование определенных рынков и сфер деятельности самими экономическими субъектами с четко регламентированным вмешательством государства. Их деятельность не должна противоречить техническим, экономическим и другим нормативам, установленным государством, прежде всего в контексте безопасности конкретных видов деятельности. За деятельностью СРО также необходим системный контроль уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.
В принципе замену административного разрешительного регулирования институтами цивилистического содержания нельзя считать негативной тенденцией. Главное, чтобы такие институты были способны предупредить или по крайней мере минимизировать отрицательные последствия опасных видов деятельности. Что недопустимо в процессе такого замещения административного разрешительного порядка, так это распространение принципов разрешительного регулирования на деятельность, осуществляемую в уведомительном порядке, сохранение свободного усмотрения уполномоченных органов разрешительной системы. Это обоснованно подчеркивали С.М. Зырянов, Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюк и другие отечественные исследователи.
Конституция РФ и федеральные законы составляют правовую основу современной разрешительной системы. Федеральных законов, которые определяют виды деятельности, подлежащие разрешительному регулированию, накопилось в последние годы достаточно много. Они регламентируют разрешительные отношения в разнообразных сферах: от управления автомобилем до осуществления внешнеэкономических операций и использования атомной энергии <1>.
--------------------------------
<1> См. подробно: Шохин Д.В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации. С. 35.

Отдельные вопросы разрешительной системы имеют международно-правовую основу <1>. Международными актами (подписанными и ратифицированными Российской Федерацией) регламентируются, например, вопросы лицензирования внешней торговли товарами и технологиями, взаимного признания разрешений и профессиональных квалификаций и др. Постановлениями Правительства Российской Федерации регламентируются многие вопросы разрешительной системы, связанные с выполнением международных обязательств Российской Федерации: например, вопросы выдачи разрешений на экспорт и импорт ядерных материалов; на транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ; на осуществление деятельности в Антарктиде <2> и т.д.
--------------------------------
<1> См. подробно: Субанова Н.В. Указ. соч. С. 10.
<2> Там же. С. 170 - 171.

Федеральное административное (ведомственное) нормотворчество в данной сфере также играет существенную роль, что вполне естественно, поскольку права и обязанности субъектов конкретных разрешительных правоотношений определяются не только федеральными законами, но и подзаконными актами. Последние определяют компетенцию уполномоченных административных органов в разрешительной системе, ее объекты, процедуры в рамках установленных законами видов разрешительной деятельности, режим осуществления соответствующих видов деятельности и т.д.
Важные "позитивные сдвиги в отношении согласованности и прозрачности подзаконного нормативно-правового обеспечения разрешительной системы произошли благодаря административной реформе", - отмечает Д.В. Шохин <1>. В ходе административной реформы было признано важным направлением оптимизации выполнения государственных функций и оказания государственных услуг регулирование процедур их выполнения административными регламентами.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Указ. соч. С. 37.

Нормы административных регламентов, регулирующие разрешительные отношения, делают процедурную составляющую более четкой и понятной для соискателей разрешений. Безусловно, прав Д.В. Шохин, утверждая, что "...позитивную роль такого упорядочения процедур сложно переоценить, особенно когда речь идет о разрешительной деятельности органов власти, сопряженной с возможностью ограничения свободы совершать те или иные действия" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 38.

В административных регламентах определяются условия, при наличии которых разрешения предоставляются, и условия, при наличии которых в предоставлении разрешения может быть отказано. В этих регламентах определяются сроки, в течение которых уполномоченные административные органы обязаны решить вопрос о предоставлении разрешения либо об отказе в этом, а также условия и сроки пересмотра решений об отказе в выдаче разрешения.
В составе нормативных правовых источников разрешительной системы существенную часть составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. И это не случайно.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Но каким должно быть соотношение федерального законодательства и регионального законодательства в регулировании разрешительных отношений? Здесь необходимо учитывать стабилизирующую, превентивную, унифицирующую функцию разрешительной системы, поэтому заслуживает поддержки вывод Д.В. Шохина о том, что "...федеральное регулирование должно, безусловно, превалировать" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 39.

Следует обратить внимание и на тот факт, что разрешительная система играет определенно важную роль в правовом обеспечении единого рынка и в рамочном регулировании предпринимательской деятельности в стране, что относится к предмету исключительного ведения Российской Федерации (п. п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ).
Краткий анализ правовых источников административной разрешительной системы позволяет согласиться с мнением Д.В. Шохина о том, что "несмотря на позитивную динамику развития ситуации, налицо отсутствие планомерной работы законодателя, направленной на создание правовых основ данной системы" <1>. Многие авторы (А.Н. Анисимов, А.Б. Багандов, Р.А. Журавлев и др.) обоснованно констатируют отсутствие стройной системы нормативных правовых актов, регламентирующих разрешительные отношения. На сегодняшний день ситуация еще больше усугубилась, поскольку нормативно-правовая основа несистемно расширяется, что осложняет правовое регулирование разрешительных отношений и правоприменительную практику в данной сфере.
--------------------------------
<1> Там же. С. 39.

Д.В. Шохин в общей форме поставил "...вопрос о систематизации норм, образующих... разрешительную систему, о разработке неких общих принципов, параметров, о создании единого федерального реестра видов деятельности, подпадающих под действие разрешительной системы" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 36.

Предложение о систематизации и унификации законодательства, регулирующего административные разрешительные отношения, конкретизировано другим исследователем этого вопроса - А.А. Журавлевым. Он предлагает провести систематизацию законодательства, устанавливающего начала административного разрешения в форме федерального закона "Об административном разрешении". По его мнению, такой закон должен решить следующие основные задачи:
- создать единообразный понятийно-категорийный аппарат, раскрывающий сущность, структуру и содержание административно-правового разрешения;
- создать в Российской Федерации единую систему специализированных органов в сфере разрешения;
- систематизировать и унифицировать административно-правовые методы в сфере разрешения;
- систематизировать и унифицировать административно-правовые формы <1>.
--------------------------------
<1> Журавлев Р.А. Административное разрешение в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.

Как бы ни заманчиво было предложение сконцентрировать правовое обеспечение государственной политики и стратегии в разрешительной системе в одном нормативном правовом акте, практическая его реализация маловероятна. Дело в том, что основные вопросы разрешительной системы, например правовой статус уполномоченных административных органов в разрешительной системе, регламентируется статутными актами (положениями), в том числе и в части прав и обязанностей органов и их должностных лиц; единую систему специализированных органов в сфере разрешений создать также невозможно в силу многообразия сфер деятельности и объектов разрешительной системы.
Кроме того, функция по предоставлению разрешений и осуществлению со стороны уполномоченных органов надзорной деятельности за соблюдением соискателями требований и условий разрешений, является одной из многочисленных функций, выполняемых ими, и изъять такую функцию и передать другому органу невозможно в силу принципа компетентности. Уполномоченный орган потому и уполномочивается государством, что является единственным компетентным в данной сфере органом, например, Министерство здравоохранения РФ в сфере медицины, фармацевтики, медицинского оборудования и т.д.
С учетом сказанного следует сделать вывод о том, что разработка предлагаемого Р.А. Журавлевым федерального закона не позволит каким-либо образом уточнить границы правосубъектности в разрешительной системе и тем более определить содержание и формы административных процедур, а также вопросы административной ответственности, которые относятся к предмету другого закона - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Полагаем, что разрешительную систему на данном этапе ее развития следует регламентировать исходя из принципа функциональной и отраслевой принадлежности: базовые нормативные правовые положения следует развивать в экономике, социально-культурной и других сферах. Такой подход позволит четко определить и укрепить критерии, идентифицирующие разрешительную систему в данной сфере, и сформировать базовые нормативные положения относительно ее применения. Тем самым разрешительная система будет четко отделена от других сопряженных систем: уведомительной, регистрационной и др.

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Организационная структура разрешительной системы

Разрешительная система представляет собой самостоятельный правовой институт в структуре административного права, опосредствующий взаимоотношения граждан и юридических лиц и аппарата исполнительной власти, возникающие по поводу предоставления первым социального правового статуса, позволяющего заниматься определенными видами деятельности <1>. С.Н. Махина определяет разрешительную систему как совокупность нормативных установлений, посредством которых регулируется комплекс общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений для совершения определенной деятельности и последующим государственным контролем за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. Она включает в структуру разрешительной системы разнородные элементы (скорее, признаки, описывающие разрешительную систему, ее особенности, нежели ее структурные элементы): правовые нормы, процедуры, контроль и надзор, возможность применения мер принуждения, специальные институты приостановления, отзыва и аннулирования разрешения <2>. К.С. Бельский полагает возможным рассматривать разрешительную систему как правовой институт в административном праве и как систему методов государственной деятельности <3>. По мнению Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк, разрешительную систему образуют уполномоченные органы и лица, претендующие на получение разрешения или получившие его <4>. Позиции, незначительно отличающиеся от приведенных, высказываются и другими авторами <5>. Н.В. Субанова, обобщая высказанные в научной литературе точки зрения, приходит к выводу о том, что разрешительная система - это урегулированная административно-правовыми нормами совокупность общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, возникающих при предоставлении разрешений на осуществление деятельности (совершение действий) и надзоре за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства <6>.
--------------------------------
<1> См., например: Бахрах Д.Н., Осинцев Д.В. Правовой режим разрешительной системы // Правовая реформа и реформа юридического образования: Сб. науч. трудов. Воронеж, 1995. С. 11; Жаворонков Н.М. Разрешительная система. М., 1996. С. 3.
<2> См.: Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 406. Заметим, что данное представление о системе не соответствует требованиям, предъявляемым к системам. Одним из таких требований является совместимость элементов. См.: Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М.: Наука, 1974.
<3> См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М.: Дело и Сервис, 2004. С. 684.

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

<4> См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005.
<5> См., например: Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. Ст. 16; Краснов В.И. О разрешительных нормах и разрешительной системе по российскому праву // Юридические записки. Вып. 4: Право и рынок. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996. С. 23; Сагиндыкова А.Н., Корниенко О.В. Понятие разрешительной системы в науке административного права // Проблемы науки конституционного и административного права: Сб. науч. трудов. Екатеринбург, 2007. С. 140 - 141; и др.
<6> См: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: ИД "Юриспруденция", 2012. С. 35.

По нашему мнению, разрешительная система - более сложное юридическое явление, не исчерпываемое лишь правовыми нормами и методами их реализации. Для ее описания необходимо обратиться к еще более сложному явлению, элементом которого является и само разрешение, - к механизму правового регулирования.
Представление разрешительной системы как части механизма правового регулирования, одного из его отраслевых блоков - механизма административно-правового регулирования (поскольку разрешение является наиболее ярко выраженным методом административной деятельности) позволяет рассмотреть данное сложное образование в виде организованной системы взаимосвязанных элементов. С этой точки зрения реализация механизма правового регулирования общественных отношений с помощью разрешительного способа "выхватывает" из системы механизма правового регулирования сектор, в обязательном порядке содержащий в себе все другие элементы данного механизма. Это очень важный вывод, поскольку упорядочить общественные отношения посредством одного элемента механизма правового регулирования невозможно. Неслучайно ученые говорят о совокупности юридических средств. Данная совокупность обеспечивает правовое воздействие на общественные отношения в целом, что дает возможность использования для этой цели всех юридических средств, взятых в единстве <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шергин А.П. Указ. соч. С. 104.

Подход к рассмотрению разрешительной системы как части механизма правового регулирования позволяет увидеть в качестве ее элементов не только правовые нормы и совокупность методов (видов разрешений), но и другие не менее значимые элементы, охватываемые понятием "правоотношение": субъекты, их правовое положение в разрешительных правоотношениях. Кроме того, обнаруживаются обеспечивающие функционирование разрешительной системы и сопутствующие ей контрольно-надзорные методы и средства принуждения, без которых разрешительная система не может эффективно функционировать.
Таким образом, структура разрешительной системы включает следующие основные подсистемы:
1) правовые нормы, образующие институт разрешений в административном праве;
2) подсистему субъектов, уполномоченных разрешать или отказывать в даче разрешения;
3) подсистему субъектов, претендующих на получение разрешений, и получивших разрешения, - объектов разрешительной деятельности;
4) подсистему видов разрешений;
5) подсистему форм разрешений;
6) подсистему методов разрешительной деятельности.
Каждая из названных подсистем сама по себе не монистична, состоит из множества элементов и обладает системными признаками.
Институт разрешений имеет административно-правовую природу, поскольку правовые отношения, урегулированные его нормами, обладают всеми основными признаками административно-правовых отношений, выявленными в свое время Ю.М. Козловым <1>. Институт права представляет собой относительно обособленный "блок", "агрегат" отрасли права. Его главная функция состоит в том, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида или рода обеспечить целостное, относительно законченное регулирование. "Это значит, - пишет С.С. Алексеев, - что правовой институт должен обладать полным "комплектом" норм, при помощи которых возможно охватить все существенные моменты регулирования соответствующего участка, обеспечить цельное, относительно законченное регулирование общественных отношений" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 127 - 135.
<2> Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С. 120 - 121.

В основе института разрешений лежат конституционные положения о признании, соблюдении и защите государством прав и свобод человека (ст. 2), о свободе экономической деятельности, единстве экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, поддержке конкуренции (ч. 1 ст. 8), о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства (ст. 27), о свободе мысли и слова (ст. 29) и многие другие, закрепляющие права и свободы, а также те положения Конституции РФ, которые содержат прямые или косвенные указания на возможность ограничения прав и свобод. Так, например, в соответствии с ч. 3 ст. 37 Конституции РФ право на труд реализуется в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, что позволяет не разрешать трудовую деятельность, если условия труда не отвечают требованиям безопасности и гигиены. В то же время ч. 3 ст. 55 Конституции РФ гарантирует, что ограничения прав и свобод человека и гражданина могут вводиться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В развитие конституционных положений гражданское законодательство предусматривает, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) <1>.
--------------------------------
<1> См. ч. 2 ст. 49 Гражданского кодекса РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.

Виды деятельности, подлежащие лицензированию, в настоящее время определены двадцатью законодательными актами, в том числе Федеральным законом N 99-ФЗ, Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" <1>, от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта) <2>, от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <3> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.
<2> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4553.
<3> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

Иные виды деятельности, другие случаи реализации прав и свобод граждан при условии получения соответствующих разрешений предусматриваются еще большим числом Федеральных законов, например: от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>; от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о правовом положении иностранных граждан) <2>; от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон о безопасности дорожного движения) <3>; от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <4> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553.
<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
<3> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.
<4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.

Названные и другие федеральные законы не только закрепляют цели и задачи разрешительной деятельности, устанавливают разрешительный порядок реализации прав и свобод человека и гражданина, но и предусматривают условия получения разрешений, определяют порядок оформления и получения разрешений, правовое положение лиц, получивших разрешения, полномочия органов и должностных лиц, выдающих разрешения, а также устанавливают меры обеспечения соблюдения требований к реализации прав и обязанностей.
Подсистему субъектов, уполномоченных разрешать или отказывать в даче разрешения (не разрешать), образуют органы исполнительной власти, а в ряде случаев - органы местного самоуправления. Разрешительные полномочия можно обнаружить в компетенции органов исполнительной власти всех видов: министерств, служб, агентств, правительств, администраций и др. Так, МВД России осуществляет лицензирование частной охранной и детективной деятельности, деятельности, связанной с оборотом гражданского и служебного оружия, выдает разрешения на хранение (хранение и ношение) гражданского и служебного оружия, право управления автомототранспортными средствами и др. Похожими полномочиями обладает МЧС России. Оно также осуществляет лицензирование ряда видов деятельности, регистрирует маломерные суда, выдает документы, предоставляющие право управления маломерными судами, выдает разрешения на эксплуатацию баз для стоянок маломерных судов, разрешения на пользование пляжами и т.д.
Системность совокупности властных субъектов разрешительной системы придает разграничение предметов ведения между ними, в том числе по уровню органа (территориальный орган по муниципальному образованию, по субъекту Российской Федерации или по федеральному округу, центральный аппарат), а также наличие организационных и координационных связей, позволяющих согласовывать решения о выдаче разрешений, обмениваться необходимой информацией. При этом на рассмотрение органов более высокого уровня передаются более важные вопросы либо вопросы межтерриториального значения.
Подсистема невластных субъектов разрешительной системы охватывает лиц, претендующих на получение разрешений, и лиц, получивших разрешения. В законодательстве о лицензировании отдельных видов деятельности они именуются соответственно соискателями лицензий и лицензиатами. В других случаях лица, претендующие на получение разрешений, называются заявителями, поскольку разрешительное дело всегда возбуждается по заявлению лица, желающего получить разрешение.
Законодательство устанавливает требования к невластным субъектам, определяет их специальную правосубъектность. Так, для получения лицензии заявитель должен обладать специальным статусом юридического лица или быть индивидуальным предпринимателем. В некоторых случаях могут устанавливаться требования членства в саморегулируемой организации, определенный размер уставного капитала, наличие в штате организации конкретных специалистов или, напротив, отсутствие лиц, имеющих судимость или гражданство иностранного государства. Для получения специального права устанавливаются дополнительные требования, например, для получения права управления транспортными средствами заявитель должен достичь установленного возраста (16 или 18 лет, а в некоторых случаях иного возраста), отвечать медицинским требованиям, знать правила дорожного движения и эксплуатации транспортных средств и иметь соответствующие навыки.
Подсистема видов разрешений включает ряд видов разрешений, различающихся, прежде всего, по объему правоограничений и по сложности процедуры. К простейшим видам разрешений относится регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Наиболее сложными следует признать лицензии на осуществление деятельности в области оборота государственной тайны, производства химического оружия, оборота наркотических средств и психотропных веществ и т.д.
В настоящем пособии рассматриваются регистрация, лицензирование, аттестация, аккредитация, сертификация, квотирование, специальное разрешение и иные формы разрешительной деятельности.
Подсистема форм разрешений образуется совокупностью видов документов, подтверждающих наличие разрешения. Она включает различные справки, выписки из реестров, свидетельства, аттестаты, удостоверения, разрешения, лицензии.
Подсистему методов разрешительной деятельности образуют административные методы, востребованные в процедурах разрешительной системы. В числе таких методов выделяются контроль, административный надзор, мониторинг, учет, планирование, согласование, направление запросов, делегирование полномочий, квотирование, конкурс, запрос котировок, разрешение споров и др.
Таким образом, разрешительная система представляется как совокупность подсистем (правовых норм, властных субъектов, невластных субъектов, видов разрешений, форм разрешений и методов разрешительной деятельности), в целом соответствующих структуре механизма правового регулирования и объединяемых общей целью - обеспечение безопасности личности, общества и государства.

§ 2. Этапы развития разрешительной системы

Разрешительная система как специфический вид государственной деятельности, направленная на обеспечение безопасности, прошла на своем пути несколько периодов становления и развития в отечественном законодательстве.
В развитии законодательства о разрешительной системе можно условно выделить следующие этапы: дореволюционный, советский и современный.
Примеры использования отечественной практикой публичного управления разрешительного воздействия имелись начиная с первых значительных правовых актов.
Посредством разрешений проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения. В Древней Руси воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное единство государства и внутренние дела). С конца XV в. устанавливается институт прообраза паспортов - проезжие грамоты, по которым иноземцы въезжали в Россию, а русские подданные отправлялись за пределы государства <1>. Предоставляемые в полицейских целях, такого рода разрешения в то же время отвечали и целям фискальным, так как выдача их была связана со взиманием "печатных пошлин" <2>. Как отмечается исследователями, исторически разрешительная политика западноевропейских государств и России начиналась с этих "полицейских" разрешений, от которых впоследствии отделились иные виды разрешений (в частности, лицензионные, связанные с хозяйственной деятельностью) <3>.
--------------------------------
<1> См.: Пархоменко И.К., Иванова Ю.К. Миграционный контроль как важный элемент российской дореволюционной миграционной политики // История государства и права. 2008. N 10.
<2> См.: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М.: Тов-во "Печатня С.П. Яковлева", 1891. С. 311.
<3> См.: Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М.: Дело и сервис, 2004. С. 682.

Принятым в период правления Екатерины II Уставом благочиния, или полицейским 1782 г. предусматривался достаточно обширный перечень "запрещений" (и, соответственно, разрешений, предоставляемых различными субъектами публичной власти), например, запрет выезда за пределы Российской империи без паспорта генерал-губернатора или губернского правления (ст. 249); запрет проведения лотерей "без дозволения императорского величества" (ст. 216) <1>.
--------------------------------
<1> Устав благочиния, или полицейский // Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. М., 1987. Т. 5. Законодательство в период расцвета абсолютизма / Под ред. Е.И. Индова. С. 367, 378 - 379, 375.

Первая половина XIX в., отмеченная переходом экономики от преобладания феодально-крепостнических принципов хозяйствования к капиталистическим, сопровождалась активным правотворчеством с использованием разрешительных методов.
Разрешительный метод повсеместно использовался в регулировании промышленности и торговли.
Именно разрешительный принцип являлся в тот период основой создания фабричных и заводских предприятий, что, по некоторым оценкам <1>, сдерживало предпринимательскую активность населения.
--------------------------------
<1> См.: Вербина О.Л. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России во второй половине XIX века // История государства и права. 2010. N 18. С. 25 - 28.

Достаточное внимание уделялось разрешительной регламентации высокодоходного (в том числе, винокуренного) производства <1>. В соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось не иначе, как после получения патента и свидетельства. Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства <2>. Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции ("правила о раздробительной продаже крепких напитков") <3>.
--------------------------------
<1> Винокуренная промышленность в 1880-е г. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении, а введенная в 1894 г. под лозунгом борьбы с пьянством винная монополия фактически, по признанию министра финансов С.Ю. Витте, имела цель увеличения государственных доходов. См.: Худяков А.В. Алкогольная политика Российского государства за последние пятьсот лет // Преподавание истории в школе. 2002. N 1. С. 45 - 50.
<2> См.: Свод законов Российской империи: В 5 т. СПб., 1893. Т. 5. С. 35 - 38.
<3> См.: Свод законов Российской империи. Т. 5. Приложение к уставу об акцизных сборах. СПб., 1893. С. 256 - 260. Например, в соответствии с такими правилами для города Санкт-Петербурга право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, предъявлявшийся градоначальнику, которым по согласованию с акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю.

"Дозволительное свидетельство" требовалось для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Свод законов Российской империи. СПб., 1893. Т. 7. Устав горный. С. 84.

Разрешительный порядок являлся неотъемлемым элементом регулирования градостроительной деятельности: в городах все частные постройки сообразовывались с общим утвержденным планом города, причем каждое частное здание могло быть воздвигнуто не иначе как по предварительному разрешению городской управы, которая, рассматривая план и фасад частного здания, давала разрешение лишь в том случае, если предполагаемое здание удовлетворяло всем требованиям строительного устава <1>.
--------------------------------
<1> См.: Белявский Н.Н. Полицейское право (административное право): Конспект лекций (вместо литографированных записок). 3-е изд., доп. Петроград: Типография "Екатерингофское печатное дело", 1915. С. 203.

Достаточно сложным был разрешительный порядок реализации аптечного дела. В соответствии со ст. 353 Устава врачебного (действовавшего до 1912 г.) желающие учредить аптеку подавали соответствующее прошение в местное губернское врачебное управление с приложением свидетельства на фармацевтическое звание. Решение о предоставлении разрешения, исходя из оценки местных условий, с учетом письменных отзывов от владельцев местных аптек о возможности ее открытия принимал губернатор <1>. По мнению исследователей, реализация таким способом аптечной монополии затрудняла оказание фармацевтической помощи населению и крайне тормозила деятельность земств и городов в деле оказания медицинских услуг <2>.
--------------------------------
<1> Устав врачебный. Издание 1905 года // Свод законов Российской империи. Издание неофициальное: В 5 кн. / Под ред. и с прим. И.Д. Мордухай-Болтовского; сост. Н.П. Балканов, С.С. Войт, В.Э. Герценберг. Кн. 5. Том. 13. СПб.: Русское книжное товарищество "Деятель", С. 218 - 219.
<2> См.: Белявский Н.Н. Указ. соч. С. 195 - 196.

Разрешительная деятельность являлась существенным элементом создания общественных объединений и проведения публичных собраний. Для легитимации общественных объединений в конце XIX - начале XX в. использовалась как явочная, так и концессионная система (предполагающая необходимость получения предварительного разрешения - устав общества в этом случае подлежал рассмотрению, в некоторых случаях требовалась дополнительная санкция) <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М.: Тов-во "Печатня С.П. Яковлева", 1891. С. 62.

С начала существования Советского государства разрешительный метод регулирования общественных отношений получил самое широкое применение в практике публичного управления. Регулирование отдельных видов деятельности (действий) с использованием разрешительного порядка производилось первыми нормативными правовыми актами советской власти <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Декрет Народного комиссариата торговли и промышленности РСФСР от 30 ноября 1917 г. "О выдаче свидетельств на право управления паровыми машинами торговых судов" // СУ РСФСР. 1917. N 5. Ст. 74.

Так, принятой 21 декабря 1917 г. совместной Инструкцией Народного комиссариата по внутренним делам РСФСР и Народного комиссариата по иностранным делам РСФСР предусматривался жесткий порядок въезда и выезда из России. Все выезжающие за границу граждане (как русские, так и иностранные) должны были иметь заграничные паспорта и специальные разрешения уполномоченных органов <1>. Декретом от 10 мая 1922 г. "О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев" этот порядок еще более усложнялся <2>. Издержки работы разрешительного аппарата (громоздкость, длительность процедур) влекли массовое скопление граждан на пограничных пунктах <3>.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1917. N 12. Ст. 174.
<2> Выезд за границу допускался по особому разрешению Наркомата по иностранным делам, выдаваемому для граждан РСФСР в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные паспорта; для иностранных граждан - в виде визы, накладываемой на их национальные паспорта. Каждое лицо, желающее выехать за границу, обязано было подать заявление по установленной форме в Наркомат по иностранным делам с приложением к нему удостоверения Государственного политического управления (ГПУ) Наркомата внутренних дел об отсутствии препятствий к выезду.
<3> См.: Письмо Наркомата по иностранным делам РСФСР от 12 января 1918 г. "О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан" // СУ РСФСР. 1918. N 16. Ст. 226.

Разрешительный порядок применялся в целях борьбы с незаконным оборотом оружия. При этом нормативно закреплялась необходимость привлечения к ответственности лиц, выдавших оружие лицам, не умеющим владеть им, и не принявших мер к ознакомлению с обращением с оружием, если следствием этого упущения явился несчастный случай <1>.
--------------------------------
<1> См.: Декрет СНК РСФСР от 12 июля 1920 г. "О выдаче и хранении огнестрельного оружия и обращении с ним" // СУ РСФСР. 1920. N 69. Ст. 314.

Своеобразным средством перехода от частного капитала к государственному <1> явился концессионный порядок управления государственной собственностью, получивший распространение в период НЭПа. Определенные Декретом СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. общие условия концессий <2> послужили основанием для создания в период с 1921 по 1929 г. 2200 концессий с участием германских, английских, американских и французских компаний <3>. Концессионное соглашение, помимо закрепления прав и обязанностей иностранного концессионера, содержало разрешение на осуществление определенного вида деятельности. Впоследствии рамки концессионных правоотношений были распространены на граждан <4>.
--------------------------------
<1> Якименко В.В. Регулирование частных имущественных отношений в России в период 1917 - 1929 гг. (историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 9.
<2> Декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. "Общие экономические и юридические условия концессий" // СУ РСФСР. 1920. N 91. Ст. 481.
<3> Велетминский И., Зыкова Т. И тюрьма, и метро. В концессии будет отдано все, что нельзя продать // Российская газета. 2005. N 3739.
<4> См.: Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. "О порядке сдачи губернскими (областными) исполнительными комитетами концессий на коммунальные предприятия" // СУ РСФСР. 1923. N 31. Ст. 344.

С первых лет советской власти разрешительный характер имел порядок создания и реорганизации юридических лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Наркомата торговли и промышленности РСФСР от 20 апреля 1918 г. "О правовых ограничениях, устанавливаемых для торговых и торгово-промышленных предприятий" // СУ РСФСР. 1918. N 32. Ст. 425.

Некоторое снижение разрешительного воздействия наступило с началом политики НЭПа (как следствие принятых государством правовых мер по восстановлению хозяйства и повышению производительности промышленности). Так, 7 июля 1921 г. ВЦИК принял Декрет "О кустарной и мелкой промышленности", согласно которому каждый гражданин мог организовать мелко-промышленное предприятие, подлежащее регистрации в местном Совнархозе <1>. Для производства торговли необходимым являлось получение промыслового патента <2> и разрешительного свидетельства на открытие торгового предприятия <3>. В результате в первом полугодии 1922 г. был выбран 105361 патент на промышленные предприятия и промыслы, во втором - 117528 <4>.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1921. N 53. Ст. 323.
<2> См.: Положение о промысловом налоге, утв. Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 26 июля 1921 г. // СУ РСФСР. 1921. N 56. Ст. 354.
<3> См.: Декрет СНК РСФСР от 19 июля 1921 г. "Инструкция о порядке открытия и производства всякой торговли и правила надзора за ней" // СУ РСФСР. 1921. N 57. Ст. 356.
<4> См.: Олейник Н.Н. Правовое регулирование частного промышленного предпринимательства в годы нэпа (1921 - 1930) // История государства и права. 2001. N 5. С. 30.

В дальнейшем разрешительный порядок производства торговли был заменен уведомительной регистрацией патентов на право торговли в районных отделениях милиции <1>, а затем - возложением на Народный комиссариат финансов РСФСР обязанности представления в Народный комиссариат внутренних дел РСФСР списков патентов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление СНК РСФСР от 26 апреля 1922 г. "Об отмене разрешительного порядка открытия и производства торговли" // СУ РСФСР. 1922. N 30. Ст. 361.
<2> См.: Постановление СНК РСФСР от 31 октября 1924 г. "Об отмене обязательной регистрации милицией патентов на торгово-промышленные предприятия и личные промысловые занятия" // СУ РСФСР. 1924. N 84. Ст. 861.

Установленный ст. 14 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. <1> общий уведомительный порядок создания юридических лиц не охватывал ряд исключений <2>. На разрешительной основе производился допуск представительств иностранных фирм к осуществлению торговых операций в РСФСР. Заключение внешнеторговых сделок с представительствами иностранных фирм в отсутствие необходимого разрешения влекло уголовную ответственность <3>. Впоследствии изменение политической обстановки повлекло усиление разрешительной составляющей на этом направлении. Так, если согласно ст. 323 ГК РСФСР 1922 г. акционерное общество учреждалось на основании устава, представляемого на утверждение Совета Труда и Обороны, а в случае предоставления концессии - Совета народных комиссаров, то с Положением об акционерных обществах 1927 г. <4> многоступенчатый механизм образования акционерных обществ приобрел разрешительную окраску <5> (несмотря на реализацию этим актом идей новой экономической политики в целом <6>). Исследователи того времени обосновывали необходимость разрешительного порядка образования акционерных обществ соображениями "хозяйственной целесообразности и социалистической плановости" <7>.
--------------------------------
<1> Постановление ВЦИК от 11 ноября 1922 г. "О введении в действие Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р." // СУ РСФСР. 1922. N 71. Ст. 904.
<2> Например, частные учреждения с правами юридических лиц (больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки и т.д.) создавались только с разрешения органов власти (ст. 15). Товарищества с ограниченной ответственностью учреждались только в тех отраслях народного хозяйства, где это прямо разрешалось законом (электрификационные товарищества, товарищества ответственного труда и т.п.), или только по специальным разрешениям управомоченных органов рабоче-крестьянского правительства (ст. 320).
<3> См.: Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г. "О порядке допущения иностранных фирм к производству торговых операций в пределах РСФСР".
<4> Утв. Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 17 августа 1927 г. // СЗ СССР. 1927. N 49. Ст. 500.
<5> Разрешение учреждения акционерных обществ, утверждение их устава производилось СНК СССР, если в учреждении общества принимали участие иностранные граждане или иностранные юридические лица либо в уставе предусматривалась возможность приобретения ими акций; а также если устав общества имел концессионный характер. На учреждение обществ, в которых не менее 50% акций должны были принадлежать государственным учреждениям или предприятиям и организациям, уставы которых подлежали утверждению государственными органами, требовалось предварительное разрешение Совета Труда и Обороны.
<6> См.: Болдырев В.А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: Монография / Под ред. В.А. Сысоева. Омск: Омская академия МВД России, 2010.
<7> Так, авторы комментария к Гражданскому кодексу 1922 г. указывали: "До издания нового Положения вопросы хозяйственные и вопросы организационно-юридические, относящиеся к образованию акционерных обществ, разрешались одними и теми же органами: учреждение, которое утверждало устав, разрешало и вопрос относительно целесообразности образования общества. Благодаря этому не было и не могло быть достаточной четкости в разрешении обоих вопросов". См.: Александровский С.В., Вольфсон Ф.И. Гражданский кодекс в вопросах и ответах / Под общ. ред. Ф.И. Вольфсона М.: Юрид. изд. НКЮ РСФСР, 1929. С. 149 - 150.

Несмотря на декларативное закрепление Конституцией РСФСР 1918 г. свободы союзов, в подзаконных актах 1922 г. были заложены существенные ограничения регистрационного порядка. При этом фактически сформировалась практика, когда вопреки законодательству партийные органы стали играть решающую роль в вопросах о разрешении или запрете существования обществ. Существенное значение при прохождении разрешительных процедур имела идеологическая составляющая. Начиная с 1920-х гг. основополагающий вектор развития государственной политики в отношении добровольных обществ состоял в фактическом вытеснении регистрационного порядка основания обществ разрешительным (концессионным) порядком, окончательно утвердившимся в начале 1930-х гг. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Туманова А.С. Правовое положение общественных организаций в период крушения монархического строя и становления Советского государства (1914 - 1924 гг.) // Вопросы правоведения. 2012. N 3. С. 362, 363, 366.

Яркой иллюстрацией влияния политической обстановки на регулирование разрешительной системы служит институт регистрации по месту жительства. Первоначально имеющая форму уведомления <1> и осуществляемая в целях учета населения (различных его категорий) публичной властью <2>, прописка граждан к середине 1930-х гг. получила выраженный разрешительный характер <3>, фактически нивелируя возможность произвольного определения ими места жительства.
--------------------------------
<1> См., например: Декрет СНК РСФСР от 28 апреля 1925 г. "О прописке граждан в городских поселениях" // СУ РСФСР. 1925. N 28. Ст. 197.
<2> См., например: Декрет СНК РСФСР от 11 мая 1920 г. "О регистрации лиц с высшим юридическим образованием" // СУ РСФСР. 1920. N 47. Ст. 211; Постановление СНК РСФСР от 26 февраля 1920 г. "Об учете всех рабочих и специалистов нефтяной промышленности" // Декреты советской власти. Т. VII. М., 1974.
<3> См., например: Постановление СНК СССР от 14 января 1933 г. N 43 "Об утверждении Инструкции о выдаче паспортов" (вместе с Инструкцией о выдаче гражданам Союза ССР паспортов в Москве, Ленинграде и Харькове, в 100-километровой полосе вокруг Москвы и Ленинграда и в 50-километровой полосе вокруг Харькова) // СЗ СССР. 1933. N 3. Ст. 22; Постановление СНК СССР от 28 апреля 1933 г. N 861 "О выдаче гражданам Союза ССР паспортов на территории Союза ССР" // СЗ СССР. 1933. N 28. Ст. 168; Постановление СНК СССР от 19 сентября 1934 г. N 2193 "О прописке паспортов колхозников-отходников, поступающих на работу в предприятия без договоров с хозорганами" // СЗ СССР. 1934. N 49. Ст. 389.

Фактически ядром разрешительной системы советского периода являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.
Разрешительный порядок сохранялся для ввоза товаров из-за границы (вывоза товаров за границу), использования изобретений, осуществления некоторых видов природопользования <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Положение о Главном управлении охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР и его местных органах от 10 августа 1956 г. N 555; Постановление Совета Министров СССР от 13 мая 1976 г. N 329 "Об упорядочении спортивного и любительского рыболовства" // Свод законов СССР. Т. 4. 1990. С. 528; Постановление Совета Министров РСФСР от 10 октября 1980 г. N 479 "Об ограничении охоты на бурых медведей" // Свод законов РСФСР. Т. 4. 1988. С. 393; Положение о любительском и спортивном рыболовстве, утв. Приказом Минрыбхоза СССР от 7 апреля 1982 г. N 139; Постановление Совета Министров РСФСР от 17 августа 1971 г. N 472 "Об упорядочении отстрела диких копытных животных" // Свод законов РСФСР. Т. 4. 1988. С. 389.

К объектам разрешительной системы относились некоторые другие действия граждан: занятие кустарным промыслом, въезд в пограничную зону и пограничную полосу и проживание в них, передвижение иностранцев и лиц без гражданства по территории СССР.
Специфическими видами разрешений являлись акты регистрации (учета) граждан и их имущества (регистрация (прописка) паспортов в органах внутренних дел, которая давала право временного или постоянного проживания; постановка на учет в ГАИ автотранспортных средств и т.п.).
Вместе с тем четкого перечня случаев, закрепляющих необходимость получения разрешений органов власти на совершение конкретных действий (деятельности), в нормативных правовых актах не имелось; отсутствовало единство юридической терминологии, обозначающей разрешительную деятельность (нередко использовалось понятие "согласие" хотя фактически речь шла о разрешении); для большинства разрешений не устанавливалось конкретной документарной формы, ее реквизитов и содержания. Например, разрешение исполнительного комитета местного Совета депутатов трудящихся на переустройство и перепланировку жилого помещения и подсобных помещений, предусмотренное ст. 317 ГК РСФСР 1964 г., на практике оформлялось как решением исполкома, так и единоличным распоряжением его председателя (заместителя председателя) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Новоселов В. Разрешительный порядок осуществления гражданами некоторых действий // Советская юстиция. 1974. N 5 (март).

Последующее кардинальное преобразование экономического строя страны, декларация свободы предпринимательства явились мощным импульсом для реорганизации механизма публичного управления и многогранного развития института разрешений.
Широкое нормативное закрепление получил механизм лицензирования предпринимательской деятельности <1>. Принятие Постановления Совета министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. N 492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности" <2> повлекло лавинообразное увеличение числа лицензируемых видов деятельности. Лицензированию стала подлежать фактически любая предпринимательская деятельность. Качественно новый уровень развития разрешительного законодательства охарактеризовало лишь принятие первого акта законодательного уровня, предметом регулирования которого непосредственно являлось лицензирование, - Федерального закона от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 158-ФЗ) <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон СССР от 26 мая 1988 г. N 8998-XI "О кооперации в СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 22. Ст. 355; Закон от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 27; Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 418.
<2> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 22.
<3> СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4857.

Изменение политической организации государства явилось катализатором упразднения разрешительной системы на отдельных ее направлениях.
Например, в 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР пришел к заключению о необходимости поэтапного пересмотра законодательства с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным в связи с недопустимыми ограничениями права граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства <1>. Впоследствии уведомительный характер регистрации был закреплен Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон о праве на свободу передвижения) <2>.
--------------------------------
<1> Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 г. N 11 (2-1) "О законодательстве по вопросам прописки граждан" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 47. Ст. 1004.
<2> Российская газета. 1993. N 152.

Таким образом, практикой публичного управления в России разрешительный метод регулирования общественных отношений использовался достаточно широко. Объем, характер и вид разрешительного воздействия менялись в зависимости от особенностей конкретных отношений, общественно-политической формации, экономической обстановки. Основой разрешительного порядка всегда являлась необходимость защиты публичных интересов, не исключавшая, впрочем (в отношении отдельных видов деятельности), и фискальной обусловленности. Некоторые виды деятельности (действия) на протяжении длительного времени являлись объектом разрешительного воздействия государства (например, банковская, лотерейная деятельность, оборот алкогольной продукции, создание юридических лиц и общественных объединений). В различные исторические периоды отмечались сходные недостатки разрешительной деятельности, способствовавшие нарушениям прав граждан и связанные с избыточным административным усмотрением, широтой дискреционных полномочий, отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур.

§ 3. Тенденции развития разрешительной системы

Развитие разрешительной системы определяется двумя наиболее существенными обстоятельствами. Во-первых, функционирование разрешительной системы нацелено на обеспечение безопасности в самом широком смысле. И с этой точки зрения расширение разрешительной системы, вовлечение в нее максимально широкого круга общественных отношений должны способствовать повышению уровня безопасности. В этом русле должно приветствоваться распространение более жестких видов разрешений, таких как лицензирование. Лицензионный порядок предусматривает установление повышенных требований к соискателям лицензий и к лицензиатам, специальных правил осуществления разрешенных видов деятельности, предполагает осуществление контрольно-надзорных мероприятий для решения вопроса о выдаче лицензии и в течение всего периода действия лицензии. Нарушение условий осуществления лицензируемого вида деятельности может повлечь аннулирование лицензии.
Во-вторых, разрешительная система, устанавливающая ограничители, для преодоления которых необходимо получать разрешения, повышает порог входа в бизнес, обусловливает рост издержек, повышение цен и снижение конкурентоспособности, тем самым тормозит экономическое развитие страны. Не случайно эти ограничители принято называть административными барьерами.
Разрешительная система, помимо создания административных барьеров, несет и другие негативные последствия. Усложнение порядка правомерного вступления в общественные отношения создает соблазн обхода установленного порядка. Так, сложность и затратность получения разрешения на хранение и ношение огнестрельного оружия ограниченного поражения (травматического оружия), притом что незаконное хранение и ношение такого оружия в соответствии с ч. 6 ст. 20.8 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа в размере от 3000 до 5000 руб. с конфискацией оружия и патронов к нему (до 10000 руб.) и затраты на получение разрешения могут доходить до 15000 руб. (плюс обучение от 3000 до 8000 руб., экзамен, походы в медицинские учреждения, в орган внутренних дел), приводят к тому, что определенная часть граждан носит такое оружие без разрешения.
Другой путь преодоления создаваемых разрешительной системой административных барьеров - коррупция, на борьбу с которой приходится задействовать значительные ресурсы. Наделение должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления полномочиями по даче разрешений, по отказу в даче разрешений, необходимость получения различных согласований, в которых также может быть отказано по довольно обширным и недостаточно конкретным основаниям, создает коррупциогенную обстановку. Разрешительная система "обрастает" множеством организаций, оказывающих за вознаграждение услуги соискателям разрешений и невластным субъектам разрешительной системы. Эти организации и властный сектор разрешительной системы находятся в состоянии симбиоза, паразитируют на невластных субъектах разрешительной системы. Соответственно, законность таких в некоторой степени навязанных услуг порой вызывает сомнения.
Все эти и другие негативные явления обусловливают необходимость: развития разрешительной системы в направлении ее ограничения; установления границ разрешительной системы; снятия необоснованных запретов, например запрета требовать от заявителя представления документов, которые имеются в других органах исполнительной власти или в органах местного самоуправления и могут быть получены посредством межведомственного взаимодействия. В русле этой тенденции - сокращение перечня отдельных видов деятельности, подлежащих лицензированию, снятие временных ограничений действия выданных лицензий, судебный порядок аннулирования лицензий и т.д. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, с 1998 г. сократился более чем в четыре раза. Возможность сокращения этого перечня была обусловлена внедрением в практику государственного управления новых методов, связанных с саморегулированием и техническим регулированием.
На снижение административных барьеров и "смягчение" разрешительной системы направлены управленческие решения по введению уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов деятельности (см. ст. 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1>, далее - Закон о защите прав юридических лиц). В первой редакции данного Федерального закона уведомительный порядок предусматривался для 13 видов деятельности, а в последней редакции от 28 июля 2012 г. в перечень вошло уже 36 видов деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Но противоположная тенденция расширения и ужесточения разрешительной системы также продолжается: устанавливается разрешительный порядок осуществления отдельных видов деятельности, которые ранее входили в перечень подлежащих лицензированию, затем из этого перечня исключались и могли осуществляться свободно. При этом по своему характеру и содержанию правоограничений вновь вводимые разрешения дублируют лицензии; лишь формально соответствуя тенденции снижения административных барьеров, они поднимают эти барьеры еще выше. Так, Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> устанавливает разрешительный порядок предоставления услуг таксомоторных перевозок.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2310.

В развитии разрешительной системы наблюдаются и другие тенденции, проявляющиеся в позитивном регулировании общественных отношений, ликвидации правовых пробелов, приведении нормативного правового регулирования разрешительных отношений в соответствие с Конституцией РФ.
Так, идет разработка предложений по законодательному установлению допуска граждан к производству опасных работ, таких как управление железнодорожным транспортом. В настоящее время граждане допускаются к управлению подвижным составом железных дорог на основании документа о специальном профессиональном образовании и решения руководителя предприятия, что не позволяет применять меры административно-правового обеспечения безопасности эксплуатации подвижного состава железных дорог.
Важное направление развития разрешительной системы - приведение разрешительной системы в соответствие с требованиями, установленными ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми разрешительный порядок реализации прав и свобод граждан должен устанавливаться только федеральным законом. К сожалению, сохраняется установление еще довольно большого числа разрешений подзаконными актами. Так, постановлениями Правительства РФ установлена обязательная государственная регистрация тракторов, самоходных машин и других видов техники, допуск к управлению этими видами техники на основе специального права, государственная регистрация маломерных судов и допуск к управлению маломерными судами на основе специального права.
Вместе с тем право охоты с недавних пор предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.

Большое значение для установления гарантий прав невластных субъектов разрешительной системы имеет нормативная регламентация административных процедур, задействованных в разрешительной системе. За период с 2008 г. нормативными правовыми актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления утверждено множество административных регламентов. В этом же русле идет развитие законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг, в соответствии с которым деятельность по оформлению и выдаче разрешений по заявлениям граждан и юридических лиц рассматривается как услуга.
Отнесение разрешительной функции к разряду государственных и муниципальных услуг, спорное по своей сущности, имеет ряд преимуществ. Во-первых, это позволяет стандартизировать и более строго регламентировать разрешительную деятельность. Во-вторых, нарушения прав заявителей деликтолизируются, устанавливается административная ответственность, на разрешительной деятельности концентрируется внимание прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства. В-третьих, вводится специальный порядок досудебного (внесудебного) обжалования, отличительными признаками которого являются сокращенные до 15 (а в некоторых случаях - до 5) дней сроки рассмотрения жалоб, предметный характер решения по жалобе, которое должно не просто констатировать факт нарушения прав заявителя, но и устранять это нарушение, а также создается единая федеральная информационная система досудебного (внесудебного) обжалования.

§ 4. Развитие законодательства о разрешительной системе
на современном этапе

Из предыдущего параграфа следует, что разрешительная система представляет собой совокупность подсистем, соответствующих структуре механизма правового регулирования. В их числе: административно-правовой институт разрешений, подсистемы властных субъектов и невластных субъектов, подсистемы видов и форм разрешений, подсистема методов разрешительной деятельности. Каждая из этих подсистем находится в непрерывном развитии, обусловленном развитием рыночных отношений, усложнением технологических процессов, вовлечением в сферу действия разрешительной системы новых лиц, изменением структуры источников угроз безопасности и возникновением новых угроз и другими факторами. На развитие разрешительной системы оказывает влияние изменение правосубъектности граждан и организаций, отмеченный Д.Н. Бахрахом переход отдельных правомочий из категории запрещенных в категорию реализуемых на основании разрешения, в уведомительном порядке или в режиме полной свободы дозволения и в противоположном направлении <1>. Это можно проиллюстрировать на примере изменения числа подлежащих лицензированию видов деятельности. Так, Федеральный закон N 158-ФЗ в первоначальной редакции упоминал 209 видов деятельности, а в последней его редакции от 29 декабря 2000 г. перечень насчитывал уже 217 видов деятельности, не считая внешнеторговой деятельности, таможенной деятельности, деятельности по охране окружающей среды, деятельности, связанной с использованием природных ресурсов.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. С. 32 - 33.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 128-ФЗ) <1> в первоначальной редакции устанавливал перечень всего лишь из 120 видов деятельности, подлежащих лицензированию. Кроме того, в отношении еще 17 видов деятельности предусматривался особый порядок лицензирования (деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, деятельность в области связи, страховая деятельность, биржевая деятельность, нотариальная деятельность, образовательная деятельность и др.).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 31 (ч. I). Ст. 3430.

Кроме того, институт разрешений развивается в направлении приведения его в соответствие с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ путем введения разрешительных порядков федеральным законом и вместе с тем в направлении развития подзаконного, ведомственного нормативного правового регулирования разрешительных процедур положениями, административными регламентами и стандартами. Источники института разрешений оказались в центре внимания юридической оценки с точки зрения соответствия их Конституции РФ и федеральным законам, наличия коррупциогенных факторов, а также регулятивного воздействия. Значительная часть разрешительных полномочий обеспечена соответствующими административными регламентами. Кроме того, совершенствуются смежные институты, устанавливающие гарантии невластным субъектам разрешительной системы: институт государственных и муниципальных услуг, институт государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также институт административной юрисдикции более широкого назначения.
Новое направление развития института разрешений наметилось с принятием Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг, в соответствии с которым деятельность по реализации функций органа исполнительной власти, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей, рассматривается как государственная услуга. А поскольку все разрешения выдаются по заявлениям граждан и организаций, выдача разрешений должна рассматриваться как предоставление государственной услуги.
Признание деятельности по выдаче разрешений государственной услугой распространяет на эту деятельность действие новых принципов и правил института государственных и муниципальных услуг, таких как возмездность (государственная пошлина); открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги; доступность обращения за предоставлением государственных услуг; стандартизация государственных услуг; возможность получения государственных услуг в электронной форме; запрет требования документов, имеющихся в распоряжении государственных органов; специальный порядок досудебного (внесудебного) обжалования с созданием федеральной государственной информационной системы; более строгая ответственность должностных лиц органов, предоставляющих государственные услуги.
Система властных субъектов разрешительной системы развивается в направлении специализации указанных субъектов, установления запретов, ограничений, обязанностей и требований к служебному поведению антикоррупционного характера.
Активно развивается информатизация властных субъектов разрешительной системы. Ускоренными темпами формируются информационные массивы данных о невластных субъектах разрешительной системы, о выданных, продленных, измененных, приостановленных, аннулированных разрешениях и о разрешительных документах, о проведенных проверках соблюдения ими условий реализации полученных прав и свобод, о выданных предписаниях, назначенных наказаниях и т.д.
Накопление данной информации позволяет существенно упростить процедуры разрешения административных дел о выдаче разрешений за счет организации межведомственного обмена информацией. Этому способствует запрет властным субъектам разрешительной системы требовать от заявителей информации и документов, имеющихся в распоряжении других органов и учреждений.
Еще одно направление развития данной подсистемы заключается в перемещении разрешительных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и далее - на уровень муниципальных образований. Возможность делегирования разрешительных полномочий на низшие уровни предусматривается федеральными законами и другими нормативными правовыми актами. Общая норма в области лицензирования отдельных видов деятельности содержится в ст. 6 Федерального закона N 99-ФЗ. Эта норма предусматривает возможность передачи полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами. В соответствии с этим порядок передачи и обеспечения осуществления переданных полномочий Российской Федерации в сфере образования регулируется ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" <1>. Предусматривается передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации, по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации. Осуществление переданных полномочий должно финансироваться за счет субвенций из федерального бюджета, а также за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на указанные цели не менее чем в размере планируемых поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации от уплаты государственной пошлины, связанной с осуществлением переданных полномочий и зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7598.

В случае делегирования разрешительных полномочий орган исполнительной власти, передавший свои полномочия, сохраняет за собой осуществление контроля за нормативным правовым регулированием и реализацией указанных полномочий органами исполнительной власти, которым эти полномочия были переданы, согласовывает структуру органов, осуществляющих переданные полномочия, издает методические рекомендации и обязательные для исполнения инструктивные материалы, истребует отчетность о деятельности в части реализации переданных полномочий.
В соответствии со ст. 83 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть переданы полномочия по предоставлению лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, по выдаче разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда и др.
Подсистема невластных субъектов разрешительной системы непрерывно расширяется в связи с увеличением общего количества разрешений. Одновременно с этим наблюдается повышение уровня требований к соискателям разрешений и к порядку осуществления разрешенных видов деятельности. Это проявляется, например, в установлении дополнительных требований:
- к физическому и психическому состоянию (здоровью), профессиональному образованию, наличию необходимых знаний и навыков, к гражданству, отсутствию судимости лиц, желающих получить разрешение, имеющих разрешения, работников организаций, получающих разрешения;
- к наличию у невластного субъекта разрешительной системы участков, зданий, помещений, оборудования, транспортных средств, иных материальных или финансовых ресурсов, необходимых для осуществления разрешенной деятельности и т.д.
Подсистема видов разрешений также подвержена изменениям. За относительно короткий исторический период она пополнилась такими видами, как лицензии, квоты, концессии. С одной стороны, большее разнообразие видов разрешений позволяет более тонко регулировать общественные отношения, учитывать их особенности, с другой стороны, отсутствие четких критериев, отграничивающих один вид разрешений от другого, например лицензий от специальных разрешений, создает условия для чрезмерного использования юридических средств при регулировании той или иной группы общественных отношений. Иногда разрешения используются в целях, для регулирования которых они не предназначены. Это явление отмечают Ю.К. Валяев <1>, С.А. Малахов <2> и другие ученые.
--------------------------------
<1> Ю.К. Валяев обращает внимание на использование института аккредитации средств массовой информации вопреки установленной законодательством цели создания условий для их деятельности, в целях ограждения от неугодных журналистов, в качестве условия реализации прав журналистов на освещение деятельности органов исполнительной власти. См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве. С. 10.
<2> С.А. Малахов пишет: "Российской практике лицензирования присущи следующие недостатки, снижающие эффективность применения рассматриваемого метода: использование лицензирования не для регулирования, а для управления деятельностью хозяйствующих субъектов; игнорирование влияния лицензирования на деятельность малых и средних предприятий, что приводит к ограничению конкуренции; большие масштабы проявления негативных эффектов, связанных с особенностями работы государственных органов; административное распределение квот (лимитов)". См.: Малахов С.А. Лицензирование деятельности в механизме государственного регулирования: социально-экономический аспект: Дис. ... канд. экон. наук. Волгоград, 1997. С. 11.

Обогащается система административных методов разрешительной деятельности преимущественно за счет интеграции со смежными институтами государственных и муниципальных услуг, государственного заказа, правового мониторинга, оценки эффективности правового регулирования. В числе методов выделяются контроль, административный надзор, мониторинг, учет, планирование, согласование, направление запросов, делегирование полномочий, квотирование, конкурс, запрос котировок, разрешение споров и др.
Новое представление о разрешительной деятельности уполномоченных субъектов как об обслуживании, о предоставлении государственных услуг обогатило разрешительную систему новыми субъектами (например, в этой деятельности участвуют многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг), новыми методами работы (система одного окна, межведомственное взаимодействие субъектов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги), новыми гарантиями прав заявителей (досудебное обжалование, административная ответственность должностных лиц органов и организаций, предоставляющих государственные услуги, их руководителей).

§ 5. Международно-правовое регулирование
разрешительной системы

Международное право во многом оперирует таким инструментом, как "разрешение". Причем функционирование разрешения в международно-правовых актах (прежде всего, в международных договорах) распадается на ряд ключевых аспектов, которые, по сути, формируют подходы к разрешительной системе в международном праве. С учетом анализа современной доктрины международного права и практики сотрудничества государств можно выделить основополагающие подходы к международно-правовому регулированию разрешительной системы.
Так, разрешительная система в международном праве формируется посредством концептуально иных подходов, нежели в национальном праве. Это обусловлено тем, что основу международно-правового регулирования разрешительной системы составляет согласование воль государств как основных субъектов международного права, заключающих международные договоры в различных областях сотрудничества и участвующих в наделении друг друга правами и вытекающими из данных прав обязанностями. Кроме того, характерной чертой современного международно-правового регулирования сотрудничества государств является расширение круга вопросов, которые разрешаются посредством принятия решений на уровне международных организаций. Эта тенденция характерно проявляется на региональном уровне в рамках межгосударственных объединений, в частности Европейского союза, Евразийского экономического союза, в компетенцию которого передан большой объем национальных полномочий, в том числе связанных с функционированием разрешительной системы.
Вместе с тем особенности специфики международного права, в частности принципиальных подходов к разрешительной системе, предполагают и совершенно особое применение санкций за различные нарушения, связанные с рассматриваемой системой в международном праве. Данного рода подходы не идентичны национальным, а предполагают согласованные решения государств к международно-правовой ответственности за конкретные нарушения, допущенные государствами в рамках разрешительной системы, с вытекающими отсюда международно-правовыми последствиями, имеющими как в своей сущности, так и по своему содержанию принципиально отличные от национальных механизмы.
В связи с этим следует отметить, что в широком смысле разрешительная система в международном праве представляет собой набор правовых инструментов, содержащихся главным образом в международно-правовых нормах и отражающих ключевые подходы государств (либо международных организаций) как основных субъектов международного права к допуску в какую-либо сферу международного сотрудничества и применительно к конкретному объекту международного сотрудничества.
Таким образом, следует заметить, что разрешительная система в международном праве в отличие от внутригосударственного права зиждется не на суверенной воле государства и проводимой посредством его органов политике, а на согласовании интересов государств, включая достижение компромиссных вариантов решения того или иного вопроса с учетом сложившейся политической и экономической ситуации, что в свою очередь обусловливает и соответствующее содержание разрешений на уровне международно-правового регулирования.
Кроме того, следует отметить, что с учетом сложившейся концепции международного права как права, основанного на согласовании интересов государств, разрешительный порядок и разрешительная система в целом на уровне международно-правового регулирования являются не единственными инструментами допуска государств к определенным объектам международного сотрудничества. Так, наряду с разрешительными порядками в международном праве действуют различные виды уведомительных порядков, например, содержащиеся в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. <1>. Однако оба правовых инструмента достаточно тесно переплетаются между собой. Данная взаимосвязь разрешительной и уведомительной систем в международном праве обусловлена специфическим объектом самого международного права, т.е. отношениями между субъектами международного права, а также особенностями и спецификой соответствующих сфер международного сотрудничества, например, в сфере атомной энергии, воздушного сообщения, морского рыболовства, технического регулирования, космической сферы и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.

С учетом современного взаимосвязанного и взаимообусловленного международно-правового и внутригосударственного правового развития следует принимать во внимание, что огромные комплексы международно-правовых норм, связанных с разрешительными порядками в той или иной сфере, регламентируются посредством внутригосударственного регулирования. Таким образом, в данном случае четко проявляется взаимодействие международно-правовых и внутригосударственных регуляторов в рассматриваемой сфере. Подобная ситуация обусловлена тем, что значительное количество международно-правовых норм, касающихся разрешительной системы, не может быть эффективно реализовано без помощи внутригосударственного права, и наряду с этим отдельные сферы государство не может регулировать исключительно посредством своей суверенной воли, что требует выработки согласованных подходов к регламентации того или иного вопроса и закрепления соответствующих норм и правил на уровне международно-правового акта.
Однако нельзя не отметить, что в настоящее время решение вопроса об эффективном взаимодействии международно-правовых и внутригосударственных норм, в том числе в вопросах разрешительного порядка, еще далеко от своего завершения. Так, внутригосударственное право подчас не готово к эффективной имплементации международно-правовых предписаний, система законодательства плохо воспринимает те или иные международно-правовые нормы. Кроме того, и на уровне международно-правового регулирования не всегда учитываются принципиальные основы национальных правовых систем различных государств, что осложняет и без того непростой процесс реализации международных обязательств. Особенно это касается вопросов, связанных с разрешительными порядками, т.к. в данном случае, как показывает практика, государства с большим трудом отказываются от национальных подходов и достаточно тяжело идут на согласование общих регуляторов с тем, чтобы в дальнейшем закрепить их в международно-правовом акте. Во многом это обусловлено той практикой, когда в течение продолжительного времени разрешительная система и тесно связанные с ней вопросы входили во внутреннюю компетенцию государства и не были предметом международно-правового сотрудничества. Однако в настоящее время ситуация изменилась, и государства все возрастающий объем вопросов передают на международный уровень, в том числе наднациональным органам межгосударственных объединений.
Кроме того, в целях настоящей работы следует отметить, что с точки зрения международного права вопросы, связанные с функционированием разрешительной системы в международных актах, должны решаться преимущественно на уровне юридически обязательных, т.е. международно-правовых актов, что обусловлено самой природой разрешений. Посредством необязательных международных документов такие вопросы не могут быть в полной мере урегулированы, т.к. они не налагают международных обязательств на государства и иных субъектов международного права, а разрешительная система на международном уровне исходя из своей сущности не может функционировать в отрыве от международно-правовых предписаний. Так, даже если в том или ином международном акте рекомендательного характера содержатся формулировки, связанные с определенным разрешительным порядком, то подобные положения могут рассматриваться в качестве пожеланий, адресованных государствам или иным субъектам международного права, а не в качестве международно-правовых предписаний, влекущих международные обязательства. Главное в данном случае заключается не в формулировках документа, а в его юридической природе. Вместе с тем следует учитывать, что и международные рекомендательные акты посредством "мягкого" воздействия могут влиять на национальное регулирование определенных вопросов, связанных с разрешительным порядком. Однако в этом случае государство не связано строгими международно-правовыми обязательствами и может поступать согласно своему усмотрению применительно к каждому конкретному международному документу рекомендательного характера.
В целях выявления конкретных элементов и особенностей международно-правовых норм, закрепляющих основные подходы к разрешениям в отдельных областях международного сотрудничества, рассмотрим ряд международных договоров, в которых присутствует разрешительный порядок.
Так, особо следует выделить такую важнейшую область взаимодействия государств, как использование атомной энергии в мирных целях. Здесь усилия государств привели к заключению многосторонних (универсальных) конвенций, содержащих основополагающие обязательства государств в сфере использования атомной энергии. В данной сфере можно обозначить Конвенцию о ядерной безопасности от 20 сентября 1994 г., <1> Конвенцию о физической защите ядерного материала от 26 октября 1979 г. <2>.
--------------------------------
<1> Бюллетень международных договоров. 2007. N 9. С. 3 - 14.
<2> Ведомости ВС СССР. 1987. N 18. Ст. 239.

Отметим, что выбор универсального уровня регламентации сотрудничества государств в области атомной энергии обусловлен чрезвычайной важностью этого вопроса для всех без исключения государств, кроме того, данная сфера сотрудничества находится в прямом взаимодействии с вопросом нераспространения ядерного оружия в международном праве, который также урегулирован на универсальном уровне.
В соответствии с Конвенцией о ядерной безопасности на международном уровне в области использования атомной энергии введено понятие "лицензия", которое означает любое разрешение, выданное регулирующим органом заявителю, в соответствии с которым последний несет ответственность за выбор площадки, проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или снятие с эксплуатации ядерной установки (ст. 2). Таким образом, международно-правовой термин предопределяет содержание внутригосударственного регулирования в соответствующей области, в частности в сфере атомной энергии, определяет основные векторы и содержание национального законодательства. Также следует указать, что в соответствии со ст. 7 Конвенции внутригосударственное правовое регулирование должно предусматривать систему лицензирования в отношении ядерных установок и запрещение эксплуатации ядерной установки без лицензии, систему регулирующего контроля и оценки ядерных установок в целях проверки соблюдения действующих регулирующих положений и условий лицензий и т.д.
В данном случае мы можем заметить, что указанные положения Конвенции не являются самоисполнимыми и должны реализовываться посредством последующей правовой регламентации, в том числе за счет разрешительных процедур, действующих на национальном уровне. Также следует отметить, что рассматриваемый вопрос взаимосвязан с выполнением международных обязательств государств в области использования атомной энергии, включая вопросы лицензирования.
Таким образом, мы можем резюмировать, что в целом разрешительный порядок, вытекающий из международно-правовых предписаний, находит свое дальнейшее воплощение на внутригосударственном уровне посредством принятия и реализации конкретных нормативных правовых актов и соответствующей правоприменительной практики компетентных органов. Однако, несмотря на указанное важное обстоятельство, данный вопрос не перетекает полностью в сферу внутригосударственного правового регулирования, а остается в системной взаимосвязи с международно-правовыми обязательствами, закрепленными в международно-правовых актах и, прежде всего, в международных договорах. В связи с этим исходя из рассматриваемого примера разрешительная система должна не только выполнять свои функции на внутригосударственном уровне, но и являться частью механизма выполнения международных обязательств государства, вытекающих из Конвенции о ядерной безопасности.
Существенные положения, касающиеся разрешительной системы, содержатся в международных договорах в сфере воздушного сообщения. В числе таких международных договоров, в частности, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка о воздушном сообщении от 26 марта 2012 г. <1>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сербии о воздушном сообщении от 21 октября 2011 г. <2>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Пакистан о воздушном сообщении от 12 мая 2011 г. <3> и т.д.
--------------------------------
<1> Соглашение официально опубликовано не было // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Бюллетень международных договоров. 2012. N 10. С. 109 - 122.
<3> Бюллетень международных договоров. 2012. N 4. С. 82 - 94.

Особая важность сферы воздушного сообщения обусловлена как вопросами национальной безопасности государств, так и широким экономическим взаимодействием. В этой связи разрешительный порядок, вытекающий из международных договоров в области воздушного сообщения, имеет непосредственное значение как для выполнения соответствующих международных обязательств, так и в целях совершенствования внутригосударственных законодательных и подзаконных актов, включая вопросы безопасности полетов воздушных судов. Как справедливо отмечает В.Д. Бордунов, "ядром права полетов является разрешение полетов, вытекающее из принципа разрешительного порядка полетов. Этот принцип определяет законность и правомерность совершения любого международного полета воздушного судна, занятого в международной аэронавигации, над иностранной территорией. Однако если такое разрешение дано, его конкретной и практической формой реализации выступают правила полетов, целиком и полностью соответствующие разрешительному порядку полетов. Разрешительный порядок полетов стал основополагающим принципом режима международных полетов над государственной территорией. Иным образом обстоит дело с воздушным пространством за пределами государственной территории, которое никому не принадлежит и потому имеет статус международного воздушного пространства. Это пространство открыто и общедоступно для выполнения беспрепятственных полетов как гражданских, так и военных воздушных судов. Получения разрешения на эти полеты от кого-либо не требуется" <1>. Таким образом, применение того или иного порядка - разрешительного либо уведомительного - во многом определяется правовым режимом территории, по которой осуществляется воздушное или какое-либо другое сообщение. При этом международные договоры, заключаемые как на многостороннем, так и на двустороннем уровнях, регламентируют применение различных порядков и процедур в сфере воздушного сообщения лишь в основополагающих аспектах, предусматривая отсылку к национальному законодательству сторон, где будут конкретизироваться содержащиеся в международном договоре положения. Таким образом, закладывается основа имплементационного механизма для более эффективного внедрения международно-правовых норм, содержащих регламентацию отдельных разрешительных процедур, в законодательство того или иного государства.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Бордунов В.Д. Международное воздушное право: Учебное пособие. М.: Авиабизнес; Научная книга, 2007.

Так, в соответствии со ст. 3 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Демократической Социалистической Республики Шри-Ланка о воздушном сообщении от 26 марта 2012 г. каждая сторона имеет право назначить авиапредприятия с целью эксплуатации договорных линий, уведомив об этом письменно по дипломатическим каналам другую сторону. Авиационные власти государства одной стороны до выдачи разрешения на эксплуатацию могут потребовать от назначенного авиапредприятия государства другой стороны доказательства того, что оно способно выполнять условия, предписанные законодательством, обычно и обоснованно применяемым этими властями при эксплуатации международных воздушных линий в соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации. При этом каждая сторона имеет право отказать в предоставлении разрешения на эксплуатацию, указанного в п. 2 настоящей статьи, или потребовать выполнения таких условий, которые она сочтет необходимыми при использовании назначенным авиапредприятием прав, указанных в ст. 2 рассматриваемого Соглашения, в случае, если эта сторона не имеет доказательств того, что преимущественное владение или действительный контроль над этим авиапредприятием принадлежит государству стороны, назначившей это авиапредприятие, или гражданам ее государства.
Таким образом, на примере указанного Соглашения мы можем заметить взаимодействие на международном уровне уведомительного и разрешительного порядков. Вместе с тем разрешительный порядок регламентируется как посредством рассматриваемого Соглашения, так и в одностороннем порядке со стороны запрашиваемого государства. В этой связи четко проявляется взаимодействие международно-правового и внутригосударственного регулирования. Причем в определенных случаях прерогатива отдается национальному законодательству, как это предписывается самим Соглашением.
Другая группа международных договоров, предусматривающих разрешительный порядок (в том числе выдачу лицензий), касается вопросов сотрудничества государств в области исследования и использования космического пространства. Такие договоры, как правило, являются межправительственными и предусматривают регулирование основополагающих аспектов охраны интеллектуальной собственности при исследованиях космического пространства с применением космической техники и технологий в мирных целях. Среди подобных международных договоров можно назвать: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области исследования и использования космического пространства в мирных целях от 22 мая 2008 г. <1>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области исследования и использования космического пространства в мирных целях от 15 марта 2011 г. <2>, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Бразилии о взаимной охране технологий в связи с сотрудничеством в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях от 14 декабря 2006 г. <3>.
--------------------------------
<1> Соглашение официально опубликовано не было // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Соглашение официально опубликовано не было // СПС "КонсультантПлюс".
<3> СЗ РФ. 2010. N 15. Ст. 1757.

Практически весь массив указанных международных договоров заключается в целях установления отношений сотрудничества применительно к охране технологий в связи с осуществлением совместных программ и проектов в области исследования и использования космического пространства в мирных целях. При этом государства, участвующие в подобном международном договоре, принимают на себя обязательства в области экспортного контроля в отношении тех товаров и услуг, которые включены в национальные списки и реестры экспортного контроля. В соответствии с положениями международных договоров экспортирующая сторона обеспечивает соблюдение требований охраны технологий и в соответствующих случаях требований нераспространения посредством предоставления экспортных лицензий и (или) иных разрешений, предусмотренных действующим законодательством, которые выдаются государством в отношении охраняемых изделий согласно законодательству этого государства и правилам международного договора. В свою очередь, импортирующая сторона обеспечивает соблюдение аналогичных требований посредством сертификатов конечного использования (конечного пользователя) и иных разрешений, предусмотренных законодательством которые выдаются государством в отношении охраняемых изделий согласно законодательству этого государства, а также правилам международного договора <1>. При этом в международных договорах такого вида, как правило, предусматривается норма о том, что в случаях нарушения охраны технологий или иных объектов, охраняемых данным международным договором, экспортирующая сторона может отозвать или приостановить действие любой экспортной лицензии и (или) иных разрешений и (или) ввести соответствующие ограничения на экспорт охраняемых изделий. Таким образом, мы видим, что в указанных международных договорах международно-правовые нормы практически всегда адресуются к национальному законодательству, как в случае создания национальных списков и реестров экспортного контроля, так и в случае оперативного вмешательства при нарушениях другой стороной положений международного договора в конкретной сфере.
--------------------------------
<1> См., например, ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Бразилии о взаимной охране технологий в связи с сотрудничеством в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях от 14 декабря 2006 г.

В другой сфере международного сотрудничества государств - сотрудничества в области рыболовства - наиболее часто применяется такой элемент разрешительной системы, как лицензирование. Подобный порядок закрепляется, в частности, в следующих международных договорах: Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства от 14 февраля 2013 г. <1>, Соглашении между Правительством Российской Федерации и Европейским сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море от 28 апреля 2009 г. <2>, Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Исламской Республики Мавритании о сотрудничестве в области морского рыболовства и рыбного хозяйства от 12 мая 2003 г. <3> и др.
--------------------------------
<1> URL: http://www.pravo.gov.ru.
<2> Бюллетень международных договоров. 2012. N 11. С. 73 - 81.
<3> Бюллетень международных договоров. 2012. N 11. С. 65 - 69.

Так, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко о сотрудничестве в области морского рыболовства устанавливает разрешительный порядок в отношении районов промысла, видов рыб, разрешенных для вылова, установленные объемы квот и т.д.
Рассмотренная группа международных договоров, представляя собой двусторонние международные договоры, имеет особенности имплементационного механизма при реализации их положений в правовой системе Российской Федерации. Так, в случае если двусторонний международный договор Российской Федерации устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским законодательством, и если положения такого договора самоисполнимы, он может применяться непосредственно в рамках правовой системы, а внесения изменений в законодательные акты не требуется. Такой подход обусловлен тем, что между самими международными договорами Российской Федерации не исключены коллизии, и в таком случае, если договоры содержат коллидирующие положения, вносить изменения в соответствующие законодательные акты не представляется целесообразным, иначе может быть нарушено одно из основных качеств законодательства - стабильность. Законодательство должно оставаться стабильным, а не быть подвержено постоянным изменениям <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Влияние норм международного права на развитие национального законодательства // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 35 - 44.

В Европейском союзе (ранее - в Европейских сообществах) была создана особая европейская разрешительная система в отдельных отраслях сотрудничества государств - членов ЕС, которая отражает специфику европейского права и Европейского союза в целом как уникального межгосударственного интеграционного объединения. Так, например, в числе подобных актов можно обозначить Регламент Европейского парламента и Совета Европейского союза 1073/2009 от 21 октября 2009 г. об общих правилах для доступа к международному рынку автобусного транспортного сообщения и о внесении изменений в Регламент (ЕС) 561/2006 <1>; Директиву Европейского парламента и Совета Европейского союза 2008/98/ЕС от 19 ноября 2008 г. об отходах и отмене ряда директив <2>; Директиву Европейского парламента и Совета Европейского союза 2009/28/ЕС от 23 апреля 2009 г. о стимулировании использования энергии из возобновляемых источников, внесении изменений и дальнейшей отмене Директив 2001/77/ЕС и 2003/30/ЕС <3>; Регламент Европейского парламента и Совета Европейского союза 216/2008 от 20 февраля 2008 г. об общих правилах в сфере гражданской авиации, об учреждении Европейского агентства по авиационной безопасности, а также об отмене Директивы Совета ЕС 91/670/ЕЭС, Регламента 1592/2002 и Директивы 2004/36/ЕС <4>; Директиву Европейского парламента и Совета Европейского союза 2004/35/СЕ от 21 апреля 2004 г. "Об экологической ответственности, направленной на предотвращение экологического ущерба и устранение его последствий" <5>.
--------------------------------
<1> Система ГАРАНТ. Текст Регламента на английском языке опубликован в Официальном журнале. N L 300, 14 ноября 2009 г.
<2> Система ГАРАНТ. Текст Директивы на английском языке опубликован в Официальном журнале. N L 312, 22 ноября 2008 г.
<3> Система ГАРАНТ. Текст Директивы на английском языке опубликован в Официальном журнале. N L 140, 5 июня 2009 г.
<4> Система ГАРАНТ. Текст Регламента на английском языке опубликован в Официальном журнале. N L 79, 19 марта 2008 г.
<5> Система ГАРАНТ. Текст Директивы на английском языке опубликован в Официальном журнале. N L 143, 30 апреля 2004 г.

Так, например, Регламент Европейского парламента и Совета Европейского союза 1073/2009 от 21 октября 2009 г. детально регулирует порядок подачи заявки на получение лицензии, порядок получения разрешения, продление действия разрешения, вопросы прекращения разрешения и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно о разрешительной системе Европейского союза см. в главе 13 настоящего издания.

Отдельный сегмент международно-правового регулирования, включающий элементы разрешительной системы, содержится в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. <1>. Так, в Протоколе о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран, который является неотъемлемой частью Договора о Евразийском экономическом союзе, установлено, что лицензирование в случаях, установленных Евразийской экономической комиссией, применяется при экспорте и (или) импорте отдельных видов товаров, если в отношении этих товаров введены: количественные ограничения; исключительное право; разрешительный порядок; тарифная квота; импортная квота в качестве специальной защитной меры. Так, лицензирование реализуется путем выдачи уполномоченным органом участнику внешнеторговой деятельности лицензии на экспорт и (или) импорт товаров. Особо стоит отметить, что лицензии, выданные уполномоченным органом одного государства-члена, признаются всеми другими государствами-членами. При этом уполномоченными органами выдаются следующие виды лицензий: разовая лицензия, генеральная лицензия, исключительная лицензия. Выдача генеральных и исключительных лицензий осуществляется в случаях, определяемых Евразийской экономической комиссией.
--------------------------------
<1> URL: http://www.pravo.gov.ru.

Таким образом, мы можем заметить, что международно-правовое регулирование разрешительной системы находит свое отражение на универсальном, региональном и двустороннем уровнях. Такой подход обусловлен спецификой конкретных сфер международного сотрудничества. Так, например, для универсального уровня разрешительной системы присущи вопросы, которые имеют определяющее значение для всех или подавляющего большинства государств, например, сотрудничество в области атомной энергии, нераспространение ядерного оружия, международно-правовое регулирование вопросов открытого моря. Двусторонний уровень взаимодействия и соответствующее регулирование разрешительного порядка присущи сотрудничеству государств в конкретных областях, включая рыболовство, воздушное пространство, сотрудничество в сфере исследования и использования космического пространства и т.д. Однако и в данном случае необходимо учитывать предопределяющее значение универсального регулирования, закрепленного на уровне многосторонних международных договоров. Что касается регионального аспекта, то здесь отдельные вопросы разрешительных процедур регламентируются на уровне межгосударственных интеграционных объединений, для которых характерно тесное экономическое и политическое взаимодействие входящих в их состав государств, которое объективируется в международно-правовых актах, принимаемых под эгидой данных объединений. В этом случае основополагающие вопросы функционирования разрешительной системы перенесены на наднациональный уровень, что подтверждает практика, в частности, Европейского союза и Евразийского экономического союза.
В то же время анализ особенностей разрешительных процедур в международных правовых актах позволяет сделать следующие выводы:
- в основном массиве положения о разрешительных процедурах содержатся именно в международных договорах, причем большая часть из них заключена на двустороннем уровне;
- положения, регламентирующие разрешительные процедуры в международных договорах, как правило, включают в себя права и обязанности для участников совместной деятельности, связанной с определенной деятельностью, как по законодательству сторон, так и в соответствии с положениями конкретного международного договора;
- двусторонние международные договоры, содержащие правила выдачи (лицензий) разрешений для представителей другой стороны, в большинстве своем основываются на принципе взаимности и предусматривают создание благоприятных условий для обеих сторон по реализации условий и процедур, прописанных в конкретном международном договоре;
- для выполнения условий и разрешительных процедур в соответствии с конкретным международным договором стороны договора наделяют соответствующими правами государственные уполномоченные органы, которыми, в частности, выдаются лицензии (разрешения) для осуществления установленной в договоре деятельности;
- подобная деятельность, как правило, урегулирована в международных договорах, закрепляющих сотрудничество государств в конкретной области (атомная энергетика, исследования в космическом пространстве, воздушные перевозки, рыболовство, экспорт в отношении отдельных групп товаров и т.д.), в связи с чем положения, касающиеся разрешительных процедур, в таких международных договорах достаточно лаконичны, фрагментированы и содержат отсылки к национальному законодательству государств - сторон данного международного договора;
- международные договоры, содержащие регламентацию сотрудничества государств по вопросам особо охраняемых объектов и соответствующие разрешительные процедуры, могут предусматривать также защитительные положения, согласно которым в случае, если экспортирующая сторона установит, что какие-либо правила данного международного договора нарушаются другой стороной, она может приостановить действие или отозвать собственную лицензию (собственное разрешение) на экспорт, а также ввести адекватные ограничения на экспорт охраняемых изделий и технологий.
Таким образом, разрешительная система в международном праве базируется на принципе добросовестного выполнения международных договоров (pacta sunt servanda), заключенных государствами в определенной, особо охраняемой сфере международного сотрудничества. Являясь неотъемлемой частью разрешительной системы, международно-правовые нормы, регламентирующие применение разрешительных процедур, не подменяя национальное законодательство, содержат основополагающие предписания для сотрудничества государств в конкретной области по выдаче лицензий (разрешений), а также вытекающих из данных отношений прав и обязанностей участников международных отношений.

Глава 3. СУБЪЕКТЫ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Виды субъектов разрешительной системы

Отношения, возникающие в рамках разрешительной системы, имеют определенные специфические черты, позволяющие отграничить их от других видов правоотношений. Основой для понимания сущности разрешительных правоотношений выступает то, что они возникают в процессе деятельности "публичной администрации". В результате такой деятельности происходит изменение правосубъектности гражданина или юридического лица посредством наделения их дополнительными правами и обязанностями, вытекающими из разрешения, и отношения эти регламентируются особой "совокупностью административно-правовых норм, с помощью которой обеспечивается само функционирование разрешительной системы" <1>.
--------------------------------
<1> Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления. М., 2012. С. 5.

Субъектами разрешительной системы в целом могут быть любые участники управленческих отношений. Проникновение разрешительной системы во все области государственного управления вовлекает в нее все более широкий круг субъектов. С одной стороны, те или иные разрешения вынуждены получать практически все российские граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, юридические лица и даже организации, не имеющие статуса юридического лица. С другой стороны, разрешительные полномочия имеют практически все органы исполнительной власти, органы местного самоуправления. Представители названных групп в разрешительные правоотношения вступают и участвуют в них в неравных условиях.
Именно административно-правовая природа разрешительных правоотношений, характеризующаяся неравным положением сторон, обусловливает тот факт, что в разрешительном правоотношении всегда участвуют властный и невластный субъекты разрешительной системы, между которыми и возникает соответствующая юридическая связь <1>.
--------------------------------
<1> См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 63.

При этом субъекты разрешительной системы, наделенные властными полномочиями, при осуществлении разрешительной деятельности решают публичные задачи государства, упорядочивают широкий круг общественных отношений, устанавливают правопорядок, обеспечивают безопасность личности, общества, государства. Таким образом, одним из главных субъектов разрешительных правоотношений является орган власти. Действительно, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в разрешительных правоотношениях принимают решения о выдаче разрешений, оформляют эти решения и выдают заявителям соответствующие документы, подтверждающие наличие разрешений, а впоследствии осуществляют наблюдение за тем, как невластные субъекты, получившие разрешения, соблюдают сопряженные с разрешениями специальные требования. В определенных случаях властные субъекты уполномочены аннулировать или инициировать аннулирование ранее выданных разрешений.
Другой стороной разрешительных правоотношений могут быть граждане: физические лица (паспортизация, регистрация, получение специального права, разрешение на хранение огнестрельного оружия и т.д.), индивидуальные предприниматели (регистрация, лицензии, допуски), а также другие специальные субъекты, объединенные одной сферой профессиональной деятельности (аттестация, аккредитация), и юридические лица (регистрация, лицензии, допуски и другие разрешения). В большинстве случаев разрешительные правоотношения возникают именно по их инициативе, в целях реализации своих интересов. Как правило, для их возникновения необходимо заявление физического или юридического лица о регистрации, о предоставлении специального права, лицензии, о заявлении на аккредитацию, о выдаче сертификата и т.д. При этом согласия властного субъекта не требуется, он обязан возбудить разрешительное дело и решить его путем вынесения правоприменительного акта. В то же время разрешительные правоотношения могут возникать и по инициативе властного субъекта в связи, например, с приостановлением действия лицензии, в таких случаях не требуется согласия лица, которому ранее было разрешено совершение каких-либо действий. Такого рода отношения могут возникать не во всех случаях. Так, орган исполнительной власти не может возбудить дело по поводу приостановления или аннулирования паспорта гражданина Российской Федерации. В некоторых случаях необратимыми являются акты регистрации.
Оговорим, что граждане и организации могут реализовать свои субъективные права в разрешительной сфере как самостоятельно, так и через своих представителей. Исключения составляют случаи, когда для некоторых видов разрешений законом в отношении заявителя устанавливаются обязательные требования: наличие статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя; специальные требования к возрасту, физическим данным и психическому здоровью человека, а для иностранных граждан и лиц без гражданства - вплоть до политических убеждений.
Граждане и организации могут быть соискателями разрешений или заявителями либо лицами, получившими разрешения и реализующими свои права и свободы на основании полученных разрешений. В разрешительных правоотношениях они являются невластными субъектами.
Таким образом, исходя из критерия властности субъекты разрешительных правоотношений, по нашему мнению, могут быть разделены на две группы:
1) разрешающие - властные субъекты;
2) получающие (получившие) разрешения - невластные субъекты.
Властные субъекты разрешительных правоотношений - уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица. Такой вывод следует из административно-правовой природы разрешений. При этом властные субъекты не ограничиваются только органами государственной власти. Во многих случаях федеральные законы предусматривают дачу органами местного самоуправления как промежуточных разрешений, так и окончательных. Таким образом, данные субъекты могут быть трех видов: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В отдельных случаях (например, в сфере строительства, в атомной сфере) полномочиями по выдаче разрешений наделяются некоммерческие юридические лица (саморегулируемые организации, государственные корпорации), которым федеральными законами переданы полномочия органов исполнительной власти по выдаче разрешений, проведению аккредитации, экспертизы при выдаче разрешений, выдаче допусков на осуществление работ и т.д.
Невластной стороной разрешительных правоотношений, как уже было сказано выше, являются граждане и организации или физические и юридические лица. Возможность вступления в разрешительные правоотношения определяется их административно-правовым статусом.
Граждане как физические лица могут быть участниками отношений, возникающих в связи с паспортизацией, регистрацией, аттестацией, получением специального права, разрешений, лицензий на приобретение гражданского оружия, лицензий на добычу животных, отнесенных к объектам охоты. В большинстве случаев реализация прав граждан в разрешительных правоотношениях завершается приобретением нового специального статуса. Так, гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, приобретает статус субъекта предпринимательской деятельности. Однако в ряде случаев получение разрешения расширяет административно-правовой статус гражданина, дополняет его новыми правами.
В зависимости от результата разрешительной деятельности можно разграничить органы исполнительной власти, осуществляющие разрешительные функции:
- органы исполнительной власти, непосредственно предоставляющие разрешения;
- органы исполнительной власти, предоставляющие так называемые промежуточные разрешения.
Органами, непосредственно предоставляющими разрешения, являются органы, осуществляющие лицензирование, регистрацию, аттестацию и т.п. непосредственную процедурную деятельность с выдачей актов-разрешений. Вторая группа субъектов разрешительной деятельности является своего рода промежуточным звеном, выдавая различного рода "разрешения на получение разрешения", заключения, осуществляя контрольные мероприятия, согласования, предварительные экспертизы, без которых собственно разрешительная деятельность была бы невозможной. Так, в Перечне услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг <1>, названы в том числе санитарно-эпидемиологическая экспертиза в целях лицензирования отдельных видов деятельности, аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов, связанных с обеспечением безопасности движения транспортных средств, в целях лицензирования.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 352 (ред. от 17 мая 2014 г.).

По уровню государственной власти можно разграничить разрешительные функции органов исполнительной власти:
разрешительные функции, осуществляемые органами исполнительной власти на федеральном уровне;
разрешительные функции, осуществляемые органами исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации;
разрешительные функции, осуществляемые органами местного самоуправления.
Также можно разделить субъектов разрешительной деятельности на индивидуальных субъектов (физических лиц - граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и т.п.) и коллективных субъектов (органы, объединения, организации, предприятия и т.п.).
По признаку субъекта можно выделить разрешения, предоставляемые:
- федеральными органами исполнительной власти;
- федеральными органами государственной власти, не входящими в систему исполнительной власти (Банк России);
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- органами местного самоуправления.
Рассмотрим более подробно указанные категории субъектов разрешительной системы.

§ 2. Федеральные органы исполнительной власти
как субъекты разрешительной системы

Органы государства, создаваемые в установленном законодательством порядке для решения конкретных задач и наделенные для этого властными полномочиями, являются наиболее распространенной категорией субъектов разрешительной системы.
По принадлежности к системе исполнительной власти органы государства можно подразделить на органы исполнительной власти и иные государственные органы.
Орган исполнительной власти, осуществляя государственное управление, представляет собой учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2006. С. 95.

Большую часть наделенных разрешительными функциями органов государства составляют федеральные органы исполнительной власти.
Разрешительная функция (связанная с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам) входит в число функций органа исполнительной власти, понимаемых в качестве содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач <1>.
--------------------------------
<1> См.: Липатов Э.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009.

При этом федеральные органы исполнительной власти имеют полномочия, необходимые для дачи разрешений. В положениях об органе такие полномочия могут формулироваться по-разному: "осуществляет лицензирование", "осуществляет аккредитацию экспертов", "регистрирует средства массовой информации", "выдает разрешения на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации", "рассматривает обращения по вопросам присоединения сетей электросвязи" <1>; "выдает разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии", "выдает разрешения на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами", "выдает разрешения на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду", "согласовывает перечни радиоизотопной продукции, ввоз и вывоз которой не требуют лицензий", "выдает заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций" // СЗ РФ. 2009. N 12. Ст. 1431.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

В соответствии с принципом функциональной специализации органов исполнительной власти, установленным Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 22 июня 2010 г.) <1>, осуществление разрешительной функции в числе иных контрольно-надзорных функций отнесено к ведению федеральных служб. Федеральные министерства и федеральные агентства не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Несмотря на то что принципиальное закрепление функциональных особенностей статуса федеральных органов исполнительной власти явилось одним из основных направлений административной реформы, анализ практики правового регулирования свидетельствует о том, что соответствующие полномочия широко реализуются как федеральными службами, так и федеральными министерствами, федеральными агентствами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Отчасти такое положение объясняется тем, что в соответствии со ст. 2 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий данных органов, является соответственно государственной или муниципальной услугой. Выдача разрешений является именно такой деятельностью. Тем самым создается противоречие между типологиями функций и нарушается принцип специализации органов исполнительной власти.
Кроме того, в действительности указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации разрешительные полномочия нередко предоставляются федеральным министерствам и федеральным агентствам. Наиболее яркими примерами являются МВД России, МЧС России, Росавиация и Росрыболовство. Так, МЧС России осуществляет лицензирование деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров, регистрирует маломерные суда, предоставляет удостоверения на право управления маломерными судами и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2882; Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835 "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. II). Ст. 5499.

МВД России осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности, регистрирует гражданское и служебное оружие и автомототранспортные средства, предоставляет гражданам право управления автомототранспортными средствами, право хранения (хранения и ношения) оружия и т.д. <1>. В связи с этим, по мнению С.И. Агафонова, большая часть административных процедур, связанных с функционированием лицензионно-разрешительной системы, возложена на милицию <2>. Как указывает Е.В. Трегубова, в настоящее время особое значение разрешительная система имеет в сфере: осуществления частной детективной и охранной деятельности, оборота гражданского оружия, обеспечения безопасности дорожного движения <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1334; Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681; Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения".
<2> См.: Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно-разрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. 2007. N 4.
<3> См.: Трегубова Е.В. Административные запреты в разрешительной системе // Административное и муниципальное право. 2008. N 8.

Разрешительная система в рассматриваемой сфере охватывает несколько миллионов невластных субъектов. При этом органами внутренних дел ежегодно проводится более 5 млн. проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сводные отчеты МВД России о лицензионно-разрешительной работе за январь - декабрь 2012 и 2013 гг.

Росавиация проводит обязательную сертификацию юридических лиц, типов систем и средств радиотехнического обеспечения полета, аэродромов, объектов Единой системы организации воздушного движения РФ, образовательных организаций, обязательную аттестацию авиационного персонала гражданской авиации; осуществляет предоставление разрешений иностранным назначенным авиапредприятиям на эксплуатацию договорных линий, лицензирование отдельных видов деятельности, государственную регистрацию гражданских воздушных судов, выдачу разрешений на транзитные полеты иностранных воздушных судов через воздушное пространство Российской Федерации и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3343.

Росрыболовство проводит конкурсы на право заключения договора о пользовании рыбопромысловым участком; осуществляет распределение общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, а также квот их добычи (вылова); осуществляет выдачу разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов; приостанавливает действие разрешений, аннулирует их и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444 "О Федеральном агентстве по рыболовству" // СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2979.

Хотя бесспорен тот факт, что основной объем разрешительных полномочий реализуется федеральными службами (как теми, руководство деятельностью которых осуществляют непосредственно Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, так и подведомственными соответствующим федеральным министерствам).
Важно отметить, что названный Указ Президента Российской Федерации N 868 разделяет разрешительные функции и функции по регистрации актов, документов, прав, объектов, что, как представляется, не вполне обоснованно, учитывая разрешительный во многих случаях характер регистрации.
Обязанности и права федеральных органов исполнительной власти как субъектов разрешительной системы устанавливаются, как правило, законодательными актами и конкретизируются в положениях и административных регламентах (например: п. 7 Положения о Федеральной миграционной службе <1>; п. 5.3.2 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды <2>; п. 5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций <3>).
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 "О вопросах Федеральной миграционной службы".
<2> Утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 372.
<3> Утв. Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228.

Объем и характер компетенции данных субъектов определяются содержанием реализуемого ими вида разрешительной деятельности. Самые общие для указанной категории субъектов разрешительной системы обязанности обеспечивают, с одной стороны, достижение цели функционирования разрешительной системы - безопасность личности, общества и государства, с другой стороны, соблюдение прав заявителей, обращающихся к властным субъектам разрешительной системы в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.
Например, в целях обеспечения безопасности осуществления разрешенной деятельности в соответствии с п. п. 20 - 22 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон о полиции) <1> полиция обязана:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

- выдавать гражданам и организациям при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом, лицензии и разрешения;
- контролировать оборот гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранность и техническое состояние боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также соблюдение гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;
- производить контрольный отстрел оружия с нарезным стволом;
- осуществлять прием, хранение и уничтожение изъятого, добровольно сданного и найденного огнестрельного, газового, холодного и иного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывных устройств, взрывчатых веществ.
В целях обеспечения прав невластных субъектов разрешительной системы в соответствии со ст. 6 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг властные субъекты разрешительной системы обязаны:
1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами;
2) обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;
3) предоставлять по межведомственным запросам документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг (за исключением прямо указанных в законе случаев) безвозмездно, а также получать такие документы и информацию;
4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
Права федеральных органов исполнительной власти как субъектов разрешительной системы предоставляются для реализации соответствующих полномочий. Универсальным для всех указанных субъектов является право получать (в том числе требовать предоставления под угрозой принуждения), накапливать, обрабатывать, хранить информацию о невластных субъектах разрешительной системы. С этим непосредственно связано право отказывать в приеме заявления, если оно или приложение к нему не содержит всей необходимой для решения вопроса информации. Как правило, властные субъекты разрешительной системы наделяются правом проверять представленную информацию на предмет ее достоверности, актуальности и полноты либо направлять запросы о проверке информации в правоохранительные органы. В настоящее время это право несколько ограничено запретом требовать от заявителя представления документов и информации (в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг), которые находятся в распоряжении государственных органов и органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций, участвующих в предоставлении услуг (за исключением документов, включенных в определенный ч. 6 ст. 7 данного Федерального закона перечень документов <1>). Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные либо муниципальные услуги, по собственной инициативе.
--------------------------------
<1> В данный перечень входят документы, удостоверяющие личность заявителя и его регистрацию по месту жительства или по месту пребывания, документы воинского учета, свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния, документы, подтверждающие предоставление гражданину специального права управления транспортными средствами и др.

Лицензирующие органы и иные властные субъекты, уполномоченные давать специальные разрешения, наделяются дополнительными правами, связанными с необходимостью обеспечения безопасности осуществления разрешаемой деятельности, в том числе правом проводить выездные проверки, брать пробы и образцы, проводить (назначать проведение) экспертизы и т.д.
Имеется определенная специфика при реализации функций по лицензированию отдельных видов деятельности федеральными органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 3 Закона N 99-ФЗ лицензирующие органы - это прежде всего уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы. Необходимо заметить, что перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, отличается нестабильностью: в период действия Постановления Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" изменения в него вносились 20 раз. Действующий в настоящее время Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности <1>, утвержденный в конце 2011 г., изменялся уже семь раз.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. N 957 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".

В некоторых случаях реализуемые федеральным органом исполнительной власти лицензионные функции не вполне согласуются с его компетенцией. Например, Федеральная налоговая служба (ФНС) осуществляет в настоящее время лицензирование: производства и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции, деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. Вместе с тем п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе <1> предусмотрено, что ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. Кроме того, ФНС является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506.

Подобная несогласованность порождает предложения о передаче разрешительных функций иным федеральным органам исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> См.: Письмо ФНС РФ от 3 ноября 2009 г. N КЕ-20-1/1657 "О сокращении административных ограничений предпринимательской деятельности".

Специальным лицензионным законодательством используются различные подходы к определению круга лицензирующих органов.
Например, деятельность, связанная с защитой государственной тайны, лицензируется различными органами в зависимости от их компетенции и ведомственной принадлежности соискателей лицензии (лицензиатов) <1>.
--------------------------------
<1> См. п. 2 Положения "О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны", утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 333.

Лицензирование деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции производится как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В тех случаях, когда предоставленному разрешением праву корреспондируют обязанности невластных субъектов разрешительной системы, у властного субъекта возникают юрисдикционные полномочия, включающие права по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, проведению административного расследования, составлению протоколов об административных правонарушениях, рассмотрению дел и назначению административных наказаний либо направлению материалов по подведомственности.
В области осуществления разрешительной деятельности по обороту гражданского и служебного оружия в соответствии с п. п. 22, 23 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции полиция вправе:
- проводить проверки мест производства, хранения, торговли, коллекционирования и экспонирования оружия, основных частей огнестрельного оружия, мест производства патронов к оружию и составных частей патронов, а также проверки объектов, где они обращаются, мест утилизации боеприпасов;
- согласовывать требования к содержанию программ подготовки лиц в целях изучения правил безопасного обращения с оружием и приобретения навыков безопасного обращения с оружием;
- устанавливать порядок проверки знания правил безопасного обращения с оружием и наличия навыков безопасного обращения с оружием в организациях, определяемых Правительством Российской Федерации, и участвовать в проверке таких знаний и навыков в этих организациях;
- по результатам проверок выдавать гражданам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений правил оборота оружия, боеприпасов, патронов к оружию и специальных средств;
- изымать в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, оружие, боеприпасы, патроны к оружию, основные части к ним и специальные средства;
- ограничивать в установленном законодательством Российской Федерации порядке деятельность соответствующих объектов и применять иные меры, предусмотренные Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" (далее - Закон об оружии) <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

- участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в проведении проверок мест производства, хранения, использования и распространения взрывчатых материалов промышленного назначения и пиротехнических изделий IV и V класса;
- устанавливать достоверность сведений, содержащихся в документах, представленных для принятия решения о выдаче лицензий либо разрешений, в том числе путем проведения собеседования с соискателем лицензии либо разрешения, а также путем направления запросов в соответствующие правоохранительные, лицензирующие, контролирующие, надзорные и иные государственные органы;
- продлевать и переоформлять выданные лицензии и разрешения, отказывать в выдаче лицензий и разрешений при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом;
- при выявлении нарушений принимать меры по приостановлению действия лицензий и разрешений, их аннулированию, а также иные меры, предусмотренные федеральным законом.
Таким образом, обязанности федеральных органов исполнительной власти как субъектов разрешительной системы в самом общем виде можно представить следующим образом:
1) обязанность принять заявление лица, претендующего на получение разрешения, и прилагаемые к нему документы, возбудить разрешительное административное производство, своевременно рассмотреть имеющиеся материалы и принять решение о предоставлении разрешения либо об отказе в удовлетворении заявления, выдать заявителю соответствующий документ;
2) обязанность обеспечить соответствие заявителя и впоследствии невластного субъекта разрешительной системы предъявляемым требованиям, для чего проверить представленные документы на предмет их подлинности, удостоверить личность заявителя, собрать необходимую для принятия решения информацию, в том числе посредством межведомственного взаимодействия, в необходимых случаях провести выездную проверку, назначить экспертизы;
3) обязанность пересмотреть неправильно вынесенное решение, устранить нарушения, оформить и выдать заявителю разрешительный документ либо аннулировать ошибочно выданный, обратиться в суд с требованием о признании ранее выданного разрешения недействительным.
Права рассматриваемых властных субъектов разрешительной системы обеспечивают им возможность исполнения обязанностей и включают: право требовать представления необходимых документов, направлять запросы, проводить проверки, отказывать в приеме заявления и в его удовлетворении, давать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений обязательных требований, возбуждать и в определенной части рассматривать дела об административных правонарушениях, обращаться в суды с исками о признании ранее выданных разрешений недействительными.
Необходимо заметить, что в законодательстве в последнее время реализуется принцип отказа от предоставления властным субъектам разрешительной системы права самостоятельно во внесудебном порядке отзывать ранее выданные разрешения. Например, ранее ч. 1 ст. 26 Закона об оружии наделяла органы внутренних дел правом аннулировать лицензии и разрешения на приобретение, а также разрешения на хранение или хранение и ношение оружия, в том числе в случаях систематического (не менее двух раз в течение года) нарушения либо неисполнения юридическими лицами или гражданами требований, предусмотренных настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими оборот оружия. Но в конце 2010 г. данный порядок был изменен, и теперь органы внутренних дел вправе аннулировать разрешения и лицензии в аналогичных обстоятельствах только при условии вынесения судебного решения о лишении гражданина соответствующего права или об аннулировании лицензии и (или) разрешения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 398-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия" // Российская газета. 2010. N 296.

Таким образом, на современном этапе разрешительная деятельность осуществляется практически во всех сферах жизнедеятельности общества. Разрешительными полномочиями в той или иной степени наделены все федеральные органы исполнительной власти вне зависимости от функциональной компетенции <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: ИД "Юриспруденция", 2012. С. 180 - 181.

§ 3. Разрешительные полномочия органов
государственной власти субъектов Российской Федерации

Функции конкретного органа обусловлены направленной деятельностью государства. Они определяются организационной структурой органа власти и привязываются к содержанию его деятельности. Функциональная направленность органа должна определять, чем он должен заниматься: осуществлять правотворческие функции, контролировать и "надзирать", охранять, оказывать услуги или делать все сразу. Однако перманентная реструктуризация органов государственного управления приводит к конкурентности характеристик их компетенции, а размытость и несочетаемость форм государственного управления создают нечеткость в выявлении факторов, определяющих эффективность деятельности государственных органов. Эффективность же современного государственного управления во многом определяется системой, структурой, функциями исполнительных органов, поэтому видовая наполненность системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации так важна.
Действующая с 2004 г. структура федеральных органов исполнительной власти РФ (ФОИВ) "укрупнила" отрасли управления, выделив несколько функциональных направлений. Несмотря на существующие проблемы взаимодействия, некоторую отраслевую и функциональную раздробленность, видовая определенность (министерства, службы, агентства) при их функциональном различии придает системе федеральных органов очевидную четкость и определенность, чего не скажешь о региональных органах исполнительной власти, которые не имеют функциональной видовой разграниченности системы. Все они, как правило, многофункциональны.
Анализ статутного законодательства органов исполнительной власти субъектов РФ в контексте выявления разрешительных функций не дает оснований выделить явной тенденции в желаемом проявлении функциональных особенностей разных видов региональных органов. Органы выполняют нормотворческую деятельность по регламентации тех или иных разрешительных режимов: правоприменительную - по выдаче конкретным субъектам разрешений, проведению лицензирования и аккредитации, регистрации и т.п., координационную - по согласованию разного рода сделок (с объектами культурного наследия и пр.), документации (землеустроительной, градостроительной, проектной и пр.).
При этом у министерств, в предмет ведения которых входит строительство, жилищно-коммунальное хозяйство и топливно-энергетический комплекс, доминирует, как правило, функция согласования, что можно наблюдать и у сходных по отрасли региональных служб (по тарифам, например) и управлений (государственной охраны объектов культурного наследия). У министерств, отвечающих за управление сферами экологии, природных ресурсов, имущественных отношений, предпринимательства доминирует разрешительная функция предоставления права. В то же время выдача разрешений, регистрация свойственны в большей степени инспекциям (по надзору за техническим состоянием самоходных машин, строительного надзора и пр.). Хотя в функциональном блоке положения о комитетах могут быть выделены функции по организации регистрации и регистрации, предоставлению права, участию в выдаче разрешений и выдаче разрешений, аккредитации и пр. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление правительства Нижегородской области от 26 сентября 2005 г. N 231 "Об утверждении Положения о комитете ветеринарного надзора Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2005. N 197.

Таким образом, разрешительные функции одного вида осуществляются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые включены в региональную структуру органов и имеют самые разные наименования: министерства, департаменты, управления, комитеты, инспекции, комиссии, службы и т.д. с доминированием тех или иных видов органов в соответствии со сложившимися традициями государственного управления в отдельно взятом субъекте. В то же время один орган выполняет разные виды разрешительных функций, которые к тому же находятся в длинном ряду разнородных функций. И если в деятельности федеральных органов мы можем наблюдать неполное проведение разграничения по функциональному критерию органов <1>, то на региональном уровне этого разграничения практически нет.
--------------------------------
<1> См. подробнее об этом: Михеева И.В. Государственное управление: исторические аналоги преемственности // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 3. С. 95 - 98.

Видовая наполненность управленческой деятельности позволяет разнообразить совокупный инструментарий государственного управления в рамках использования диспозитивных и императивных методов. Разрешительные функции органов исполнительной власти субъектов реализуются с помощью последних, формируя ограничения и запреты, свойственные региональным административно-правовым режимам. В этом смысле разрешения, по сути, другая сторона запретов, поскольку без получения разрешений лицо в рамках закона ограничено в осуществлении какой-либо деятельности, реализации ряда установленных законом прав. Отсюда и широкий диапазон видов разрешений, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов в ходе государственно-управленческой деятельности. Эти разрешения могут иметь, например, форму собственно разрешений, лицензии и т.д., осуществляться в рамках процедурных действий согласования, утверждения, предоставления права, аккредитации и т.д.
Проводя параллель с выделенными группами функций федеральных органов исполнительной власти (нормотворчество, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом), заметим, что разрешительные полномочия органов рассредоточены по разным функциональным группам.
Так, способом реализации региональными министерствами функций по управлению вверенной сферой деятельности (отраслью) субъекта Федерации может служить разработка: действующих на территории субъекта лимитов, порядка (пользования чем-либо, государственной регистрации, выдачи, переоформления лицензий, предоставления какого-либо права), видов разрешенной деятельности и параметров ее осуществления; установление правового режима, например, содержания и использования земель историко-культурного назначения и т.д. В этих случаях управленческие функции органов разрешительного характера закрепляются в различных формах административных нормативных правовых актов, создаваемых в рамках подзаконной нормотворческой деятельности исполнительных органов, что позволяет придать данной разрешительной деятельности функционально нормотворческий характер. Сюда относится практически все статутное законодательство, принимаемые регламенты органов, исполнения функций и оказания услуг.
В то же время в перечень разрешительных функций в положениях об органах субъектов Федерации входит: принятие решения о предоставлении конкретного права физическому или юридическому лицу; выдача разрешений; заключение договоров; осуществление аккредитации граждан и организаций, привлекаемых в качестве экспертов; осуществление оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий; распределение между пользователями квот и т.д. Данные разрешительные по характеру виды деятельности носят уже правоприменительный характер, реализуются органами исполнительной власти субъектов в ходе издания индивидуальных административных актов, предназначенных конкретному потребителю услуги. В этих случаях функции органов предопределяют компетенционные границы органа и его должностных лиц, законодательно определенные и зафиксированные рамки его деятельности, в которых и формируется перечень оказываемых им/ими услуг.
Часть функционального блока в статутных актах региональных исполнительных органов занимают участие в разработке и согласовании, участие в работе "комиссий по рассмотрению заявок" о предоставлении конкретного права, в сфере, например, страхования, лицензирования, аудита и др. механизмов регулирования отношений по предмету ведения органа. Большая часть функций региональных органов представлена согласованием в разных вариантах: "осуществляет согласование", "участвует в согласовании", "согласовывает" и пр. Данная деятельность носит, как правило, организационно-координационный характер. Но это вовсе не говорит о вспомогательном характере согласований, которые порой могут создать барьер для получения нужного разрешения.
Что касается разрешительной функции, то идентифицировать ее иногда непросто, поскольку само действие по выдаче разрешения (в широком смысле) может наполнять содержание формально другой функции, например, согласование - координационной, экспертная деятельность - контрольной и т.п. Одно очевидно: разрешительные функции осуществляются в ходе реализации органом различных видов управленческой деятельности: правотворческой, правоприменительной, координационной и пр. Они располагаются по множеству важных для осуществления государственного управления федеральных и региональных актов, в положениях об органах, их регламентах, что затрудняет проведение оценки регулирующего воздействия административных нормативных актов, а также мониторинга реальной ситуации в правоприменительной сфере.
В нормативном правовом регулировании разрешительной деятельности региональных органов исполнительной власти наблюдается смешение понятий "функция" и "услуга". Примеров многозначности разрешительных функций региональное законодательство предоставляет достаточно. В Рязанской области в Реестре государственных функций органов исполнительной власти области на сайте регионального Минэкономразвития из разрешительных функций приведены только функции по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции и заготовки, переработки и реализации лома черных (цветных) металлов. Этими функциями постановлением регионального правительства, утверждающим положение об органе, наделен Комитет по развитию предпринимательства, потребительского рынка и услуг Рязанской области: выдача лицензии, продление срока лицензии, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензии, разрешение деятельности на новых территориально обособленных объектах; прекращение деятельности на территориально обособленных объектах, прекращение деятельности лицензиата; приостановление и возобновление действия, аннулирование лицензии; формирование и ведение реестра лицензий; предоставление информации из реестра лицензий, что, по сути, является полномочиями органов.
В Кемеровской области в Сводном реестре государственных услуг (функций) исполнительных органов государственной власти Кемеровской области содержатся и функции, и услуги. То, что в Рязанской области отнесено к функциям, а в Тверской области - к услугам, в Кемеровской имеет уже смешанный статус. Например, услугами (функциями) являются: оформление Департаментом природных ресурсов и экологии Кемеровской области государственной регистрации и выдача лицензии на право пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых и лицензирование образовательной деятельности Государственной службой по надзору и контролю в сфере образования Кемеровской области; выдача Департаментом по охране объектов животного мира Кемеровской области именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и пр.
Таким образом, если в Рязанской области формально можно отграничить функцию от услуги по наличию потребителя (в Реестре государственных услуг исполнительных органов власти Рязанской области содержится графа "получатель государственной услуги"), то в Сводном реестре государственных услуг (функций) исполнительных органов государственной власти Кемеровской области о потребителе речи не идет, речь идет лишь о "конечном результате", что не позволяет говорить о формальном и материальном разграничении этих категорий. Получается, что в разных субъектах РФ аналогичные виды деятельности могут содержаться в реестре государственных функций органов исполнительной власти субъекта РФ, сводном реестре государственных услуг (функций) исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, в реестре государственных услуг субъекта РФ.
Конечно, тонкая грань между услугой и функцией не всегда очевидна, что позволяет во многих случаях их отождествлять. Хотя с точки зрения теории государственного управления схожесть функций при разграничении услуг понятна. Например, действующим Постановлением правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. N 46 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещении временных объектов" уполномоченным органом по предоставлению земельных участков на территории Нижнего Новгорода для целей, не связанных со строительством, является Министерство имущественных отношений и земельных ресурсов, а для целей, связанных со строительством, - правительство Нижегородской области. При этом функции этих органов схожи, но разными являются цели оказания услуги и потребители.
То же можно сказать и о функции согласования, которая присутствует в положениях о многих органах и исполняется при оказании совершенно разных услуг. Дело в том, что часто большая услуга "распадается" на множество полномочий, которые, в свою очередь, соответствуют функциям органа. Причем разрешительные функции иногда "прячутся" в терниях процедур оказываемой услуги.
Возьмем услугу по заключению договора аренды или купли-продажи земельного участка под зданием в Нижегородской области и г. Нижнем Новгороде (в соответствии со ст. 36 Земельного кодекса РФ). Услуга по предоставлению в собственность земельных участков осуществляется на основании административного регламента Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области "Предоставление в собственность земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена на территории города Нижнего Новгорода, и земельных участков, находящихся в собственности Нижегородской области, на которых расположены здания, строения, сооружения" <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области от 14 декабря 2011 г. N 311-05-11-191/11 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление в собственность земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена на территории города Нижнего Новгорода, и земельных участков, находящихся в собственности Нижегородской области, на которых расположены здания, строения, сооружения" // Нижегородская правда. 2012. N 15.

Результатом предоставления этой услуги является подписание между сторонами договора купли-продажи и выдача заявителю акта приема-передачи земельного участка или отказ в передаче земельного участка, что указано в ст. 2.3 Регламента. После подачи заявления с указанным пакетом документов (раздел I) начинается предоставление государственной услуги указанным Министерством (ст. 2.2). В этом процессе участвуют Департамент градостроительного развития и архитектуры администрации Нижнего Новгорода, Федеральное бюджетное учреждение "Земельная кадастровая палата" по Нижегородской области, администрации соответствующих муниципальных районов и городских округов Нижегородской области. Сам процесс взаимодействия органов, указанных в ст. 2.2.1 Регламента, согласно ст. 2.2.2 того же документа регулируется Постановлением правительства Нижегородской области от 10 февраля 2006 г. N 31 "О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. N 192-3 "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при формировании и предоставлении земельных участков уполномоченным органом по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области". Получается, что за документом о предоставлении одной услуги одним министерством одному конкретному гражданину стоит взаимодействие нескольких органов, итогом которого и является в данном случае выдача акта приема-передачи земельного участка.
В рамках оказания данной услуги обязательным является ряд необходимых согласований с органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным на управление и распоряжение земельными ресурсами на территории Нижегородской области (Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области). Полномочиями по утверждению проекта границ земельного участка наделен орган местного самоуправления. Ст. 36 Земельного кодекса РФ, а также иные правовые нормы, содержащиеся в данном Кодексе и регулирующие соответствующие правоотношения, не устанавливают требований относительно необходимости согласования проектов решений органов местного самоуправления об утверждении проектов границ земельных участков с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем в соответствии с постановлениями правительства Нижегородской области такое согласование (проектов схем расположения земельных участков) администрацией Нижнего Новгорода в лице Департамента градостроительного развития и архитектуры с Министерством государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области предусматривается <1>. При этом принятие решения в рамках согласования границ земельного участка является элементом осуществляемой органом исполнительной власти субъекта РФ (в данном случае Министерство государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области) государственной услуги, поскольку решение касается конкретного физического или юридического лица. Это - часть государственной услуги по заключению договора аренды или купли-продажи земельного участка под зданием (ст. 36 Земельного кодекса РФ), предоставляемой лицу региональным министерством.
--------------------------------
<1> См.: Постановление правительства Нижегородской области от 10 февраля 2006 г. N 31 "О мерах по реализации закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 г. N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при формировании и предоставлении земельных участков уполномоченным органом по управлению и распоряжению земельными ресурсами на территории Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2006. N 30; Постановление правительства Нижегородской области от 15 февраля 2006 г. N 46 "О мерах по реализации закона Нижегородской области от 13 декабря 2005 года N 192-З "О регулировании земельных отношений в Нижегородской области" при строительстве, реконструкции объектов недвижимости и размещения временных объектов" // Нижегородские новости. 2006. N 39.

Итоговый акт функционального согласования органа предназначен для потребителя услуги по предоставлению земельных участков - юридического или физического лица. Поскольку все услуги носят комплексный характер, то их оказание включает ряд определенных, урегулированных нормами права процедур. Согласование в рамках оказания этой услуги - всего лишь одна из этих процедур. Обязательность и правовые последствия, которые она влечет, позволяют говорить о функциональном разрешительном характере этого согласования, т.е. согласование выступает в качестве функции органа.
Возникшая двойственность в определении характера согласования, с одной стороны, может создать дополнительный административный барьер, а с другой стороны, позволяет органу исполнительной власти исполнить возложенную на него функцию по оказанию услуги.
Обязанность согласования органами местного самоуправления Нижнего Новгорода при формировании земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности города Нижнего Новгорода проектов границ земельных участков с уполномоченным правительством области органом, была предметом судебного оспаривания. Тем не менее содержащая это согласование норма сохранила статус действующей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определение ВС РФ от 24 сентября 2008 г. N 9-Г08-14.

Судебная практика идет по пути признания необходимости согласований, предусматриваемых законодательством. Например, распоряжением губернатора Приморского края от 29 июля 2011 г. N 106-рг был утвержден лимит добычи охотничьих ресурсов на территории Приморского края, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, на период с 1 августа 2011 г. до 1 августа 2012 г. При этом лимит добычи кабарги и соболя в возрасте до одного года утверждался оспариваемым распоряжением без согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, что противоречило ч. 4 ст. 24 Федерального закона N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте) <1>. Данное распоряжение губернатора было признано судом недействующим в части утверждения квот добычи охотничьих ресурсов в закрепленных и общедоступных охотничьих угодьях, поскольку в нем не были указаны квоты добычи охотничьих ресурсов для каждого охотничьего угодья Приморского края, определенные в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (как того требует ч. 7 ст. 24 вышеупомянутого Федерального закона) <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
<2> Решение Приморского краевого суда от 7 ноября 2011 г. N 3-122/11.

В Краснодарском крае Департамент потребительской сферы и регулирования рынка алкоголя был наделен полномочиями по контролю за качеством и безопасностью алкогольной продукции на территории Краснодарского края, в том числе за соблюдением требований технических регламентов. Это вышло за рамки предоставляемого субъектам Федерации полномочия по осуществлению лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции и нарушило компетенцию Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка, на что и было указано Определением Верховного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> Определение Верховного Суда РФ от 1 февраля 2012 г. N 18-Г12-1.

Стоит заметить, что споры, связанные с реализацией или фиксацией разрешительной функции в административных актах региональных органов исполнительной власти, относятся, как правило, к спорам о нарушении одним органом компетенционных границ другого; о содержании устанавливаемых тем или иным органом дополнительных ограничений, которые вступают в противоречие с действующим законодательством. К сожалению, в судебных решениях не находит отражения факт наличия/отсутствия дополнительных, предусмотренных оспариваемыми нормами/актами административных барьеров, ограничивающих права потребителя услуги, что вполне могло бы фиксироваться в мотивировочной части.
Анализ регионального статутного законодательства дает возможность говорить о наличии разрешительных функций, исполнение которых возложено практически на все органы исполнительной власти субъектов, осуществляющие государственное управление и оказывающие государственные услуги во многих сферах общественной жизни. В связи с этим нерешенная проблема разграничения услуг и функций чревата для государства потерей контакта с главным субъектом общественных отношений - населением, которому государственные органы оказывают услуги. Решение именно этого, на первый взгляд теоретического, вопроса о различии услуг и функций позволяет нацелить государственного служащего на конечного потребителя услуги, оптимально повысить эффективность государственной службы.
Для проведения этого разграничения можно оттолкнуться от того, что диапазон оказываемых услуг определяется функциями, формулируемыми в статутном документе о региональном органе. С точки зрения исполнения функций органы могут быть как оказывающими, так и не оказывающими услуги. Это - функциональный орган специальной компетенции, который услуги не оказывает, а осуществляет контрольно-надзорные функции. Это - орган, оказывающий комплексную услугу, в рамках которой "задействованы" разные функции. В последнем случае рациональным становится функциональное выстраивание структуры этого органа, где одни подразделения выдают документы конечному потребителю конкретной оказываемой органом государственной услуги, в требуемые сроки, в соответствии с существующей процедурой; другие (отдел контроля) проводят контрольные мероприятия; третьи осуществляют правовое, финансово-экономическое обеспечение оказания услуги и пр.
Распределение предметов ведения и разрешительных полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации заслуживает особого внимания.
Полномочия региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации. В свою очередь, правовой основой разрешительной системы являются прежде всего Конституция РФ и законы федерального и регионального уровней. Кроме того, целый ряд вопросов регулируется подзаконными актами Российской Федерации и ее субъектов, а также актами муниципальных органов. Эти акты конкретизируют права и обязанности субъектов разрешительных правоотношений, регламентируют порядок, основания применения разрешительных ограничений, условия, сроки и другие аспекты деятельности публичных органов в ходе реализации разрешительных функций. При этом базовым принципом реализации нормотворческих полномочий в разрешительной сфере является недопустимость самостоятельного регулирования отношений, связанных с ограничением конституционных прав граждан.
Заметим при этом, что чем большую общественную опасность может повлечь несоблюдение ограничений по реализации конкретного вида разрешения, тем меньше полномочий по его использованию и осуществлению разрешительной функции в конкретной сфере у органов более низкого статуса в системе иерархии органов исполнительной власти; не все разрешительные функции по предметам совместного ведения Конституции РФ отражены на региональном уровне; допускаются технико-юридические ошибки в определении разрешительных полномочий органов.
Обратимся к примерам регламентации содержания разрешительных полномочий органов субъектов РФ. Несмотря на то что "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий" (п. "з" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) является предметом совместного ведения, а органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления входят наряду с федеральными органами исполнительной власти в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, разрешительными функциями наделены, как правило, только федеральные органы. Полномочиями на проведение экспертных работ обладают МЧС России, Минобороны России, а также Федеральное автономное учреждение "Главное управление государственной экспертизы", подведомственное Министерству регионального развития РФ.
На МЧС России возложено лицензирование деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах, объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров <1>, по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений <2>, подтверждение соответствия продукции и объектов требованиям пожарной безопасности <3>. ГУ МЧС по субъекту осуществляет и регистрацию добровольных пожарных <4>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 31 января 2012 г. N 69 "О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах, объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров" // СЗ РФ. 2012. N 7. Ст. 854.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. N 1225 "О лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений" // СЗ РФ. 2012. N 2. Ст. 298.
<3> См.: Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. I). Ст. 3579.
<4> См.: ст. 13 Федерального закона от 6 мая 2011 г. N 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2717.

В региональном законодательстве полномочия регионов в этой сфере формулируются дословно, дублируя нормы федерального законодательства. Например, текстовое совпадение ст. 18 "Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области пожарной безопасности" Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" <1> (в ред. от 30 декабря 2012 г.) присутствует в ст. 16 "Полномочия федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности" Закона Нижегородской области от 26 октября 1995 г. N 16-З "О пожарной безопасности". Такого рода дубляж по формуле "закон - подзаконный акт" не может считаться дефектным, поскольку справедливым видится тезис о ничтожности подзаконных нормативных актов, устанавливающих разрешительные режимы, в силу нарушения требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ <2>. Между тем дублирование норм одного закона нормами другого вряд ли оправданно.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.
<2> См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Конкретных явных полномочий разрешительного характера на уровне субъекта в данной сфере не просматривается. Это говорит о специфике общественных отношений, их общегосударственной значимости, а также, возможно, о необходимости больших обеспечительных ресурсов, что, несмотря на предусмотренную Конституцией РФ "совместность" осуществления мер в данной сфере, не дает возможности доверить разрешительные функции региональным органам.
Интерес представляет разница в регламентации предметов ведения, находящихся в совместном ведении и передаваемых федеральным законодательством ряда полномочий на региональный уровень. В соответствии со ст. 33 Закона об охоте органам государственной власти субъектов РФ передаются полномочия по "выдаче разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных... условиях", а по ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире) <1> - полномочия о выдаче разрешений на содержание и разведение в полувольных условиях объектов животного мира. В блоке "функции" Положения об уполномоченном в этой сфере Министерстве Нижегородской области экологии и природных ресурсов <2> содержится "выдача разрешений" на содержание и разведение в полувольных условиях только объектов животного мира, что сузило определенные в Федеральном законе полномочия органа за счет охотничьих ресурсов. В то же время в других регионах положение о государственной инспекции по охране и использованию животного мира (например, администрации Владимирской области) может содержать обе позиции (и объектов животного мира, и охотничьих ресурсов) <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.
<2> Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области (утв. Постановлением правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965) // Нижегородские новости. 2011. N 10.
<3> Постановление губернатора Владимирской области от 31 января 2008 г. N 65 "Об утверждении Положения о государственной инспекции по охране и использованию животного мира администрации Владимирской области" // Владимирские ведомости. 2008. N 25.

Нормативное оформление реализации совместных полномочий в контексте разрешительных функций различны. В федеральном законе может не называться конкретная функция, исполнение которой находится в ведении субъекта. Например, в ст. 6 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) <1> указывается, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

В то же время ст. 14 этого Закона уточняет, что выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Конкретизацию порядка реализации этих полномочий берет на себя Правительство РФ (Постановление от 2 марта 2000 г. N 183 "Об утверждении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на него", где обозначается порядок реализации разрешительных функций).
Далее в субъектах Федерации по общей схеме принимаются законодательные акты - специальный, одноименный федеральному, и статутный - например о региональном правительстве. Затем они "подкрепляются" региональным подзаконным актом о статусе уполномоченного органа и регламентом об исполнении конкретной разрешительной функции (или предоставлении услуги). Данный механизм регулирования совместных полномочий предполагает различные правовые формы в зависимости от уровня регламентации - федерального или регионального. При этом баланс разрешительных полномочий подчас нарушается технико-содержательными неточностями правовых актов - нормотворческими ошибками.
Примером может служить регламентация функции выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух стационарных источников. Эта разрешительная функция фиксируется в правительственном акте (п. 9 упомянутого Постановления Правительства РФ N 183), где указывается, что "выбросы вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, допускаются на основании разрешения, выданного органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды".
В пункте 9 ст. 3 Закона Нижегородской области "Об охране атмосферного воздуха" <1> полномочие по выдаче разрешений на выбросы стационарным источником отнесено к полномочиям регионального правительства для реализации в порядке, определяемом Правительством РФ. При этом полномочие правительства Нижегородской области формулируется однозначно: не как организация или участие, а как "выдача разрешений на выбросы... стационарным источником...". В статутном Законе Нижегородской области "О правительстве Нижегородской области" данная функция относится к "иным полномочиям" в сфере охраны окружающей среды, но вполне логично появляется в утвержденном региональным правительством Положении о Министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области. Здесь в раздел "функции" включена выдача разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Нижегородские новости. 2007. N 41. Такие законы есть в Хабаровском крае, Иркутской области и др.

Таким образом, данная разрешительная функция одинаково формулируется региональным законодательством Нижегородской области относительно различных органов исполнительной власти общей и специальной компетенции - правительства области и уполномоченного в этой сфере министерства. Реально осуществляет эту функцию орган специальной компетенции, что свойственно не только Нижегородской области. В Камчатской области процедуру выдачи разрешений на выброс вредных веществ от стационарных источников содержит регламент, изданный Приказом уполномоченного в данной сфере Министерства <1>; в Еврейской автономной области данная функция сформулирована в регламенте Управления природных ресурсов Правительства ЕАО <2>; а в Новгородской области - административным регламентом <3>.
--------------------------------
<1> Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Камчатского края от 23 мая 2012 г. N 66-П "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством природных ресурсов и экологии Камчатского края государственной услуги по выдаче разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от стационарных источников, находящихся на объектах хозяйственной и иной деятельности, не подлежащих федеральному государственному экологическому надзору" // Официальные ведомости. 2012. N 153.
<2> Приказ Управления природных ресурсов Правительства ЕАО от 28 декабря 2012 г. N 154 "Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги "Выдача разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками" // Биробиджанская звезда. 2013. N 9, 10, 21, 22.
<3> Административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче (отказу в выдаче, переоформлению, выдаче дубликата) разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными источниками (утв. Приказом Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Новгородской области от 31 декабря 2008 г. N 185). URL: http://ecology.novreg.ru.

Между тем наблюдаемая иногда формальная одинаковость закрепления разрешительного полномочия за разными исполнительными органами может создать в ходе оказания соответствующей услуги необходимость дополнительных согласовательных процедур и затруднить реализацию соответствующего права потребителю услуги. В данном случае законодательное закрепление функции выдачи разрешения за органом общей компетенции нелогично. Региональное правительство, как орган общей компетенции, могло быть уполномочено на осуществление координационных и нормотворческих функций в смысле определения уполномоченного органа в виде министерства. Получателю соответствующей услуги на основании закона непонятно, куда обращаться. Отсюда возникает необходимость дальнейшего изучения подзаконных актов, что создает определенные трудности в уяснении порядка реализации прав.
Последовательное "уполномочивание" конкретного регионального органа разного вида - министерства, управления, комитета (возможна еще и передача этого полномочия на муниципальный уровень) идет до тех пор, пока передаваемое полномочие не найдет своего субъекта, способного его реализовать по отношению к объекту управления. В этом случае присутствует классическая схема, когда обозначенная в федеральном законе функция предполагает более подробную регламентацию порядка ее осуществления в федеральном подзаконном административном акте, а затем закрепляется за конкретным органом региональными законодательными и подзаконными актами. При этом органами исполнительной власти используется детализация, дополнение и конкретизация федерального законодательства для формулирования своих полномочий.
Итак, можно выделить несколько способов нормативного оформления разграниченных полномочий разрешительного характера в сферах совместного ведения. Они могут быть распределены с доминантой федерального участия. Широкие полномочия, предоставляемые федеральными органами субъектам, могут "сужаться" на региональном уровне, когда конкретизируется лишь часть переданных широких полномочий. Наконец, рамочно обозначенные на федеральном уровне полномочия регионов могут "разворачиваться" в перечне полномочий органов государственной власти субъектов.
Приведенные примеры показывают также, что неоднородность разрешительных норм дополняется видовой множественностью региональных органов, уполномоченных в рамках предметов совместного ведения реализовывать эти нормы.
Думается, назрела необходимость проведения многоаспектного правового мониторинга многосложного законодательства и правоприменительной практики, включая судебную, соотношения закрепленных на федеральном и региональном уровнях разрешительных полномочий в рамках совместных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это позволит делать комплексные и эффективные предложения по совершенствованию разрешительной системы в России, поможет унифицировать виды региональных органов, задействованных в реализации разрешительных функций; единообразить их статутные и процессуальные акты, содержащие нормы разрешительного характера; четко определить компетенцию органов субъектов РФ, отграничив их функции от оказываемых органами услуг.

§ 4. Права и обязанности органов местного самоуправления
как субъектов разрешительной системы

Несмотря на острые проблемы функционирования современного местного самоуправления, оно активно развивается. Базовой целью остается быстрое решение вопросов повседневной жизни населения. Важно оказывать публичные услуги гражданам. Для этого структурировалось территориальное сообщество, создавались органы самоуправления, которые наделялись соответствующими полномочиями.
Характеризуя субъектов разрешительной системы, нельзя не обозначить разрешительные полномочия органов местного самоуправления (прежде всего, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований). Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но их потенциальная способность быть субъектом разрешительных правоотношений в полной мере отвечает статусу местного самоуправления как составной части публичной власти. Между тем, функциональность органов местного самоуправления, их полномочия (в том числе и разрешительные) имеют свою специфику.
Так, в соответствии со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 131-ФЗ) глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом муниципального образования), контрольно-счетным органом муниципального образования и иными. В Законе N 131-ФЗ обозначена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования; зафиксирована обязательность закрепления в уставе полномочий местной администрации по решению вопросов местного значения и полномочий для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Что касается главы муниципального образования, то его полномочия недостаточно четко отражены в осуществлении им представительских функций по отношению к муниципальному образованию, в издании правовых актов, в обеспечении осуществления органом местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
В зависимости от того, какой именно орган возглавляется главой муниципального образования, его полномочия входят в структуру компетенции соответственно представительного либо исполнительного органа. Эти полномочия (в том числе и разрешительные) обозначаются в уставах муниципальных образований. Но механизм их реализации остается проблемным аспектом в деятельности главы муниципального образования, обозначая неопределенность в подходах к выстраиванию структуры муниципальной власти.
Функциональная структура местной администрации (например, городских округов) также определена нечетко. Муниципальные образования одного вида имеют большой диапазон оформления структуры местной администрации: отраслевыми (функциональными) структурными подразделениями могут быть управления, департаменты, комитеты, отделы, сектора. В разных муниципальных образованиях одинаковые вопросы могут относиться к компетенции структурных подразделений разных видов. Например, управление городским имуществом и земельными ресурсами с предоставлением различного рода разрешений в Нижнем Новгороде осуществляет Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами, а в Перми - Департамент земельных отношений администрации Перми. Сходные цели и задачи в области архитектуры, градостроительной деятельности реализуют в Волгограде Комитет по строительству и Комитет по строительству и архитектуре, а в Нижнем Новгороде - Департамент строительства и Департамент градостроительного развития и архитектуры.
С одной стороны, сходные функции выполняют разные структурные подразделения местных администраций, с другой стороны, однотипные структурные подразделения администраций, имеющие схожие названия, могут обладать разными по объему и содержанию разрешительными полномочиями (например, Управление внешнего благоустройства администрации Перми и Управление по благоустройству администрации Нижнего Новгорода). Виды разрешительных полномочий этих образований схожи, в основном это согласования.
Следует заметить, что исполнительные органы местного самоуправления обладают целым рядом разрешительных полномочий, которые формально можно сгруппировать. Причем эти группы во многом будут соответствовать подобным полномочиям государственных органов исполнительной власти. Для муниципальных органов характерна деятельность правоприменительного характера с набором полномочий по выдаче разрешений или отказу в выдаче разрешений на право, например, организации розничного рынка, установку рекламной конструкции, проведения муниципальных лотерей и пр.; по проведению мероприятий по государственной регистрации и по осуществлению регистрации и т.д. Разрешительные полномочия нормотворческого характера исполнительных органов местного самоуправления в разрешительной сфере сведены до минимума, что соответствует небольшому объему разрешительных полномочий местных администраций по сравнению с органами государственной власти (федеральными и региональными). Они реализуются главным образом в создании регламентов исполнения функций и оказания муниципальных услуг и осуществляются часто главами муниципальных образований. Доминирует, как правило, разрешительная деятельность организационно-координационного характера. Это разного рода согласования (выдачи разрешений, размещения определенных объектов, предоставления земельных участков и пр.). Например, в соответствии с ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> проект разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, подлежит в том числе согласованию с органами местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых планируется создание такого участка.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. N 159.

Выявить разрешительные полномочия муниципальных органов порой проблематично. Связано это с тем, что реализация сходных разрешительных (и не только) полномочий может быть рассредоточена между несколькими функциональными структурами администрации муниципального образования (например, городского округа). Так, в городском округе г. Пермь согласование проектов межевания территорий осуществляют: Управление внешнего благоустройства городской администрации и Управление по экологии и природопользованию. Эти же органы проводят и согласование проекта схемы размещения нестационарных торговых объектов. Последнее полномочие содержится также в функциональном блоке Департамента градостроительства и архитектуры и Департамента земельных отношений администрации г. Пермь. Как видно, схожие разрешительные полномочия в сфере однородных общественных отношений на практике исполняют как минимум четыре структурных подразделения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Это может соответствовать функциональной деятельности каждого из них, но в данном случае речь идет все же об одном органе - местной администрации. Оптимизация управленческой деятельности предполагает минимизацию затрат при обращении в публичный орган, что в данном случае не является очевидным. Думается, данные примеры позволяют говорить о необходимости унификации функциональной структуры исполнительных органов местного самоуправления для того, чтобы деятельность местных администраций была прозрачной для граждан. Это позволит выделить разрешительные полномочия при оказании муниципальных услуг и убрать возможные административные барьеры, выстраиваемые разнообразными разрешениями.
Интересным в контексте предоставления муниципальных услуг представляется и соотношение понятий "услуга" - "функция". Органы местного самоуправления, как и государственные органы власти, проявляют свободу выбора в обозначении разрешительных действий. Так, выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию включена в раздел "функции" Положения о Департаменте строительства Нижнего Новгорода и формулируется как "организация работы по выдаче разрешений..." (п. 3.11 Постановления администрации Нижнего Новгорода от 15 июня 2011 г. N 2231). При этом Регламент Департамента обозначает такую выдачу как услугу: в ст. 1.2, например, речь идет о "получателе муниципальной услуги..." (Постановление администрации Нижнего Новгорода от 7 октября 2009 г. N 3267 "Об утверждении Административного регламента по оказанию муниципальной услуги "Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию").
К тому же, например, исполнение функции по выдаче разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, предусмотренной Положением о Комитете по градостроительству и архитектуре Волгограда (утверждено Постановлением администрации Волгограда от 18 февраля 2004 г. N 160), прописывается в Административном регламенте предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на ввод объекта в эксплуатацию" (утвержден Постановлением администрации г. Волгограда от 28 сентября 2011 г. N 2894). Присутствует смешение понятий и в элементном составе положений о структурных подразделениях местных администраций, когда, по сути, функции контроля и координации относят к "задачам", а в функции включается "осуществление полномочий" (см. Положение об Управлении по благоустройству администрации Нижнего Новгорода).
Возможно, для того чтобы разграничить функции и услуги в статутных и процессуально-процедурных актах и в ходе осуществления органами местного самоуправления (другими органами публичной власти) разрешительной деятельности, нужно рассмотреть эти понятия с позиции субъекта исполнения функции или получателя услуги. Для органа публичной власти (каковым является, например, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) деятельность по выдаче разрешения может иметь функциональный характер и обозначаться как функция. Для потребителя (гражданина/юридического лица) разрешение в любой форме может быть получаемой муниципальной услугой. Таким образом, тонкая грань различения функций и услуг, смешиваемых в положениях и регламентах, может быть обозначена четко именно через субъектное наполнение их осуществления (оказания).
В ходе исполнения функций и оказания муниципальных услуг орган местного самоуправления реализует свои полномочия, в том числе и разрешительные. Органы местного самоуправления участвуют в исполнении государственных функций, реализуя, например, полномочия по регистрации актов гражданского состояния. Также они осуществляют собственную компетенцию: выдают согласования (согласуют) мест размещения территориально обособленных объектов организации - соискателя лицензии на розничную продажу алкогольной продукции на территории муниципального образования, выдают разрешения на установку рекламных конструкций, на право организации розничных рынков, на строительство объектов капитального строительства и на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию, на вырубку зеленых насаждений и т.д.
Федеральным законодателем на органы местного самоуправления возлагаются полномочия по выдаче разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (ч. 2. ст. 13 Семейного кодекса Российской Федерации). В рамках разграничения полномочий между уровнями публичной власти не всегда учитывается природа этих полномочий. Например, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и ряд других полномочий, отнесенные Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, требуют действий, которые способна обеспечить только единая централизованная система органов государственной власти, а не местного самоуправления с его крайне ограниченным финансовым ресурсом.
При этом органы местного самоуправления осуществляют разрешительную деятельность в различных сферах общественных отношений. Разрешения органами местного самоуправления предоставляются в том числе:
- на право организации рынка <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации"; Правила выдачи разрешений на право организации розничного рынка, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2007 г. N 148.

- на право размещения объектов мелкорозничной торговой сети, проведение земляных работ, снос газонов и т.п.;
- на установку рекламной конструкции <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

- на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении муниципального строительства;
- на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
- на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда без предоставления лесного участка, если выполнение таких работ не влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, строительство объектов капитального строительства;
- на проведение работ по созданию искусственного земельного участка <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

- на перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (специальное разрешение) <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

- на авиационные работы, парашютные прыжки, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 11 марта 2010 г. N 138.

- на въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта <1>;
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655 "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации".

- на временный вывоз документов Архивного фонда Российской Федерации за рубеж (только для муниципального архива) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской Академии наук, утв. Приказом Минкультуры РФ от 18 января 2007 г. N 19.

Заметим, что большая часть из перечисленных полномочий выходит за рамки вопросов местного значения, зафиксирована в федеральных законах, не соответствует природе местного самоуправления. В то же время существует обратная сторона названной проблемы. Такие полномочия, как проведение экологической экспертизы, установление территорий традиционного недропользования, распоряжение недрами местного значения в настоящее время устанавливаются федеральными законами и не относятся к вопросам местного значения, хотя муниципальная природа данных полномочий очевидна <1>.
--------------------------------
<1> См.: Основы концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период. Проект. С. 20 - 22. URL: http://cmo.khabkrai.ru/media/attachments/2013/10/15/Предварительный_проект.pdf.

Говоря о множественности сфер общественных отношений, где органами муниципальных образований реализуются разрешительные полномочия, важно обратиться и к некоторым видам разрешительной деятельности муниципальных органов. Заметим, что органы местного самоуправления часто осуществляют предоставление "промежуточных" разрешений. Например, согласно п. 2 ст. 25.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество) <1> не допускается осуществление государственной регистрации права собственности на объект недвижимого имущества, если сведения о земельном участке, на котором он расположен, отсутствуют в государственном кадастре недвижимости. Исключением являются случаи, когда для строительства, реконструкции соответствующего объекта не требуется выдачи разрешения на строительство либо указанный земельный участок предназначен для ведения личного подсобного хозяйства и когда представлено заключение органа местного самоуправления соответствующего поселения или городского округа, подтверждающее, что объект недвижимого имущества расположен в пределах границ указанного земельного участка. Такое заключение запрашивается органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в соответствующем органе местного самоуправления (если оно не представлено заявителем самостоятельно). Выдача этого заключения может считаться обязательным промежуточным этапом при оказании гражданину (юридическому лицу) соответствующей муниципальной услуги.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Не всегда осуществляемая органами местного самоуправления разрешительная деятельность укладывается в привычные рамки. Сделать вывод о ее разрешительном характере можно лишь путем комплексного анализа ее правового регулирования и практики правоприменения. Например, разрешительный характер, как представляется, имеет осуществляемый в соответствии со ст. 23 Жилищного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение, осуществляемый в форме уведомления. В данном случае уведомление является тем документом, который удостоверяет право на изменение статуса помещения.
Разрешительной по сути является деятельность органов местного самоуправления по согласованию переустройства и (или) перепланировки жилых помещений по ст. ст. 26, 27 Жилищного кодекса Российской Федерации. Такие согласования, учитывая порядок их предоставления и правовые последствия, вряд ли можно назвать даже "промежуточными" разрешениями; это собственно разрешения. Результатом осуществления в советский период местными органами таких функций являлось именно предоставление разрешений в порядке ст. 84 Жилищного кодекса РСФСР.
Можно наблюдать некоторые тенденции в формировании компетенционного блока органов местного самоуправления (функции, полномочия, предмет ведения, ответственность и пр.) за счет изменения их разрешительных полномочий.
Так, в последнее время объем разрешительных полномочий органов местного самоуправления на некоторых направлениях постепенно сокращается. Например, законодательство не содержит норму, предусматривающую возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию образовательной деятельности (ранее такая практика была широко распространена). Согласно ст. 91 Федерального закона N 273-ФЗ лицензирование образовательной деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области образования.
К сожалению, имеется и другая тенденция, в рамках которой "доходные" разрешительные полномочия "уходят" на региональный или федеральный уровень, происходит перераспределение подведомственности тех или иных вопросов в "невыгодном" для муниципальных образований ракурсе. Так, ст. 47 Закона о полиции закрепляет финансовое обеспечение деятельности полиции как расходное обязательство Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета. Ранее в соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <1> финансирование милиции осуществлялось за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации. Бюджетный кодекс РФ (абзац десятый п. 2 ст. 61.1) предусматривал зачисление в бюджеты муниципальных районов налоговых доходов от ряда федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Сюда входили, например, сборы за государственную регистрацию транспортных средств, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств "Транзит" и другие. Речь идет о деятельности, осуществляемой соответствующими структурами органов внутренних дел. С одной стороны, в связи с переводом милиции общественной безопасности (местной милиции) на финансовое обеспечение за счет средств федерального бюджета, а затем реструктуризацией и трансформацией милиции в полицию доходы от предоставления услуг, реализуемых в рамках разрешительных полномочий (регистрация, выдача временных разрешений, свидетельств и т.д.), перестали поступать в местный бюджет. С другой стороны, на уровень местного самоуправления переходят полномочия, осуществление которых требует дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Нельзя обойти вниманием серьезную проблему функционирования органов местного самоуправления, связанную с передачей государственных полномочий на муниципальный уровень, и наоборот. В некоторых случаях закон прямо указывает на возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по лицензированию (например, ст. 7, п. 10 ст. 18 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции").
Действительно, законодательство допускает передачу органам местного самоуправления государственных полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов наделялись и наделяются отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений, в сфере здравоохранения, по предупреждению и ликвидации болезней животных, по лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, по регулированию численности безнадзорных животных и т.д. Кроме того, органам местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации в разное время передавались права и обязанности по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, лицензированию деятельности по сбору, переработке и реализации лома цветных и черных металлов, надзору за техническим состоянием самоходных машин. При этом законодательство не предусматривает права муниципального образования отказаться от передаваемых ему полномочий.
Таким образом, с одной стороны, по сравнению с органами государственной власти муниципальные органы наделены гораздо меньшим объемом разрешительных полномочий. С другой стороны, наблюдается "перегруженность" органов муниципальных образований переданными государственными разрешительными полномочиями без учета природы этих полномочий. При этом баланс финансового обеспечения передаваемых полномочий и "перераспределяемых" предметов ведения между уровнями публичной власти нарушается.
В рамках совершенствования законодательства важно провести инвентаризацию разрешительных полномочий органов местного самоуправления; выявить виды разрешений, на выдачу которых уполномочены органы местного самоуправления; с учетом национальных и местных традиций провести унификацию видов функциональных структур местных администраций в городских округах и муниципальных районах; четко обозначить разрешительные полномочия, которые можно передавать на уровень местного самоуправления; исключить "двойную" передачу государственных полномочий в последовательности "федерация - субъект федерации - муниципальное образование"; предусмотреть обязательную оценку стоимости передаваемых полномочий. Только в этом случае разрешительная деятельность органов публичной власти будет реально обеспечивать безопасность общества, государства и личности.

§ 5. Физические и юридические лица
как субъекты разрешительной системы

Обязательным условием участия в правовых отношениях является правосубъектность лица, характеризующаяся наличием в правовом статусе специальных элементов, оговариваемых нормативными правовыми актами. Эти элементы могут быть связаны с гражданством, возрастом, физическими данными, местом проживания, национальностью, наличием специальных знаний, прежним поведением лица.
В большинстве случаев наличие или отсутствие гражданства не влияет на разрешительную правосубъектность в соответствии с положениями ст. 62 Конституции РФ, допускающей возможность получения российским гражданином гражданства (подданства) иностранного государства, а также устанавливающей равенство прав и обязанностей российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с ч. 2 указанной статьи наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не должно умалять его права и свободы и не может освобождать от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако российское административное законодательство довольно часто устанавливает различные правовые режимы для российских граждан и для иностранцев. Причем отличия могут выражаться как в установлении разрешительного порядка реализации прав, которые российские граждане реализуют свободно, по своему усмотрению, так и в ограничении правосубъектности лиц, не имеющих российского гражданства, в отказе им в получении разрешений. Кроме того, подобные ограничения все чаще касаются российских граждан, имеющих гражданство (подданство) иностранного государства.
Ограничение правосубъектности неграждан Российской Федерации по общему правилу начинается с необходимости получения ими разрешения уже на въезд в Российскую Федерацию (визы).
Федеральные законы устанавливают обязательное получение иностранными гражданами и лицами без гражданства разрешений на временное проживание, на работу, вида на жительство и др. <1>; не допускают возможности получения разрешений на приобретение права собственности на земельные участки в границах морского порта <2>, на приграничных территориях <3>, не могут учреждать общины малочисленных народов <4>, не могут получить разрешение на занятие частной охранной деятельностью <5> и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Закон о правовом положении иностранных граждан.
<2> См. ч. 2 ст. 28 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 25 июня 2012 г.) // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5557.
<3> См. ч. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ.
<4> См. ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.
<5> См. ст. 11.1 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 888.

Вместе с тем объем и характер ограничений прав иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере действия разрешительной системы может существенно различаться в зависимости от того, гражданином (подданным) какого государства является иностранец. Отличия могут проявляться в установлении обязанности получать разрешение на въезд в Россию (визы), в допустимом сроке пребывания в Российской Федерации без получения дополнительных разрешений и т.д. Так, граждане ряда стран могут въезжать к нам без виз и находиться в Российской Федерации без регистрации по месту пребывания до 90 дней <1>. Указанные условия определяются международными соглашениями на основе взаимности. Например, для граждан Турецкой Республики установлен безвизовый режим въезда в Российскую Федерацию при условии, что продолжительность их непрерывного пребывания на территории этого государства не превышает 30 дней с даты въезда, но суммарный срок их пребывания на нашей территории не должен превышать 90 дней в течение каждого периода 180 дней <2>. Для жителей приграничных с Российской Федерацией территорий Республики Польша установлен разрешительный порядок многократного пересечения границы с Россией. Первое разрешение выдается на два года, последующие - на пять лет. Такие разрешения дают польскому гражданину право находиться на территории Российской Федерации каждый раз до 30 дней, но суммарный срок пребывания не может превышать 90 дней в течение каждого шестимесячного периода <3>.
--------------------------------
<1> См. ч. 1 ст. 5 Закона о правовом положении иностранных граждан.
<2> См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Турецкой Республики об условиях взаимных поездок граждан Российской Федерации и граждан Турецкой Республики. (заключено в г. Анкаре 12 мая 2010 г.) // Бюллетень международных договоров. 2011. N 12.
<3> См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о порядке местного приграничного передвижения (заключено в г. Москве 14 декабря 2011 г.) // Бюллетень международных договоров. 2013. N 5. С. 104 - 111.

Граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства, лишены возможности вступать в разрешительные правоотношения по поводу учреждения частных охранных организаций, организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранных организаций <1>.
--------------------------------
<1> См.: ст. ст. 15.1, 15.2 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации".

Как правило, невластный субъект разрешительного правоотношения должен быть дееспособным лицом, т.е. психически здоровым <1> совершеннолетним лицом. Из этого правила есть исключения. Во-первых, в ряде случаев недееспособное лицо может получить необходимое разрешение через своих представителей. Во-вторых, для отдельных видов разрешений законодательство устанавливает дополнительные требования к возрасту, причем эти требования могут отклоняться от возраста достижения совершеннолетия, равного 18 годам, как в сторону увеличения, так и в сторону снижения. Так, для получения специального права управления транспортными средствами категории "Б", трамваями и троллейбусами необходимо достичь 20-летнего возраста, а для получения специального права управления мотоциклами (категория "А") достаточно 16-летнего возраста <2>.
--------------------------------
<1> Недееспособность, вызванная психическим заболеванием, должна быть установлена соответствующим судебным решением.
<2> См.: п. 2 ст. 26 Закона о безопасности дорожного движения.

В-третьих, неоднозначно решается в законодательстве вопрос об установлении требований к психическому здоровью. Для получения целого ряда разрешений отсутствия решения суда о признании соискателя недееспособным недостаточно, соискатель должен документально подтвердить, что не страдает психическими заболеваниями <1>. Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утвержденный Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 28 апреля 1993 г. N 377, включает хронические и затяжные психические расстройства с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями, эпилепсию с пароксизмальными расстройствами. Для лиц, претендующих на получение права управления транспортными средствами, противопоказаниями являются также пограничная умственная отсталость и задержки умственного развития, синкопальные состояния, алкоголизм, наркомания, токсикомания <2>.
--------------------------------
<1> См.: Закон о безопасности дорожного движения, Закон об оружии и др.
<2> САПП РФ. 1993. N 18. Ст. 1602.

Физическое здоровье - определяющее условие при получении разрешений на осуществление деятельности, представляющей повышенную опасность (управление транспортными средствами, владение гражданским оружием и др.). Так, в соответствии с п. 24 Постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия" лицензии на приобретение оружия не выдаются гражданам Российской Федерации:
а) при наличии у них хронических и затяжных психических расстройств с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями;
б) больным алкоголизмом, наркоманией или токсикоманией;
в) имеющим остроту зрения с коррекцией ниже 0,5 на одном глазу и ниже 0,2 на другом или 0,7 на одном глазу при отсутствии зрения на другом;
г) при наличии других оснований, предусмотренных Законом об оружии.
Для лиц, претендующих на получение права управления транспортными средствами, перечень физических требований шире. Он включает не только требования к зрению, но и к слуху, наличию конечностей, функциям вестибулярного аппарата, нистагм и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минздрава СССР от 29 сентября 1989 г. N 555 "О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств" // СПС "КонсультантПлюс".

Место проживания может оказать влияние на разрешительную правосубъектность лица, если особенности правового регулирования установлены для отдельных регионов федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Так, ст. 13 Закона об оружии, устанавливая 18-летний возраст в качестве условия для получения права на приобретение гражданского оружия, допускает возможность снижения возраста, по достижении которого граждане Российской Федерации могут получить разрешения на хранение или хранение и ношение охотничьего огнестрельного гладкоствольного оружия, не более чем на два года по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Эта норма реализована, в частности, Законом Республики Коми от 17 марта 1997 г. N 20-РЗ "О снижении возраста гражданам Российской Федерации, проживающим в Республике Коми, для получения разрешения на хранение и ношение или хранение охотничьего огнестрельного гладкоствольного оружия" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1997. N 7. Ст. 702.

Принадлежность к какой-либо национальности и особенности места проживания расширяют разрешительную правосубъектность лица, создают дополнительные возможности, например, п. 7 ч. 1 ст. 30 Закона о рыболовстве <1> предусматривает выделение дополнительных квот добычи (вылова) водных биоресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.

Помимо перечисленных элементов, во многом предопределенных и не в полной мере зависящих от волеизъявления самого человека, на его разрешительную правосубъектность влияют факторы, формируемые им самим. Это, прежде всего, наличие специальных знаний и навыков. Так, для получения права управления транспортными средствами необходимо знание Правил дорожного движения Российской Федерации и правил эксплуатации транспортных средств, навыков управления транспортными средствами.
Наконец, разрешительную правосубъектность ограничивает судимость лица или даже совершение им в прошлом административного правонарушения. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 13 Закона об оружии право на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом и спортивного огнестрельного оружия с нарезным стволом не может быть предоставлено гражданам, совершившим правонарушения, связанные с нарушением Правил охоты, правил производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия.
Наконец, для того чтобы иметь возможность претендовать на получение тех или иных разрешений в сфере предпринимательской деятельности, гражданин прежде должен приобрести специальный статус индивидуального предпринимателя, для чего, в свою очередь, должен пройти разрешительную процедуру в соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В специально оговоренных случаях гражданину может быть отказано в регистрации его в качестве индивидуального предпринимателя.
Однако в сфере предпринимательской деятельности основной категорией невластных субъектов разрешительной системы являются юридические лица, которые в соответствии с ч. 1 ст. 49 ГК РФ могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. В то же время для того, чтобы заниматься отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическому лицу необходимо получить специальное разрешение (лицензию). В действительности в отечественном законодательстве немало норм, устанавливающих обязательность получения юридическими лицами иных разрешений, в том числе выдаваемых только юридическим лицам, имеющим лицензии.
Для достижения целей и задач разрешительной системы к статусу юридического лица могут предъявляться дополнительные требования. Так, для получения лицензии на осуществление деятельности по производству, хранению и поставке спиртосодержащей непищевой продукции, в том числе денатурированной, юридическое лицо должно иметь производственные и складские помещения, соответствующие санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям, технически компетентную (аккредитованную) лабораторию, сертифицированное основное технологическое оборудование. Для получения лицензии на осуществление деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений соискатель лицензии должен соответствовать следующим лицензионным требованиям:
а) наличие принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям помещений и оборудования, необходимых для осуществления деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений; земельных участков, необходимых для культивирования наркосодержащих растений;
б) соблюдение порядка допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами, а также к деятельности, связанной с оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, установленного Постановлением Правительства РФ от 6 августа 1998 г. N 892;
в) соблюдение соискателем лицензии, имеющим намерение осуществлять деятельность по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I - III перечня, прекурсоров, внесенных в список I перечня, культивированию наркосодержащих растений, ст. ст. 5 и 10 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (далее - Закон о наркотических средствах) <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.

г) соблюдение соискателем лицензии, имеющим намерение осуществлять деятельность по обороту прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в таблицу I списка IV перечня, п. п. 5 - 7 и 11 ст. 30 Закона о наркотических средствах;
д) наличие в штате соискателя лицензии, имеющего намерение осуществлять деятельность по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I - III перечня, и прекурсоров, внесенных в список I перечня, работников, имеющих среднее профессиональное, высшее профессиональное, дополнительное профессиональное образование и (или) специальную подготовку в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, соответствующие требованиям и характеру выполняемых работ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. N 1085 "О лицензировании деятельности по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений" // СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 130.

Разрешительные правоотношения - разновидность административно-правовых отношений, характеризующихся неравенством сторон. Поэтому законодательное закрепление прав и обязанностей невластных субъектов имеет особое значение. При этом необходимо учитывать, что объем и характер прав и обязанностей зависят от нескольких обстоятельств. Во-первых, от того, получило лицо разрешение либо еще только обращается за разрешением; во-вторых, от того, является ли получение разрешения обязательным либо оно отдано на усмотрение самого лица; в-третьих, от того, возникают ли у лица, получившего разрешение, корреспондирующие ему обязанности. Рассмотрим эти случаи:
1. Права и обязанности соискателя разрешения (заявителя). Невластный субъект разрешительной системы, обращающийся в уполномоченный орган за получением разрешения, должен обладать специальной правосубъектностью (см. § 1 данной главы). Для получения разрешения указанное лицо должно собрать требуемые документы и подать соответствующее заявление. Перечни требуемых для получения того или иного разрешения документов утверждаются нормативными правовыми актами (для разрешений, выдаваемых федеральными органами исполнительной власти, как правило, федеральными законами <1>). Требовать от заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами, как правило, запрещается. Хотя в некоторых случаях, например при регистрации автомототранспортных средств, перечень представляемых документов может существенно различаться в зависимости от обстоятельств (постоянная или временная регистрация, транспортное средство отечественного производства, ввезенное из других стран либо самодельное, приобретено у юридического лица или у физического лица, вносились изменения в конструкцию транспортного средства или не вносились и т.д.) <2>.
--------------------------------
<1> См., например, ч. 1 ст. 19 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта; ч. 2 ст. 32 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" в редакции от 25 декабря 2012 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56; ст. 16 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.
<2> См., например: Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 1999; Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, утвержденный Приказом МВД России от 24 ноября 2008 г. N 1001 // Российская газета. 2009. N 5.

Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" устанавливаются требования к регистрации, обязанность собственников транспортных средств либо лиц, от имени собственников владеющих, пользующихся или распоряжающихся на законном основании транспортными средствами, зарегистрировать или изменить регистрационные данные в течение срока действия регистрационного знака "Транзит" или в течение 10 суток после приобретения, выпуска в соответствии с таможенным законодательством, снятия с учета транспортных средств, замены номерных агрегатов или возникновения иных обстоятельств, потребовавших изменения регистрационных данных, а также указываются обстоятельства, препятствующие совершению акта регистрации. При этом права собственников или иных лиц, на законных основаниях владеющих, пользующихся или распоряжающихся транспортными средствами, не определены вовсе. Более того, за неисполнение обязанности по регистрации транспортных средств обязанные лица могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии со ст. 12.1 КоАП РФ.
В то же время необходимо различать разрешения по степени обязательности их получения. В случае с регистрацией транспортных средств обязанность регистрации не является абсолютной, т.е. владелец транспортного средства обязан его зарегистрировать, так как без регистрации он не приобретет права его эксплуатировать, но если транспортное средство было приобретено как техническое средство обучения или для иных целей, не связанных с эксплуатацией по прямому назначению, обязанности его регистрировать не возникает. Также со многими иными разрешениями, получение которых обусловлено волеизъявлением лица. Нет обязанности регистрировать брак, если сожителей не интересуют права, приобретаемые в браке. Но есть случаи, когда регистрация является обязательной и не связывается с волеизъявлением. К таким случаям относится получение паспорта, регистрация по месту жительства или по месту пребывания. Уклонение гражданина от исполнения данных обязанностей влечет административную ответственность в соответствии с ч. 1 ст. 19.15 КоАП РФ.
Соискатели разрешений или заявители в разрешительных правоотношениях имеют права, предусмотренные Законом о предоставлении государственных и муниципальных услуг и уточненные административными регламентами предоставления конкретных услуг. Так, физические лица, обратившиеся за регистрацией транспортных средств, вправе получить информацию и консультации о порядке совершения регистрационных действий; обратиться за совершением регистрационных действий в любое регистрационное подразделение Госавтоинспекции в пределах субъекта Российской Федерации; продлить срок действия знака "Транзит"; получить оригиналы документов, удостоверяющих право собственности на транспортные средства или номерные агрегаты, ранее сданные в регистрационное подразделение; рассчитывать на получение результата государственной услуги по регистрации транспортного средства в течение трех часов с момента приема заявления и подтверждения факта уплаты государственной пошлины; записаться на прием в регистрационное подразделение Госавтоинспекции и подать документы в электронном виде через Единый портал государственных и муниципальных услуг и т.д.
2. Права и обязанности лица, получившего разрешение. Объем и характер прав и обязанностей лица, получившего разрешение, может существенно различаться в зависимости от вида разрешения. Акт разрешения всегда порождает юридические последствия для заявителя. Главным таким последствием, конечно же, является возникновение права, за которым заявитель и обращался к властному субъекту разрешительной системы. Так, регистрация брака порождает право совместной долевой собственности супругов, получение диплома врача - право заниматься лечебной деятельностью, аккредитация средства массовой информации - право на благоприятные условия журналистской деятельности и т.д.
В тех случаях, когда получение разрешения является обязательным, формально право не должно возникать. По крайней мере, это декларируется законом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона о праве на свободу передвижения отсутствие регистрации не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Это означает, что после регистрации правовое положение человека не должно меняться. Однако в действительности отсутствие регистрации является основанием ограничения прав и свобод в виде возникновения обязанности исполнить административное наказание. Такая же ситуация возникает с паспортизацией. Отсутствие паспорта не только является основанием административной ответственности, но и делает невозможным реализацию множества прав. В частности, ст. 13 Закона об оружии прямо указывает на отсутствие у гражданина постоянного места жительства как основание отказа в выдаче гражданину лицензии на приобретение оружия.
Иначе обстоят дела с обязанностями. Как правило, аттестация, аккредитация, регистрация и некоторые другие виды разрешений не влекут возникновение обязанностей. Косвенно могут возникнуть налоговые обязательства и иные обязанности, связанные с владением имуществом. Например, владелец транспортного средства обязан принять меры к тому, чтобы его транспортное средство не могло попасть в распоряжение иного лица; владелец жилого помещения обязан поддерживать его пожаробезопасность и т.д. В то же время право на осуществление отдельных видов деятельности, подтверждаемое лицензией, специальным разрешением, специальным правом, обусловливается набором обязанностей, исполнение которых обеспечивает безопасное осуществление права. За неисполнение таких обязанностей правообладатель может быть привлечен к административной ответственности и даже лишен предоставленного ему специального права.
В соответствии с Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) <1>, лицензиат обязан:
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2012 г. N 280 // СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1793.

- иметь принадлежащие ему на праве собственности или ином законном основании и соответствующие установленным требованиям помещения и оборудование для технического обслуживания и ремонта транспортных средств либо заключить договор со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;
- заключить трудовые договоры или договоры об оказании услуг с водителями транспортных средств, имеющими необходимые квалификацию и стаж работы, а также прошедшими медицинское освидетельствование в установленном порядке;
- иметь в штате специалиста, осуществляющего предрейсовый медицинский осмотр водителей транспортных средств, имеющего высшее или среднее профессиональное медицинское образование и прошедшего обучение по дополнительной образовательной программе "Проведение предрейсового осмотра водителей транспортных средств", или заключить договор с медицинской организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими соответствующую лицензию;
- иметь на праве собственности или на ином законном основании необходимые для выполнения работ транспортные средства, соответствующие по назначению и конструкции техническим требованиям к осуществляемым перевозкам пассажиров и допущенные в установленном порядке к участию в дорожном движении;
- использовать транспортные средства, оснащенные техническими средствами контроля за соблюдением водителем режимов движения, труда и отдыха, аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS;
- соблюдать Основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, установленные Законом о безопасности дорожного движения;
- соблюдать требования, предъявляемые к перевозчику в соответствии с Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта <1>, в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5555.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 112 // СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1102.

Неисполнение перечисленных обязанностей образует общий состав административного правонарушения, предусмотренный ч. ч. 3 или 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

§ 6. Особенности статуса саморегулируемых организаций
как субъектов разрешительной системы

Применительно к вопросу о субъектном составе разрешительной системы нельзя не отметить тенденцию активного развития функций саморегулируемых организаций.
Осуществляемая в рамках реализации административной реформы системная работа по анализу, ликвидации и снижению административных барьеров в экономике, сокращению объема лицензирования и замене его иными способами воздействия, необходимость которой на протяжении последнего десятилетия акцентировалась нормативными документами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации <1>, повлекла активное развитие законодательства, направленного на регламентацию передачи государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка, широко используемой за рубежом.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности"; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р в редакции от 8 августа 2009 г.; распоряжение Правительства РФ от 13 августа 2013 г. N 1414-р "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (в новой редакции)".

Появившись впервые в сфере регулирования рынка ценных бумаг Соединенных Штатов Америки и Англии (прототипом саморегулируемых организаций как в России, так и за рубежом были гильдии купцов и цеха ремесленников, а первой саморегулируемой организацией в современном понимании считается Нью-Йоркская фондовая биржа <1>), саморегулируемые организации впоследствии распространились и в других областях предпринимательской деятельности.
--------------------------------
<1> См., например: Герасимов А.А. Зарубежный опыт регулирования деятельности саморегулируемых организаций // Адвокат. 2010. N 6. С. 46 - 55; Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1; Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. N 8.

В настоящее время деятельность саморегулируемых организаций в различных отраслях экономики регламентирована многочисленными законодательными актами федерального уровня, базовыми из которых являются Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> и Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
<2> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Под саморегулированием в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением их требований. Саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации (на практике действующие, как правило, в форме некоммерческих партнерств, объединений юридических лиц: ассоциаций и союзов), созданные в целях, предусмотренных федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.
Саморегулируемые организации осуществляют контроль за деятельностью своих членов путем проведения плановых и внеплановых проверок. В случае выявления нарушения членом саморегулируемой организации требований ее стандартов и правил, условий членства, орган саморегулируемой организации по рассмотрению дел о применении мер дисциплинарного воздействия вправе принять решение о вынесении предписания, предупреждения, наложении штрафа, рекомендации исключения лица из членов саморегулируемой организации, применении иных установленных внутренними документами организации мер.
Особенность саморегулируемых организаций, как представляется, в том, что они, являясь субъектами частноправовых отношений (некоммерческими организациями), в то же время исполняют публичные функции, приобретая тем самым публично-правовой статус. В зависимости от объема публичных функций варьируется их роль в государственном управлении конкретной отраслью экономики.
В одном случае саморегулируемые организации создаются по собственной инициативе субъектов предпринимательства, на основе их добровольного членства, в целях разработки собственных стандартов и правил, контроля за их соблюдением. Впрочем, даже такие, нацеленные прежде всего на реализацию частно-предпринимательской активности, саморегулируемые организации не лишены определенной публично-правовой характеристики. Например, согласно ст. 32 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" <1> саморегулируемая организация в сфере рекламы имеет право в том числе представлять законные интересы членов саморегулируемой организации в их отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления; участвовать в рассмотрении антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения членами организации законодательства Российской Федерации о рекламе; обжаловать в соответствующий суд нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.

В другом случае закон устанавливает необходимость членства в саморегулируемых организациях для определенного вида предпринимательской (профессиональной) деятельности. Саморегулируемые организации такого вида, как правило, осуществляют контроль за соблюдением своими членами стандартов (правил) саморегулируемой организации и федерального законодательства (например, саморегулируемые организации арбитражных управляющих <1>, оценщиков <2>, аудиторов <3>). По своей сути обязательное членство в саморегулируемой организации является своеобразным допуском на рынок определенных работ, услуг, товаров, что позволяет рассматривать их деятельность в контексте разрешительной системы.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<2> Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.
<3> Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.

Анализ изменений законодательства свидетельствует о наличии тенденции законодательного развития саморегулируемых организаций с обязательным членством, повышения роли саморегулируемых организаций в управлении экономикой. Именно по такому пути идет, например, регламентация сферы энергосбережения и кредитной кооперации.
Так, в соответствии со ст. ст. 15, 17 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций. Каждая саморегулируемая организация в области энергетического обследования один раз в три месяца обязана направлять заверенные ею копии энергетических паспортов, составленных членами такой организации по результатам проведенных ими за указанный период обязательных энергетических обследований, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (административная ответственность за несоблюдение такого требования предусмотрена ч. 9 ст. 9.16 КоАП РФ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации" <1> предусмотрено, что кредитные кооперативы (за исключением кредитных кооперативов второго уровня) обязаны вступить в саморегулируемую организацию в течение трех месяцев со дня их создания. До вступления в саморегулируемую организацию кредитные кооперативы не имеют права привлекать денежные средства своих членов (пайщиков) и принимать в кооператив новых членов (пайщиков). Кредитный кооператив, обязанный быть членом саморегулируемой организации, подлежит ликвидации в судебном порядке в случае нарушения этого требования. Саморегулируемая организация в том числе осуществляет контроль за деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в сфере кредитной кооперации, положений их уставов, правил и стандартов саморегулируемой организации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3627.

Властно-управленческий характер отношений между саморегулируемыми организациями и их членами, публично-правовой статус таких организаций, разрешительные по сути полномочия саморегулируемых организаций с обязательным членством позволяют рассматривать их в числе субъектов разрешительной деятельности, не относящихся к числу государственных органов.
Проводимый государством курс на сокращение разрешительных процедур предполагает возможность их замены иными способами регулирования в определенных случаях. Например, предлагается расширить применение на рынке ценных бумаг уведомительных регистрационных процедур вместо разрешительных, начав их распространение с саморегулируемых организаций участников рынка <1>. В настоящее время в соответствии со ст. 50 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" <2> организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного Банком России.
--------------------------------
<1> См.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Волтерс Клувер, 2007.
<2> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

Одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям (ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", далее - Закон о противодействии коррупции <1>). Вместе с тем направления такой передачи не имеют единой концепции, хаотично осуществляясь на практике.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2008. N 226.

Например, согласно ч. 7 ст. 22 Закона N 99-ФЗ лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего установление аккредитации и (или) саморегулирования этого вида деятельности. Интересно отметить, что ранее п. 7 ст. 18 Федерального закона N 128-ФЗ (который в настоящее время утратил силу) предусматривалось, что лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности будет прекращено со дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к этому виду деятельности. Такая смена курса, думается, свидетельствует о неупорядоченности оснований отмены разрешительного режима и замены одного из них другим (учитывая место саморегулируемых организаций в числе субъектов разрешительной системы).
Отмена лицензирования (замена его саморегулированием) в условиях отсутствия адекватных государственных регуляторов может привести к ухудшению состояния законности. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, в России метод дерегулирования (передачи отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным организациям, способствующей реализации как публичных, так и корпоративных интересов) практически используется лишь как "сброс" государственных функций <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9.

Непрерывное реформирование, не имеющее достаточного научного обоснования, отсутствие качественного улучшения деятельности органов исполнительной власти, девальвация государственного и муниципального контроля в отсутствие самодостаточных институтов саморегулирования негативно сказываются на состоянии законности и правопорядка в различных сферах общественных отношений (неслучайно в юридической литературе звучат предложения по введению среднесрочного моратория на изменение системы и структуры органов исполнительной власти и отмечается прямая взаимосвязь между скоростью реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти и неуправляемостью, перебоями в предоставлении государственных услуг <1>).
--------------------------------
<1> См., например: Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. N 5; Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 15.

С позиции укрепления законности в сфере разрешительной деятельности саморегулируемых организаций безусловно значимым является обеспечение соблюдения ими требований федерального законодательства.
Между тем, на практике нарушения законов допускаются в деятельности как членов саморегулируемых организаций, так и органов управления таких организаций. Различные данные указывают на неэффективность контроля, осуществляемого саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих <1> (вопреки замыслу включения таких организаций в систему конкурсных отношений, предполагавшему существенное повышение качества управленческой деятельности арбитражных управляющих, формирование инструмента контроля за их деятельностью <2>).
--------------------------------
<1> См., например: Герасимов А. О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих // Хозяйство и право. 2008. N 6. С. 85; Заболоцкая И.В. Последствия ненадлежащего исполнения обязанностей арбитражными управляющими // Цивилист. 2010. N 2. С. 71 - 75.
<2> См.: Ткачев В.Н. Конкурсное право: Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в России: Учебное пособие. М.: Городец, 2006. С. 67.

Одной из актуальных проблем в настоящее время является заведомо недостоверная оценка имущества и имущественных прав членами саморегулируемых организаций оценщиков (что также позволяет поставить вопрос об эффективности контроля, осуществляемого органами управления таких организаций). Допускается занижение стоимости имущества (в том числе в сговоре с заказчиком оценки). Контроль саморегулируемых организаций имеет формальный характер и в основном сводится к проверке наличия установленных законодательством необходимых документов членов организации, не затрагивая проверки качества осуществляемых участниками объединения услуг <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Булгакова Л.И. Контрольные полномочия саморегулируемых организаций оценщиков // Вестник арбитражной практики. 2013. N 4. С. 4 - 10.

Анализ деятельности саморегулируемых организаций в области строительства выявляет факты создания дополнительных барьеров для предприятий малого и среднего бизнеса. Имеются факты, когда необоснованно высокие вступительные и членские взносы для членов саморегулируемых организаций и сложность процедуры их создания делали недоступным строительный рынок для действующих и вновь создаваемых малых и средних предприятий, предоставляя конкурентные преимущества крупным строительным фирмам. Высказываются мнения о том, что такие саморегулируемые организации не обладают эффективными средствами контроля за соблюдением своими членами требований профессиональных стандартов. Неэффективность осуществляемого ими контроля находит подтверждение и в прокурорско-надзорной практике. Например, прокуратурой в одном из субъектов Российской Федерации проводилась проверка исполнения градостроительного законодательства органами управления некоммерческих партнерств - саморегулируемых организаций, которой были вскрыты грубые нарушения законов. Так, правовыми актами саморегулируемых организаций в нарушение требований градостроительного законодательства регламентировалось истребование не предусмотренных законом документов при вступлении в члены саморегулируемых организаций. Индивидуальные предприниматели и юридические лица в числе прочих документов вынуждены были представлять: анкету по утвержденной форме; документы, подтверждающие страхование гражданской ответственности члена партнерства перед третьими лицами; гарантийное письмо заявителя об отсутствии или наличии состояния аффилированности; гарантийное письмо об отсутствии свидетельства о допуске к определенным видам работ; копию формы N 1 "Бухгалтерский баланс" и пр. При этом проводимые саморегулируемыми организациями контрольные мероприятия зачастую носили формальный характер, нарушения, как правило, не выявлялись.
С учетом сказанного, как представляется, совершенно справедливо в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. <1> отмечалось, что дальнейшее введение механизмов саморегулирования с обязательным членством в каждом конкретном случае должно базироваться на оценке потребности той или иной сферы в регулировании, анализе преимуществ и недостатков допустимых альтернатив регулирования и сопровождаться тщательным изучением возможных последствий реализации такой меры (в том числе оценкой воздействия механизмов саморегулирования на конкуренцию и негативных эффектов, связанных с излишним повышением финансовой нагрузки на участников отдельных рынков) с учетом результатов консультаций с субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности и их объединениями.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции".

Заслуживающим поддержки следует также признать введение на федеральном уровне механизмов повышения эффективности деятельности саморегулируемых организаций, наделенных разрешительными полномочиями. Например, совершенствование оценочной деятельности обоснованно связывается с необходимостью усиления контроля саморегулируемых организаций оценщиков за деятельностью своих членов, а также установления контроля за деятельностью экспертов саморегулируемых организаций оценщиков, обеспечения транспарентности для потребителей оценочных услуг процедур и результатов рассмотрения жалоб на членов саморегулируемых организаций оценщиков <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 1744-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование оценочной деятельности".

С позиции тенденций конвергенции частного и публичного права в рассматриваемом контексте, очевидно, требуется нормативная правовая детализация как оснований публично-правового регулирования частной сферы общественных отношений, в том числе введения разрешительного порядка регулирования отдельных видов деятельности (получившее распространение в отечественной доктрине отрицание такой необходимости справедливо квалифицируется как "досадное недоразумение, связанное с большим отрывом от существующих объективных реалий правового развития" <1>), так и пределов проникновения частного права в сферу публичных отношений, примером которых может служить расширение саморегулирования предпринимательства. Нельзя не учитывать, что проникновение частного права в сферу публичных отношений может быть оправданным лишь постольку, поскольку оно не влечет ослабления защиты общественных и государственных интересов, требующих публично-правового опосредования. Приоритетом при решении вопроса о целесообразности делегирования разрешительных функций саморегулируемым организациям должна быть охрана прав и свобод человека посредством обеспечения баланса частных и публичных интересов. Отмена лицензирования с передачей контрольных и разрешительных полномочий саморегулируемым организациям должна производиться крайне взвешенно. Насильственное насаждение саморегулируемых организаций может повлечь крайне негативные последствия (особенно в отраслях экономики, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, возможностью техногенных катастроф, привлечением имущества неограниченного числа лиц, где состояние законности имеет стабильно негативную характеристику).
--------------------------------
<1> Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 149.

Отечественный опыт осуществления разрешительной деятельности саморегулируемыми организациями, как представляется, требует дальнейшего научного осмысления и выработки доктринальных подходов, в том числе в свете проводимой административной реформы, предполагающей необходимость ликвидации административных барьеров в экономике, прекращения избыточного государственного регулирования предпринимательства, исчерпывающей процессуализации разрешительных процедур.

РАЗДЕЛ II

Глава 4. ФОРМЫ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Регистрация

Государственная регистрация - одна из самых распространенных форм разрешительной деятельности государства, применяемая во многих сферах. Несмотря на широкое использование государственной регистрации для регулирования разнообразных общественных отношений, определения понятия государственной регистрации на законодательном и даже подзаконном уровне нет. Нет и единой позиции в научной литературе относительно существа государственной регистрации, что, на наш взгляд, во многом обусловлено тем, что анализу, как правило, подвергается не государственная регистрация как таковая, а государственная регистрация того или иного субъекта или объекта (прав на него).
Признавая значимость государственной регистрации, ученые предлагают в рамках административного права выделить институт государственной регистрации. Так, Ю.А. Тихомиров, рассматривая разрешительную деятельность государства, предложил выделить "регистрационно-легализующую" подотрасль административного права, в которую должны войти институты государственной регистрации, лицензирование, стандартизация и т.п., обосновывая это тем, что "в ходе экономического реформирования изменилось содержание административного права, которое в настоящее время регулирует не только управленческие отношения, но и ряд таких, которые традиционно составляли предмет гражданско-правового регулирования" <1>. По сути, речь идет о выделении в качестве подотрасли административного права блока, составляющего разрешительную систему, что представляется вполне оправданным.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 89.

Наряду с этим следует отметить, что существует точка зрения о формировании "регистрационного права" как самостоятельной комплексной отрасли права <1>. Развивая эту точку зрения на основе проведенного исследования правовых основ регистрационной деятельности в сфере недвижимости, А.Р. Кирсанов предлагает выделить в самостоятельную отрасль права регистрационное право, предметом которого является особая регистрационная деятельность.
--------------------------------
<1> См.: Кирсанов А.Р. Новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2005. С. 84.

С указанной позицией трудно согласиться по ряду оснований. Отрасль права - наиболее крупное и относительно самостоятельное подразделение системы права, включающее в себя правовые нормы, регулирующие определенную, качественно обособленную сферу общественных отношений и обычно требующие специфических средств правового воздействия <1>. Такого обособления в настоящее время не существует. Более того, как будет показано далее, государственная регистрация как форма государственного административно-правового воздействия активно применяется в различных отраслях, преследует разные цели и может быть добровольной, обязательной и принудительной. Каждая отрасль воплощает специфический режим правового регулирования, характеризуемый особыми приемами регулятивного воздействия, пронизывающими содержание ее норм. В отношении государственной регистрации единых приемов регулятивного воздействия также не наблюдается.
--------------------------------
<1> См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Городец, 2003.

Большинство исследователей сходятся в том, что государственная регистрация - это правовой институт, задачи которого весьма разнообразны и призваны обеспечить реализацию широкого круга интересов как частного, так и публичного характера. С учетом этого институт регистрации относят к межотраслевым или комплексным, регулируемым нормами нескольких отраслей.
Вместе с тем государственная регистрация - это всегда отношения между государством в лице регистрирующего органа и лицом, обращающимся за регистрацией (подлежащим регистрации). Отсюда - преобладающая (либо в полном объеме) совокупность административно-правовых норм в институте государственной регистрации.
Исследователи по общему правилу относят регистрацию к основным видам разрешительной системы <1>, но есть и иные точки зрения. Так, Д.Н. Бахрах считает, что государственная регистрация во многом схожа с разрешительной системой, но не тождественна ей, поскольку это два разных способа, принадлежащие к разным методам административно-правового воздействия <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Кураков В.С. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 108; Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012.
<2> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 338.

Практически всеми исследователями признается, что государственная регистрация - это юридический факт, с которым закон связывает определенные юридические последствия. В зависимости от того, что (или кто) подлежит регистрации, эти последствия могут быть различными. Если государственная регистрация предусмотрена в гражданско-правовой сфере, то, как правило, это связано с признанием права государством и с предоставлением этому праву защиты со стороны государства. По общему правилу государственная регистрация в гражданско-правовой сфере происходит на основании волеизъявления граждан и организаций. В публично-правовой сфере волеизъявления может и не быть.
При отсутствии легального определения государственной регистрации как таковой можно обнаружить большое количество определений государственной регистрации применительно к тем субъектам или объектам (правам на них), которые подлежат регистрации.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" регистрацию (актов, документов, прав, объектов) относит к функциям по контролю и надзору (подп. "б" п. 2). Действительно, регистрация всегда сопровождается контролем и надзором, но, как правило, не ограничивается этим.
Государственную регистрацию как форму разрешительной деятельности государства можно классифицировать по различным основаниям. Для анализа имеющихся в законодательстве определений государственной регистрации и их содержания представляется целесообразным классифицировать государственную регистрацию в зависимости от того, на что она направлена (что или кто подлежит регистрации). С этой позиции можно выделить следующие крупные группы:
- государственная регистрация субъектов;
- государственная регистрация объектов и (или) прав на них;
- государственная регистрация актов гражданского состояния;
- государственная регистрация нормативных правовых актов.
Государственная регистрация субъектов включает:
- государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- государственную регистрацию граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства по месту жительства и месту пребывания, а также связанную с физическими лицами государственную дактилоскопическую регистрацию и государственную геномную регистрацию.
Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей <1> предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации. Статьей 51 установлено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе. Аналогичная норма установлена и в отношении индивидуальных предпринимателей. Согласно ст. 23 ГК РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Данные государственной регистрации подлежат включению в Единый государственный реестр юридических лиц.
--------------------------------
<1> Подробнее о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей см. главу 9 настоящего пособия.

Понятие государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей дано в Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 1). Под государственной регистрацией понимаются акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях. Как видим, государственная регистрация рассматривается как акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Согласно п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Это обязательные признаки юридического лица, но этого недостаточно для признания его субъектом гражданского права. Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 51). В момент государственной регистрации возникают правоспособность и дееспособность юридического лица.
Государственная регистрация юридического лица является обязательной (п. 1 ст. 51 ГК РФ), она основывается на решении регистрирующего органа и сопровождается включением данных о нем в Единый государственный реестр юридических лиц. Государство действует в интересах всех участников имущественного оборота, в том числе самого юридического лица и его возможных контрагентов, контролируя законность их создания.
Для отдельных видов юридических лиц федеральными законами установлен специальный порядок регистрации, что связано со спецификой их правового статуса. Так, разрешительный порядок предусмотрен при создании банков. Этот порядок связан с необходимостью получения предварительного разрешения органов публичной власти на создание юридического лица. Специальный порядок регистрации предусмотрен и в отношении некоммерческих организаций (общественных объединений, политических партий, религиозных организаций и др.). Государственная регистрация некоммерческих организаций проводится Министерством юстиции России и его территориальными органами, а кредитных организаций - Центральным банком России с последующим внесением записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Таким образом, единого порядка государственной регистрации юридических лиц не существует, она может проводиться как в заявительном, так и в разрешительном порядке.
Следует отметить, что в ряде случаев для получения особого статуса может потребоваться регистрация лица в этом статусе, например регистрация лица в качестве резидента особой экономической зоны. При этом лицо приобретает новые дополнительные права и обязанности.
Государственная регистрация индивидуальных предпринимателей не отличается существенно от государственной регистрации юридических лиц и регулируется одним и тем же Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. И это вполне оправданно, поскольку согласно ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Тем самым реализуется принцип равенства хозяйствующих субъектов.
Соответственно, цели такой регистрации являются общими. Той же ст. 23 ГК РФ установлено, что гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Именно с этого момента он приобретает статус индивидуального предпринимателя. Таким образом, государственная регистрация индивидуального предпринимателя представляет собой государственный акт, имеющий правообразующее значение и являющийся публичным. Данные государственной регистрации включаются в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, который формируется и ведется на муниципальном, региональном и федеральном уровнях Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами. Основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр является решение о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, принятое регистрирующим органом по представленным документам.
Государственная регистрация предусмотрена и в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Так, Законом о праве на свободу передвижения введен регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Установлена обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Под регистрацией гражданина Российской Федерации по месту пребывания понимается постановка гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту пребывания, то есть фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте пребывания гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте пребывания, а под регистрацией гражданина Российской Федерации по месту жительства - постановка гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства, то есть фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте жительства гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте жительства.
Регистрационный учет граждан Российской Федерации имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия из места пребывания или места жительства. Поэтому регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан.
Таким образом, регистрация рассматривается как фиксация установленных сведений о нахождении гражданина. Несмотря на то что регистрационный учет граждан определяется как уведомительный, он является обязанностью гражданина, за несоблюдение которой установлена административная ответственность.
Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> в КоАП России введена новая ст. 19.15.1, согласно которой проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации либо допущение такого проживания нанимателем или собственником этого жилого помещения свыше установленных законом сроков влечет за собой наложение административного штрафа.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 51. Ст. 6696.

Обязанность регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания установлена и в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства. Под регистрацией Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <1> понимается фиксация в установленном порядке органами миграционного учета сведений о месте жительства иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, регистрация понимается, как и в Законе о праве на свободу передвижения, как фиксация установленных сведений о нахождении гражданина.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.

Миграционный учет осуществляет территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, который наряду с регистрацией иностранных граждан по месту жительства и учетом по месту пребывания направляет информацию в органы государственной статистики, а также в территориальные налоговые органы.
Несмотря на то что миграционный учет имеет уведомительный характер, регистрация иностранных граждан на основании их заявлений по месту жительства является обязательной. За нарушение миграционного учета установлена административная ответственность.
Помимо регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, обязательной для всех граждан Российской Федерации, а также регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, также обязательной для этой категории физических лиц, действующим законодательством в отношении физических лиц предусмотрены такие виды регистрации, как государственная геномная регистрация и государственная дактилоскопическая регистрация.
Под государственной геномной регистрацией понимается деятельность, осуществляемая государственными органами и учреждениями по получению, учету, хранению, использованию, передаче и уничтожению биологического материала и обработке геномной информации <1>, а под государственной дактилоскопической регистрацией - деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями, по получению, учету, хранению, классификации и выдаче дактилоскопической информации, установлению или подтверждению личности человека <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. N 242-ФЗ "О государственной геномной регистрации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5740.
<2> См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" // Российская газета. 1998. N 145.

Законодательно закреплены цели указанных видов регистрации: идентификация личности человека.
В отличие от указанных ранее видов государственной регистрации государственная геномная регистрация и государственная дактилоскопическая регистрация могут быть как обязательными, так и добровольными. Добровольная государственная геномная регистрация и добровольная государственная дактилоскопическая регистрация могут проводиться только по инициативе самих физических лиц.
Обязательной государственной геномной регистрации подлежат:
1) лица, осужденные и отбывающие наказание в виде лишения свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а также всех категорий преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности;
2) неустановленные лица, биологический материал которых изъят в ходе производства следственных действий, а также неопознанные трупы.
Обязательной государственной дактилоскопической регистрации подлежит широкий круг лиц (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства), перечисленных в ст. 9 Федерального закона N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".
Основная группа лиц, в отношении которых установлена обязательная дактилоскопическая регистрация, - это лица, занимающиеся деятельностью, связанной с повышенным риском для жизни и здоровья (спасатели профессиональных аварийно-спасательных служб и профессиональных аварийно-спасательных формирований Российской Федерации, члены экипажей воздушных судов государственной, гражданской и экспериментальной авиации Российской Федерации, частные охранники, граждане, претендующие на получение лицензии на осуществление частной детективной деятельности и др.), либо проходящие службу (военную, в органах внутренних дел, в таможенных органах, МЧС, ФСБ, органах службы судебных приставов, гражданскую службу в ряде других федеральных органов исполнительной власти и др.). Обязательность дактилоскопической регистрации для этой группы лиц возникает только тогда, когда они желают получить определенный статус, должность. Представляется, что в этом случае имеет место согласие лица на дактилоскопическую регистрацию, которая является условием занятия определенной должности или получения определенного статуса.
В отношении другой группы лиц, подлежащих обязательной дактилоскопической регистрации, предусмотрена, по существу, регистрация без их согласия, или принудительная регистрация. К этой группе лиц относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, подозреваемые в совершении преступления, обвиняемые в совершении преступления, осужденные за совершение преступления, подвергнутые административному аресту, а также совершившие административное правонарушение, если установить их личность иным способом невозможно.
Кроме того, в эту же группу лиц следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворению (депортации) за пределы территории Российской Федерации либо подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации о реадмиссии; иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в поисках убежища и подавших ходатайства о предоставлении политического или иного убежища либо о признании их беженцами на территории Российской Федерации; иностранные граждане, получившие разрешение на временное проживание; иностранные граждане и лица без гражданства, незаконно находящиеся на территории Российской Федерации.
Обязательной дактилоскопической регистрации, по сути принудительной, подлежат граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, не способные по состоянию здоровья или возрасту сообщить данные о своей личности, если установить указанные данные иным способом невозможно.
Для отдельных групп граждан установлена государственная регистрация, являющаяся условием приобретения определенного статуса и получения предусмотренных действующим законодательством государственных услуг и выплат. Так, статус безработного возникает с момента регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы. С приобретением этого статуса у гражданина возникает ряд прав, в том числе право на получение пособия по безработице. Решение о назначении пособия по безработице принимается одновременно с решением о признании гражданина безработным. Пособие по безработице начисляется гражданам с первого дня признания их безработными (ст. 31 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" <1>). Такая регистрация является исключительно добровольной, основана на волеизъявлении гражданина и преследует прежде всего задачи учета и контроля, а ее неисполнение не влечет за собой юридическую ответственность гражданина.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.

Близка по своей направленности и регистрация граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Регистрация и учет граждан Российской Федерации, желающих выехать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, имеющих право на предоставление за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений, предусмотрены Федеральным законом от 17 июля 2011 г. N 211-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" <1> и производятся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постоянного проживания. Регистрация, осуществляемая на основе волеизъявления гражданина, - обязательное условие получения жилищных субсидий.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. N 156.

Государственная регистрация объектов и (или) прав на них. Данная группа отношений весьма обширна и разнообразна, в связи с чем представляется целесообразным выделить в ней следующие подгруппы:
- государственная регистрация недвижимости и прав на нее;
- государственная регистрация объектов интеллектуальной собственности и прав на них;
- государственная регистрация потенциально опасных объектов и иных объектов, требующих подтверждения и обеспечения безопасности.
Государственная регистрация недвижимости и прав на нее <1>. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит несколько норм, вводящих государственную регистрацию. Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <2> в часть первую ГК РФ введена ст. 8.1 "Государственная регистрация прав на имущество", посвященная общим правилам государственной регистрации имущественных прав. Установлено, что в случаях, предусмотренных законом, права, закрепляющие принадлежность объекта гражданских прав определенному лицу, ограничения таких прав и обременения имущества подлежат государственной регистрации. При этом права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают, изменяются и прекращаются с момента внесения соответствующей записи в государственный реестр, если иное не установлено законом.
--------------------------------
<1> Подробнее см. главу 9 настоящей работы.
<2> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7627.

Наряду с этой статьей действуют нормы ст. 131 ГК РФ, устанавливающие государственную регистрацию недвижимости. Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней <1>.
--------------------------------
<1> См. также Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним дано в Законе о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, под государственной регистрацией понимается юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права.
Юридическое значение государственной регистрации имущественных прав хорошо охарактеризовал М.И. Брагинский: "...она стала носить, при том, как правило, самостоятельно, правообразующий характер <1>. Именно с регистрацией в первую очередь стали связываться необходимая определенность правового статуса отдельных объектов недвижимости, а также государственный контроль за законностью совершаемых с недвижимостью сделок в интересах как самих их участников, так и третьих лиц" <2>.
--------------------------------
<1> Необходимо уточнить, что в отдельных случаях государственная регистрация прав на недвижимость может иметь не правообразующее, а правоподтверждающее значение.
<2> Брагинский М.И. Комментарий к Закону Российской Федерации "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". М.: Юстицинформ, 1998.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним является обязательной. Право собственности и иные права на недвижимое имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента такой регистрации (если иное не вытекает из закона). Без ее проведения невозможно подтвердить наличие указанных прав и ввести имущество в гражданский оборот. В случаях, если законом предусмотрена государственная регистрация сделок, правовые последствия сделки наступают также только после ее регистрации (ст. 164 ГК РФ <1>). Регистрация осуществляется в едином государственном реестре Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и удостоверяется выдачей свидетельства о государственной регистрации прав на недвижимость <2>.
--------------------------------
<1> В редакции Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 100-ФЗ // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2327.
<2> См.: Положение о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052.

Многие цивилисты обращают внимание на то, что следует различать регистрацию прав на недвижимое имущество и технический и кадастровый учет. Следует согласиться с Е.А. Сухановым в том, что "государственную регистрацию прав на недвижимость, имеющую гражданско-правовое значение, не следует смешивать с кадастровым и иным техническим учетом (инвентаризацией) отдельных видов недвижимости, имеющим фискальное или иное публично-правовое значение. Такие регистрация или учет осуществляются наряду с государственной регистрацией прав на недвижимость (п. 2 ст. 131 ГК РФ), однако не имеют правопорождающего значения и не влияют на действительность совершенных сделок" <1>.
--------------------------------
<1> Суханов Е.А. Право собственности и иные вещные права. В кн.: Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 12. См. также: Российское гражданское право: В 2 т. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права: Учебник (том 1) / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., стереотипное. М., 2011; Тресцова Е.В., Огородников М.С. Проблемы теории и практики государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Монография. Иваново: Иван. гос. ун-т, 2008.

Несмотря на то что неблагоприятные последствия несоблюдения установленного порядка обязательной регистрации несет само лицо, на которое законом возложена указанная обязанность, государство ввело административную ответственность за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним. Согласно ст. 19.21 КоАП РФ такое правонарушение влечет за собой наложение административного штрафа.
Законодательством установлены особенности государственной регистрации отдельных объектов гражданских прав. Так, Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) <1> предусмотрены особенности государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи. Согласно ст. 8 сооружения связи, которые прочно связаны с землей и перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе линейно-кабельные сооружения связи, относятся к недвижимому имуществу, государственная регистрация права собственности и других вещных прав на которое осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. С учетом специфики указанных объектов устанавливаются особенности государственной регистрации прав на них <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2003. N 135.
<2> Положение "Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи", утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г. N 68.

Законом может быть установлена государственная регистрация сделок с движимыми вещами (п. 2 ст. 164 ГК РФ). В этом случае от нее зависит возникновение, изменение или прекращение соответствующих имущественных прав. Например, особенности государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними установлены специальным Федеральным законом от 14 марта 2009 года N 31-ФЗ "О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними" <1>. Определение понятия государственной регистрации практически не отличается от приведенного ранее определения государственной регистрации как таковой: это юридический акт признания и подтверждения государством наличия, возникновения, перехода, прекращения, ограничения (обременения) права собственности и других вещных прав на воздушные суда в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Государственная регистрация прав на воздушные суда является единственным доказательством существования зарегистрированного права на воздушное судно. Она осуществляется по установленной системе записей о правах на воздушные суда, в том числе об ограничениях (обременениях) прав, и о сделках с воздушными судами в Едином государственном реестре прав на воздушные суда и сделок с ними.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1260.

Аналогично законодателем решен вопрос и о государственной регистрации судна и прав на него. Согласно ст. 33 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ право собственности и иные вещные права на судно, ограничения (обременения) этих прав (ипотека, доверительное управление и другие), их возникновение, переход и прекращение подлежат регистрации в Государственном судовом реестре или реестре маломерных судов.
Таким образом, государственная регистрация указанных объектов и прав на них является условием их включения в гражданский оборот. В отсутствие государственной регистрации прав на них нормальный оборот невозможен или затруднен.
Государственная регистрация предусмотрена в отношении не только отдельных объектов и прав на них, но и сделок с этими объектами, а также других сделок, если это прямо предусмотрено законом (например, договор об ипотеке). Действующим законодательством предусмотрена государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом; сделок с отдельными видами движимого имущества; сделок с исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности.
Цель государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом - признание и подтверждение государством возникновения, перехода, обременения или прекращения прав на недвижимое имущество. Сделки с недвижимым имуществом подлежат регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несоблюдение установленных требований о государственной регистрации сделок влечет за собой правовые последствия в виде ничтожности сделки либо - в определенных случаях - непризнания ее совершения.
Государственная регистрация результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации. Статья 1225 ГК РФ содержит обширный перечень результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, которым предоставляется правовая охрана.
В отношении отдельных результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации исключительное право на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации признается и охраняется при условии государственной регистрации такого результата или такого средства.
Нормы административного права, разрешительной системы направлены на охрану гражданских прав в сфере интеллектуальной собственности. По этому поводу приведем слова В.М. Яковлева относительно соотношения публично-правового и частноправового регулирования: "Публичное и частное право в некоторых институтах неразрывны, образуют единую конструкцию, в которой публичные акты (регистрация) являются юридическими фактами, порождающими право. Без публичного акта не может появиться частное право (изобретательское право, право на фирменное наименование, на товарный знак)" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Избранные труды. Кн. 2. М.: Статут, 2012. Т. 2: Гражданское право: история и современность. С. 351.

Государственной регистрации подлежат не все объекты интеллектуальных прав, а те, в отношении которых установлено такое требование. Так, по общему правилу российское законодательство не требует регистрации объектов авторских и смежных прав, которые подлежат охране независимо от регистрации в силу их создания и творческого характера <1>. Исключением является регистрация программ для ЭВМ, баз данных и топологий интегральных микросхем, в отношении которых предусмотрена регистрация, носящая заявительный характер и проводимая по желанию правообладателя.
--------------------------------
<1> Предусмотрена добровольная регистрация программ для ЭВМ и баз данных.

Основанием возникновения авторского права на программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральных микросхем, как и иных объектов авторских и смежных прав, является факт их создания, поэтому их официальная регистрация не является правоустанавливающей и носит добровольный характер. Добровольность регистрации означает, что правообладатель сам решает этот вопрос, исходя из конкретной ситуации и своих интересов. Но, приняв решение о регистрации указанных объектов, правообладатель обязан в последующем в случае совершения сделок с ними (лицензионные договоры, договоры об отчуждении исключительного права и др.) также осуществлять регистрацию сделок. Таким образом, регистрация из добровольной становится обязательной. Если же программы для ЭВМ, базы данных, топологии интегральных микросхем не были зарегистрированы, то сделки также могут совершаться без государственной регистрации.
Но в отношении основных видов объектов интеллектуальных прав законодатель установил их обязательную государственную регистрацию. Так, согласно ст. 1353 ГК РФ "исключительное право на изобретение, полезную модель или промышленный образец признается и охраняется при условии государственной регистрации соответствующих изобретения, полезной модели или промышленного образца, на основании которой федеральный орган исполнительной власти по интеллектуальной собственности выдает патент на изобретение, полезную модель или промышленный образец". Аналогично решен вопрос и в отношении других объектов интеллектуальных прав, включая средства индивидуализации (товарных знаков и знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, селекционных достижений).
Из обязательности государственной регистрации объектов интеллектуальных прав следует, что права на них не возникают автоматически, в силу самого факта создания объекта, а только после выполнения установленных процедур. При этом государственной регистрации предшествуют административные действия, включая проведение экспертизы, результаты которой ложатся в основу принимаемого решения. При положительном результате экспертизы, наличии всех необходимых документов, оплате государственной пошлины и др. заявитель получает охранный документ, удостоверяющий приоритет, авторство и исключительные права правообладателя.
Если результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации подлежат государственной регистрации, то отчуждение исключительного права на такой результат или на такое средство по договору, залог этого права и предоставление права использования такого результата или такого средства по договору, а равно переход исключительного права без договора также подлежат государственной регистрации (п. 2 ст. 1232 ГК РФ). Несоблюдение требования о государственной регистрации договора (об отчуждении исключительного права на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации либо о предоставлении другому лицу права использования такого результата или средства) влечет недействительность соответствующего договора. При несоблюдении требования о государственной регистрации перехода исключительного права без договора такой переход считается несостоявшимся.
Государственная регистрация потенциально опасных объектов и иных объектов, требующих подтверждения безопасности. Целый ряд объектов представляют (или могут представлять) опасность жизни или здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, окружающей среде. В связи с этим государство использует различные механизмы по контролю соблюдения установленных требований, позволяющих снизить степень их опасности, и, прежде всего, обязательную государственную регистрацию.
Государственная регистрация может являться:
- условием введения в действие и функционирования определенных объектов;
- условием выпуска на рынок отдельных видов продукции.
Государственная регистрация опасных производственных объектов. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <1> введена государственная регистрация опасных производственных объектов, под которыми понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты. При регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов им присваивается класс опасности в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588.

Опасные объекты, вводимые в эксплуатацию, подлежат регистрации в государственном реестре не позднее 30 дней с даты начала их эксплуатации <1>. Государственная регистрация является обязательной, при ее отсутствии функционирование объекта не допускается. Значимость безопасности указанных объектов для общества в целом, для окружающей среды предопределила повышенное внимание государства к данной сфере и применение одновременно различных форм разрешительной деятельности. Наряду с государственной регистрацией самого юридического лица (или индивидуального предпринимателя) и государственной регистрацией опасных объектов отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию, группы работников, занятых на опасных объектах, проходят аттестацию и др. На этих объектах введен режим постоянного государственного контроля (надзора) в отношении эксплуатирующих их юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Режим постоянного государственного контроля (надзора) предполагает постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах <2>.
--------------------------------
<1> См.: п. 6 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. N 1371. Регистрация опасных производственных объектов в государственном реестре опасных производственных объектов осуществляется в порядке, установленном Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утв. Приказом Ростехнадзора от 4 сентября 2007 г. N 606.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 455 "О режиме постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях"; Постановление Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. N 373 "Об утверждении Положения о режиме постоянного государственного надзора на объектах использования атомной энергии".

Государственная регистрация генно-инженерно-модифицированных организмов. Федеральным законом от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" <1> установлено, что генно-инженерно-модифицированные организмы, предназначенные для выпуска в окружающую среду, а также продукция, полученная с применением таких организмов или содержащая такие организмы, подлежит государственной регистрации <2>. Целью регистрации является всесторонняя оценка безопасности указанных объектов и возможности их выпуска в окружающую среду.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348.
<2> Во исполнение норм данного Закона были приняты Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. N 120 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов" и Постановление Правительства РФ от 18 января 2002 г. N 26 "О государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов", которые утратили силу с 1 июля 2014 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 23 сентября 2013 г. N 839.

Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2013 г. N 839 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы" утверждены Правила государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы.
Государственная регистрация является обязательным условием первого на территории Российской Федерации выпуска генетически модифицированных организмов (ГМО) в окружающую среду, промышленного использования или импорта. Регистрация осуществляется с учетом целевого использования ГМО, перечень видов которого является исчерпывающим. Это:
а) производство лекарственных средств для медицинского применения;
б) производство медицинских изделий;
в) производство продовольственного сырья и пищевых продуктов;
г) производство кормов и кормовых добавок для животных;
д) производство лекарственных средств для ветеринарного применения;
е) разведение и (или) выращивание на территории Российской Федерации модифицированных растений и животных, а также микроорганизмов для сельскохозяйственного назначения.
Контроль безопасности ГМО при регистрации обеспечивается установлением обязанности предоставления для осуществления регистрации заключений специальных экспертиз:
- молекулярно-генетической (обязательно для всех видов целевого использования);
- государственной экологической (для ГМО в открытой системе);
- медико-биологической безопасности (для продовольственного сырья и пищевых продуктов, технического сырья, для лекарственных средств, для медицинского применения, для кормов и кормовых добавок для животных, а также для лекарственных средств для ветеринарного применения).
На стадии обращения ГМО контроль безопасности обеспечивается мониторингом воздействия на человека и окружающую среду генно-инженерно-модифицированных организмов и продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы.
Государственная регистрация ГМО, предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы, подтверждается выдачей соответствующего свидетельства, которое действует бессрочно. Однако в случае выявления регистрирующим органом по результатам проводимого мониторинга негативного воздействия модифицированного организма и (или) продукции на здоровье человека, животных, растений и (или) окружающую среду выданное свидетельство может быть аннулировано либо в него могут быть внесены изменения в части установления специальных условий использования модифицированного организма или продукции.
Таким образом, данный вид государственной регистрации является условием выпуска регистрируемого объекта в обращение и характеризуется обязательностью, бессрочностью, возможностью прекращения регистрации по инициативе регистрирующего органа.
Сходной с государственной регистрацией ГМО является государственная регистрация пищевых продуктов, предусмотренная Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" <1> (ст. 10), а также государственная регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека; отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека; отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации, предусмотренная Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) (ст. 43) <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.
<2> Порядок проведения государственной регистрации и перечень продукции определяются Постановлениями Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. N 988 "О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий", от 4 апреля 2001 г. N 262 "О государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации".

Государственная регистрация является условием изготовления и выпуска, в том числе ввоза на территорию России, отдельных видов изготавливаемой и предназначенной для реализации на территории Российской Федерации продукции, представляющей потенциальную опасность для человека, и позволяет осуществлять государственный контроль до ее выпуска на рынок (дорыночный контроль). С формированием единого экономического пространства на территории Таможенного союза перечни подлежащей государственной регистрации продукции подлежат гармонизации и уточнению. В настоящее время отчетливо просматривается тенденция на увеличение видов продукции, подлежащих дорыночному контролю. В первую очередь это связано с принятием технических регламентов Таможенного союза, которыми зачастую предусматривается государственная регистрация тех или иных видов продукции <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Технический регламент Таможенного союза "О безопасности парфюмерно-косметической продукции".

Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" <1> предусмотрены особенности государственной регистрации для лекарственных препаратов (отечественных и ввозимых), которые могут быть введены в гражданский оборот на территории Российской Федерации только при условии их регистрации (ст. 13). Государство предусмотрело применение целого комплекса форм разрешительной деятельности, сопровождающего различные стадии существования лекарственных препаратов.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.

Наряду с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств предусмотрено:
- лицензирование производства лекарственных средств и фармацевтической деятельности;
- организация экспертизы лекарственных средств, этической экспертизы возможности проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
- выдача разрешений на проведение клинических исследований лекарственных препаратов, ведение реестра выданных разрешений на проведение клинических исследований лекарственных препаратов;
- установление порядка ввоза лекарственных средств на территорию Российской Федерации и вывоза лекарственных средств с территории Российской Федерации;
- аттестация и сертификация специалистов.
Государственная регистрация лекарственных препаратов и ведение государственного реестра лекарственных средств. Государственной регистрации подлежат:
1) оригинальные лекарственные препараты;
2) воспроизведенные лекарственные препараты;
3) новые комбинации зарегистрированных ранее лекарственных препаратов;
4) лекарственные препараты, зарегистрированные ранее, но произведенные в других лекарственных формах, в новой дозировке <1>.
--------------------------------
<1> Наряду с лекарственными средствами для людей предусмотрена государственная регистрация лекарственных средств для животных и кормовых добавок.

В отличие от приведенных ранее определений государственная регистрация лекарственных средств понимается как государственная контрольно-надзорная функция, исполняемая Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития с целью допуска лекарственных средств к производству, импорту, продаже и применению на территории Российской Федерации <1>. Думается, что в тех случаях, когда государственная регистрация является обязательной, она, безусловно, представляет собой реализацию контрольно-надзорной и учетной функций, одну из форм разрешительной деятельности, однако контрольно-надзорная функция намного шире, чем государственная регистрация.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 30 октября 2006 г. N 736 (с изм. от 8 апреля 2013 г.) "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по государственной регистрации лекарственных средств".

Государственная регистрация лекарственных препаратов является обязательной. При этом ей предшествует выполнение других разрешительных процедур, включая проведение экспертизы лекарственных средств и этической экспертизы возможности проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения. По сути, государственная регистрация лекарственных препаратов - завершающий этап исследований и административных процедур, направленных на обеспечение безопасности лекарственных препаратов и их качества, предшествующий их выпуску в обращение.
На обеспечение безопасности направлена и государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов, предусмотренная Федеральным законом от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" <1>. Такая регистрация является обязательным условием их производства, применения, реализации, транспортировки, хранения, уничтожения, рекламы, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510.

К этой же подгруппе потенциально опасных объектов, на наш взгляд, следует отнести и государственную регистрацию отдельных объектов, являющихся источником повышенной опасности и в отношении которых установлен особый режим их использования (транспортные средства, стрелковое оружие). Отсутствие такой регистрации влечет за собой недопустимость их использования (транспортные средства), а в отношении стрелкового оружия, кроме того, - административную ответственность (ст. ст. 20.8; 20.11 КоАП РФ), если совершенные действия не образуют состава преступления (ст. 222 УК РФ). Характерно, что административная ответственность установлена даже за нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет.
Государственная регистрация нормативных правовых актов предусмотрена Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. I). Ст. 3108.

Устав муниципального образования - основной нормативный правовой акт муниципального образования. Целью введения государственной регистрации уставов муниципальных образований является прежде всего контроль законности устава, что с очевидностью вытекает из ст. 4 указанного Закона. В ней предусмотрено, что решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается по результатам проверки:
- соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
- соблюдения установленного порядка принятия устава муниципального образования;
- наличия или отсутствия коррупциогенных факторов (по результатам антикоррупционной экспертизы) в уставе муниципального образования.
Если в результате проверки выявлено несоответствие устава муниципального образования указанным позициям, регистрирующий орган (территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации) принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Между тем отказ в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.
Моментом государственной регистрации устава и, соответственно, приобретения им юридической силы признается внесение регистрирующим органом записи в соответствующий государственный реестр.
Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также актов иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, возложена на Министерство юстиции Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 3 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Министерство юстиции Российской Федерации проводит правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу, а также принимает решение о необходимости государственной регистрации данного акта.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы. В случае отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти обязан издать документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано.
Федеральные органы исполнительной власти вправе направлять для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении установленных требований нормативные правовые акты как не вступившие в силу применяться не могут. Таким образом, регистрация - обязательное условие вступления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в силу, контроль за их законностью.
На функцию контроля в процессе регистрации прямо указано в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <1>: Министерство юстиции осуществляет регистрацию нормативных правовых актов, а также контролирует соблюдение ими прав, свобод и обязанностей лиц.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию либо не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут регулировать соответствующие отношения; на них нельзя ссылаться при разрешении споров. Аналогичные по сути нормативные правовые акты, касающиеся порядка государственной регистрации нормативных правовых актов, приняты и в субъектах Российской Федерации <1>. Таким образом, государственная регистрация нормативных правовых актов наряду с их опубликованием является условием их юридической силы.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 1 ноября 2008 г. N 224-п "О подготовке нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и их государственной регистрации" // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. 2008. N 11. Ст. 1708.

Государственная регистрация актов гражданского состояния. ГК РФ (ст. 47) и Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" <1> установлено, что обязательной государственной регистрации подлежат: рождение, заключение брака, расторжение брака, усыновление (удочерение), установление отцовства, перемена имени и смерть (ст. 3). Приведенный перечень является исчерпывающим. Никакие иные акты не требуют обязательной государственной регистрации. С точки зрения права рождение и смерть являются событиями. Все остальное представляет собой действия. Указанные действия и события являются юридическими фактами, влияющими на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей граждан, а также характеризующими их правовое состояние. Как отмечают А.В. Шляпников и С.Н. Братановский, "сам акт гражданского состояния, хотя и имевший место, не влечет возникновения у гражданина определенного правового статуса. Только после регистрации данного акта в установленном законом порядке гражданин наделяется соответствующими правами и обязанностями" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
<2> Шляпников А.В., Братановский С.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об актах гражданского состояния". М., 2006. С. 6.

Государственная регистрация введена в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, а также в интересах государства. Документальное подтверждение актов гражданского состояния требуется прежде всего во взаимоотношениях между гражданином и органами государственной и муниципальной власти, при реализации гражданином своих прав и выполнения обязанностей. Несоблюдение установленной обязанности может повлечь неблагоприятные последствия, поскольку акты гражданского состояния признаются действительными, только если они зарегистрированы в установленном законом порядке (например, регистрация брака является условием возникновения совместной собственности супругов; до получения свидетельства о расторжении брака в органе записи актов гражданского состояния супруги не вправе вступать в новый брак и т.д.).
Регистрация актов гражданского состояния производится органами загса путем внесения соответствующих записей в книги регистрации актов гражданского состояния и выдачи гражданам свидетельств и представляет собой административный акт, подтверждающий регистрацию фактов, являющихся основанием для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей граждан и их правового состояния.
В случае установления законодателем требования о государственной регистрации должен быть определен и государственный орган, выполняющий эту функцию. Как правило, это федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, осуществляющие государственные функции в определенной сфере, но в ряде случаев, когда речь идет о вопросах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регистрация может быть возложена на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что законодатель, предусматривая государственную регистрацию, как правило, не устанавливает цели введения этой формы разрешительной деятельности государства. Однако их можно выявить, анализируя положения законодательных актов.
В юридической литературе высказываются различные точки зрения на цели государственной регистрации. Отчасти это связано с тем, что анализируются отдельные виды государственной регистрации, при осуществлении которых в зависимости от того, на какой субъект или объект направлена государственная регистрация, на первый план выступают те или иные цели.
Но даже и в случаях, когда речь идет о государственной регистрации одних и тех же субъектов или объектов, ее цели определяются по-разному. Так, например, целями государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как правило, являются проверка законности их создания, учета и придания юридической силы деятельности этих субъектов. При этом регистрация часто связывается с учетом новых субъектов как потенциальных налогоплательщиков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006.

Е.В. Трофимова приходит к выводу о том, что правовой институт регистрации имеет две основные цели - возникновение правосубъектности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц и легитимация их деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Трофимова Е.В. Государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности: цели, задачи и правовые проблемы // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2012. N 2. С. 59 - 65.

И.В. Зыкова к основным целям государственной регистрации юридических лиц относит:
1) государственный контроль ведения хозяйственной деятельности;
2) получение сведений государственного статистического учета для осуществления мер регулирования экономики;
3) предоставление всем участникам хозяйственного оборота, государственным органам власти и органам местного самоуправления информации о субъектах хозяйственного оборота <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зыкова И.В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. N 1. В научной литературе указываются и иные цели государственной регистрации. Так, по мнению Н.В. Козловой, самостоятельной целью государственной регистрации является "защита интересов всех участников имущественного оборота путем констатации факта создания юридического лица" (Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М.: Статут, 2005. С. 182).

Представляется, что применительно к государственной регистрации индивидуальных предпринимателей и юридических лиц имеют место цели, указанные и Е.В. Трофимовой, и И.В. Зыковой. Однако некоторые из указанных целей свойственны не всем видам государственной регистрации. Так, если мы обратимся к государственной дактилоскопической и государственной геномной регистрации, то основной целью законодатель назвал идентификацию личности человека. Действительно, в данном случае не может идти речь о цели возникновения правосубъектности или легитимации деятельности, но цель контроля и учета, несмотря на ее отсутствие в законодательстве, все же присутствует.
Цель государственного контроля и учета существует и при государственной регистрации федеральных нормативных правовых актов и актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных нормативных правовых актов, актов гражданского состояния, регистрации лекарственных средств, новых продуктов питания и др. Таким образом, можно утверждать, что с помощью государственной регистрации всегда реализуются функции контроля и учета, а также достигаются иные цели, специфичные для регистрации тех или иных субъектов и объектов <1>.
--------------------------------
<1> Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, который относит регистрацию как одну из подгрупп административно-правовых режимов наряду с лицензированием и сертификацией к учетно-легализующим режимам. См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2001. С. 340.

Государственная регистрация, по общему правилу, является обязательной. Добровольная регистрация - исключение из этого правила. Что касается последствий несоблюдения требования обязательной регистрации, то они неоднородны, хотя имеют и одно общее последствие: недостижение желаемого результата (приобретения определенного статуса, правового состояния, признания, подтверждения и охраны прав, действительности сделки, законности включения товара в гражданский оборот и др.). Неблагоприятные последствия несоблюдения установленных требований в виде недостижения желаемого результата испытывает лицо, на которое законом возложена обязанность государственной регистрации, но в определенных случаях законодатель предусмотрел и административную ответственность за невыполнение обязанности.

§ 2. Лицензирование

Согласно ст. 49 ГК РФ отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере в настоящее время является Закон N 99-ФЗ. Он регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.
Общая правоспособность приобретается субъектами предпринимательства на основании п. 1 ст. 49 и ст. 51 ГК РФ с момента государственной регистрации. Основанием последующего возникновения статуса лицензиата является конкретизирующий объем правоспособности субъекта предпринимательства акт государственного органа (органа местного самоуправления), уполномоченного законом на предоставление соответствующих разрешений (п. 1 ст. 8 ГК РФ). Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.
Индивидуальный предприниматель не всегда может быть соискателем лицензии. Например, согласно ст. 11 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта розничная продажа алкогольной продукции (за исключением пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи) осуществляется только организациями (получающими, соответственно, необходимые лицензии).
В некоторых случаях законодательством предусмотрены особенности лицензирования филиалов юридических лиц (например, в соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности <1>).
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности" (ред. от 27 ноября 2014 г.).

Согласно ст. 3 Закона N 99-ФЗ лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.
Необходимо отметить устранение закрепленного ранее Федеральным законом N 128-ФЗ некорректного определения законодателем лицензирования (как организационной формы государственного регулирования) путем использования понятия отдельных мероприятий (что обоснованно подвергалось критике <1>).
--------------------------------
<1> См., например: Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательский аспект. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 59.

В научной литературе существует значительное количество определений лицензирования <1>. Наиболее верной представляется позиция профессора Ю.А. Тихомирова, определяющего лицензирование как специфический административно-правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 15; Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15 - 16; Шестаков А.В. Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности. М.: Дашков и Ко, 2000. С. 38; Ионова Ж. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 1997. N 1.
<2> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 343.

В соответствии со ст. 3 Закона N 99-ФЗ лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.
Указанное определение тем не менее не позволяет в полной мере уяснить позицию законодателя по вопросу возможности использования термина "лицензия" для обозначения документа. В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ использование термина "лицензия" для обозначения документа являлось недопустимым (Закон оперировал для этого понятием "документ, подтверждающий наличие лицензии"). В Законе N 99-ФЗ единство терминологии по этому вопросу отсутствует: если в ст. 3 документарная форма лицензии подчеркивается, то, например, ст. 15 говорит о непосредственном включении в лицензию (а не документ) определенных сведений, а ст. 16 устанавливает необходимость включения в лицензионное дело копии подписанной и зарегистрированной лицензии.
Границы действия лицензии определены ст. 9 Закона N 99-ФЗ.
Лицензия предоставляется на каждый вид деятельности, указанный в ч. 1 ст. 12 данного Закона.
Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии. При этом таким днем является день одновременно осуществляемых внесения записи о предоставлении лицензии в реестр лицензий, присвоения лицензии регистрационного номера и регистрации приказа (распоряжения) руководителя, заместителя руководителя лицензирующего органа о предоставлении лицензии.
Частью 4 ст. 9 Федерального закона N 99-ФЗ установлено бессрочное действие лицензии (ранее ст. 8 Федерального закона N 128-ФЗ предусматривалось, что срок действия лицензии не может быть менее чем пять лет и продлевается по заявлению лицензиата), что позволило исключить процедуру продления срока ее действия.
Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, по общему правилу может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> О порядке такого уведомления см.: Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. N 957 (ред. от 25 декабря 2014 г.) "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности".

Вместе с тем специальными законами может быть установлен иной порядок. Например, согласно п. 10 ст. 18 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта лицензия на розничную продажу алкогольной продукции, выданная одним субъектом Российской Федерации, может действовать на территории другого субъекта Российской Федерации при условии наличия между ними соответствующего соглашения.
В настоящее время Законом N 99-ФЗ прямо не отмечена необходимость персонального осуществления лицензируемого вида деятельности (что, как представляется, следует отнести к его недостаткам). Если п. 1 ст. 7 Федерального закона N 128-ФЗ подчеркивалось, что вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, то теперь такой вывод можно сделать лишь путем толкования общего смысла ч. 2 ст. 9 Закона N 99-ФЗ. Нормы Гражданского кодекса Российской Федерации также подтверждают персонифицированный характер лицензии. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 559 ГК РФ права продавца, полученные им на основании разрешения (лицензии) на занятие соответствующей деятельностью, не подлежат передаче покупателю предприятия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юстицинформ, 2007.

В соответствии со ст. 22 Закона N 99-ФЗ предоставленные до дня вступления его в силу лицензии на виды деятельности, указанные в ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона, действуют бессрочно.
Лицензии, предоставленные на не указанные в ч. 1 ст. 12 виды деятельности, прекращают действие со дня вступления рассматриваемого Закона в силу (за исключением лицензий, предоставленных на виды деятельности, перечисленные в ч. 2 ст. 1 этого Закона).
Предоставленные до дня вступления в силу Закона N 99-ФЗ лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению при условии соблюдения соответствующих лицензионных требований. Переоформленные лицензии действуют бессрочно.
Лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, лицензии, не содержащие перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, и лицензии, содержащие перечни работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если нормативными правовыми актами Российской Федерации в указанные перечни внесены изменения, подлежат переоформлению в порядке, установленном настоящей статьей, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности (выполнению работ, оказанию услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности).
Следует отметить, что специальным лицензионным законодательством используются различные подходы к регламентации сроков действия лицензии: от установления ее бессрочного действия (например, ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <1>) до вариативного определения таких сроков (например, ст. 33 Закона о связи).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Существенно различается и порядок продления срока действия лицензии, объем истребуемых при этом лицензирующим органом документов.
Так, в соответствии с п. 8 Положения о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны <1>, срок действия лицензии устанавливается в зависимости от специфики вида деятельности, но не более чем на пять лет. По просьбе заявителя лицензия может выдаваться на срок менее пяти лет. Продление срока действия лицензии производится в порядке, установленном для ее получения.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 333 "О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны" (ред. от 24 декабря 2014 г.).

Согласно п. 17 ст. 19 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции выдается на срок, указанный организацией, но не более чем на пять лет. Срок действия такой лицензии продлевается по просьбе лицензиата на основании представляемого им в лицензирующий орган заявления в письменной форме о продлении срока действия такой лицензии при условии уплаты государственной пошлины в соответствии с п. 18 настоящей статьи, а также на основании представляемых налоговым органом по межведомственному запросу лицензирующего органа сведений об отсутствии задолженности по уплате налогов и сборов на срок, указанный лицензиатом, но не более чем на пять лет.
Законом N 99-ФЗ определены цели и задачи лицензирования: в соответствии с ч. 1 ст. 2 лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования в иных целях не допускается.
Задачами лицензирования отдельных видов деятельности согласно ч. 2 ст. 2 Закона N 99-ФЗ являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями, выполнение требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Законом N 99-ФЗ, как и ранее действовавшим лицензионным законодательством, не решена проблема оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию. В качестве критериев определения лицензируемых видов деятельности рассматривается возможность нанесения указанного в ч. 1 ст. 2 данного ущерба и несостоятельность иных методов (ч. 3 ст. 2 названного Закона). Практически аналогичная формулировка (с небольшой разницей) использовалась и в Федеральном законе N 128-ФЗ.
Как видно, объективная оценка обусловленности лицензирования посредством использования указанных оснований крайне сложна.
В свете сказанного не поддается логическому обоснованию позиция законодателя, исключившего из числа лицензируемых видов деятельности, например, риелторскую деятельность, хотя общепринятая мировая практика показывает, что такая деятельность лицензируется практически во всех развитых странах (в том числе в США, Англии, Германии), в СНГ - в Кыргызской Республике и Республике Беларусь <1>, а преступления "черных риелторов" продолжаются.
--------------------------------
<1> См. об этом: Накушнова Е.В. К вопросу о лицензировании риелторской деятельности в Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. N 5. С. 62 - 65.

Так, в Оренбургской области в конце 2014 г. вынесен приговор группе "черных риелторов". В зависимости от роли и степени участия каждого они признаны виновными в совершении преступлений, предусмотренных ч. ч. 3, 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное организованной преступной группой, в крупном и особо крупном размере), п. п. "а", "ж", "з" ч. 2 ст. 105 УК РФ (убийство организованной преступной группой двух и более лиц из корыстных побуждений), ч. 1 ст. 222 УК РФ (незаконное хранение боеприпасов) и ч. 2 ст. 228 УК РФ (незаконное хранение без цели сбыта наркотических средств в крупном размере). Преступная группа действовала в целях незаконного получения прав на находящуюся в частной собственности недвижимость. Злоумышленники искали дома и квартиры, принадлежащие горожанам, ведущим асоциальный образ жизни и склонным к употреблению алкоголя и наркотиков, и входили к ним в доверие. На протяжении длительного времени они спаивали их спиртным, снабжали наркотиками и под различными предлогами предлагали подписывать документы об отчуждении объектов недвижимости. После этого хозяев проданного жилья убивали путем введения инъекции медицинского препарата. Сразу после переоформления недвижимости преступники продавали ее <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-523042/ (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

В статье 4 Закона N 99-ФЗ перечислены основные принципы осуществления лицензирования:
- обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
- установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;
- установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;
- установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
- открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
- соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
Несложно заметить как увеличение количества законодательно закрепленных принципов лицензирования (в сравнении с Федеральным законом N 128-ФЗ), так и некоторое изменение их характера.
Недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, теперь закреплено в качестве основополагающего. Одновременно недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю, как и ранее, предусматривается ст. 3 Закона о защите прав юридических лиц.
Принципиальным в настоящее время, помимо единства лицензирования (ранее ст. 3 Федерального закона N 128-ФЗ в числе основных принципов лицензирования упоминалось также установление единого перечня лицензируемых видов деятельности), является и его законодательное закрепление на федеральном уровне (установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом; установление федеральными законами единого порядка лицензирования). Такой подход, думается, не только вполне оправдан, но и обладает серьезным антикоррупционным потенциалом, обеспечивая соблюдение конституционных положений (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Кроме того, обеспечение единства экономического пространства на всей территории государства и предполагает единство перечня лицензируемых видов деятельности и порядка лицензирования.
Вместе с тем анализ приведенных принципов (как будет показано далее) по-прежнему выявляет декларативность некоторых из них.
Действие Закона N 99-ФЗ не распространяется на лицензирование 11 областей деятельности, имеющих самостоятельное регулирование (ч. 2 ст. 1 данного Закона).
Лицензирование этих видов деятельности осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.
Пункт 2 ст. 1 Федерального закона N 128-ФЗ исключал из сферы его регулирования 22 вида деятельности, из которых некоторые виды являлись комплексными (например, деятельность в области связи, страховая деятельность). Большинство перечисленных в ч. 2 ст. 1 Закона N 99-ФЗ областей деятельности упоминались и Федеральным законом N 128-ФЗ. Новеллой в этом случае фактически является лишь закрепление в числе исключенных из сферы действия Федерального закона N 99-ФЗ отношений, связанных с осуществлением лицензирования клиринговой деятельности.
Вместе с тем, несмотря на безусловно положительную оценку попытки сокращения сфер деятельности, имеющих самостоятельное лицензионное регулирование, нельзя не отметить в целом формальный способ такой оптимизации.
Некоторые виды деятельности были объединены (не покидая при этом категории "имеющих самостоятельное регулирование"). Например, ч. 2 ст. 1 Закона N 99-ФЗ в настоящее время предусматривает исключение из общего порядка отношений по лицензированию деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами. Тогда как п. 1 ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ соответствующие два вида деятельности (деятельность акционерного инвестиционного фонда; деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами) закреплялись в качестве самостоятельных.
Ряд видов деятельности перешел из категории "имеющие самостоятельное регулирование" в категорию "имеющие особенности лицензирования". Так, согласно ч. 4 ст. 1 Закона N 99-ФЗ особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление следующих видов деятельности:
1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание;
2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность;
3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой частными образовательными организациями, находящимися на территории инновационного центра "Сколково");
4) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами.
Ранее п. 1 ст. 2 Федерального закона N 128-ФЗ включал деятельность в области связи; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); частную охранную деятельность; частную детективную (сыскную) деятельность в число самостоятельных видов деятельности, имеющих собственное лицензионное регулирование. Объединение четырех видов деятельности по двум категориям в ч. 4 ст. 1 Закона N 99-ФЗ выглядит надуманно, так как согласно ст. 12 этого же Закона частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность; оказание услуг связи; телевизионное вещание и радиовещание требуют самостоятельного лицензирования (п. п. 32, 33, 36 и 37 ч. 1 ст. 12).
Концептуально выделение базовым Законом N 99-ФЗ категории видов деятельности, имеющих особенности лицензирования (наряду с видами деятельности, на которые действие настоящего Федерального закона не распространяется), реализовано законодателем совсем недавно: п. 3 ст. 1 Федерального закона N 128-ФЗ, предусматривающий, что особенности лицензирования образовательной деятельности устанавливаются Федеральными законами, был введен лишь 8 ноября 2010 г. <1>. С учетом принятия Закона N 99-ФЗ необходимо отметить, что указанный перечень имеет тенденцию к дальнейшему расширению. Так, Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 519-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" <2> ст. 1 Закона N 99-ФЗ была дополнена ч. 5, согласно которой его положения применяются к отношениям, связанным с лицензированием медицинской деятельности и образовательной деятельности, осуществляемых организациями на территориях опережающего социально-экономического развития, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2010 г. N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" (ред. от 3 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2010. N 46. Ст. 5918.
<2> СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 72.
<3> СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 26.

Перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, установлен ст. 12 Закона N 99-ФЗ: в настоящее время число лицензируемых видов деятельности сокращено до 50 (ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ предусматривала лицензирование 82 видов деятельности). Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений в предусмотренный настоящим Федеральным законом перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.
Как видно, при определении перечня лицензируемых видов деятельности законодатель также пошел по пути их укрупнения (что, как представляется, и позволило достичь столь существенного сокращения) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см.: Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография. М.: Статут, 2011. С. 35 - 38; Спектор Е.И. Государственное регулирование и саморегулирование в экономико-социальной сфере // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 64 - 70.

Одной из существенных новелл Закона N 99-ФЗ является закрепление ч. 2 ст. 12 необходимости установления положениями о лицензировании конкретных видов деятельности исчерпывающих перечней выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (если указанные перечни не установлены федеральными законами).
Ранее в соответствии с п. 2 ст. 17 Федерального закона N 128-ФЗ перечень конкретных, подлежащих лицензированию работ и услуг устанавливался лишь в отношении некоторых видов деятельности.
В этой связи нельзя не отметить тенденцию (вопреки провозглашенным ст. 4 Закона N 99-ФЗ принципам осуществления лицензирования) дальнейшего расширения сферы подзаконного нормотворчества, "размывания" ее границ: если ст. 5 Федерального закона N 128-ФЗ нормотворческие полномочия высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации были определены достаточно четко, то необходимая конкретизация таких полномочий в Законе N 99-ФЗ, как представляется, отсутствует. Сфера регулирования принимаемых Правительством Российской Федерации "иных нормативных правовых актов по вопросам лицензирования" законодательно не закреплена.
В лицензионном законодательстве отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и т.п.), тогда как уяснение значения этого понятия имеет принципиальный характер для реализации мер принуждения (прежде всего, ч. ч. 3, 4 ст. 14.1 КоАП РФ).
Характерным является определение лицензионных условий как совокупности "установленных норм и правил, выполнение которых обязательно для получения и дальнейшего владения лицензией на осуществление лицензируемого вида деятельности" <1>, где различие их с лицензионными требованиями не усматривается.
--------------------------------
<1> Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 1999. Т. 1. С. 181.

Определенные меры по оптимизации в этом направлении законодателем приняты - в настоящее время Закон N 99-ФЗ оперирует лишь понятием "лицензионные требования". Федеральным законом N 128-ФЗ лицензионные требования и условия определялись в качестве совокупности установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности (ст. 2). При этом термины "лицензионные требования" и "лицензионные условия" использовались во всех случаях совместно (ни одного упоминания их в самостоятельном контексте не имелось). Последствия несоблюдения, порядок установления и контроля за исполнением лицензионных условий и требований также были одинаковыми.
В соответствии со ст. 3 Закона N 99-ФЗ лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования. Лицензионным требованиям посвящена ст. 8 этого Федерального закона, согласно которой они включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.
В специальном лицензионном законодательстве рассматриваемая терминология ("лицензионные требования", "лицензионные условия" и т.п.) используется разрозненно, нередко без закрепления необходимых дефиниций.
Например, в Законе о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта понятие лицензионных условий и требований, порядок их определения не закреплены вообще. При этом в ст. 20 данного Федерального закона, регламентирующей вопросы приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и ее аннулирования, речь идет как об устранении нарушений "условий действия лицензии", так и о "требованиях" к осуществлению лицензируемого вида деятельности ("особых требованиях к розничной продаже алкогольной продукции"); в ст. ст. 23, 23.1 упоминаются "обязательные требования", являющиеся предметом проверки надзорного органа, а в ст. ст. 19, 23.1 - "лицензионные требования". Логическое соотношение между ними представляется неясным.
Можно отметить существенную разницу в определении базовым и специальным лицензионным законодательством содержания лицензионных требований (условий). Так, в некоторых случаях устанавливающие лицензионные условия и требования нормы специального лицензионного законодательства являются бланкетными. Например, в соответствии с п. 2.1.1 Положения о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг <1> лицензионным требованием является в том числе соблюдение законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, об исполнительном производстве, а также о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Тогда как в соответствии с ч. 4 ст. 8 Закона N 99-ФЗ к лицензионным требованиям, напротив, не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом; требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта; требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции; требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.
--------------------------------
<1> Утверждено Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 20 июля 2010 г. N 10-49/пз-н, зарегистрировано в Минюсте России 30 августа 2010 г. N 18288 (ред. от 23 июля 2013 г.).

В научной литературе лицензионные требования разделяют на нормативные, квалификационные и материальные <1>, что, как представляется, не вполне верно, учитывая принципиальную необходимость нормативной регламентации лицензионных требований и условий.
--------------------------------
<1> См., например: Титова Е.В. Конституционные основы лицензирования отдельных видов деятельности в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2002. С. 161 - 162.

Решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа могут быть обжалованы соискателем лицензии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Следует заметить, что обстоятельства, которые могут повлечь отказ в предоставлении лицензии по мотиву несоответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям, в некоторых случаях упоминаются лишь отраслевым законодательством, без адекватного отражения в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. Речь здесь, как правило, идет об установлении особенностей правового статуса, организационно-правовой формы хозяйствующих субъектов, намеренных осуществлять отдельные виды подлежащей лицензированию деятельности.
Например, в соответствии со ст. 55 Закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" лечение больных наркоманией проводится только в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения. Предоставление лицензий хозяйствующим субъектам, не отвечающим приведенным требованиям, не допускается <1>. Однако в п. 4 Положения "О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра "Сколково")" <2> (как и в ранее действовавшем Положении о лицензировании медицинской деятельности <3>) в числе лицензионных требований соответствующее правило не обозначено. Указанное обстоятельство вносит неопределенность в вопрос установления границ лицензионного контроля.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22 июля 2009 г. по делу N А43-30991/2008-1-458.
<2> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 291 (ред. от 15 апреля 2013 г.).
<3> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 (ред. от 21 апреля 2010 г.). См. об этом: Трепель В.Г., Шишов М.А., Шумилина Е.В. К вопросу об основаниях для отказа в предоставлении лицензии на осуществление медицинской деятельности // Медицинское право. 2010. N 4. С. 9 - 12.

В соответствии со ст. 10 Закона N 99-ФЗ за предоставление, переоформление, выдачу дубликата лицензии уплачивается государственная пошлина в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Фиксированный размер государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием, установлен, прежде всего, подп. 92 п. 1 ст. 333.33 Налогового кодекса РФ. Федеральными законами от 29 ноября 2012 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации" <1> и от 21 июля 2014 г. N 221-ФЗ "О внесении изменений в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" <2> размеры государственной пошлины за действия, связанные с лицензированием, были изменены. В настоящее время государственная пошлина взимается в следующих размерах:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2012. N 278.
<2> Российская газета. 2014. N 163.

- за предоставление лицензии - 7500 руб.;
- за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, и (или) приложения к такому документу в связи с внесением дополнений в сведения об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности, о выполняемых работах и об оказываемых услугах в составе лицензируемого вида деятельности, в том числе о реализуемых образовательных программах, - 3500 руб.;
- за переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, и (или) приложения к такому документу в других случаях - 750 руб.;
- за предоставление временной лицензии на осуществление образовательной деятельности - 750 руб.;
- за предоставление (выдачу) дубликата лицензии - 750 руб.;
- за продление срока действия лицензии - 750 руб.
Кроме того, специальными нормами п. 1 ст. 333.33 НК РФ установлен иной размер государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанных с лицензированием отдельных видов деятельности.
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 374-ФЗ "О внесении изменений в статью 45 части первой и в главу 25.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившим силу Федерального закона "О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" <1> п. 1 ст. 333.33 НК РФ дополнен конкретно установленными размерами государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (до этого момента сборы за осуществление такого рода действий устанавливались специальным Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 114-ФЗ <2>). Безусловно позитивным шагом следует назвать установление единого размера государственной пошлины за предоставление или продление срока действия лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (65 тыс. руб. за каждый год срока действия лицензии). Ранее плата за осуществление лицензирования розничной продажи алкогольной продукции устанавливалась субъектами Российской Федерации. Правоприменительная практика, основанная на крайне неопределенных положениях Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, имела противоречивый характер (от полного отрицания права субъектов Российской Федерации на установление платы за лицензирование такого вида деятельности до констатации необходимости возмещения затрат органов исполнительной власти, связанных с лицензированием).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. I). Ст. 6450.
<2> Российская газета. 2005. N 161.

Таким образом, анализ законодательства и практики правоприменения позволяет обозначить ряд направлений совершенствования лицензирования:
1. Уточнение критериев лицензирования. Лицензирование должно применяться только в тех случаях, когда невозможно в силу разных причин выделить определенные качества субъекта или объекта, в результате чего появляется риск нанесения ущерба при осуществлении деятельности широкому кругу третьих лиц <1>.
--------------------------------
<1> См.: Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р.

С одной стороны, необходима отмена лицензирования тех видов деятельности, введение легализующего режима для которых является несоразмерным ограничению прав и свобод граждан. В этих случаях целесообразна замена лицензирования иными способами упорядочения предпринимательства: обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями, контролем со стороны саморегулируемых организаций, аккредитацией и т.п.
В юридической литературе высказано не лишенное смысла предложение обосновывать наличие публичного интереса в отношении конкретного, подлежащего лицензированию вида деятельности следующими признаками: деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; в деятельность вовлечен неограниченный круг участников (включая их имущество); деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю <1>.
--------------------------------
<1> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право / Под ред. О.М. Олейник. М.: Юристъ, 1999. Т. 1. С. 184.

С другой стороны, нельзя не учитывать необходимость сохранения и даже введения лицензирования тех видов предпринимательской деятельности, которые исходя из четко обозначенных публичных интересов требуют применения именно такого способа государственного регулирования. В частности, в средствах массовой информации звучат предложения об упорядочении путем лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг <1>, юридических услуг <2>, экологическому аудиту <3>.
--------------------------------
<1> См.: В последний путь по лицензии // Российская газета. Столичный выпуск. 2009. 26 мая. С. 1.
<2> См.: Салчак А.А. Право на качественную юридическую помощь // Российская юстиция. 2008. N 4.
<3> См.: Иутин И.Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. N 2.

2. Дальнейшая унификация лицензионного законодательства (максимальное сокращение выведенных за пределы действия Закона N 99-ФЗ сфер деятельности, подлежащих лицензированию), сопровождающаяся наиболее полным и ясным закреплением перечня лицензионных требований для каждого из них.
Противоречивость нормативных актов, регламентирующих осуществление лицензирования, обусловливает сложность правоприменения и служит предпосылкой распространения коррупции.
3. Дальнейшая регламентация лицензионного процесса в целях его дебюрократизации, оптимизация лицензионных процедур. В этом контексте положительным является переход к электронной форме осуществления процедур лицензирования. В настоящее время в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, по общему правилу могут выступать: заявление о предоставлении лицензии, прилагаемые к нему документы и лицензия (ст. 3, ч. 6 ст. 13 Федерального закона N 99-ФЗ); лицензионное дело (ч. 3 ст. 16); заявление о предоставлении дубликата лицензии или копии лицензии, дубликат лицензии, его копия (ч. ч. 5, 6 ст. 17); заявление о переоформлении лицензии (ч. 4 ст. 18); копия описи указанного заявления и прилагаемых к нему документов с отметкой о дате их приема или уведомления о необходимости устранения в тридцатидневный срок выявленных нарушений и (или) представления документов (ч. 13 ст. 18); переоформленная лицензия или уведомление об отказе в переоформлении лицензии (ч. 20 ст. 18); заявление о прекращении лицензируемого вида деятельности (ч. 15 ст. 20); сведения о конкретной лицензии (ч. 10 ст. 21) и т.п.
Кроме того, первоочередной проблемой здесь является внедрение риск-ориентированного подхода, отмеченного Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г. в качестве основного направления развития государственного контроля и предполагающего дифференциацию разрешительных процедур в зависимости от степени опасности конкретной деятельности. Отсутствие такого подхода снижает эффективность разрешительных процедур (включая лицензирование).

§ 3. Аттестация

Аттестация представляет собой одну из форм разрешительной деятельности государства, широко применяемую для оценки и подтверждения статуса лица, необходимого уровня его знаний и квалификации, по результатам которой аттестуемый субъект признается обладающим необходимыми знаниями и квалификацией, допускается к выполнению определенных работ, занятию соответствующей должности и т.д.
Как правило, аттестация проводится в отношении физического лица, но в ряде случаев законодатель предусматривает проведение аттестации в отношении юридического лица и (или) его структурного подразделения, а в исключительных случаях - аттестацию отдельных объектов. Однако цель остается прежней - подтверждение статуса субъекта (объекта), его соответствие установленным качественным характеристикам.
Действующее законодательство не содержит определения аттестации как таковой, но в целом ряде нормативных правовых актов, в том числе и законодательных, можно найти определение аттестации применительно к той или иной сфере.
Так, аттестация на право осуществления аудиторской деятельности понимается как проверка квалификации физических лиц, желающих заниматься аудиторской деятельностью. Аттестация осуществляется в форме квалификационного экзамена. Аттестация эксперта по аккредитации рассматривается как подтверждение соответствия физического лица, претендующего на получение статуса эксперта по аккредитации, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, требованиям и признание его компетентности проводить экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации в определенной области аккредитации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" // Российская газета. 2013. N 296.

Рособрнадзор рассматривает аттестацию как форму государственно-общественного контроля за качеством образования в средних специальных учебных заведениях и их филиалах. Целью аттестации в данной сфере является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников средних специальных учебных заведений требованиям государственных образовательных стандартов. При этом речь идет об аттестации самих учебных заведений, а не отдельных лиц. Условием аттестации средних специальных учебных заведений и их филиалов являются положительные результаты итоговой аттестации не менее половины их выпускников в течение трех последовательных лет <1>.
--------------------------------
<1> См.: Письмо Рособрнадзора от 25 июля 2005 г. N 01-330/05-01 "О направлении Методических рекомендаций по проведению аттестации образовательных учреждений среднего профессионального образования (средних специальных учебных заведений) и их филиалов", утв. Рособрнадзором 14 января 2005 г.).

Таким образом, аттестация - это всегда проверка и оценка качественных характеристик субъекта (в исключительных случаях - объекта), позволяющих подтвердить их соответствие установленным требованиям. Как справедливо отмечает А. Нуртдинова, "аттестация в самом широком значении этого слова обозначает определение квалификации; оценку знаний, способностей, достижений, успехов в работе, учебе, проведенную должностными лицами (от латинского attestatio - свидетельство). Этот термин охватывает и проверку знаний школьников, студентов, специалистов в процессе получения и по завершении общего, профессионального или специального (повышение квалификации) образования (промежуточная и итоговая аттестация), и проверку деловых качеств работников" <1>.
--------------------------------
<1> Нуртдинова А. Аттестация работников в современных условиях // Хозяйство и право. 2005. N 9, 10.

Как одна из форм разрешительной деятельности государства, аттестация направлена на обеспечение публичных и частных интересов, их оптимальное соотношение.
Аттестацию можно классифицировать по нескольким критериям. Во-первых, по тому, в отношении кого (чего) она проводится. По этому критерию проводится аттестация:
- физического лица (в том числе работника);
- юридического лица и/или структурного подразделения;
- отдельных объектов.
По срокам проведения аттестация может быть очередной (периодической) и внеочередной <1>.
--------------------------------
<1> В настоящее время аттестация применяется не только для периодической проверки деловой квалификации работников, но и в разовом порядке - для расторжения трудового договора по п. 3 ч. 1 ст. 81 ТК РФ. Необходимое условие правомерности применения данного основания - подтверждение недостаточной квалификации результатами аттестации. См.: Актуальные проблемы трудового законодательства в условиях модернизации экономики: Монография / Отв. ред. Ю.П. Орловский. М.: Юстицинформ, 2012.

Еще один критерий - сроки действия результатов аттестации. По этому критерию результаты аттестации могут быть бессрочными либо иметь определенный срок действия.
Анализ законодательства свидетельствует о том, что по общему правилу результаты аттестации имеют силу в течение определенного времени, по истечении которого процедуру аттестации необходимо повторять. Однако в некоторых случаях установлена бессрочность аттестации. Так обстоит дело, например, в сфере аудита: лицам, прошедшим аттестацию и успешно сдавшим квалификационный экзамен, выдается квалификационный аттестат аудитора (без ограничения срока его действия).
Аналогично решен вопрос в сфере образования применительно к итоговой аттестации выпускников. Итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта. Результаты итоговой аттестации не ограничены сроком действия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон N 273-ФЗ.

В сфере высшего образования лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и документы об образовании и о квалификации, также не ограниченные сроком действия.
Аттестация в сфере образования проводится в отношении не только обучающихся, но и педагогических работников, однако в отличие от разовой аттестации выпускников аттестация педагогических работников является периодической (проводится один раз в пять лет на основе оценки их профессиональной деятельности). Цели аттестации также имеют различия. Согласно Федеральному закону N 273-ФЗ аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава) в целях установления квалификационной категории.
Аттестация педагогических работников близка по существу аттестации в сфере науки. Согласно ст. 4 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <1> (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ) оценка научной квалификации научных работников и иных лиц, осуществляющих научную (научно-техническую) деятельность, обеспечивается государственной системой научной аттестации. Аттестация проводится в целях определения соответствия научных работников занимаемым должностям на основе оценки их профессиональной деятельности не реже одного раза в пять лет.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

Однако научная аттестация - это не только периодическое подтверждение научной квалификации: как государственная научная аттестация рассматриваются присуждение ученых степеней кандидата наук и доктора наук, присвоение ученых званий доцента и профессора.
Для обеспечения государственной научной аттестации Правительство Российской Федерации создает Высшую аттестационную комиссию и утверждает ее состав.
Аттестация научных и педагогических работников проводится с соблюдением норм трудового законодательства. Именно в трудовой сфере наиболее широко применяется аттестация. Она имеет важное значение и для работодателя, и для работника. Проведение аттестации позволяет определить степень соответствия работника занимаемой должности.
Аттестация проводится в установленных законодательными актами случаях <1>, когда необходимо подтвердить качественные характеристики субъекта (объекта), его соответствие установленным показателям, критериям. Требование объективности и непредвзятости аттестации предполагает, что данные критерии применительно к тем или иным сферам должны быть установлены и известны заранее.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 18 "Аттестация муниципальных служащих"); Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" (ст. 21 "Аттестация сотрудников Следственного комитета"); Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" (ст. 47 "Аттестация сотрудников таможенных органов"); Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (ст. 20.2 "Квалификационная аттестация судей"); Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (ст. 64 "Аттестация на соответствие квалификационным требованиям"); Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст. 33 "Аттестация сотрудника органов внутренних дел"); Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (ст. 57.5 "Аттестация резервиста. Квалификационный экзамен"); Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 316-ФЗ "О патентных поверенных" (ст. 6 "Порядок аттестации кандидатов в патентные поверенные"); Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 41 "Аттестация прокурорских работников. Классные чины прокурорских работников"); Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ст. 6.4 "Федеральная информационная система государственной научной аттестации") и др.

Кроме того, процедуру аттестации отличает коллегиальность. По общему правилу предусмотрено создание комиссии, формирование которой может существенно различаться в различных отраслях.
Применительно к трудовой сфере аттестация предусмотрена Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами <1> и регламентируется целым рядом подзаконных нормативных правовых актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, муниципального уровня <2>. Аттестация легализуется Трудовым кодексом РФ, но не регламентируется, хотя по многим категориям работников отсутствуют нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие порядок проведения их аттестации. В имеющихся нормативных правовых актах определяются круг работников, подлежащих аттестации, периодичность аттестации, порядок формирования аттестационной комиссии и т.п. <3>.
--------------------------------
<1> Обязательная периодическая аттестация отдельных категорий работников установлена, в частности, Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"; Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле"; Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"; Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"; Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".
<2> Согласно ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.
<3> Следует согласиться с Ю.П. Орловским в том, что Трудовой кодекс "индифферентно относится к аттестации". Представляется, что основные принципиальные вопросы аттестации должны быть решены в Трудовом кодексе, что позволит обеспечить единый подход к формированию такой формы разрешительной системы, как аттестация.

Так, например, в Положении о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников, утвержденном Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 июля 2014 г. N 795 <1>, определен порядок проведения аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников (профессорско-преподавательский состав, научные работники) организаций, реализующих образовательные программы высшего образования и дополнительного профессионального образования, в том числе установлены критерии, на основании которых происходит подтверждение соответствия работников занимаемым должностям, а также оценка их профессиональной деятельности. Аналогичные вопросы решаются и в других положениях о порядке проведения аттестации работников той или иной сферы (например, Положение о порядке проведения аттестации работников системы Пенсионного фонда Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правления пенсионного фонда Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 5п, Положение о порядке проведения аттестации работников подразделений, непосредственно подчиненных ФМС России, и директоров федеральных казенных учреждений, подведомственных ФМС России, утвержденное Приказом Федеральной миграционной службы от 2 апреля 2012 г. N 115).
--------------------------------
<1> Российская газета. 2014. N 196.

Аттестации подлежат не только рядовые работники, но и в установленных случаях - руководители организаций и предприятий. Однако порядок их аттестации отличается от аттестации иных работников. Так, согласно статье 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1> руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия. Из этой нормы следует, что единого порядка аттестации руководителя унитарного предприятия нет. На федеральном уровне действует Положение о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий". Установлено, что аттестация руководителей федеральных государственных унитарных предприятий проводится один раз в три года. Организация и проведение аттестации руководителей унитарных предприятий возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых эти предприятия находятся. Для проведения аттестации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти создает аттестационную комиссию. Процедура аттестации завершается выводом о соответствии (несоответствии) руководителя занимаемой должности, подтверждает (или не подтверждает) уровень его квалификации. Вывод о несоответствии руководителя может явиться основанием для увольнения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

Аттестация широко применяется в государственной и муниципальной службе.
Основы проведения аттестации на государственной и муниципальной службе заложены рядом федеральных законов, в первую очередь Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <1>. Статьей 48 указанного Закона установлено, что аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Целью аттестации, как и в трудовых отношениях, является определение соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы. Однако критерии соответствия имеют определенную специфику, связанную с прохождением государственной и муниципальной службы. Так, при проведении аттестации учитываются соблюдение гражданским служащим ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных рассматриваемым Федеральным законом.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Кроме того, указанный Федеральный закон не ставит целью аттестации решение вопросов присвоения гражданскому служащему классного чина, которые отделены от аттестации и решаются на основании самостоятельной административной процедуры - квалификационного экзамена. Различия квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих проявляются в их целевом назначении, в периодичности проведения, в предмете оценки, в применяемых критериях, а также в правовых последствиях квалификационного экзамена и аттестации гражданских служащих.
Порядок аттестации государственных гражданских служащих определен в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 110 "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 437.

По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
1) гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы;
2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии получения дополнительного профессионального образования;
4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
Вопросы аттестации гражданских служащих регулируются и на уровне субъектов Российской Федерации (как правило, законами о государственной гражданской службе соответствующего субъекта <1>), и на уровне органов местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон г. Москвы от 26 января 2005 г. N 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" (ст. 37 "Аттестация гражданских служащих").
<2> См., например: Закон города Москвы "О муниципальной службе в городе Москве" (ст. 22 "Аттестация муниципальных служащих").

Широко применяется аттестация в экспертной деятельности. Результаты аттестации и выданные на ее основе документы определяют ту область, в которой подтверждена квалификация субъекта в качестве эксперта. В отдельных сферах предусмотрено ведение реестра аттестованных экспертов. Так, например, Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" (далее - Закон об аккредитации) <1> установлено, что экспертом по аккредитации может быть физическое лицо, аттестованное в установленном порядке национальным органом по аккредитации, привлекаемое указанным органом для организации и проведения экспертизы соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации в определенной области аккредитации и включенное в реестр экспертов по аккредитации. Аттестация эксперта по аккредитации отнесена к полномочиям национального органа по аккредитации и осуществляется по отдельным областям аттестации.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Физические лица включаются в реестр технических экспертов в уведомительном порядке и исключаются из указанного реестра национальным органом по аккредитации. При включении физического лица в реестр технических экспертов национальный орган по аккредитации определяет область специализации технического эксперта в соответствии с перечнем областей специализации технических экспертов.
Аттестация экспертов с ведением реестров предусмотрена и в других сферах, в частности, Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрена аттестация лиц на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий. Аттестованные лица включаются в реестр лиц, получивших указанное право по направлению деятельности эксперта, указанному в квалификационном аттестате. Квалификационный аттестат на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий действует на всей территории Российской Федерации. Срок его действия составляет пять лет, но может быть продлен.
В ряде случаев аттестация работников (или определенной их части) является обязательным условием иных разрешительных процедур, в частности аккредитации юридического лица в определенной сфере (такое условие предусмотрено, например, Градостроительным кодексом в отношении аккредитации юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий (ст. 50). Воздушным кодексом Российской Федерации установлено, что авиационный персонал подлежит обязательной аттестации (ст. 8). В свою очередь, обязательная аттестация является одним из условий обязательной сертификации юридических лиц - разработчиков и изготовителей воздушных судов и другой авиационной техники; юридических лиц, осуществляющих и (или) обеспечивающих коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ; юридических лиц, осуществляющих техническое обслуживание и ремонт авиационной техники; а также иных юридических лиц, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности.
Аттестация на право проведения экспертизы предусмотрена в ряде других сфер, в том числе при производстве судебной экспертизы. Приказом Министерства юстиции РФ утверждено Положение об аттестации работников судебно-экспертных учреждений Минюста России на право самостоятельного производства судебной экспертизы. Аналогичные нормативные правовые акты по аттестации экспертов приняты в МВД России, МЧС России и других ведомствах, где функционируют государственные экспертные учреждения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Минюста России от 12 июля 2007 г. N 142 "Об утверждении Положения об аттестации государственных экспертов государственных судебно-экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации"; Приказ МВД РФ от 14 января 2005 г. N 21 "Об аттестации экспертов на право самостоятельного производства судебных экспертиз и о порядке пересмотра уровня их профессиональной подготовки".

Как уже было сказано, аттестация проводится не только в отношении физических лиц; в ряде случаев предусмотрена аттестация юридических лиц и структурных подразделений. Так, Федеральным законом от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" <1> предусмотрена аттестация аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований (ст. 12) и аттестация спасателей (ст. 24). Порядок аттестации установлен Правительством Российской Федерации в Положении о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503.
<2> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1091 "О некоторых вопросах аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя".

Аварийно-спасательные службы и формирования могут быть созданы федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями исходя из возложенных на них задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также требований законодательства Российской Федерации.
Аварийно-спасательные службы и формирования создаются:
- на постоянной штатной основе (профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования);
- на нештатной основе (нештатные аварийно-спасательные формирования);
- на общественных началах (общественные аварийно-спасательные формирования).
Проводится аттестация как профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, так и нештатных аварийно-спасательных формирований, общественных аварийно-спасательных формирований. Аварийно-спасательные службы (формирования) аттестуются на право ведения одного или нескольких видов аварийно-спасательных работ.
Федеральные органы исполнительной власти, имеющие аварийно-спасательные службы (формирования), уполномоченные организации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные требования (помимо установленных на федеральном уровне), учет которых обязателен при аттестации.
Закон города Москвы от 12 марта 2008 г. N 12 "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей города Москвы" устанавливает, что нештатные аварийно-спасательные формирования создаются на территории города Москвы организациями из числа своих работников в обязательном порядке, если это предусмотрено федеральным законодательством, или по решению администраций организаций в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Общественные аварийно-спасательные формирования создаются на территории города Москвы общественными объединениями, уставными задачами которых является участие в проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Обязательному обслуживанию аварийно-спасательными службами и формированиями подлежат расположенные на территории города Москвы:
1) объекты, на которых используют, производят, перерабатывают, хранят или транспортируют радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы, пожароопасные, опасные химические и биологические вещества, создающие реальную угрозу возникновения источника чрезвычайной ситуации;
2) иные объекты в соответствии с федеральным законодательством.
С учетом такого разнообразия правового статуса аварийно-спасательных служб и формирований, а также объектов охраны аттестация как способ подтверждения их квалификации представляется наиболее оптимальной.
Все аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования подлежат обязательной регистрации и включению в реестр. Цель регистрации указанных структур - их учет и контроль, в том числе с помощью аттестации.
Возможность аттестации организаций заложена в отдельных международных актах. Так, Модельный закон "О лицензировании, государственной аттестации и аккредитации учреждений/организаций высшего и послевузовского образования в государствах - участниках СНГ" (принят в Санкт-Петербурге 3 декабря 2009 г. Постановлением N 33-7 на 33-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) предусматривает проведение государственной аттестации учреждений/организаций образования, которая рассматривается как одна из форм государственного контроля и оценки соответствия предоставляемых учреждениями/организациями образования образовательных услуг требованиям государственного стандарта образования.
Аттестация образовательной организации/учреждения предусмотрена и в Соглашении о сотрудничестве государств - членов Евразийского экономического сообщества в сфере аттестации и/или аккредитации образовательных организаций/учреждений (образовательных программ) <1>.
--------------------------------
<1> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 21 мая 2010 г. N 483 "О Соглашении о сотрудничестве государств - членов Евразийского экономического сообщества в сфере аттестации и/или аккредитации образовательных организаций/учреждений (образовательных программ)" (вместе с "Соглашением о сотрудничестве государств - членов Евразийского экономического сообщества в сфере аттестации и/или аккредитации образовательных организаций/учреждений (образовательных программ)" (заключено в Санкт-Петербурге 21 мая 2010 г.).

В отдельных случаях аттестация проводится в отношении не субъектов, а отдельных объектов правоотношений. Так, до последнего времени действовала норма Трудового кодекса Российской Федерации об аттестации рабочих мест по условиям труда <1>. Аттестация рабочих мест сохранилась в ряде субъектов Российской Федерации. Так, Законом г. Москвы от 12 марта 2008 г. N 11 "Об охране труда в городе Москве" <2> аттестация рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда отнесена к основным направлениям государственной политики города Москвы в области охраны труда (ст. 4).
--------------------------------
<1> Утратила силу с 1 января 2014 г. Аттестация рабочих мест заменена специальной оценкой условий труда.
<2> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. N 18.

Федеральным законом от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" <1> предусмотрена аттестация методик (методов) измерений, под которой понимается исследование и подтверждение соответствия методик (методов) измерений установленным метрологическим требованиям к измерениям. Порядок аттестации методик измерений и их применения устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений (Министерством промышленности и торговли Российской Федерации).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 3021.

Нарушение законодательства об обеспечении единства измерений, которое включает в себя в том числе выполнение измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, без применения аттестованных методик (методов) измерений, с несоблюдением требований аттестованных методик (методов) измерений, влечет за собой административно-правовую ответственность (ст. 19.19 КоАП РФ).
Предусмотрена также аттестация испытательного оборудования, с помощью которой происходит определение нормированных точностных характеристик испытательного оборудования, их соответствия требованиям нормативных документов и установление пригодности этого оборудования к эксплуатации <1>.
--------------------------------
<1> "Государственная система обеспечения единства измерений. Аттестация испытательного оборудования. Основные положения. ГОСТ Р 8.568-97".

В соответствии со ст. 6 Федерального закона 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" одной из основных функций саморегулируемой организации является организация профессионального обучения, аттестации работников этой организации. Таким образом, на законодательном уровне установлена возможность делегирования аттестации, проводимой государственными и муниципальными органами, саморегулируемым организациям. Саморегулируемые организации не ограничены в выборе способа организации аттестации, допускается как использование для аттестации своих членов уже действующих систем аттестации, так и формирование собственной системы аттестации либо участие в формировании единой системы аттестации для группы саморегулируемых организаций.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, "передача функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям и под контролем государства, необходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка" <1>.
--------------------------------
<1> Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011. С. 123.

Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 240-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> введено требование обязательного проведения аттестации работников строительных организаций. При этом работники должны обращаться в саморегулируемую организацию для получения допуска к выполнению видов работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, т.е. для проведения их аттестации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4209.

В строительной сфере сформирована система аттестации и утверждено Положение "О Единой системе аттестации руководителей и специалистов строительного комплекса" <1>, в рамках которой осуществляется оценка уровня знаний и квалификации лица, проходящего аттестацию. По итогам аттестации работнику выдается квалификационный аттестат, подтверждающий степень его профессиональной подготовленности.
--------------------------------
<1> URL: http://nostroyatt.ru/start/.

§ 4. Аккредитация

Аккредитацию относят к более мягкому и эффективному по сравнению с лицензированием механизму регулирования, который обеспечивает компетентность и ответственность предпринимателей и представителей отдельных профессий.
В своем выступлении "Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2006 - 2010 годах. Приоритетные направления совершенствования государственного управления в 2011 - 2013 годах" Э.С. Набиуллина подчеркивала, что важнейшее направление совершенствования государственного управления - это аккредитация <1>.
--------------------------------
<1> URL: economy.gov.ru/minec/press/news/doc20101203_04.

Исследователи определяют аккредитацию как вид административно-правового режима <1>, как метод административно-правового воздействия <2>, применяемого в целях регулирования экономических отношений для подтверждения компетентности субъекта в осуществляемой им области деятельности, соответствия содержания и качества проводимых работ и услуг установленным требованиям. Управляющее воздействие управомоченных органов управления, опосредуемое в правоотношениях, возникающих в процессе аккредитации, позволяет отнести аккредитацию к одному из методов управленческой деятельности, воздействующих на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях.
--------------------------------
<1> См., например: Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право и экономика. 2004. N 1; Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005.
<2> См., например: Купреев С.С. Аккредитация как современный метод административно-правового воздействия // Административное право и процесс. 2013. N 5; Савостин А.А. Аккредитация как метод административно-правового регулирования общественных отношений // Современное право. 2005. N 9.

Введение аккредитации в качестве регулятора экономических отношений вызвано тем, что отдельные государственные функции для "разгрузки" органов исполнительной власти могут быть переданы учреждениям, способным выполнять некоторые государственные полномочия. Поэтому при аккредитации выясняется в первую очередь способность лица, подавшего заявку на аккредитацию, выполнять определенные виды работ, например по установлению соответствия содержания и качества проводимых работ установленным требованиям. И если лицо, изъявившее желание получить аккредитацию, способно выполнять установленные требования, ему будет предоставлено право выдачи документов государственного образца о соответствующем уровне проводимых работ, выпуска продукции и т.д.
Иными словами, аккредитация призвана обеспечивать доверие потребителей к деятельности по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установленным требованиям, а также создавать условия для взаимного признания результатов деятельности аккредитованных субъектов (при этом как на национальном, так и международном уровнях) <1>.
--------------------------------
<1> См.: п. 2.1 Общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. N 72 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 9.

Важность аккредитации подчеркивается тем фактом, что она выступает дополнительным атрибутом обеспечения доверия потребителя к лицу, оказывающему услуги, осуществляющему отдельные виды деятельности. Нельзя не согласиться с мнением, высказанным в юридической литературе, что "в ситуациях, когда потребитель услуг, товаров или работ не обладает достаточной компетенцией, чтобы оценить их качество, необходимо внешнее признание по отношению к субъектам предпринимательской деятельности, оказывающим данные услуги или производящим соответствующие товары" <1>. Действительно, в ходе аккредитации аккредитующий орган признает в официальном порядке право лица (субъекта предпринимательской деятельности) на выполнение работ, предоставление услуг или осуществление деятельности, связанной с реализацией отдельных видов товаров. Аккредитующий орган, оценивая претендующего на аккредитацию субъекта, удостоверяет возможность осуществления им на профессиональной основе деятельности, гарантирует заинтересованным лицам, что аккредитованные субъекты предоставят качественные услуги, товары или работы.
--------------------------------
<1> Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ / Отв. ред. Р.А. Адельханян. М.: Статут; ФБУ ГРП при Минюсте России. С. 39.

На это и указывает сущность аккредитации, которая раскрывается при анализе этимологического значения данного термина: слово "аккредитация" произошло от латинского слова accredere - "доверять", "быть уверенным в чем-то".
Единого понятия термина "аккредитация" в действующем законодательстве Российской Федерации не существует. Отдельные федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты определяют понятие "аккредитация" исходя из сферы регулирования и целей аккредитации в отдельных отраслях экономики. Приведем некоторые примеры определения понятия аккредитации:
- аккредитация - официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия (ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", далее - Закон о техническом регулировании <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

- аккредитация специалиста - процедура определения соответствия готовности лица, получившего высшее или среднее медицинское или фармацевтическое образование, к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности либо фармацевтической деятельности. Аккредитация специалиста осуществляется по окончании им освоения профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования не реже одного раза в пять лет в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ст. 69 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", далее - Закон об основах охраны здоровья <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.

- аккредитация в национальной системе аккредитации - подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации (ст. 4 Закона об аккредитации);
- аккредитация удостоверяющего центра - признание уполномоченным федеральным органом соответствия удостоверяющего центра требованиям Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" <1> (ст. 2) и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2036.

Из приведенных определений можно выделить следующие признаки аккредитации:
1) аккредитация является процедурой, т.е. это определенный порядок действий, установленный нормативными правовыми актами в целях подтверждения компетентности субъекта <1>;
--------------------------------
<1> Так, главой 3 Закона об аккредитации устанавливаются: правила и организация аккредитации, включающие требования к порядку представления заявителем заявления и документов, необходимых для аккредитации, и их приема национальным органом по аккредитации; порядок оценки соответствия заявителя критериям аккредитации; требования к порядку принятия решения об аккредитации или отказе в аккредитации; требования к содержанию и сроку действия аттестата аккредитации; порядок выдачи национальным органом по аккредитации аттестата аккредитации и дубликата аттестата аккредитации; порядок внесения изменений в сведения об аккредитованном лице, содержащиеся в реестре аккредитованных лиц; порядок прекращения действия аккредитации; порядок приостановления, возобновления действия аккредитации, сокращения и расширения области аккредитации; подтверждение компетентности аккредитованных лиц.

2) аккредитация в большинстве случаев представляет собой полномочие органов государственной власти, осуществляемое ими в рамках государственного регулирования отдельной сферы деятельности <1>. Исключение составляет общественная аккредитация, например, в сфере образования, в результате которой признается уровень деятельности образовательных организаций и педагогических работников, отвечающий критериям и требованиям, утвержденным отдельными российскими, иностранными и международными организациями (ст. 96 Федерального закона N 273-ФЗ). Однако подобная аккредитация проводится на добровольной основе и не влечет за собой дополнительные обязательства государства;
--------------------------------
<1> Государственную аккредитацию проводят: Федеральная служба по аккредитации согласно Постановлению Правительства РФ от 17 октября 2011 г. N 845; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки согласно Постановлению Правительства РФ от 15 июля 2013 г. N 594; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401; Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций согласно Постановлению Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228; Федеральное агентство воздушного транспорта согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396; Федеральное агентство железнодорожного транспорта согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 397; Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации согласно Постановлению Правительства РФ от 28 ноября 2011 г. N 976 и др.

3) аккредитация - это официальное признание права субъекта осуществлять определенный вид деятельности либо отдельные действия. Данное официальное признание подтверждается выдачей аккредитованному лицу документа об аккредитации <1>, а также внесением сведений об аккредитованном лице в реестр аккредитованных субъектов <2>;
--------------------------------
<1> Закон об аккредитации под документом, выдаваемым национальным органом по аккредитации и удостоверяющим аккредитацию в определенной области аккредитации, понимает аттестат аккредитации.
<2> Так, например, согласно ст. 17 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" сведения об общероссийских спортивных и региональных спортивных федерациях после их государственной аккредитации подлежат внесению в реестр общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта осуществляет ведение реестра общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций.

4) аккредитация удостоверяет возможность и правомочия субъектов, подавших заявление об аккредитации, осуществлять определенные функции, т.е. является составной частью правосубъектности гражданина или юридического лица. Согласимся с мнением, высказанным в юридической литературе: "если выбор вида деятельности, которую будет осуществлять субъект, остается за самим субъектом предпринимательской деятельности, то модель его поведения при осуществлении этой деятельности заранее определена соответствующими аккредитационными нормами, невыполнение требований которых может повлечь за собой конкретные неблагоприятные последствия" <1>. Так, согласно ст. 26 Закона о техническом регулировании обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованным в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
--------------------------------
<1> Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ. С. 43.

5) в процессе аккредитации проверяется соответствие установленным нормативными правовыми актами требованиям лица к субъекту, так называемым критериям аккредитации. Например, согласно п. 2 ст. 50 Градостроительного кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть аккредитовано на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий при условии соответствия следующим минимально необходимым требованиям: а) наличие по месту основной работы соответственно не менее пяти работников, имеющих аттестацию на право подготовки заключений экспертизы проектной документации, или не менее пяти работников, имеющих аттестацию на право подготовки заключений экспертизы результатов инженерных изысканий; б) наличие у юридического лица сайта в сети Интернет; в) наличие регламента проведения негосударственной экспертизы проектной документации, утвержденного приказом руководителя юридического лица и размещенного на сайте такого юридического лица в сети Интернет;
6) при аккредитации проверяется именно компетентность и профессионализм субъекта, претендующего на занятие подлежащей аккредитации деятельности. По этому основанию аккредитация отличается от лицензирования, в результате осуществления которого оценивается сама возможность осуществления субъектом предпринимательской деятельности лицензируемого вида деятельности.
Аккредитация может применяться самостоятельно, однократно, но чаще используется до или после применения иных разрешительных процедур: лицензирования, разрешения и т.д. Так, например, государственная регламентация образовательной деятельности включает в себя: лицензирование образовательной деятельности; государственную аккредитацию образовательной деятельности; государственный контроль (надзор) в сфере образования. Статья 92 Федерального закона N 273-ФЗ устанавливает, что подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальных предпринимателей, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность, осуществляется посредством аккредитации образовательной деятельности. При этом проведение аккредитации и срок ее действия ставится в законе в прямую зависимость от лицензирования образовательной деятельности. Пункт 24 рассматриваемой статьи Федерального закона N 273-ФЗ предусматривает лишение организации, осуществляющей образовательную деятельность, государственной аккредитации образовательной деятельности по заявленным к государственной аккредитации образовательным программам, относящимся к соответствующим уровням образования или к укрупненным группам профессий, специальностей и направлений подготовки, в том числе в случае аннулирования лицензии на осуществление образовательной деятельности полностью или в отношении отдельных имеющих государственную аккредитацию образовательных программ.
В соответствии с Правилами аккредитации медицинских организаций на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденных во исполнение нормы ст. 38 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" (далее - Закон об обращении лекарственных средств) <1> Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. N 683 <2>, наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности, а также (в случае проведения клинических исследований лекарственных препаратов, содержащих наркотические средства и психотропные вещества) лицензии на осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, является одним из требований по аккредитации, которым должна соответствовать медицинская организация в целях аккредитации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.
<2> СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4697.

Тесная взаимосвязь наблюдается и с другим видом разрешительной деятельности - аттестацией, которая в большинстве случаев предваряет аккредитацию, и надлежащим образом оформленное положительное решение аттестационной комиссии по результатам проведенной в соответствии с действующим законодательством аттестации является одним из важных оснований возбуждения процедуры аккредитации либо используется в дальнейшем для подтверждения действия аттестата аккредитации.
Такое применение аккредитации в качестве государственного регулятора в экономике вызвано тем, что лицо или хозяйствующий субъект, получившие право осуществлять определенные виды деятельности или совершать определенные действия, должны, во-первых, доказать, что они способны выполнять эти виды деятельности, во-вторых, выполнять их в соответствии с установленными государством требованиями, в третьих, доказать свою состоятельность выполнять указанную деятельность на определенном уровне с применением специальных познаний.
Из сказанного вытекают и цели аккредитации <1>:
--------------------------------
<1> См. более подробно: Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ. С. 42.

- укрепление доверия к субъектам, осуществляющим отдельные виды деятельности;
- реализация контрольной функции государства в отношении качества оказания услуг и осуществления деятельности;
- защита прав и законных интересов потребителей по вопросам качества и безопасности продукции, работ и услуг;
- обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг на внутреннем и внешних рынках;
- обеспечение транспарентности деятельности субъектов предпринимательства в отношении оказываемых ими услуг или выполняемых работ.
А.А. Савостин выделяет и информационную составляющую аккредитации: "Отлаженная система государственной аккредитации может играть роль мощной информационной базы, аккумулирующей необходимые сведения о видах деятельности, подлежащих аккредитации. Посредством нее субъекты того или иного вида деятельности смогут обладать и оперировать гораздо более высоким информационным потенциалом" <1>.
--------------------------------
<1> Савостин А.А. Лицензирование и аккредитация: антагонизм или сотрудничество // Современное право. 2005. N 11.

При этом следует различать добровольную и обязательную аккредитацию. И если обязательная аккредитация связывается непосредственно с подтверждением права лица осуществлять тот или иной вид деятельности, то цели добровольной аккредитации заключаются в следующем: если субъект аккредитации (юридическое или физическое лицо - аккредитованный субъект) в определенных общественных отношениях, перечень которых установлен государством, желает иметь определенные правомочия и возможности (привилегии), то посредством подачи заявки на аккредитацию и при условии соблюдения ее правил он их приобретает. Так, например, отличительной чертой регулирования инновационной деятельности в Пермском крае <1> является введение государственной аккредитации организаций инновационной инфраструктуры. Государственная аккредитация обязательна только в том случае, если организации инновационной инфраструктуры, содействующие субъектам инновационной деятельности, претендуют на предоставление им государственной поддержки за счет средств краевого бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Закон Пермского края от 11 июня 2008 г. N 238-ПК "Об инновационной деятельности в Пермском крае" // Собрание законодательства Пермского края. 2008. N 7.

Пройдя процедуру аккредитации, получив документ о государственной аккредитации, соблюдая правила аккредитации в отдельных сферах деятельности, субъекты могут претендовать на определенные привилегии со стороны государства: льготы на уплату налогов, предусмотренных налоговым законодательством Российской Федерации, субсидии, допуск к определенным мероприятиям и информации и иные преференции. Так, например, согласно ст. 48 Федерального закона от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) <1> только аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами государственной власти, организациями, учреждениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300.

Таким образом, можно констатировать, что при получении аккредитации возникают обоюдные обязательства, а наличие ее у субъекта вызывает ряд правовых последствий. С одной стороны находится аккредитованный субъект, изъявивший желание приобрести определенные полномочия и преференции (например, право выдавать документы государственного образца, получать от специализированных государственных органов необходимую для осуществления профессиональных обязанностей информацию и т.д.) и согласившийся на соблюдение соответствующих аккредитационных требований, с другой - государство в лице аккредитующих органов, которое признает уровень деятельности, профессионализм аккредитованного субъекта, отвечающего соответствующим критериям и требованиям, и разрешает иметь определенные правомочия, изъятые из общего режима функционирования определенных общественных отношений.
Фактическая процедура аккредитации сводится к квалификационной проверке и оценке органом, наделенным полномочиями по аккредитации аккредитуемого лица, в частности, организационной структуры на ее соответствие требованиям по профессиональной компетентности, независимости и легитимности, т.е. на соответствие определенным уровням объективного качества (пригодности).
Аккредитация субъектов предпринимательской деятельности в области услуг, работ и производства продукции органом по аккредитации в определенной системе аккредитации подразумевает, что аккредитованное лицо способно и обладает возможностями осуществлять определенного вида услуги (например, в области оценки соответствия или образования, журналистики и т.п.). В связи с тем, что существуют разные системы аккредитации, одним из видов аккредитации является признание официальных документов другой системы аккредитации, а также документальная проверка официальных документов аттестации физических лиц в области системы аккредитации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Нестеров А.В. Аккредитация как административно-правовой инструментарий // Административное право и процесс. 2013. N 1.

Сферы применения процедуры аккредитации достаточно разнообразны и широки: оказание услуг связи; образование и наука, избирательный процесс; банковское дело; аудиторская деятельность; контроль за экспортом; физкультура и спорт; социальная защита инвалидов; промышленное производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; журналистика; медицинское страхование; подтверждение соответствия продукции обязательным требованиям и т.д. Соответственно, сам термин "аккредитация" характерен для различных отраслей права: конституционное, административное, международное и т.д. Так, например, аккредитация устанавливается применительно к дипломатическим и международным отношениям (аккредитация дипломатических представительств), к субъектам права (в соответствии с нормами законодательства подлежат аккредитации средства массовой информации, образовательные учреждения, органы по сертификации и испытательные лаборатории и т.д.). Однако основная плоскость, где активно используется аккредитация, - это сфера административного права.
Многообразие сфер применения аккредитации не могло не отразиться на нормативной правовой базе, регламентирующей порядок проведения данного вида разрешительной деятельности. Е.И. Спектор в своей статье "Правовой режим аккредитации" <1> справедливо указывает, что законодательство в этой сфере более чем разрозненно. Единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, наподобие Закона N 99-ФЗ, не существует, поэтому затруднительно выявить исчерпывающий перечень видов деятельности, подпадающих под данный правовой режим.
--------------------------------
<1> Право и экономика. 2004. N 1.

Аккредитация как метод государственного регулирования упоминается как в различных тематических законах (в качестве дополнительного требования, предъявляемого к конкретным видам деятельности), так и в многочисленных ведомственных нормативных правовых актах, устанавливающих непосредственно особые правила деятельности субъектов аккредитации <1>.
--------------------------------
<1> К таковым, в частности, относятся, Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1070 "О негосударственной экспертизе проектной документации и результатов инженерных изысканий", Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2005 г. N 165 "Об утверждении Правил аккредитации органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), проводящих сертификационные испытания средств связи" (в ред. от 12 декабря 2007 г. N 863) и др.

На уровне субъектов Российской Федерации также регламентируется аккредитация деятельности: оценщиков <1>; социальных магазинов <2>; гидов-переводчиков и экскурсоводов <3>; консалтинговых фирм <4> и т.д.
--------------------------------
<1> Так, согласно Распоряжению Территориального управления Минимущества РФ по Рязанской области от 10 ноября 2004 г. N 276-р "Об аккредитации организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по оценке федерального имущества, расположенного на территории Рязанской области" основными целями аккредитации профессиональных оценщиков являются обеспечение доверия потребителей оценочных услуг, в том числе федеральных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, к деятельности оценщиков по оценке федерального имущества, расположенного на территории Рязанской области, а также создание условий для взаимного признания результатов деятельности аккредитованных субъектов на региональном и государственном уровне.
<2> Подобные нормативные правовые акты приняты во многих субъектах Российской Федерации: в городе Москве (Постановление правительства Москвы от 28 мая 2002 г. N 399-ПП "Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных магазинов"), Республике Татарстан (Приказ Минсоцзащиты РТ от 25 февраля 2003 г. N 33 "Об утверждении Положения об аккредитации организаций и граждан, предоставляющих социальные услуги в сфере социальной защиты населения Республики Татарстан"), в Красноярском крае (распоряжение администрации г. Красноярска от 30 декабря 2004 г. N 23-прод "О порядке приема и подготовки документов на аккредитацию социально ориентированных предприятий розничной торговли"), во Владимирской области (Постановление главы города Гусь-Хрустальный от 13 марта 2010 г. N 43 "Об утверждении Положения о проведении аккредитации социальных магазинов") и т.д.
<3> См., например: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 27 октября 2008 г. N 1330 "О введении единой системы подготовки и аккредитации экскурсоводов и гидов-переводчиков в Санкт-Петербурге", распоряжение Министерства культуры Астраханской области от 20 июня 2011 г. N 141-р "Об утверждении состава и порядка работы экспертной комиссии по аккредитации экскурсоводов, осуществляющих экскурсионно-туристический показ объектов культурного наследия, расположенных на территории Астраханской области"; постановление администрации Саткинского муниципального района Челябинской области от 13 апреля 2011 г. N 610 "Об упорядочении туристской деятельности на территории Саткинского муниципального района" и др.
<4> См., например: постановление исполкома администрации г. Воронежа от 18 января 2000 г. N 19 "О порядке аккредитации при администрации города консалтинговых, аудиторских, оценочных и рекламных организаций"; Постановление правительства Ленинградской области от 25 декабря 2003 г. N 256 "Об аккредитации юридических лиц, осуществляющих консалтинговую деятельность в Ленинградской области", и др.

Этот институт фрагментарный, существует много систем аккредитации в различных сферах жизнедеятельности.
Между тем либерализация условий доступа предпринимателей к рынку должна сопровождаться и повышением их ответственности. Поэтому необходимо создать единую систему аккредитации, какая существует во многих странах мира.
Еще в 2001 г. Президентом Российской Федерации в послании палатам Федерального Собрания Российской Федерации было поручено навести порядок в применении аккредитаций. При этом было указано, что такой вид режима может быть установлен только законом <1>. Вместе с тем, поскольку, как указывалось, единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, не существует, требование об аккредитации содержится в специальных законах, регулирующих определенный круг общественных отношений, или в ведомственных нормативных правовых актах. При этом анализ нормативных правовых актов в сфере аккредитации показал, что аккредитации подлежат наиболее социально ориентированные и значимые для граждан-потребителей и государства общественные отношения.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2001. 4 апреля.

Анализ российского законодательства позволил выделить следующие недостатки системы аккредитации в Российской Федерации:
- отсутствие единообразного правового регулирования вопросов аккредитации;
- непрозрачность процедур аккредитации, возможность установления федеральными органами исполнительной власти дополнительных требований по аккредитации;
- совмещение полномочий по аккредитации с полномочиями по государственному контролю (надзору);
- отсутствие ответственности как аккредитующих органов, так и аккредитованных организаций в случае нарушения порядка аккредитации и процедур подтверждения компетентности юридических лиц, выполняющих работы в определенной сфере деятельности;
- отсутствие механизма признания результатов аккредитации и результатов оценки соответствия, проводимой аккредитованными органами;
- практика одновременной аккредитации органов по подтверждению соответствия в нескольких системах и необходимость получения нескольких подтверждающих соответствие документов на одну и ту же продукцию;
- пересечение областей аккредитации некоторых федеральных органов исполнительной власти и отсутствие механизмов координации их деятельности;
- отсутствие определения статуса экспертов, привлекаемых при аккредитации, и правовых основ их привлечения.
В целях устранения указанных недостатков распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 г. N 1760-р была утверждена Концепция формирования системы национальной аккредитации в Российской Федерации. Согласно данной Концепции реформирование национальной системы аккредитации в Российской Федерации должно было происходить в три этапа:
1) первый этап (IV квартал 2010 г.) включал в себя совершенствование действующего федерального законодательства Российской Федерации и предполагает: внесение изменений в Закон о техническом регулировании, в Налоговый кодекс Российской Федерации, в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 163 "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия"; принятие актов Правительства Российской Федерации в части утверждения положения о национальном органе по аккредитации и внесения изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации об исключении полномочия по аккредитации у федеральных органов исполнительной власти;
2) на втором этапе (I квартал 2011 г.) предполагалось сформировать нормативную и методическую базу единой национальной системы аккредитации. Планировалось принять Федеральный закон об аккредитации в Российской Федерации и внести изменения в отдельные нормативные правовые акты Российской Федерации в связи с его принятием;
3) на третьем этапе (II квартал 2011 г.) предполагалось разработать и реализовать предложения по международному признанию результатов деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), в том числе исследований (испытаний) и измерений, поверки и калибровки.
24 января 2011 г. был подписан Указ Президента РФ N 86 "О единой национальной системе аккредитации", в котором декларируются основные принципы формирования единой системы аккредитации в России, а именно:
а) осуществление полномочий по аккредитации единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации;
б) компетентность и независимость единого национального органа Российской Федерации по аккредитации;
в) добровольность;
г) открытость и доступность правил аккредитации;
д) недопустимость совмещения полномочий единого национального органа Российской Федерации по аккредитации и полномочий учредителя;
е) недопустимость совмещения единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации полномочий по аккредитации и полномочий по оценке соответствия;
ж) единство правил аккредитации и обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;
з) обеспечение конфиденциальности сведений, полученных в процессе осуществления деятельности по аккредитации, составляющих государственную, коммерческую и другую охраняемую законом тайну, и использование таких сведений только в целях, для которых они предоставлены;
и) недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий для пользования услугами аккредитованных лиц;
к) создание условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами - основными торговыми партнерами Российской Федерации.
Этим же Указом была организована Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация), осуществляющая функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц. Федеральная служба по аккредитации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции национального органа Российской Федерации по аккредитации.
28 декабря 2013 г. был принят Закон об аккредитации, регулирующий отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации, иными установленными настоящим Федеральным законом лицами в связи с осуществлением аккредитации в национальной системе аккредитации: 1) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы по оценке соответствия (за исключением работ, выполняемых органами государственной власти по оценке соответствия, работ, выполняемых органами по сертификации и испытательными лабораториями (центрами) по подтверждению соответствия морских судов и речных судов (за исключением маломерных судов), авиационной техники, объектов гражданской авиации); 2) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, привлекаемых органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), к проведению мероприятий по контролю; 3) экспертов, экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, в частности: а) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги по обеспечению единства измерений; б) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствии с Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Федеральным законом от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" <1>, Градостроительным кодексом Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 31. Ст. 5715.

Однако анализ указанных нормативных правовых актов указывает на то, что они распространяются только на сферу технического регулирования и не направлены на разработку единых процедур для всех видов аккредитации в различных областях; установлен перечень видов деятельности, подлежащих аккредитации, определены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в этой сфере. Таким образом, на их основе нельзя сформировать единую именно национальную систему аккредитации.
Еще раз отметим, что режим аккредитации является многоплановым; он распространяется на различные общественные отношения, где процесс и результаты основной деятельности юридических и физических лиц - субъектов аккредитации должны соответствовать целям, установленным в их учредительных документах и отражающим специфику деятельности в соответствующей сфере (наука, средства массовой информации, медицинская деятельность, метрология, техническое регулирование, образование и т.д.), правилам, принятым специализированным государственным аккредитующим органом, и нормативным правовым актам, устанавливающим особые правила деятельности субъектов аккредитации.
В этих условиях целесообразной представляется разработка единого законодательного акта, устанавливающего унифицированный режим аккредитации, в котором необходимо регламентировать следующие вопросы:
- установить единый перечень сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации;
- определить процедуру аккредитации;
- установить и разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере аккредитации;
- регламентировать особенности проведения аккредитации в различных сферах деятельности;
- установить права и обязанности как аккредитующих органов, так и аккредитованных субъектов;
- определить правовой статус аккредитующих органов;
- установить порядок проведения контроля за аккредитованными субъектами и виды ответственности.
Это тем более важно, поскольку в целях повышения ответственности бизнеса на смену институту лицензирования может прийти режим аккредитации, который представляет собой процедуру официального государственного признания субъектов аккредитации (аккредитованных субъектов) и, соответственно, возможности и правомочия выполнения ими определенных функций, установленных государством в лице специализированного аккредитующего органа.

§ 5. Квотирование

Многообразие административной деятельности влечет за собой использование различных административных процедур, в наибольшей степени отвечающих поставленным задачам. Квотирование представляет собой одну из форм разрешительной деятельности государства, посредством которой устанавливаются количественные ограничения. Соответственно, применяться квотирование может только в тех случаях, когда возможно количественное измерение объекта, на который направлено регулирование <1>.
--------------------------------
<1> Ю.А. Тихомиров, проводя классификацию способов государственного регулирования в зависимости от характера воздействия и степени самостоятельности, предоставляемой хозяйствующим и иным субъектам, относит квотирование к группе, включающей способы нормативно-количественного измерения: а) стандарты; б) квоты; в) цены; г) тарифы; д) нормативы; е) лимиты; ж) налоги (сборы); з) плата; и) ставки (таможенных пошлин и др.). См.: Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. N 5.

Квотирование представляет собой прямой способ государственного воздействия, направленный на достижение желаемого результата. Оно может применяться как самостоятельно, так и в совокупности с другими формами разрешительной системы, прежде всего с лицензированием. Квотирование устанавливается в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами <1>. Тем самым обеспечивается законность установления количественных ограничений, которые могут затрагивать интересы тех или иных предпринимательских структур, групп населения. На уровне подзаконных нормативных правовых актов устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур, в том числе порядок подачи и приема заявлений, их рассмотрение, принятие решений и т.д. Указанные вопросы регламентируются уполномоченными государственными органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней.
--------------------------------
<1> Н.В. Субанова отмечает, что правовая регламентация квотирования осуществляется правовыми актами различных уровней (как законодательного, так и подзаконного, ведомственного характера), принимаемыми различными субъектами публичной власти. Такое утверждение верно лишь при условии, что возможность введения квот предусмотрена федеральным законодателем и ведомственное регулирование реализуется во исполнение положений закона. См.: Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2012.

По своему характеру количественные ограничения могут носить и экономический, и неэкономический характер, применяться в различных сферах жизнедеятельности общества и выступать в качестве защитных и стимулирующих мер. В отношении стимулирующих квот правильней было бы говорить не о количественных ограничениях, а о количественных требованиях, устанавливаемых, как правило, в целях защиты определенных групп населения. Количественные ограничения экономического характера законодательство о квотировании связывает чаще всего с заявительным порядком предоставления квот.
Являясь одной из форм разрешительной системы, квотирование применяется не только в Российской Федерации. Общемировой является практика введения квот во внешнеэкономической деятельности. Так, например, Европейский союз рассматривает количественные квоты во внешней торговле как меры безопасности, США - как защитные меры, которые могут быть введены только при четком соблюдении установленных правил. При этом распределение квот базируется на системе выдачи лицензий.
В Российской Федерации квотирование также широко применяется во внешней торговле, но этим сфера квотирования не ограничивается: квоты действуют в природоохранной, трудовой, образовательной сферах, в отдельных сферах предпринимательской деятельности и др.
Целями введения квот являются обеспечение национальных интересов Российской Федерации; защита внутреннего рынка, национальных товаропроизводителей, окружающей природной среды; обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и осуществление возникающих из этих договоров прав Российской Федерации; поддержка определенных слоев населения, в первую очередь инвалидов, лиц, поступающих в высшие учебные заведения и т.д.
Рассмотрим, как регулируется квотирование в наиболее значимых сферах.
Внешняя торговля. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <1> (далее - Закон об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности) (ст. 12) государственное регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется в том числе посредством:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

1) таможенно-тарифного регулирования;
2) нетарифного регулирования.
К нетарифным мерам относится квотирование, которое может применяться как при ввозе товаров, так и при их вывозе. Соответственно, существуют импортные квоты и экспортные квоты.
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ (ред. от 4 июня 2014 г.) "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <1> так определяет импортную квоту: это ограничение импорта товара в отношении его количества и (или) стоимости. Экспортная квота представляет собой аналогичную меру государственного воздействия в отношении экспорта товаров. Квоты могут выражаться в установлении определенного количества товаров (количественные квоты) или определенной стоимости товаров (стоимостные квоты).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.

Нетарифное регулирование может осуществляться только в случаях, предусмотренных Законом об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности (ст. ст. 21, 24, 26 - 27), и при соблюдении установленных требований (ст. 20 данного Федерального закона).
Законом установлено принципиальное положение, направленное на защиту прав участников внешнеторговой деятельности, согласно которому импорт и экспорт товаров осуществляются без количественных ограничений, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом (ст. 21). Таким образом, общим правилом является свобода внешнеторговой деятельности, тогда как вводимые ограничения, в том числе квоты, - это всегда исключение из общего правила.
В соответствии со ст. 13 рассматриваемого Закона полномочием по квотированию экспорта и импорта товаров наделено Правительство Российской Федерации, которое вводит количественные ограничения экспорта и импорта товаров в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и определяет в соответствии с международными договорами Российской Федерации и решениями Комиссии Таможенного союза порядок применения количественных ограничений экспорта и импорта товаров.
К международным актам следует отнести Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. "О единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран" <1>, согласно которому в отношении торговли с третьими странами на единой таможенной территории применяются единые меры нетарифного регулирования. Решения о применении мер нетарифного регулирования в отношении ввоза товаров на единую таможенную территорию и (или) вывоза их с этой территории принимаются Комиссией Таможенного союза. В исключительных случаях стороны могут в одностороннем порядке вводить меры нетарифного регулирования, предусмотренные Соглашением, на срок, не превышающий шести месяцев.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".

Указанные подходы нашли свое закрепление в Договоре о Евразийском экономическом союзе <1>, согласно ст. 46 которого в торговле с третьими странами Союзом применяются следующие единые меры нетарифного регулирования:
--------------------------------
<1> Подписан в г. Астане 29 мая 2014 г., вступил в силу с 1 января 2015 г.

1) запрет ввоза и (или) вывоза товаров;
2) количественные ограничения ввоза и (или) вывоза товаров;
3) исключительное право на экспорт и (или) импорт товаров;
4) автоматическое лицензирование (наблюдение) экспорта и (или) импорта товаров;
5) разрешительный порядок ввоза и (или) вывоза товаров.
Государства-члены в торговле с третьими странами могут в одностороннем порядке вводить и применять меры нетарифного регулирования, в том числе квоты, в порядке, предусмотренном приложением N 7 к Договору.
Статьей 21 Закона об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности Правительству Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации в исключительных случаях не более чем на шесть месяцев предоставлено право устанавливать:
1) временные ограничения или запреты экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке Российской Федерации продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка Российской Федерации. Перечень товаров, являющихся существенно важными, определяется Правительством Российской Федерации;
2) ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, ввозимых в Российскую Федерацию в любом виде, если необходимо:
а) сократить производство или продажу аналогичного товара российского происхождения;
б) сократить производство или продажу товара российского происхождения, который может быть непосредственно заменен импортным товаром, если в Российской Федерации не имеется значительного производства аналогичного товара;
в) снять с рынка временный излишек аналогичного товара российского происхождения путем предоставления имеющегося излишка такого товара некоторым группам российских потребителей бесплатно или по ценам ниже рыночных;
г) снять с рынка временный излишек товара российского происхождения, который может быть непосредственно заменен импортным товаром, если в Российской Федерации не имеется значительного производства аналогичного товара, путем предоставления имеющегося излишка такого товара некоторым группам российских потребителей бесплатно или по ценам ниже рыночных;
д) ограничить производство продуктов животного происхождения, производство которых зависит от импортируемого в Российскую Федерацию товара, если производство в Российской Федерации аналогичного товара является относительно незначительным.
Количественные ограничения экспорта и (или) импорта товара допускаются на основе их недискриминационного применения, что согласуется с принципами Всемирной торговой организации.
При принятии решения о введении квоты Правительство Российской Федерации должно определить метод распределения квоты (путем прямого предоставления или в порядке проведения конкурса или аукциона) и в соответствующем случае установить порядок проведения конкурса или аукциона <1>. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, в свою очередь, организует размещение и продажу квот. Введение количественных ограничений экспорта или импорта отдельных видов товаров сопровождается установлением лицензирования. Комплексное применение нескольких форм создает условия более гибкого регулирования внешнеторговой деятельности.
--------------------------------
<1> Положение о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством Российской Федерации количественных ограничений утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 1996 г. N 1299 // СЗ РФ. 1996. N 46. Ст. 5249. См. также: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2007 г. N 880 "О мерах по реализации соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле некоторыми изделиями из стали", которым установлен порядок распределения количественных ограничений (квот), предусмотренных Соглашением между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле некоторыми изделиями из стали от 26 октября 2007 г. в отношении экспорта из Российской Федерации в государства - члены Европейского сообщества изделий из стали, указанных в приложении N 1 к Соглашению // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6463.

Нетарифные меры, включая квотирование, являются ограничителями внешней торговли, позволяющими оперативно и избирательно лимитировать экспорт и импорт с учетом стоящих целей. Введение и распределение квот требует их тщательного учета и контроля за их соблюдением. Для этого формируется федеральный банк квот экспорта товаров, ведение которого возложено на Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации.
Наряду с импортными и экспортными квотами российское законодательство о внешней торговле использует также такое понятие, как "тарифная квота", под которой понимается мера регулирования ввоза в Российскую Федерацию отдельных видов сельскохозяйственных товаров, происходящих из третьих стран, предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки ввозной таможенной пошлины при ввозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении) по сравнению со ставкой ввозной таможенной пошлины, применяемой в соответствии с Единым таможенным тарифом Таможенного союза <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе" // Российская газета. 1993. N 107.

Близкое определение тарифной квоты дано на уровне законодательства Таможенного союза: это мера регулирования ввоза на единую таможенную территорию государств сторон отдельных видов товаров, предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки ввозной таможенной пошлины при ввозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении) и более высокой ставки ввозной таможенной пошлины при ввозе товара свыше этого количества <1>.
--------------------------------
<1> Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. "О едином таможенно-тарифном регулировании" (ред. от 25 сентября 2013 г.).

В тарифных квотах присутствуют элементы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, имеющие определенное стимулирующее воздействие. При ввозе товаров объемы тарифных квот распределяются между участниками внешнеторговой деятельности по результатам конкурсов (аукционов) или пропорционально объему товара, происходящего из иностранного государства и ввезенного на территорию Российской Федерации в течение периода, определяемого Правительством Российской Федерации.
В отношении товаров, вывозимых из Российской Федерации, под тарифной квотой понимается мера регулирования вывоза из Российской Федерации товаров, происходящих из Российской Федерации, предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки вывозной таможенной пошлины при вывозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении) по сравнению со ставкой вывозной таможенной пошлины, установленной Правительством Российской Федерации.
Тарифные квоты на вывоз товаров устанавливаются Правительством Российской Федерации. Метод и порядок распределения тарифной квоты в отношении вывозимых товаров между участниками внешнеторговой деятельности, а при необходимости распределение тарифной квоты между третьими странами также определяется Правительством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Распоряжение Правительства РФ от 21 января 2005 г. N 50-р "О квотах на экспорт в 2005 году сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы" // СЗ РФ. 2005. N 5. Ст. 402.

Трудовая и социальная сферы. В этих сферах элемент публично-правового регулирования, в том числе квотирование, необходим для обеспечения социальной справедливости, для защиты наиболее незащищенных слоев населения. Квотирование широко применяется в трудовой и социальной сферах, при этом в отличие от внешней торговли квотирование в данном случае играет принципиально иную роль: с помощью квотирования вводятся не количественные ограничения, а минимально необходимые нормы (приема на работу, учебу и др.), направленные на поддержку определенных социальных групп.
Согласно ст. 20 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" <1> инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости путем проведения специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда, в том числе путем установления в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности квоты для приема на работу инвалидов и минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.
<2> Аналогичная по направленности норма установлена и в ст. 16 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (в редакции от 27 июля 2010 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913. Для обеспечения лиц, страдающих психическими расстройствами, психиатрической помощью и их социальной поддержки, в том числе трудоустройства, государство устанавливает обязательные квоты рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях.

Данный Федеральный закон устанавливает в основном общие подходы, принципы социальной политики государства. Существенная роль в регулировании и реализации рассматриваемых мер отведена субъектам Российской Федерации. Именно на уровне субъектов устанавливается квота работодателям, численность работников которых превышает 100 человек, для приема на работу инвалидов в размере от 2% до 4% среднесписочной численности работников <1>. Работодателям, численность работников которых составляет не менее, чем 35 человек и не более, чем 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации может устанавливаться квота для приема на работу инвалидов в размере не выше 3% среднесписочной численности работников.
--------------------------------
<1> Указанные размеры квот установлены Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 183-ФЗ "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3475.

Определение термина "квотирование рабочих мест" на уровне федерального закона отсутствует, но его можно обнаружить в законодательстве субъектов Российской Федерации, в частности, в Законе Московской области от 25 апреля 2008 г. N 53/2008-ОЗ "О квотировании рабочих мест": квотирование рабочих мест - это выделение рабочих мест для трудоустройства определенных категорий граждан в процентах от среднесписочной численности работников в соответствии с установленной квотой.
В законодательстве г. Москвы есть определение квоты для приема на работу инвалидов - количество инвалидов, которое работодатель обязан трудоустроить в данной организации, включая число уже работающих граждан указанной категории <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Москвы от 4 марта 2003 г. N 125-ПП "Об утверждении Положения о квотировании рабочих мест в городе Москве".

Субъекты Российской Федерации в рамках установленных федеральным законодателем размеров квот самостоятельно с учетом ситуации в регионе определяют размеры квот, которые, как правило, устанавливаются законом соответствующего субъекта. Практически все субъекты Российской Федерации приняли законы, регламентирующие квотирование количества рабочих мест для инвалидов <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Вологодской области от 22 октября 2004 г. N 1065-ОЗ "О квоте для приема на работу инвалидов на территории Вологодской области"; Закон Омской области от 21 июля 2009 г. "О квотировании рабочих мест в Омской области"; Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2011 г. N 68 "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Чувашской Республике"; Закон Красноярского края от 29 января 2004 г. N 9-1712 "О квотировании рабочих мест для инвалидов в организациях края"; Закон Санкт-Петербурга от 27 мая 2003 г. N 280-25 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге"; Закон Кировской области от 30 июня 2003 г. N 174-ЗО "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов на территории Кировской области"; Закон Магаданской области от 28 декабря 2004 г. N 518-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов, проживающих в Магаданской области"; Закон Республики Тыва от 16 марта 2004 г. N 608 ВХ-1 "О квотировании рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите"; Закон г. Москвы от 26 октября 2005 г. N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве"; Закон Московской области от 23 марта 2006 г. N 36/2006-ОЗ "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" и др.

Вместе с тем необходимо отметить, что целый ряд вопросов квотирования, в том числе принципиальных, решен в различных субъектах по-разному (например, круг лиц, на трудоустройство которых направлены квоты). Если федеральный законодатель и подавляющее число субъектов Российской Федерации вводят квотирование рабочих мест исключительно для инвалидов, то в некоторых субъектах Российской Федерации круг лиц, для которых предусматриваются квоты, расширен.
Так, в Республике Тыва действует Закон Республики Тыва от 16 марта 2004 г. N 608 ВХ-1 "О квотировании рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в социальной защите". Уже из самого заглавия следует, что нормы Закона касаются не только инвалидов. К лицам, особо нуждающимся в социальной защите, Закон относит:
- инвалидов, имеющих в соответствии с индивидуальной программой реабилитации рекомендации к труду;
- лиц, освобожденных из мест лишения свободы;
- детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста шестнадцати лет, и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- несовершеннолетних, освобожденных из воспитательно-трудовых колоний, изъявивших желание трудоустроиться.
В Законе г. Москвы от 26 октября 2005 г. N 55 "О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве" (ст. 4) к гражданам, которым предоставляются меры социальной поддержки, отнесены:
1) инвалиды I, II, III групп (независимо от причины инвалидности);
2) дети-инвалиды;
3) лица, не признанные в установленном порядке детьми-инвалидами и инвалидами I, II, III групп, но имеющие временные или постоянные ограничения жизнедеятельности и нуждающиеся в мерах социальной поддержки.
В соответствии с Законом Республики Мордовия от 7 февраля 2005 г. N 9-3 "О квотировании рабочих мест для отдельных категорий граждан, особо нуждающихся в социальной защите" квота устанавливается не только для инвалидов, имеющих трудовые рекомендации в соответствии с индивидуальной программой реабилитации, но и для лиц до 18 лет и лиц, страдающих психическими расстройствами.
Как видим, приведенные перечни лиц, на которых распространяются меры поддержки, не совпадают не только с федеральным законодательством (они шире, чем федеральный), но и между собой.
По-разному в субъектах Российской Федерации определяется порядок исчисления квотируемых рабочих мест. В соответствии с Законом Чувашской Республики от 25 ноября 2011 г. N 68 "О квотировании рабочих мест для инвалидов в Чувашской Республике" дробные результаты подсчета количества квотируемых рабочих мест округляются до целых величин. При этом полученные результаты округляются до ближайшей большей целой величины при значении дробного числа 0,5 и более и до ближайшей меньшей целой величины при значении дробного числа менее 0,5.
Закон Магаданской области от 28 декабря 2004 г. N 518-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов, проживающих в Магаданской области" устанавливает, что количество рабочих мест для трудоустройства инвалидов определяется работодателем самостоятельно в соответствии с установленным размером квоты; округление значения размера квоты производится в сторону уменьшения до целого значения (п. 3).
Представляется, что данный вопрос целесообразно решить на федеральном уровне.
В соответствии со ст. 1 Закона Санкт-Петербурга от 27 мая 2003 г. N 280-25 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге" для организаций, численность работников которых составляет более 100 человек, устанавливается квота для приема на работу инвалидов в размере 2,5% к среднесписочной численности работников.
Существенно выше установлена квота в Кировской области. Пунктом 2.3 Порядка установления квоты в организациях для приема на работу инвалидов на территории Кировской области, утвержденного Постановлением Правительства Кировской области от 14 марта 2005 г. N 30/43 установлено, что организациям со среднесписочной численностью работников от 101 до 300 человек устанавливается минимальная квота для приема на работу инвалидов в размере 4% к среднесписочной численности работников. В Магаданской области размер квоты составляет 2% от среднесписочной численности работников.
Работодатель обязан принимать инвалидов на квотированные места. Отказ возможен только по основаниям, предусмотренным законом. Неисполнение работодателем обязанности по созданию или выделению рабочих мест для трудоустройства инвалидов в соответствии с установленной квотой для приема на работу инвалидов, а также отказ работодателя в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5000 до 10000 руб. (ст. 5.42 КоАП РФ). При этом некоторые субъекты РФ устанавливают размер штрафа выше.
Как видим, имеет место дифференциация регулирования квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов в разных субъектах Российской Федерации, причем далеко не все связано с региональными особенностями.
Путем введения квотирования государство оказывает поддержку и в сфере образования. Законодательной основой установления квот в данной сфере является Федеральный закон N 273-ФЗ, которым предусмотрены различные виды квот.
Ежегодно вузам распределяют контрольные цифры приема граждан для обучения их за счет бюджета по каждой специальности и (или) направлению подготовки. Образовательная организация обязана выделить квоту для приема детей-инвалидов, инвалидов I и II групп, инвалидов с детства, инвалидов вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы лиц, в размере не менее чем 10% от общего объема контрольных цифр приема. Единственным условием для приема в вуз указанной категории является успешное прохождение ими вступительных испытаний. Как видим, данная квота направлена на поддержку наиболее уязвимой группы поступающих в вузы.
Статья 34 указанного Закона в числе мер социальной поддержки и стимулирования обучающихся предусматривает обеспечение стипендиями обучающихся за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, в том числе иностранных граждан в пределах квоты. Приведенная квота позволяет оказывать поддержку и одновременно стимулирует обучающихся к успешной учебе.
Кроме того, действуют квоты на целевой прием. Квота целевого приема для получения высшего образования в объеме установленных на очередной год контрольных цифр приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по каждому уровню высшего образования, каждой специальности и каждому направлению подготовки согласно ст. 56 Федерального закона N 273-ФЗ ежегодно устанавливается учредителями организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования.
Еще одна квота предусмотрена рассматриваемым Законом, и это является новеллой образовательного законодательства, - обязательная квота обеспечения местами для проживания в общежитии студентов, обучающихся за счет средств бюджетных ассигнований. Установление (и выполнение) этой квоты является обязанностью образовательной организации (по согласованию с учредителем).
Российская Федерация ежегодно предоставляет преимущественное право на прием для обучения проживающих за рубежом иностранных граждан в пределах квоты, выделяемой Правительством России. Статьей 78 рассматриваемого Закона установлено, что иностранные граждане имеют право на получение среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами или установленной Правительством Российской Федерации квотой на образование иностранных граждан в Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 октября 2013 г. N 891 "Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" ежегодная квота на образование в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом, получаемое в образовательных организациях по образовательным программам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, не превышает 15 тыс. человек. Таким образом, установлен размер квоты на федеральном уровне.
Иммиграционная сфера. Законодательной основой квотирования в данной сфере является Закон о правовом положении иностранных граждан, который предусматривает несколько случаев, когда осуществляется квотирование, в том числе связанное с трудовой деятельностью.
Статьей 6 указанного Закона установлено, что разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину по общему правилу в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание ежегодно утверждается Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан. Квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание устанавливается на календарный год в абсолютных величинах для Российской Федерации в целом и отдельно для каждого субъекта Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2003 г. N 193 утверждены Правила определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации.

Наряду с этим введено квотирование выдачи приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности и выдачи иностранным гражданам разрешений на работу. Целями квотирования выдачи приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности, выдачи иностранным гражданам разрешений на работу является обеспечение национальной безопасности, поддержание оптимального баланса трудовых ресурсов, содействие в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации, регулирование численности указанных категорий лиц с учетом уровня занятости, а также решение иных задач внутренней и внешней политики государства.
Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. Формирование квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, распределение указанной квоты по субъектам Российской Федерации и профессионально-квалификационным группам, увеличение или уменьшение размера указанной квоты и установление ее резерва осуществляются в соответствии с правилами, установленными уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Указанные квоты устанавливаются с учетом профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. N 783 утвержден порядок определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, на основании чего Правительство Российской Федерации устанавливает конкретные цифры. Так, например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 г. N 977 "Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2014 год" были установлены квоты на 2014 год, а Постановлением Правительства РФ от 18 декабря 2014 г. N 1400 "Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2015 год" - на 2015 год <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 52 (ч. I). Ст. 7778.

Реализация потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников осуществляется в соответствии с распределением по приоритетным профессионально-квалификационным группам. Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации издает приказ о распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на соответствующий год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.
Задача субъектов Российской Федерации - правильное определение потребности в иностранной рабочей силе, обеспечение права на труд своих граждан. В Законе города Москвы от 1 октября 2008 г. N 46 "О занятости населения в городе Москве" установлено, что в целях защиты рынка труда правительство Москвы при подготовке предложений по формированию квоты на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан для осуществления ими трудовой деятельности должно исходить из права жителей Москвы на первоочередное занятие вакантных рабочих мест (должностей), наличия соответствующих трудовых ресурсов, предлагаемых условий труда, значимости вида работ для города, возможности предоставления работодателем временного или постоянного жилья для работников и других условий (ст. 29).
Как видим, корректировка квоты проводится ежегодно, что позволяет учитывать существующие колебания на рынке труда, с одной стороны, и потребности экономики - с другой.
Квотирование в сфере экономики. Несмотря на то что предпринимательская сфера регулируется прежде всего частным правом, в ней также присутствует и право публичное, применяются те или иные элементы разрешительной системы. Как отмечает В.Ф. Яковлев, "в современной правовой системе образуется сфера, где частное и публичное право вступают во взаимодействие, вследствие которого происходит взаимопроникновение и взаимопереплетение частного и публичного права. В наибольшей степени это происходит в сфере экономики" <1>.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. С. 221.

С помощью норм публичного права, в том числе с помощью квотирования, государство обеспечивает баланс интересов различных участников экономических отношений, интересы национальной экономики. Вместе с тем квота - это всегда определенное ограничение, в данном случае - ограничение предпринимательской деятельности.
Квотирование применяется не только во внешней торговле, о чем уже говорилось в данном параграфе, но и во внутриэкономической деятельности. Квоты устанавливаются в определенных сферах экономики в соответствии с федеральными законами. Интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны национального, в том числе государственного, капитала отдельных отраслей экономики. В качестве критерия такого контроля выступает значение тех или иных защищаемых государством публичных интересов, в том числе предотвращение таких негативных последствий в сфере экономики, как потеря контроля над национальным производством и выбором стратегии экономического развития, вытеснение с рынка национальных компаний и т.д.
Квота участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации предусмотрена Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 30 сентября 2013 г.). Она устанавливается федеральным законом по предложению Правительства Российской Федерации, согласованному с Банком России. Указанная квота рассчитывается как отношение суммарного капитала, принадлежащего нерезидентам в уставных капиталах кредитных организаций с иностранными инвестициями, к совокупному уставному капиталу кредитных организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации.
С вступлением Российской Федерации в ВТО регулирование банковского сектора изменилось незначительно: определен предел квоты иностранной доли в банковском капитале в 50%. Банк России вправе наложить запрет на увеличение уставного капитала кредитной организации за счет средств нерезидентов и на отчуждение акций (долей) в пользу нерезидентов, если результатом этого будет являться превышение квоты участия иностранного капитала в банковской системе Российской Федерации.
Установлены квоты участия иностранного капитала и в сфере страхования. Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в "Российской Федерации" (в ред. от 25 декабря 2012 г. N 267-ФЗ) <1> (ст. 6) установил, что в случае, если размер (квота) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций превышает 50%, орган страхового надзора прекращает выдачу лицензий на осуществление страховой деятельности страховым организациям, являющимся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющим долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1993. 12 января.

Указанная квота рассчитывается как отношение суммарного капитала, принадлежащего иностранным инвесторам и их дочерним обществам в уставных капиталах страховых организаций, к совокупному уставному капиталу страховых организаций. Данная норма соответствует условиям присоединения России к ВТО. В Перечне специфических обязательств России по услугам (приложение II к Протоколу о присоединении России к Марракешскому соглашению о вступлении в ВТО) установлено: выдача лицензий страховщику может быть ограничена в случае, если доля общего иностранного участия в общем уставном капитале страховщиков/перестраховщиков, являющихся российскими юридическими лицами, превысит 50%. Данное правило распространяется на страховщиков, отвечающих хотя бы одному из следующих признаков:
- страховщик является дочерним обществом по отношению к иностранному инвестору (инвесторам);
- доля иностранного инвестора (инвесторов) в уставном капитале (голосующих акциях) страховщика превышает 49%.
Ограничение иностранного участия действует и в сфере средств массовой информации. Законом о СМИ установлено, что иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50% и более, гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, не вправе выступать учредителями телеканалов, радиоканалов, теле-, радио-, видеопрограмм (ст. 19.1).
Кроме того, иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50% и более, не вправе учреждать организации, осуществляющие вещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения Российской Федерации.
На те же цели направлена норма, согласно которой отчуждение акций (долей) учредителем телеканала, радиоканала, теле-, радио-, видеопрограммы, в том числе после их регистрации, организацией, осуществляющей вещание, зона уверенного приема передач которой охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения Российской Федерации, повлекшее появление в их уставном (складочном) капитале доли (вклада) иностранного участия, составляющей 50% и более, не допускается.
Подобные ограничения иностранного участия в средствах массовой информации характерны для многих стран, поскольку данная сфера рассматривается как критически важная для функционирования государства.
Квотирование иностранного участия применяется и в сфере транспорта. Так, согласно ст. 61 Воздушного кодекса Российской Федерации создание на территории Российской Федерации авиационного предприятия с участием иностранного капитала допускается, если доля участия иностранного капитала не превышает 49% уставного капитала авиационного предприятия, его руководитель является гражданином Российской Федерации и количество иностранных граждан в руководящем органе авиационного предприятия не превышает одну треть состава руководящего органа.
Ограничение иностранного участия возможно не только с использованием такого инструмента, как квотирование, однако в рамках настоящего параграфа иные административные инструменты не рассматриваются.
Квотирование может вводиться в целях обеспечения государственных нужд, поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <1> в ст. 6 определил, что для выполнения государственного оборонного заказа устанавливаются квоты обязательных поставок (государственное бронирование) важнейших видов материально-технических ресурсов государственному заказчику, головному исполнителю, исполнителю организациями-поставщиками, организациями-изготовителями независимо от их организационно-правовых форм.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. I). Ст. 7600.

Порядок установления этих квот и формирования утверждаемых в составе государственного оборонного заказа перечня и объема указанных материально-технических ресурсов устанавливается Правительством Российской Федерации. Во исполнение указанной нормы Правительство Российской Федерации утвердило Правила установления квот обязательных поставок (государственное бронирование) важнейших видов материально-технических ресурсов и формирования их перечня и объема для выполнения государственного оборонного заказа.
Квоты обязательных поставок важнейших видов материально-технических ресурсов используются как метод государственного регулирования в случаях неразмещения государственными заказчиками на проведенных торгах заказов на поставки необходимых важнейших видов материально-технических ресурсов, а также в случаях временных нарушений снабжения головных исполнителей, исполнителей.
Перечень и объем важнейших видов материально-технических ресурсов для государственного бронирования формирует Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации на основании предложений государственных заказчиков, головных исполнителей, исполнителей, которые утверждаются Правительством Российской Федерации в составе государственного оборонного заказа.
Квоты обязательных поставок в счет утвержденных перечня и объема важнейших видов материально-технических ресурсов для государственного бронирования устанавливаются Военно-промышленной комиссией РФ и направляются каждому поставщику или изготовителю.
Квоты обязательных поставок в определенной степени ограничивают свободу предпринимательской деятельности, однако такое ограничение связано с обеспечением государственных интересов и интересов всего общества.
На реализацию общественных, социально значимых интересов с учетом интересов предпринимательских кругов направлено установление различных квот в природоохранной сфере.
Законом о рыболовстве (ст. 12) предусмотрена возможность ограничения права на добычу (вылов) водных биоресурсов. При этом это право может быть ограничено как в соответствии с федеральными законами, так и во исполнение международных обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации. Одной из форм ограничения права является установление квот, которые определяются на основе общего допустимого улова водных биоресурсов. Цели установления квот в природоохранной сфере - защита природы, сохранение природных и природно-антропогенных объектов, обеспечение устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращение их деградации.
Порядок определения и утверждения общего допустимого улова водных биоресурсов и его изменения устанавливается Правительством Российской Федерации. Общий допустимый улов водных биоресурсов и виды водных биоресурсов, в отношении которых он устанавливается, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.
Указанным Законом установлены виды квот (закрытый перечень), применительно к которым производится распределение общих допустимых уловов. Полномочия по установлению и распределению установленных видов квот распределены на федеральном и региональном уровнях.
Определение порядка распределения общих допустимых уловов водных биоресурсов применительно к видам квот их добычи (вылова) отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации. Оно же устанавливает порядок распределения прибрежных квот между прибрежными субъектами Российской Федерации.
Научные квоты, квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления рыболовства в целях аквакультуры (рыбоводства), квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях и другие распределяются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (Федеральным агентством по рыболовству) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Квоты добычи (вылова) водных биоресурсов для организации любительского и спортивного рыболовства, квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, промышленные квоты в пресноводных водных объектах распределяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Закрепление долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов осуществляется путем заключения договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, по которому одна сторона - орган государственной власти обязуется предоставить право на добычу (вылов) водных биоресурсов другой стороне - юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. При этом договор о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов может в установленных случаях заключаться по результатам аукциона.
В природоохранной сфере установлены и другие квоты. Так, Законом об охоте предусмотрено установление лимита добычи охотничьих ресурсов и квоты их добычи.
Лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Квота добычи охотничьих ресурсов в отношении каждого закрепленного охотничьего угодья определяется в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения. При исчислении лимита добычи охотничьих ресурсов учитываются их численность, динамика состояния и другие данные государственного мониторинга охотничьих ресурсов.
Квотирование в природоохранной сфере применяется и в отношении водных ресурсов. Водный кодекс Российской Федерации <1> предусматривает квотирование в виде установления лимитов забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимитов сброса сточных вод, а также квот забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод для каждого субъекта Российской Федерации. Указанные лимиты и квоты в настоящее время устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Федеральное агентство водных ресурсов). Квотирование предусмотрено и иными актами федерального законодательства. Так, установление квот на поставку добываемого минерального сырья предусмотрено Законом РФ о недрах (ст. 35). Однако указанная норма осталась нереализованной.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.

Субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий регулируют квотирование в сферах, отнесенных к совместному ведению. Так, Законом города Москвы от 2 марта 2005 г. N 9 "О комплексном природопользовании в городе Москве" предусмотрено квотирование допустимых воздействий на природный потенциал территории (ст. 19). Порядок квотирования допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, образования и размещения отходов производства и потребления при осуществлении комплексного природопользования устанавливается правительством Москвы. Квоты допустимых воздействий на природный потенциал территории распределяются между природопользователями на началах равного доступа, установленных нормативными правовыми актами города Москвы.
Как видим, институт квотирования широко применяется в различных сферах, но с разной степенью эффективности. Применительно к некоторым сферам ставится вопрос о целесообразности квотирования (в частности, квотирование иностранного участия в банковской сфере, в миграционной сфере). Однако такая позиция может быть связана с несовершенством и длительностью установленных процедур, неточным распределением полномочий, некорректными расчетами, изменениями экономической ситуации и т.д.
В большинстве сфер, в которых применяется квотирование, такая мера, совершенно очевидно, является необходимой.

§ 6. Выдача специальных разрешений

Специальные разрешения рассматриваются в данной работе как самостоятельный вид разрешений, несмотря на то что в соответствии с Законом N 99-ФЗ специальными разрешениями являются лицензии. Рассматриваемые нами специальные разрешения не связаны с лицензированием и не регламентируются федеральными законами о лицензировании отдельных видов деятельности, а имеют собственное нормативное правовое регулирование.
В нормативных правовых источниках разрешительной системы встречаются, в частности, специальные разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов; на застройку площадей залегания полезных ископаемых; на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания; на въезд (вход) на территории, в организации или на объекты; на производство и (или) реализацию отдельных товаров; на установку на транспортном средстве устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов (за исключением охранной сигнализации); на открытие специального счета фонда референдума; на хранение или хранение и ношение оружия; на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ в зонах объектов культурного наследия; на осуществление деятельности по идентификации контролируемых товаров и технологий; на остановку, высадку (посадку) людей, выгрузку (погрузку) любых грузов, товаров, валюты, животных, спуск на воду или прием на борт любых плавучих средств, подъем в воздух, посадку или принятие на борт любого летательного аппарата, ведение промысловой, исследовательской, изыскательской или иной деятельности по пути следования судна от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и обратно; на ввоз (вывоз) ограниченного количества наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки II и III, хранящихся в аптечках первой помощи на морских и воздушных судах международного сообщения и в поездах международных линий, в объемах, необходимых для оказания неотложной помощи; на оборот пестицидов ограниченного использования, которые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испытаний повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую среду; на отчуждение или переход от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации; на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду; на экспорт и импорт племенной продукции (материала); на использование общероссийскими общественными объединениями в своих названиях наименования "Россия", "Российская Федерация" и образованных на их основе слов и словосочетаний; на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную Книгу Российской Федерации (распорядительная лицензия); на акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на проведение мероприятий по гибридизации объектов животного мира, на изъятие объектов животного мира из среды их обитания; на добычу объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам и т.д.
В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" <1> указывается сразу пять видов разрешений:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3805.

- разрешение - документ, предоставляющий право на проезд транспортного средства по территории иностранного государства. Разрешение может быть разовым, многократным, специальным, многосторонним;
- российское разрешение - разовое или многократное в течение определенного времени разрешение на проезд конкретного транспортного средства, принадлежащего иностранному перевозчику, по территории Российской Федерации;
- иностранное разрешение - разовое или многократное в течение определенного времени разрешение на проезд конкретного транспортного средства, принадлежащего российскому перевозчику, по территории иностранного государства;
- специальное разрешение - разовое дополнительное разрешение на проезд конкретного транспортного средства с крупногабаритным или тяжеловесным либо опасным грузом по территории государства, а также разовое разрешение на проезд конкретного транспортного средства, принадлежащего перевозчику одного из договаривающихся государств, по территориям таких государств в третьи государства или из третьих государств;
- многостороннее разрешение - разрешение, действующее в течение определенного времени на неограниченное число проездов любого транспортного средства, принадлежащего владельцу такого разрешения, по территории любого государства, являющегося членом Европейской конференции министров транспорта.
Значительное количество специальных разрешений устанавливается субъектами Российской Федерации. Так, Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений" <1> называет специальным разрешением порубочный билет, разрешающий вырубку деревьев и кустарников. Закон г. Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" к специальным разрешениям относит открытый лист, выдаваемый Институтом археологии РАН, на проведение раскопок и разведок памятников археологии. Кроме того, предусматривается выдача государственным органом охраны памятников г. Москвы специальных разрешений на обследование объектов исторической застройки в городе <2>.
--------------------------------
<1> Ведомости Московской городской Думы. 1999. N 7.
<2> Ведомости Московской городской Думы. 2000. N 27.

Закон Республики Коми от 1 марта 2011 г. N 18-РЗ "Об оленеводстве в Республике Коми" упоминает специальные разрешения на движение транспорта на землях, занятых оленьими пастбищами, в целях, не связанных с оленеводством <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2011. N 6. Ст. 112.

В целях предотвращения гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи на территории Московской области Постановлением правительства Московской области от 28 декабря 2009 г. N 1162/55 предусмотрена выдача специальных разрешений на сбор трупов птиц под линиями электропередачи в научных, образовательных, коллекционных, коммерческих и иных целях <1>.
--------------------------------
<1> Информационный вестник правительства Московской области. 2010. N 2. Ч. I.

Правила пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Московской области, утвержденные Постановлением правительства Московской области от 4 июля 2007 г. N 494/21, предусматривают выдачу специальных разрешений для захода маломерных судов в постоянно или временно закрытые для плавания районы <1>.
--------------------------------
<1> Информационный вестник правительства Московской области. 2007. N 8.

Встречаются необъяснимые виды разрешений. Так, Административный регламент по государственному надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Спецгостехнадзором Объединения административно-технических инспекций (ОАТИ) города Москвы устанавливает, что основанием для внесения в удостоверение тракториста-машиниста (тракториста) ограничительной или разрешительной записи о наличии квалификации (квалификаций) служат документы об образовании, подтверждающие получение соответствующей профессии, а в отдельных случаях - специальное разрешение на допуск, выданное в установленном порядке <1>. Более нигде "специальное разрешение на допуск" не встречается, и порядок его выдачи нормативными правовыми актами не установлен.
--------------------------------
<1> Приказ ОАТИ от 17 ноября 2010 г. N 332 "Об утверждении Административного регламента по государственному надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Спецгостехнадзором ОАТИ" в редакции от 24 мая 2011 г. Документ опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс Регион".

Анализ содержания специальных разрешений показывает, что они необходимы для совершения разовых действий или осуществления деятельности на конкретных территориях, с конкретными объектами, в определенных условиях. Другими словами, специальные разрешения предполагают определенную уникальность ситуации. Основное отличие порядка выдачи специального разрешения от порядка выдачи лицензии (специального разрешения) состоит в том, что определяющими для принятия положительного или отрицательного (отказа в выдаче разрешения) являются характеристики объекта разрешаемой деятельности (действий), а не характеристики заявителя (соискателя специального разрешения). Так, порядок въезда иностранных граждан на отдельные территории, в организации и объекты на основании специальных разрешений устанавливается с учетом характеристики этих объектов индивидуально. Перечень территорий, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. N 754 <1> и включает:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 3995.

1. Территории закрытых административно-территориальных образований.
2. Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.
3. Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение.
4. Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания.
5. Территории закрытых военных городков.
6. Территории (объекты), в пределах которых (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции.
7. Зоны экологического бедствия.
8. Пограничную зону.
9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.
10. Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
11. Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.
Перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 г. N 470, указывает на конкретные географические объекты <1>, например: в Камчатском крае - части полуострова Камчатка, ограниченные линиями: Ивашка - Воямполка - вулкан Ключевская Сопка - мыс Сивучий (за исключением южных склонов вулкана, названных населенных пунктов и восточного побережья полуострова шириной 20 км); мыс Калыгирь - Коряки - автомобильная дорога Коряки - Елизово - Термальный - вулкан Мутновская Сопка - мыс Входной бухты Русская (за исключением г. Петропавловска-Камчатского, Елизово, населенных пунктов Паратунка, Термальный и автомобильных дорог, связывающих их).
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 2. Ст. 37.

Выдача специальных разрешений обусловливается предъявлением дополнительных требований к соискателям. Например, для получения специального разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия заявитель должен представить научно-проектную и проектную документацию, акт историко-культурной экспертизы данной документации, обеспечить технический надзор, авторский надзор и научное руководство <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минкультуры России от 28 июня 2012 г. N 683 "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством культуры Российской Федерации государственной услуги по выдаче разрешения и задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения" // Российская газета. 2012. N 224.

Для получения специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов заявитель представляет документы, подтверждающие допуск транспортного средства к перевозке опасных грузов, квалификацию водителя, аварийную карточку системы информации об опасности, предполагаемый маршрут перевозки с указанием начального, промежуточного и конечного пунктов, мест погрузки и выгрузки, мест заправки топливом. При этом одним из оснований для отказа в выдаче специального разрешения является несоответствие выбранного маршрута перевозки требованиям безопасности. Соответственно, решение о выдаче специального разрешения принимается после согласования с владельцами автомобильных дорог, по которым проходит маршрут перевозки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минтранса России от 3 мая 2012 г. N 126 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по выдаче специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, в случае если маршрут или часть маршрута указанного транспортного средства проходит по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких дорог или по территориям двух и более субъектов Российской Федерации" // БНА. 2012. N 48.

Нередко одним из обязательных условий получения специального разрешения является наличие у заявителя лицензии, а также соответствие особым, более строгим, нежели для получения лицензии, требованиям. Для получения специального разрешения на осуществление деятельности по проведению независимой идентификационной экспертизы товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов, в целях экспортного контроля необходимо наличие у заявителя (обязательно российской организации) лицензии на проведение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Заявитель должен также подтвердить наличие технических возможностей, в том числе штатных экспертов, необходимых для осуществления деятельности по проведению экспертизы в отношении заявленной номенклатуры продукции, лабораторно-испытательной базы, а также возможности передачи отчетных данных по электронным каналам связи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 21 июня 2001 г. N 477 "О системе независимой идентификационной экспертизы товаров и технологий, проводимой в целях экспортного контроля" (в редакции от 22 декабря 2011 г.) // СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2687.

Организация, получившая указанное разрешение, одновременно приобретает обязанности, включая обязанность представлять в Федеральную службу по техническому и экспортному контролю годовой отчет, содержащий следующие сведения:
а) общее количество экспертиз, проведенных за отчетный период, в том числе по договорам с российскими участниками внешнеэкономической деятельности; по запросам контролирующих органов; по запросам таможенных органов; по запросам иных правоохранительных органов;
б) претензии, предъявленные к результатам экспертиз на момент представления отчета.
Полномочия по выдаче специальных разрешений предоставляются законодательными актами федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и, в отдельных случаях, иным организациям. Так, специальные разрешения на осуществление международных автомобильных перевозок опасных грузов выдает Ространснадзор (центральный аппарат), а на перевозку опасных грузов, в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог или по территориям двух и более субъектов Российской Федерации, - территориальный орган Ространснадзора по месту государственной регистрации перевозчика или местонахождения его филиала (представительства).
Специальное разрешение на перевозку опасных грузов, в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, по автомобильным дорогам местного значения, расположенным на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), при условии, что маршрут такого транспортного средства проходит в границах такого субъекта Российской Федерации и указанный маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального значения, участкам таких автомобильных дорог, выдает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Специальное разрешение на перевозку опасных грузов, в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения муниципального района, по автомобильным дорогам местного значения, расположенным на территориях двух и более поселений в границах муниципального района, и не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, выдает орган местного самоуправления муниципального района.
Специальное разрешение на перевозку опасных грузов, в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения поселения при условии, что маршрут такого транспортного средства проходит в границах такого поселения и указанные маршрут, часть маршрута не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального, местного значения муниципального района, участкам таких автомобильных дорог, выдает орган местного самоуправления поселения.
Специальное разрешение на перевозку опасных грузов, в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения городского округа и не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог, выдает орган местного самоуправления городского округа.
Специальное разрешение на перевозку опасных грузов по частной автомобильной дороге уполномочен выдавать собственник автомобильной дороги.
Порядок выдачи специальных разрешений может устанавливаться в форме административного регламента или иного нормативного правового акта, в том числе в форме собственно порядка. Так, действует Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта предоставления государственной услуги по выдаче специальных разрешений на осуществление международных автомобильных перевозок опасных грузов <1> и Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов <2>.
--------------------------------
<1> Приказ Минтранса России от 18 февраля 2013 г. N 52 // Российская газета. 2013. N 172.
<2> Приказ Минтранса России от 4 июля 2011 г. N 179 // Российская газета. 2011. N 213.

Последовательность административных процедур при выдаче специальных разрешений и при лицензионно-разрешительном производстве в целом совпадает. Так, для получения специального разрешения на перевозку опасных грузов заявитель (индивидуальный предприниматель, его представитель, представитель юридического лица) представляет в уполномоченный орган заявление, к которому прилагает документы, подтверждающие принадлежность ему транспортного средства, его соответствие установленным требованиям (копия свидетельства о регистрации транспортного средства, предполагаемого к использованию для перевозки опасных грузов, а также документа, подтверждающего право владения таким транспортным средством на законных основаниях, если оно не является собственностью перевозчика; копия свидетельства о допуске транспортного средства ЕХ/11, ЕХ/111, БЕ, ОХ и АТ и МЕМи к перевозке опасных грузов), наличие квалифицированного персонала (копия свидетельства о подготовке водителя транспортного средства, перевозящего опасные грузы), а также документы, подтверждающие полномочия представителя, в случае подачи заявления в уполномоченный орган представителем перевозчика. Предусмотрена возможность подачи заявления и прилагаемых к нему документов посредством факсимильной связи с последующим предоставлением оригиналов или в электронном виде через единый портал государственных и муниципальных услуг.
Уполномоченный орган в день получения заявления проверяет правильность заполнения заявления, наличие требуемых документов и сведений и регистрирует заявление в журнале регистрации заявлений и выдачи специальных разрешений, содержащем следующие сведения:
- дата получения и регистрационный номер заявления;
- наименование заявителя, его место нахождения и телефон;
- тип, марка, модель транспортного средства, государственный регистрационный знак автомобиля, прицепа или полуприцепа;
- класс, номер ООН, наименование и классификационный код опасного груза, заявленного к перевозке;
- маршрут перевозки опасного груза;
- номер и дата выдачи специального разрешения;
- срок действия специального разрешения;
- подпись должностного лица, выдавшего специальное разрешение;
- дата получения, Ф.И.О., наименование должности, подпись лица, получившего специальное разрешение;
- дата, номер и причина отказа в рассмотрении заявления.
Заявление в электронном виде регистрируется информационной системой. Датой приема указанного заявления является дата его регистрации в информационной системе.
В течение трех рабочих дней с момента регистрации заявления уполномоченный орган проводит проверку полноты и достоверности указанных сведений, соответствие технических характеристик транспортного средства требованиям безопасности при перевозке заявленного опасного груза и принимает одно из следующих решений:
- направить владельцам автомобильных дорог, по которым проходит маршрут транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, заявку на согласование маршрута этого транспортного средства;
- отказать в выдаче специального разрешения.
Заявка должна содержать следующие сведения:
- номер и дата;
- полное наименование собственника, владельца автомобильной дороги, в чей адрес направляется заявка, с указанием его места нахождения;
- маршрут перевозки опасного груза (начальный, основной промежуточный и конечный пункт автомобильной дороги) с указанием ее принадлежности к федеральной, региональной и (или) межмуниципальной собственности;
- сведения о перевозимом опасном грузе: наименование и описание опасного груза, класс, номер ООН.
Решение о выдаче специального разрешения или об отказе в его выдаче принимается уполномоченным органом в течение двух рабочих дней со дня поступления от всех владельцев автомобильных дорог, по которым проходит маршрут транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов, согласований такого маршрута или отказа в его согласовании.
Специальное разрешение оформляется уполномоченным органом в течение одного рабочего дня с момента принятия решения о выдаче специального разрешения.
Уполномоченный орган, принявший решение об отказе в выдаче специального разрешения, обязан в течение одного рабочего дня со дня принятия такого решения проинформировать о нем заявителя в письменной форме. Решение об отказе в выдаче специального разрешения принимается в случаях:
1) если уполномоченный орган не вправе выдавать специальное разрешение по заявленному маршруту;
2) предоставления недостоверных и (или) неполных сведений, а также отсутствия требуемых документов;
3) мотивированного отказа владельца автомобильной дороги в согласовании маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов.
Получение специального разрешения производится в уполномоченном органе после предоставления заявителем документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за выдачу специального разрешения.
Уполномоченный орган ведет реестр выданных специальных разрешений, в котором указываются:
1) наименование органа, выдавшего специальное разрешение;
2) класс, номер ООН, наименование и описание разрешенного к перевозке опасного груза;
3) установленный маршрут перевозки и условия движения по нему;
4) наименование и местонахождение грузоотправителя и грузополучателя;
5) сведения о перевозчике:
- наименование, организационно-правовая форма и место нахождения - для юридического лица;
- фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для физического лица;
6) тип, модель, марка транспортного средства, государственный регистрационный знак автомобиля, прицепа или полуприцепа;
7) номер специального разрешения;
8) дата выдачи и срок действия специального разрешения.
В случае преобразования юридического лица, изменения его наименования или места нахождения либо изменения фамилии, имени или места жительства физического лица (индивидуального предпринимателя) в уполномоченный орган подается заявление о переоформлении специального разрешения с приложением документов, подтверждающих указанные изменения. Специальное разрешение переоформляется уполномоченным органом в течение трех рабочих дней с момента принятия заявления.
При переоформлении специального разрешения согласование маршрута транспортного средства, осуществляющего перевозку опасного груза, с владельцами автомобильных дорог, по которым проходит такой маршрут, не требуется.

§ 7. Иные формы разрешительной деятельности

В юридической литературе высказываются различные мнения относительно структуры разрешительной деятельности и ее форм. Нередко помимо основных исследователи выделяют и иные формы разрешительной деятельности.
Как отмечает Д.Н. Бахрах, сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: право на управление, допуск, разрешение, отвод, квота <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах - участниках Содружества независимых государств: Материалы международной дистанционной научно-практической конференции: В 2 т. М.: Изд-во Акад. экон. безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. Том 1. С. 146.

По мнению В.С. Куракова, выдача разрешений может иметь различное наименование: лицензия, квота, патент, виза, пропуск, сертификат и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кураков В.С. Административно-правовые вопросы приобретения и прекращения действия права на управление транспортными средствами: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 35, 36.

К.С. Бельский к основным видам разрешений относит также паспортизацию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бельский К.С. Полицейское право. С. 685.

Наиболее обширный круг форм разрешительной деятельности (видов разрешений) обозначают специалисты, занимающие позицию, основанную на широком понимании разрешительной системы.
Например, Ю.К. Валяев выделяет следующие виды разрешений:
1) регистрация;
2) лицензирование, охватывающее разрешения, специальные разрешения, специальные разрешения, специальное право;
3) подтверждение статуса лица (аттестация, аккредитация);
4) подтверждение статуса предмета, устройства, услуги (сертификат, паспорт);
5) согласование (промежуточные разрешения) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России. С. 108.

По мнению Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк, в российском законодательстве в разрешительных процедурах применяются в качестве самостоятельных следующие административно-правовые режимы: лицензирование; регистрация; разрешение; квотирование; аккредитация; экспертиза; экзамен; сертификация; стандартизация; конкурс; оценка; согласование и утверждение (например, проектов в строительстве); аттестация <1>.
--------------------------------
<1> См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005.

Особенностью отечественного правового регулирования разрешительной деятельности является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Избрание конкретных форм разрешительной деятельности, замена одного вида разрешения другим осуществляются хаотично.
Необходимо также учитывать неидентичность уведомительного (заявительного) и разрешительного порядка реализации прав, имеющих в практике правового регулирования определенное сходство. Отсутствие их выраженного разграничения может приводить к злоупотреблениям органов исполнительной власти (их должностных лиц), нарушениям прав невластных субъектов. Нередко органами исполнительной власти, несмотря на законодательное закрепление уведомительного порядка реализации прав, фактически осуществляется разрешительная деятельность.
Иллюстрацией приведенного утверждения служит негативная практика искажения уведомительной системы проведения массовых мероприятий <1> и регистрации граждан по месту жительства <2>.
--------------------------------
<1> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год от 3 марта 2011 г. // Российская газета. 2011. N 101; Определение Верховного Суда РФ от 8 июня 2010 г. N 41-В10-6.
<2> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 октября 2009 г. N 1309-О-О; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. N 4-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П.

Так, предусмотренный нормативными актами города Москвы и Московской области порядок, согласно которому необходимость уплаты сбора и представления квитанций о его уплате являлась условием регистрации гражданина по месту жительства, противоречил федеральному законодательству, фактически устанавливая разрешительный режим, не соответствующий основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-п.

Во многих случаях разрешительная деятельность нормативно регламентируется в формах, не являющихся общепринятыми (например, включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п.).
Например, И.В. Панова, анализируя правовую позицию Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по делу "Ямало-Ненецкая таможня против общества "Терминал" <1>, делает вывод о разрешительном существе регистрации организаций в реестре таможенных брокеров, поскольку в рамках этой процедуры решение о внесении лица в реестр принималось в зависимости от соблюдения им ряда требований (таких как определенная квалификация сотрудников; страхование риска гражданской ответственности на определенную сумму; наличие полностью сформированного уставного капитала; обеспечение уплаты таможенных платежей). Предъявляемые требования устанавливались в интересах третьих лиц, были направлены на обеспечение профессионализма деятельности таможенного брокера и его платежеспособности, что соответствует специфике метода лицензирования <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 29 марта 2005 г. N 11498/04.
<2> Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: Избранные постановления за 2005 год с комментариями / Под ред. А.А. Иванова. М.: Статут, 2010.

В настоящее время правилами регулирования таможенного дела в Российской Федерации и таможенным законодательством Таможенного союза установлены сходные административно-правовые режимы разрешительного типа <1>.
--------------------------------
<1> См., например, ст. ст. 60 - 62 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"; ст. ст. 12 - 14 Таможенного кодекса Таможенного союза.

Распространенной формой разрешительной деятельности (например, в сфере транспорта) является предоставление допуска.
Например, допуск российского перевозчика к осуществлению международных автомобильных перевозок производит Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и ее территориальные органы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Положение о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2001 г. N 730 (ред. от 24 мая 2012 г.).

Решение о допуске российского перевозчика к международным автомобильным перевозкам принимается соответствующим органом в течение 30 дней с даты получения заявления по форме, утвержденной Министерством транспорта Российской Федерации, и оформляется приказом.
Уполномоченный орган уведомляет российского перевозчика о принятом решении в трехдневный срок с даты его принятия.
В подтверждение решения о допуске российского перевозчика к международным автомобильным перевозкам ему выдается удостоверение допуска, а также карточка допуска на каждое транспортное средство, на котором будут осуществляться международные автомобильные перевозки.
В выдаче или в продлении срока действия удостоверения может быть отказано в случае:
1) наличия в заявлении и документах, представленных российским перевозчиком, недостоверной или искаженной информации;
2) несоответствия российского перевозчика условиям допуска к международным автомобильным перевозкам;
3) аннулирования удостоверения, с момента которого прошло менее одного года.
Решение об отказе в выдаче или в продлении срока действия удостоверения доводится до российского перевозчика в трехдневный срок после его принятия с указанием причин отказа. Передача другому российскому перевозчику удостоверения, а также карточек допуска для использования транспортного средства, не принадлежащего владельцу указанного удостоверения либо переданного им во владение другому лицу, запрещается.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль за соблюдением владельцами удостоверений требований законодательства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и Положения о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок.
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта при выявлении нарушений владельцем удостоверения требований законодательства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и настоящего Положения вправе:
- выносить предупреждения;
- приостанавливать действие удостоверения на срок не более шести месяцев;
- аннулировать удостоверение.
Таким образом, можно заметить сходство данного допуска с процедурой лицензирования, что еще раз указывает на отсутствие четкой грани между этими разрешительными режимами.
Разрешительный характер имеет установленная Законом о безопасности дорожного движения система допуска к управлению транспортными средствами, нацеленная (в рамках реализации задач настоящего Федерального закона) на охрану жизни, здоровья и имущества граждан, защиту их прав и законных интересов, защиту интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Условия получения права на управление транспортными средствами обозначены ст. 26 данного Федерального закона. Граждане Российской Федерации, достигшие установленного настоящей статьей возраста и не имеющие ограничений к водительской деятельности, могут после соответствующей подготовки быть допущены к экзаменам на получение права на управление транспортными средствами.
Право на управление транспортными средствами подтверждается водительским удостоверением. Проведение экзаменов на право управления транспортными средствами, определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами".

Основаниями прекращения действия права на управление транспортными средствами являются:
- истечение срока действия водительского удостоверения;
- выявленное в результате обязательного медицинского освидетельствования наличие медицинских противопоказаний или ранее не выявлявшихся медицинских ограничений к управлению транспортными средствами в зависимости от их категорий, назначения и конструктивных характеристик;
- лишение права на управление транспортными средствами.
Возврат водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2014 г. N 1191 "Об утверждении Правил возврата водительского удостоверения после утраты оснований прекращения действия права на управление транспортными средствами".

Получение лицензии, разрешения (специального разрешения) на определенную деятельность не всегда легализует ее результаты. В ряде случаев выдача разрешений производится на конкурсной основе (например, в сфере недропользования). Иногда необходимым условием предоставления разрешений является получение иного разрешения: проведение экспертизы, согласования и т.п.
Так, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" обязательным требованием к соискателю лицензии для принятия решения о предоставлении лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов является наличие документов, подтверждающих ввод опасных производственных объектов в эксплуатацию, или положительных заключений экспертизы промышленной безопасности на технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, здания и сооружения на опасных производственных объектах, а также в установленных законом случаях - деклараций промышленной безопасности. Указанные документы могут быть представлены в форме электронных документов.
Сходные разрешительные полномочия уполномоченных органов регламентированы, например, ст. 29 Закона РФ о недрах, ст. 22 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.

Многообразие форм разрешительной деятельности на сегодняшний день не позволяет сделать вывод о четком их разграничении, выделить специфику и признаки конкретной формы. Во многих случаях разрешительные по сути полномочия не имеют соответствующего наименования.
Выяснить существо административно-правового регулирования в большинстве случаев возможно лишь путем детального анализа характера осуществляемого производства, обнаружения признаков разрешительной деятельности. Такое положение способствует нарушениям законов.
Так, на первый взгляд, сложно заподозрить разрешительное начало в, казалось бы, учетной функции "ведения реестра туроператоров", реализуемой Федеральным агентством по туризму <1>. Однако здесь имеет место именно разрешительный режим, сходный с лицензированием <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму" (ред. от 21 февраля 2015 г.).
<2> См.: ст. 4.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.

Речь в законодательстве может идти, например, "о предоставлении права", "даче заключения", хотя фактически такая деятельность подпадает под признаки разрешительной.
Так, размещение и использование иностранных технических средств наблюдения и контроля на сухопутной территории Российской Федерации производится при наличии соответствующего заключения Федеральной службы по техническому и экспортному контролю и после выполнения условий и требований, содержащихся в этом заключении.
Заявители на этапе подготовки международных научных и научно-технических программ (проектов), в рамках которых планируется размещение и использование на территории Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля, направляют в Федеральную службу по техническому и экспортному контролю запрос по установленной форме.
Заключение либо уведомление об отказе в выдаче заключения направляется заявителю в течение четырех месяцев со дня получения запроса.
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю ведет реестр заключений.
В размещении и использовании на территории Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля заявителю может быть отказано в случае, когда:
а) реализация международных научных и научно-технических программ (проектов) создает или может создать угрозу безопасности Российской Федерации;
б) информация, представленная заявителем, не соответствует действительности;
в) не выполнены (не выполняются) условия и требования, предусмотренные в заключении;
г) выявлены в ходе обязательной или дополнительной технической экспертизы иностранных технических средств наблюдения и контроля их возможности и технические характеристики, не указанные в запросе.
В случае невыполнения заявителем установленных законодательством требований, а также условий и требований, предусмотренных в заключении, контролирующие органы вправе запретить использование иностранных технических средств наблюдения и контроля.
Уполномоченный орган, принявший решение о запрещении использования на территории Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля, в письменной форме уведомляет об этом заявителя и Федеральную службу по техническому и экспортному контролю.
Решение о возобновлении работ принимается контролирующим органом после устранения выявленных нарушений и проведения соответствующей проверки <1>.
--------------------------------
<1> См.: Положение о размещении и использовании на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации иностранных технических средств наблюдения и контроля, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. N 633 (ред. от 23 мая 2005 г.).

В соответствии со ст. 37 Закона о СМИ розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в специально предназначенных для этого помещениях, расположение которых определяется местной администрацией. Неопределенность данной нормы на практике приводит к тому, что органами местного самоуправления фактически регламентируется не только "расположение" таких помещений (например, путем установления допустимого расстояния от них до отдельных объектов), но и характеристика этих помещений, а также дислокация объектов торговли, конкретные торговые точки, где розничная продажа такой продукции разрешена. Подобный способ правовой регламентации рассматриваемых отношений федеральным законодательством, как представляется, не только не позволяет решить в полной мере задачи ограждения граждан от столкновения с "агрессивным" коммерческим оборотом продукции эротического характера, но и способствует реализации органами местного самоуправления не предусмотренной федеральным законодательством разрешительной деятельности.
Таким образом, необходимым представляется закрепление принципов правового регулирования разрешительной деятельности, унификация разрешительной терминологии в законодательстве, четкое разграничение разрешительной деятельности органов исполнительной власти (и все складывающиеся при этом административно-правовые отношения) и смежных правовых явлений.

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Разрешительные процедуры. Разрешительное производство

Все виды разрешений предоставляются в особом процессуальном порядке. Совокупность процедур, регламентирующих вопросы выдачи разрешений и их использования, образует разрешительное производство.
Разрешительное производство осуществляется на основе норм административного права. Его содержанием является разрешение вопроса о предоставлении специального статуса субъекта разрешительной системы и осуществление последующего контроля за соблюдением субъектами, получившими разрешения, установленного разрешительного режима.
Данное производство является производством позитивного (управленческого) административного процесса и обладает всеми признаками процессуальной деятельности:
1) носит государственно-властный характер;
2) регламентировано нормами административного права;
3) имеет собственные цели и принципы;
4) обладает последовательной цикличностью и стадийностью;
5) сопровождается принятием процессуальных актов;
6) завершается вынесением конкретного решения по делу.
Говорить о самостоятельном месте разрешительного производства в структуре административного процесса позволяет целый ряд особенностей, присущих данному производству.
Во-первых, производство может быть возбуждено только по инициативе невластного субъекта, обратившегося в соответствующие органы с заявлением о предоставлении разрешения.
Данная категория субъектов также имеет свою специфику - такие субъекты должны соответствовать установленным требованиям для осуществления определенной деятельности (например, обладать соответствующей квалификацией, профессиональными навыками, иметь соответствующие удостоверения и подтверждения и пр.). Кроме того, условием возбуждения разрешительного производства является готовность субъектов, запрашивающих разрешение, выполнять требования и условия, установленные разрешительным режимом.
Во-вторых, особенностью разрешительного производства является то, что оно сочетает в себе два блока относительно обособленных друг от друга процедур:
- процедуры по предоставлению разрешений;
- процедуры по осуществлению контроля за установленным разрешительным режимом.
Причем если первая часть производства имеет конкретные временные рамки, то контрольное производство является растянутым по времени и прекращается только с момента прекращения действия предоставленного разрешения.
В-третьих, в результате данного производства предоставляется специальная разрешительная правоспособность, которая наряду с дополнительными правами налагает на субъектов, получивших разрешение, дополнительные обязанности, в том числе и возможность претерпевать негативные последствия (специфические меры принуждения и ответственности).
Принципы разрешительного производства наиболее четко и объемно сформулированы в Законе N 99-ФЗ. Эти принципы можно рассматривать как общие, базисные начала для процесса предоставления любого вида разрешений, поскольку их реализацию можно проследить в любом правовом акте, регламентирующем процедурные аспекты выдачи разрешений. В частности, к общим принципам разрешительного производства относятся:
1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;
2) установление видов деятельности, для реализации которых необходимо получить разрешение, только нормативными правовыми актами;
3) установление федеральными законами единого порядка разрешения отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;
4) установление исчерпывающих перечней требований и условий в отношении разрешаемых видов деятельности соответствующими нормативными актами;
5) открытость и доступность информации о предоставлении разрешений, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
6) недопустимость взимания с соискателей разрешений платы за осуществление разрешительного производства, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
7) соблюдение законности при осуществлении разрешительной деятельности.
Субъектный состав разрешительного производства жестко регламентирован нормами права.
Первую группу составляют субъекты, наделенные властными полномочиями по выдаче разрешений, которых в разрешительном производстве можно именовать как уполномоченные к выдаче разрешений органы (разрешающие органы). Их основная задача - рассмотрение дела по существу. Перечень этих субъектов исчерпывающий. Только прямое нормативное установление позволяет органу власти предоставлять разрешения.
Следует отметить, что органы исполнительной власти в разрешительном производстве могут выступать одновременно как эксперты или специалисты. Предоставление законодателем им такого процессуального статуса оправданно, поскольку в ряде случаев именно квалифицированная (а не формальная) оценка предоставленных материалов является основанием для выдачи или для отказа в выдаче испрашиваемого разрешения <1>.
--------------------------------
<1> См., например: ст. 11 "Эксперты по аккредитации, технические эксперты" и ст. 12 "Аттестация экспертов по аккредитации, включение физических лиц в реестр технических экспертов" Закона об аккредитации.

Кроме того, органы исполнительной власти правомочны для осуществления разрешительного производства создавать особые специализированные или экспертные структуры (комиссии) - аттестационные комиссии, квалификационные комиссии, аукционные комиссии и т.п. <1>.
--------------------------------
<1> Так, согласно п. 8 Правил проведения аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи водных биологических ресурсов Федеральное агентство по рыболовству в целях организации мероприятий по проведению аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении долей и (или) договора пользования водными биоресурсами для осуществления промышленного рыболовства, а также для осуществления прибрежного рыболовства в отношении анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб создает Комиссию по организации проведения аукциона. В состав комиссии Агентства включаются представители Агентства, представитель Федеральной антимонопольной службы и по одному представителю от других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (по согласованию). См.: Об утверждении Правил проведения аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и (или) договора пользования водными биологическими ресурсами: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 602 с изм. и доп. // СЗ РФ. 2008. N 33. Ст. 3864; 2009. N 25. Ст. 3055; 2012. N 18. Ст. 2229; N 38. Ст. 5121; 2013. N 4. Ст. 289.

Вторая группа участников - субъекты, испрашивающие разрешения, которых в разрешительном производстве можно именовать соискателями разрешений, заявителями или лицами, реализующими разрешения (последнее - после получения разрешения). Квалифицировать субъектов этой группы целесообразно по двум основаниям. Первое - наличие организационно-структурной связи с публичными органами. По этому критерию можно выделять:
1) субъектов, находящихся в организационно-структурной связи с государственными органами. Для этих субъектов устанавливаются особые виды разрешений и особый порядок их предоставления. Например, вопросы допуска к государственной тайне государственных служащих и должностных лиц (форма разрешения - допуск) определяются Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 8220 - 8235.

2) субъектов, не состоящих в организационно-структурной связи с государственными органами. Это более многочисленная группа, к которой относятся физические и юридические лица. И для максимально полной реализации именно их интересов (при условии обеспечения защиты интересов государства в целом) законодательством Российской Федерации предусматривается многообразие видов и форм разрешений.
Второе основание разграничения невластных субъектов - участников разрешительного производства (соискателей разрешений, заявителей - их конечный интерес в разрешительном производстве. По этому признаку выделяют:
1) субъектов, непосредственно заинтересованных в результатах производства;
2) субъектов, не имеющих самостоятельного процессуального интереса, но способствующих разрешению дела по существу.
Разрешительное производство обладает признаками цикличности, что позволяет выделять следующие стадии:
1) возбуждение производства по делу;
2) разрешение дела по существу;
3) вынесение решения;
4) исполнение решения;
5) ведение реестра разрешений;
6) надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности;
7) переоформление разрешений;
8) применение мер государственного принуждения за несоблюдение правил, требований и условий разрешительного режима.
Интересно отметить, что фактически разрешительное производство начинается с подготовительной стадии, которая в полном объеме связана с деятельностью невластных субъектов. Содержанием этой стадии является организационная деятельность лиц, желающих получить разрешение, заключающаяся в подготовке необходимой документации, получении соответствующей квалификации или ее подтверждении, уплата определенных сумм (пошлин) и т.п. Данная стадия не имеет ни четкой правовой регламентации, ни временного ограничения.
Следует также сказать и о том, что вышеназванные стадии являются общими при выдаче любого вида разрешений. Однако для отдельных видов разрешений законодательством Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные (специальные), а в ряде случаев - факультативные (реализуемые только в случаях наступления определенных условий) стадии. Например:
- Законом об аккредитации предусматривается такая дополнительная стадия, как экспертиза представленных заявителем, аккредитованным лицом документов и сведений и выездная экспертиза соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации (ст. 15);
- в Постановлении Правительства РФ от 2 апреля 2003 г. N 188 "О перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации" <1> установлены условия применения такой факультативной стадии, как аннулирование разрешения на временное проживание, вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, а именно - условие выявления у иностранных граждан и лиц без гражданства инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и указанных в установленном Перечне таких заболеваний.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1286; 2012. N 37. Ст. 5002.

§ 2. Процедуры возбуждения производства о выдаче разрешения,
рассмотрения дела, принятия и исполнения решения

Для возбуждения разрешительного производства соискателю разрешения необходимо обратиться в соответствующий уполномоченный орган (к должностному лицу) с заявлением. В заявлении должны быть указаны данные о лице, вид деятельности, срок запрашиваемого разрешения.
К заявлению должны прилагаться требуемые документы и документ, подтверждающий оплату рассмотрения заявления (в необходимых случаях). По общему правилу орган, уполномоченный к выдаче разрешения, не вправе требовать от соискателя разрешения (заявителя) представления документов, не предусмотренных действующими нормативными актами, в соответствии с которыми осуществляется выдача каждого конкретного вида разрешений.
При приеме заявления уполномоченный орган рассматривает два основных вопроса:
1) подано ли заявление о предоставлении разрешения правоспособным лицом (в противном случае в приеме заявления отказывается);
2) достаточно ли представленных материалов для начала рассмотрения вопроса о выдаче разрешения по существу.
Если отсутствует требуемая оплата пошлины, то в приеме заявления может быть отказано.
Если же отсутствуют некоторые из требуемых документов, то возможны следующие четыре варианта решения проблемы:
1) уполномоченный орган отказывает в принятии заявления;
2) уполномоченный орган возвращает документы заявителю на дооформление;
3) уполномоченный орган приостанавливает процедуру возбуждения разрешительного производства и предоставляет заявителю срок для предоставления недостающих материалов;
4) уполномоченный орган самостоятельно запрашивает определенные документы.
Так, например, Закон N 99-ФЗ определяет, что в случае, если заявление о предоставлении лицензии оформлено с нарушением требований и (или) необходимые документы представлены не в полном объеме, в течение трех рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии лицензирующий орган вручает соискателю лицензии уведомление о необходимости устранения в тридцатидневный срок выявленных нарушений и (или) представления документов, которые отсутствуют, или направляет такое уведомление заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
Аналогичным образом вопрос о требованиях к заявлению и предоставляемым документам решается во многих нормативных актах. Однако в отдельных случаях уполномоченному к выдаче разрешения органу предоставляется право затребовать недостающие документы самостоятельно.
Следует сказать, что некоторыми актами предусматриваются право соискателей разрешений предоставлять определенные документы и корреспондирующая обязанность уполномоченных органов самостоятельно запрашивать их в случае непредоставления заявителем. Так, в Постановлении Правительства РФ от 20 февраля 2014 г. N 127 "Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия" <1> установлено, что при выдаче разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия заявитель вправе представить копию документа, подтверждающего факт внесения в Единый государственный реестр юридических лиц записи о работодателе, заверенную его руководителем, а также сведения об основном государственном регистрационном номере заказчика археологических полевых работ. В случае же отсутствия копии такого документа и указанных сведений Министерство культуры Российской Федерации запрашивает их самостоятельно в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Аналогичная обязанность установлена для Федерального агентства по рыболовству: в течение одного рабочего дня со дня подачи заявки и прилагаемых к ней документов Агентство запрашивает посредством межведомственного запроса, в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия в Федеральной налоговой службе, в отношении заявителя следующие сведения:
а) сведения из Единого государственного реестра юридических лиц (Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей);
б) сведения о наличии (отсутствии) неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, пеней и налоговых санкций, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 604 "Об утверждении Правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2008. N 33. Ст. 3866; 2009. N 19. Ст. 2340; 2012. N 33. Ст. 4683.

Основаниями для отказа в принятии заявления, а следовательно, и в возбуждении разрешительного производства являются:
1) нарушение правил подведомственности;
2) отсутствие требования осуществлять интересующего вида деятельность на основе разрешения (разрешение не требуется или деятельность не подлежит разрешению);
3) необходимость получения другого вида разрешения для осуществления интересующего вида деятельности, например не лицензии, а квалификационного аттестата.
Заявления и документы соискателей разрешений, как правило, принимаются по описи. Так, при выдаче лицензии лицензирующий орган обязан предоставить заявителю (вручить, направить) копию описи с отметкой о дате приема документов. Однако вопрос об извещении заявителя в случаях, если заявление и документы были направлены в уполномоченный орган по почте или по электронной почте, нередко не урегулирован. Например, в Постановлении Правительства РФ от 27 июня 2013 г. "О разрешениях на осуществление деятельности в Антарктике" <1> установлено, что для получения разрешения заявители не позднее чем за три месяца до начала осуществления планируемой деятельности в Антарктике представляют в электронном виде или направляют по почте в уполномоченный орган заявку, форма и содержание которой определяются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Но вопросы о форме и об обязательности уведомления заявителя о том, что заявление и документы получены, в Постановлении не урегулированы.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3603.

Производство по делу считается возбужденным со дня подачи заявления со всеми правильно оформленными требуемыми документами.
Принятое заявление регистрируется. Регистрация заявления означает, что заведено разрешительное дело, и начинается вторая стадия разрешительного производства - рассмотрение дела по существу.
Деятельность уполномоченных субъектов в разрешительной сфере имеет своим основным назначением решение вопроса о правомерности и обоснованности предоставления либо об отказе в предоставлении испрашиваемого разрешения.
Процедуры по рассмотрению заявления по существу, принятия и исполнения решения о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения образуют три одноименных стадии разрешительного производства:
- разрешение дела по существу;
- принятие (вынесение) решения;
- исполнение решения.
Срок, определенный законодательством для вынесения и исполнения решения, может быть различным в зависимости от вида деятельности и формы (вида) разрешения. Наиболее полная и детальная регламентация сроков каждой стадии устанавливается в административных регламентах по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг в области разрешительной деятельности, например:
- в Приказе ФМС России от 22 апреля 2013 г. N 214 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 февраля 2015 г.) <1>;
--------------------------------
<1> URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=176958;div=LAW;mb=LAW;opt=1;ts=F5A49F8FBDE816F8F3C18989CA0B0C04;rnd=0.2154434783418243.

- в Приказе Министра обороны РФ от 23 мая 2012 г. N 1250 "Об утверждении Административного регламента Министерства обороны Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов обороны и безопасности, являющихся объектами военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 июля 2013 г.) <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2012. 30 ноября; 2013. 7 октября.

Стадия разрешения дела по существу связана с анализом ситуации и исследованием предоставленных материалов. При разрешении дела по существу выясняются способность соискателя выполнять предъявляемые к разрешаемой деятельности установленные требования и условия, нормативно-технические правила, экономические нормативы, наличие у соискателя требуемых специальных познаний, квалификации, навыков.
Процесс доказывания на данной стадии имеет ряд особенностей:
- и уполномоченный орган, и соискатель разрешения выступают как лица сотрудничающие, но не противоборствующие;
- объективированные доказательственные факты, подтверждающие квалификацию соискателя, до начала процесса в большинстве случаев отсутствуют;
- важным средством доказывания являются квалификационные документы соискателя;
- допустимы и достаточны, как правило, только прямые доказательства;
- и соискатель, и уполномоченные органы выступают субъектами обязанности доказывания возможности выдачи разрешения;
- перечень источников доказательств ограничен (это чаще всего письменные доказательства, вещественные источники доказательств, в подавляющем большинстве случаев - заключения экспертов, специальных органов <1>, материалы квалификационных процедур).
--------------------------------
<1> Например, решение о выдаче разрешений в форме открытых листов выдаются Министерством культуры Российской Федерации с учетом заключения федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук" о целесообразности проведения археологических полевых работ определенного вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объемом их проведения и методами исследования (См.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2014 г. N 127).

На стадии разрешения дела по существу осуществляется проверка и подтверждение значимых для дела юридических фактов. В разрешительном производстве предметом доказывания служат особые факты-состояния, которые в основном возникают до возбуждения дела, продолжают действовать в момент рассмотрения дела и сохраняются и изменяются после вынесения решения. К таким фактам-состояниям относятся:
- профессиональная компетенция;
- обладание материально-техническими ресурсами, обеспечивающими разрешающую деятельность, и т.п.
Например, Закон N 99-ФЗ устанавливает, что в срок, не превышающий 45 рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности указанных в заявлении и документах сведений, в том числе проверку соответствия соискателя лицензии лицензионным требованиям, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении.
Более сложная процедура проверки с привлечением соответствующих специальных органов предусмотрена Правилами выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия. Так, по общему правилу после принятия заявления и документов Министерство культуры Российской Федерации проводит проверку:
а) полноты и достоверности сведений о заявителе, содержащихся в заявлении и документах;
б) соответствия документов, обосновывающих проведение археологических полевых работ, законодательству Российской Федерации.
В целях проведения этих проверок Министерство культуры РФ вправе запрашивать у ФГБУ "Российская академия наук" (далее - Академия) копии ранее составленных заявителем отчетов о проведении археологических полевых работ либо заключения о полноте и объеме проведения археологических полевых работ, подготовленные на основе изучения отчетов о проведении археологических полевых работ и полевой документации. Кроме того, Минкультуры России в течение семи рабочих дней со дня регистрации в Министерстве заявления и документов должно направить в Академию копии заявления и документов для подготовки заключения о целесообразности проведения археологических полевых работ определенного вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объемом их проведения и методами исследования. Саму проверку фактически проводит именно Академия в рамках своей компетенции (в течение 10 рабочих дней), устанавливая соответствие документов порядку проведения археологических полевых работ, методам исследований, требованиям к профессиональным знаниям и навыкам исследователя. Заключение Академии направляется в Министерство культуры Российской Федерации, приобщается Министерством к комплекту документов, представленных заявителем. Министерство культуры РФ на основании результатов проверок и только при наличии заключения Академии в течение 30 дней со дня регистрации в заявления и документов принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче заявителю разрешения (открытого листа).
Уполномоченные к выдаче разрешений органы правомочны осуществлять два вида проверок:
- документарная проверка (предметом документарной проверки соискателя разрешения являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям законодательства, а также сведениям о соискателе разрешения, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц, Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах);
- фактическая (выездная) проверка (предметом внеплановой выездной проверки соискателя разрешения являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем разрешения при осуществлении разрешаемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления такой деятельности работников в целях оценки соответствия объектов и работников установленным требованиям).
В зависимости от результатов проверок, исследования и оценки представленных доказательств выносятся и исполняются решения, которые завершают процесс приобретения соискателем специального статуса, закрепляемого полученным разрешением.
Стадия принятия решения оформляется юридическим актом - решением о выдаче или об отказе в выдаче разрешения, которое наиболее часто имеет форму приказа или распоряжения уполномоченного органа.
Решение о выдаче разрешения связано с предоставлением разрешительных документов на каждый из заявленных видов деятельности. По форме разрешение может быть как одним, так и несколькими документами, но указание в них на разрешенные виды деятельности с учетом экономико-отраслевой и предметной дифференциации обязательно.
Кроме того, в разрешении указываются обязательные реквизиты, идентифицирующие лицо, которому предоставляется специальный правовой статус, срок действия разрешения, дата его предоставления, четкие пределы действия разрешения и т.п.
Как правило, само разрешение оформляется уполномоченным органом одновременно с приказом (распоряжением) о его предоставлении соискателю. Приказ (распоряжение) о предоставлении разрешения и разрешение подписываются руководителем или заместителем руководителя уполномоченного органа и регистрируются в реестре.
Разрешения оформляются в соответствующих формах <1>, часто на специальных бланках (лицензии, водительские права), являющихся документами строгой отчетности и защищенной от подделок полиграфической продукцией, по форме, утверждаемой Правительством Российской Федерации (типовой форме) <2>, а также в электронной форме <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию" // СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5047; Приказ ФМС России от 19 февраля 2014 г. N 97 "Об утверждении формы бланков разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства" (с изм. и доп. от 9 февраля 2015 г.) // Российская газета. 2014. 26 марта.
<2> См., например: Приказ МВД России от 13 мая 2009 г. N 365 "О введении в действие водительского удостоверения" (с изм. и доп. от 9 января 2014 г.) // Российская газета. 2009. 21 июля; 2011. 16 ноября; 2014. 21 марта.
<3> См., например: Приказ Минкомсвязи России от 18 июля 2012 г. N 179 "Об утверждении электронной формы заявления на присвоение (назначение) радиочастот или радиочастотных каналов и требований к ее заполнению, электронной формы разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов, электронной формы уведомления о временном приостановлении действия разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов" // Российская газета. 2012. 22 августа.

Второй вариант решения - отказ в выдаче разрешения. В основном все нормативные акты, регулирующие процедуры выдачи разрешений, содержат два основания для отказа:
1) наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной или искаженной информации;
2) несоответствие соискателя требованиям и условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности.
Недостоверность или искажение информации устанавливается уполномоченным к выдаче разрешения органом в ходе проверок и не имеет четкого нормативного регулирования. А несоответствие соискателя разрешения требованиям и условиям, необходимым для осуществления соответствующего вида деятельности, имеет четкие нормативные пределы, исключающие субъективную оценку уполномоченного органа (должностного лица). Так, например, согласно ст. 6 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" разрешение не предоставляется:
1) гражданам, не достигшим 21 года;
2) гражданам, состоящим на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании;
3) гражданам, имеющим судимость за совершение умышленного преступления;
4) гражданам, которым предъявлено обвинение в совершении преступления (до разрешения вопроса об их виновности в установленном законом порядке);
5) гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям;
6) бывшим работникам правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год;
7) гражданам, не представившим документы, требуемые данным Законом;
8) гражданам, в отношении которых по результатам проверки, проведенной в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеется заключение о невозможности допуска к осуществлению частной детективной деятельности в связи с повышенной опасностью нарушения прав и свобод граждан, возникновением угрозы общественной безопасности, подготовленное в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и утвержденное руководителем уполномоченного на осуществление действий по лицензированию частной детективной деятельности подразделения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел, его заместителями либо министром внутренних дел, начальником управления (главного управления) внутренних дел по субъекту Российской Федерации или лицами, исполняющими обязанности указанных должностных лиц;
9) гражданам, не прошедшим обязательной государственной дактилоскопической регистрации.
Решение уполномоченного органа об отказе в предоставлении разрешения или бездействие данного органа (его должностного лица) может быть обжаловано соискателем разрешения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, т.е. в административном порядке (вышестоящему органу или должностному лицу) или в суд.
Решение о выдаче разрешения (об отказе в выдаче разрешения) и само разрешение регистрируются в специальных журналах (реестрах).
Стадия исполнения решения является исходной точкой для начала использования предоставленного специального статуса заявителем (соискателем).
Разрешающий орган обязан в течение установленного срока уведомить соискателя о принятом решении о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения. Уведомление о выдаче разрешения направляется (вручается) соискателю в письменной форме с указанием соответствующих реквизитов и срока уплаты установленного сбора (например, лицензионного) за предоставление разрешения.
Уведомление об отказе в предоставлении разрешения направляется (вручается) соискателю в письменной форме с мотивированным указанием причин отказа. Отказ в выдаче разрешения может быть обжалован в судебном или административном порядке.
Вопрос о непосредственном вручении разрешающих документов практически во всех актах решается аналогично соответствующему положению Закона N 99-ФЗ:
- в течение трех рабочих дней после дня подписания и регистрации лицензии лицензирующим органом она вручается лицензиату или направляется ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении (однако для иных форм разрешений могут предусматриваться иные сроки <1>);
--------------------------------
<1> Например, пятидневный срок (Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 85 "Об утверждении Положения о получении разрешения на право плавания судов под флагом иностранного государства по внутренним водным путям Российской Федерации" (с изм. и доп. от 29 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 742; 2012. N 37. Ст. 5002; 2014. N 14. Ст. 1635); десятидневный срок (Постановление Правительства РФ от 16 января 2003 г. N 21 "Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов" (с изм. и доп. от 12 июля 2012 г.) // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 324; 2012. N 31. Ст. 4365).

- лицензиат имеет право на получение копий и дубликатов указанного документа (для всех видов разрешений);
- дубликаты указанного документа предоставляются лицензиату за плату, равную плате, установленной за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий (наиболее часто для всех разрешений, однако в нормативных актах могут быть установлены случаи, когда дубликат выдается бесплатно <1>);
--------------------------------
<1> Например, Ростехнадзором может бесплатно выдаться дубликат в случае утраты разрешения в результате пожара, стихийного бедствия, хищения и др. (Приказ Ростехнадзора от 16 апреля 2012 г. N 254 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ведение работ со взрывчатыми материалами промышленного назначения" (с изм. и доп. от 24 апреля 2014 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 46; 2013. N 22; Российская газета. 2014. 9 июля.

- в случае принятия решения об отказе в предоставлении лицензии лицензирующий орган вручает в течение трех рабочих дней со дня принятия этого решения соискателю лицензии или направляет ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении уведомление об отказе в предоставлении лицензии с мотивированным обоснованием причин отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, или, если причиной отказа является установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям, реквизиты акта проверки соискателя лицензии (данный порядок применяется ко всем видам разрешений, однако сроки этих процедур могут быть различными).
Новеллой законодательства в сфере разрешительной системы является возможность подачи заявления в электронной форме и предоставления разрешения в форме электронного ответа - электронной формы разрешения. Так, в Законе N 99-ФЗ определено, что в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывается на необходимость предоставления лицензии в форме электронного документа, лицензирующим органом направляется в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, лицензиату лицензия или соискателю лицензии уведомление об отказе в предоставлении лицензии.
Как правило, право на непосредственное осуществление разрешенной деятельности возникает с момента получения (выдачи) разрешения.
Стадия исполнения решения завершает первый блок процедур разрешительного производства. Здесь важно заметить еще раз, что все первоначальные стадии (начиная с возбуждения дела и заканчивая стадией исполнения решения) имеют строгую временную ограниченность, установленную нормами права (например, в административных регламентах), что несвойственно стадии надзора за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности, которая реализуется вплоть до прекращения действия разрешения.
Что же касается стадий переоформления разрешений и применения мер принуждения за несоблюдением правил, требований и условий разрешительного режима, то в силу факультативного характера не устанавливаются сроки их реализации. Более того, как следует из функционального назначения этих стадий, они даже могут не применяться в рамках использования предоставленного разрешения в течение всего срока его действия.

§ 3. Надзор за соблюдением правил и условий
разрешительной деятельности

Надзор за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности - последняя обязательная стадия разрешительного производства. Содержанием данной стадии является контрольная деятельность уполномоченных органов за реальным исполнением лицами, получившими разрешение, правил, требований и условий осуществления указанной в документах деятельности.
Нормативная основа реализации надзорной стадии весьма обширна. Среди норм, регламентирующих вопросы контрольно-надзорных мероприятий, можно выделять:
- нормы, содержащиеся в специализированных актах (например, в Законе N 99-ФЗ; в Постановлении Правительства РФ от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности" <1>);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5764; 2014. N 49 (ч. VI). Ст. 6953.

- нормы, содержащиеся в общих актах (например, в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1>; Законе об оружии; Законе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <2>);
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<2> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

- нормы, содержащиеся в положениях о соответствующих государственных органах (например, в Указах Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" <1>, от 28 июля 2004 г. N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" <2>).
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
<2> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Тем не менее процедуры осуществления контрольно-надзорной деятельности в разрешительной сфере нередко строго не формализованы. При проведении указанных в нормах права мероприятий контролирующие органы могут в определенной степени действовать по усмотрению. Кроме того, контролирующие органы обладают самостоятельностью при выборе методики проверок.
Контролирующих органов достаточно много, и они различны по своему функциональному назначению. Контрольно-надзорными функциями могут быть наделены органы, обладающие общей компетенцией, отраслевой и межотраслевой. Существенная систематизация органов с контрольно-надзорными полномочиями произошла с созданием новой системы органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>, где определено, что органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, является федеральная служба.
--------------------------------
<1> URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_101681/.

К осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере разрешительного режима могут привлекаться и иные органы (не только службы) и организации, что, например, установлено в Приказе Минобрнауки России от 5 февраля 2013 г. N 65 "Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности" <1>; в Приказе Минкультуры России от 10 августа 2012 г. N 865 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Министерством культуры Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2013. 17 мая.
<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 11.

На данной стадии разрешительного производства важно отметить требование, предъявляемое разрешительным режимом: субъект, получивший разрешение, обязан обеспечивать соответствующие условия для проведения проверок, предоставлять требуемую информацию и документацию.
Здесь же следует обратить внимание на то, что нередко получение разрешения не является единственным основанием для осуществления разрешенной деятельности, требуется реализация дополнительных условий. Проверить выполнение указанных условий - задача контролирующих органов. Так, в соответствии с Законом о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта к соискателю лицензии предъявляются дополнительные требования, связанные с технической компетентностью (аккредитацией) в соответствующей сфере деятельности или договорами с иными лицами, имеющими такую аккредитацию, а также с наличием необходимых сертификатов. В частности, для получения лицензии в урегулированной данным Законом сфере соискатель лицензии помимо базовых документов должен предоставить в лицензирующий орган:
- документ, подтверждающий техническую компетентность (аккредитацию) лаборатории химического и технологического контроля производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, или копию договора с такой лабораторией на проведение указанного контроля. В случае если документ, подтверждающий техническую компетентность (аккредитацию) лаборатории химического и технологического контроля производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, не представлен заявителем, такой документ (сведения, содержащиеся в нем) представляется по межведомственному запросу лицензирующего органа федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования;
- копии сертификатов соответствия и (или) деклараций о соответствии основного технологического оборудования. В случае если указанные документы не представлены заявителем, такие документы (сведения, содержащиеся в них) представляются по межведомственному запросу лицензирующего органа федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования.
Соответственно, если после получения лицензии в процессе осуществления деятельности контролирующими органами будет выявлено нарушение данных лицензионных условий (прекращение аккредитации соответствующего лица или расторжение договора, прекращение сертификата), лицензия может быть приостановлена, прекращена или аннулирована.
Еще более сложная система легализации разрешенной деятельности предусмотрена для образовательных учреждений. В данном случае, помимо получения разрешения на осуществление образовательной деятельности, заинтересованное лицо должно пройти аттестацию, проводимую контролирующей государственной аттестационной комиссией, а затем на основе данных аттестации получить государственную аккредитацию.
Полномочия государственных органов в сфере действия разрешительного режима достаточно обширны, но их перечень, как правило, во всех нормативных актах является исчерпывающим. Причем практически все акты имеют перечни полномочий, аналогичных тем, которые указаны в Законе N 99-ФЗ. Так, контролирующие органы имеют право:
- проводить проверки деятельности лица, реализующего разрешение, на предмет ее соответствия разрешительным требованиям и условиям;
- запрашивать у лица, реализующего разрешение, необходимые объяснения и документы при проведении проверок;
- составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
- выносить решения, обязывающие лицо, реализующее разрешение, устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;
- выносить предупреждения лицу, реализующему разрешение;
Для некоторых специфических видов деятельности не только сформированы самостоятельные процедуры контроля и надзора, но и разработаны отдельные акты, регламентирующие особые вопросы (в том числе и процедуры) контрольно-надзорной деятельности в данных сферах, например:
- Приказ Минобрнауки России от 5 февраля 2013 г. N 65 "Об утверждении требований к экспертам и экспертным организациям, привлекаемым к проведению мероприятий по контролю возможности выполнения соискателем лицензии или лицензиатом лицензионных требований и условий (при предоставлении лицензии и переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии), контролю соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности";
- Приказ Минкультуры России от 10 августа 2012 г. N 865 "Об утверждении Административного регламента по исполнению Министерством культуры Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением лицензиатами лицензионных требований при осуществлении деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" <1>;
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. 18 марта.

- Приказ ФСВТС РФ от 28 августа 2009 г. N 59-од "Об утверждении инструкции о порядке представления документов для получения лицензий, отчетов об исполнении выданных лицензий и требованиях к оформлению лицензий, заявлений на их получение и дополнительных перечней продукции военного назначения" <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. 2 ноября.

Несмотря на отмеченную специфику, все контрольные мероприятия должны основываться на общих требованиях, определенных в Законе о защите прав юридических лиц. В п. 4 ст. 1 этого акта установлено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора), и в частности - контроля за разрешенной деятельностью.
Стадия надзора за соблюдением правил и условий разрешительной деятельности - постоянно возобновляемый управленческий цикл, который осуществляется на протяжении всего периода действия разрешения. Каждый этап контрольно-надзорной деятельности завершается вынесением процессуального акта, содержанием которого являются выводы контролирующего органа о выполнении правил, требований и условий разрешительного режима. В актах может:
- констатироваться соответствие указанным требованиям и условиям;
- содержаться требование об устранении нарушений;
- содержаться предписание о приостановлении, отзыве или аннулировании разрешения.
Позитивной тенденцией современного законодательства является значительная формализация данной сферы - нормативно определяются сроки, порядок и формы (наиболее часто - уведомления и предписания) реагирования уполномоченных надзорно-контрольных органов на выявленные нарушения, как правило, на уровне подзаконных актов, например:
- Приказ Роспотребнадзора от 31 января 2013 г. N 35 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий" <1>;
--------------------------------
<1> Российская газета. 2013. 22 марта.

- Приказ Рособрнадзора от 7 августа 2012 г. N 998 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий" <1>;
--------------------------------
<1> Российская газета. 2012. 26 сентября.

- Приказ Рослесхоза от 15 февраля 2012 г. N 51 "Об утверждении формы уведомления об устранении выявленных нарушений лицензионных требований" <1>.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. 4 июля.

§ 4. Переоформление разрешений

Процедуры переоформления разрешений являются факультативной (необязательной) стадией разрешительного производства. Данные процедуры реализуются, как правило, по инициативе заинтересованного лица и только в том случае, если не имеется оснований для утраты юридической силы действующего разрешения. Причем важно отметить, что не любое разрешение подлежит переоформлению.
Во-первых, в нормативных правовых актах может просто не предусматриваться возможности переоформления конкретных видов разрешений.
Во-вторых, в нормативных актах может содержаться прямой запрет переоформления разрешения в установленных случаях. Например, в Приказе Минпромторга России от 17 февраля 2012 г. N 135 "Об утверждении Административного регламента Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензий и других разрешительных документов на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, а также формированию и ведению федерального банка выданных лицензий" <1> определено, что выданные разрешения не подлежат переоформлению на других заявителей.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 25; Российская газета. 2013. 4 декабря.

Переоформление разрешений производится органом, их выдавшим. Статус лица, предоставляемый разрешением, сохраняется либо за лицом, которому ранее уже было выдано разрешение, либо за его преемником.
Все операции, связанные с переоформлением разрешений, фиксируются в реестре (журнале) разрешений (лицензий).
По общему правилу переоформление документа, подтверждающего наличие разрешения, осуществляется в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем разрешенного вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих разрешенный вид деятельности.
Для переоформления разрешений всех видов действующим законодательством предусмотрен практически тождественный процедурный порядок. Однако сроки рассмотрения вопроса о переоформлении, а также требуемая доказательственная база различаются.
Так, общие правила выдачи разрешений отражены в Законе N 99-ФЗ, в котором установлено, что: 1) до переоформления лицензии лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности, за исключением его осуществления по адресу, не указанному в лицензии, или по истечении 15-дневного срока с момента наступления условий для переоформления лицензии, и (или) выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, но не указанных в лицензии; 2) для переоформления лицензии лицензиат, его правопреемник или иное предусмотренное федеральным законом лицо представляет в лицензирующий орган, предоставивший лицензию, либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении заявления о переоформлении лицензии оригинал действующей лицензии и документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за переоформление лицензии; 3) заявление о переоформлении лицензии может быть направлено в лицензирующий орган в форме электронного документа, подписанного электронной подписью; 4) решение о переоформлении лицензии принимается в срок, не превышающий 10 рабочих дней.
Несмотря на тождество процедур по переоформлению:
- в Постановлении Правительства от 9 июня 2005 г. N 364 "Об утверждении Положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий" <1> определяется иной, более сжатый срок принятия решения о переоформлении - до 5 дней со дня регистрации документов заявителя (п. 8);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 25. Ст. 2501; 2009. N 9. Ст. 1101; 2010. N 52 (ч. I). Ст. 7080; 2014. N 32. Ст. 4537.

- в Постановлении Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 573 "Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в экспертной деятельности" <1> установлен более длительный срок - выдача переоформленного разрешения или его дубликата осуществляется в течение 15 дней с даты получения заявки государственного органа (п. 9).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3816.

Многие акты, регламентирующие вопросы выдачи разрешений в форме лицензий, имеют отсылочные нормы, определяющие, что вопросы переоформления лицензий осуществляются в порядке, установленном Законом N 99-ФЗ.
Наиболее детально процедурный порядок переоформления разрешений регулируется административными регламентами, в которых детализируется порядок осуществления переоформления и рассматриваются особые случаи, обусловленные спецификой того или иного вида разрешения. Например, в соответствующем Административном регламенте Ростехнадзора "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на эксплуатацию гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления)" <1> указывается, что административная процедура по переоформлению разрешения включает следующие административные действия:
--------------------------------
<1> Приказ Ростехнадзора от 10 февраля 2012 г. N 90 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 48; 2013. N 29.

- прием и регистрация материалов заявителя;
- назначение ответственного должностного лица;
- рассмотрение материалов заявителя;
- подготовка переоформления разрешения либо мотивированного отказа в переоформлении разрешения;
- информирование заявителя о выдаче переоформленного разрешения;
- внесение информации о переоформлении разрешения в соответствующий информационный ресурс (журнал, банк данных, реестр).
Этим Регламентом устанавливается и срок переоформления - решение о переоформлении разрешения должно быть принято в срок, не превышающий восьми рабочих дней со дня поступления соответствующего заявления ответственному исполнителю.
Форма заявления о переоформлении не является типовой, отличается от формы заявления о выдаче разрешения и имеет собственную нормативную основу. Часто форма заявления, процедуры переоформления решений в отдельных сферах, а также вопросы форм всех процедурных документов (проектов решений, экспертиз, и т.п.) урегулированы в самостоятельных правовых актах (причем не только в административных регламентах), например в Приказе ФНС России от 23 мая 2012 г. N ММВ-7-2/348 "Об утверждении формы заявления о предоставлении лицензии, переоформлении лицензии, а также форм уведомлений, предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований, выписки из реестра лицензий и иных документов, используемых в процессе лицензирования деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции и деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах" <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2012. 25 июля.

Некоторые нормативные акты определяют порядок продления разрешения как порядок переоформления, что в какой-то мере отождествляет понятия "продление разрешения" и "переоформление разрешения". Например, такое тождество прослеживается в Постановлении Правительства РФ от 8 июня 1998 г. N 574 "О размерах единовременных сборов, взимаемых за выдачу лицензий и разрешений, предусмотренных Федеральным законом "Об оружии", а также за продление срока их действия" (с изм. и доп.) <1>. Но все же преимущественно "продление" и "переоформление" регулируются в качестве самостоятельных институтов, как, например, в Приказе МВД России от 5 мая 2012 г. N 408 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов" (с изм. и доп.) <2>, где вопросы переоформления и продления разрешений представлены как два блока самостоятельных процедур:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 24. Ст. 2735; 2005. N 33. Ст. 3420; 2006. N 52 (ч. III). Ст. 5587; 2009. N 30. Ст. 3826; 2010. N 11. Ст. 1218; 2013. N 10. Ст. 1041.
<2> Российская газета. 2012. 12 сентября; 2013. 24 июля; 2014. 29 января; 21 февраля.

- подраздел "Переоформление разрешения" (п. п. 32 - 32.10);
- подраздел "Продление разрешения" (п. п. 33 - 33.9).
Любопытно отметить два факта из ранее действующего законодательства:
- в российском праве в принципе не исключена возможность дополнительного условия для переоформления разрешения, связанная с волеизъявлением лица, выдавшего соответствующее разрешение. То есть разрешения могут переоформляться по инициативе уполномоченного (разрешающего) органа в определенных непредвиденных случаях. Например, утратившей силу Инструкцией по выдаче лицензий на импорт невыработанных квот на мясо домашней птицы (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 12 сентября 2003 г. N 296 <1>) было установлено, что уполномоченные Минэкономразвития РФ субъекты должны "осуществлять переоформление ранее выданных лицензий на импорт мяса домашней птицы в случаях введения Государственной ветеринарной службы Российской Федерации запрета на ввоз мяса домашней птицы из государства-поставщика (союза государств), вызванного неблагоприятной эпизоотической обстановкой";
--------------------------------
<1> URL: http://sigma-soft.ru/txt/D0131/index.shtml.

- в нормативных актах, ранее регламентировавших разрешительный порядок осуществления видов деятельности, не урегулированный Законом N 99-ФЗ, под переоформлением понималась и деятельность, связанная с изменением разрешений по основаниям, не предусмотренным указанным Законом. Так, например, в Положении о порядке рассмотрения и оформления лицензий (разрешительных документов) на право реализации предметов антиквариата отделом лицензирования департамента по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ (утверждено Приказом Минкультуры России от 26 августа 1998 г. N 445) <1> были указаны такие основания для переоформления, как изменение вида или типа лицензии или замена ее на новый образец. На период осуществления переоформления разрешительных документов деятельность лицензиата осуществлялась на основании временного разрешительного документа - разрешительного письма (Министерства культуры РФ), которое имело все права лицензии и действовало до оформления лицензии вновь установленного образца. После выдачи вновь оформленной лицензии утратившие силу разрешительные письма сохранялись в делах предприятия на основании архива постоянного хранения.
--------------------------------
<1> URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25339/.

§ 5. Приостановление, отзыв и аннулирование разрешения

Приостановление, отзыв и аннулирование разрешения являются мерами административного принуждения, которые применяются к лицам, имеющим разрешения и не соблюдающим установленных разрешительным режимом правил, требований и условий осуществления разрешенной деятельности.
Отзыву или аннулированию разрешения, как правило, предшествует процесс применения мер пресекательного характера, основной целью которых является принуждение лица исправить допущенные нарушения. Среди этих мер можно выделить:
- предостережение;
- изъятие документов;
- запрещение эксплуатации;
- отстранение от работы;
- приостановление действия разрешения и др.
Меры административного принуждения в сфере разрешительного производства не представляют собой единого целостного комплекса. При осуществлении контроля за осуществлением разрешенной деятельности в различных сферах контролирующие органы правомочны использовать нормативно закрепленные именно для данной области принудительные меры. Так, например, Законом об оружии для контролирующих органов предусмотрена такая мера, как безвозмездное изъятие и уничтожение в установленном порядке оружия, запрещенного к обороту на территории Российской Федерации (за исключением оружия, приобретенного до вступления в силу настоящего Федерального закона и находящегося у владельцев на законных основаниях).
Приостановление разрешения является наиболее сложной мерой принудительного воздействия, поскольку в зависимости от обстоятельств может выступать мерой предупредительного, пресекательного и наказательного характера. В отличие от отзыва и аннулирования разрешений приостановление не лишает лицо, получившее разрешение, специального правового статуса. Целевое назначение приостановления разрешения - устранение нарушений требований и условий разрешительного режима и часто - дальнейшее возобновление разрешенной деятельности.
В некоторых случаях приостановление разрешения является начальной процедурой в процессе отзыва или аннулирования разрешения, поскольку если в указанный срок лицо не устраняет указанные нарушения, контролирующий (лицензирующий, разрешающий) орган должен обратиться в суд с заявлением об аннулировании разрешения.
Кроме того, разрешение может быть приостановлено одновременно с подачей уполномоченным органом заявления в суд - действие разрешения приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.
Основания возбуждения процедур приостановления действия разрешения имеют достаточно четкую правовую регламентацию. Так:
1) в части 1 ст. 20 Федерального закона N 99-ФЗ определено, что действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в случаях:
- привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом;
- назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований;
2) в пункте 2 ст. 37 Закона о связи установлено, что уполномоченный орган вправе приостановить действие лицензии в случаях:
- выявления нарушений, которые могут повлечь за собой причинение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью человека, а также обеспечению нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
- аннулирования разрешения государственной комиссии по радиочастотам на использование лицензиатом радиочастот, если такое аннулирование приводит к невозможности оказания услуг связи;
- невыполнения лицензиатом в установленный срок предписания лицензирующего органа, которое обязывало устранить выявленное нарушение, в том числе предписания, которое было выдано при вынесении предупреждения о приостановлении действия лицензии.
В законодательстве также четко определены случаи, когда уполномоченный орган правомочен выдавать предписание об устранении грубого нарушения разрешительных требований и приостанавливать действие разрешения на срок исполнения выданного предписания.
В случае вынесения решения суда или должностного лица федерального органа исполнительной власти о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лица, реализующего разрешение, уполномоченный орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие разрешения на срок административного приостановления деятельности.
Сведения о приостановлении действия разрешения и о возобновлении действия разрешения вносятся в соответствующий реестр.
Решение о приостановлении действия разрешения может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (административном или судебном).
Отзыв и аннулирование разрешения - меры принуждения, связанные с утратой лицом, получившим разрешение, своего специального административно-правового статуса.
Законом о лицензировании такая мера утраты юридической силы лицензией, как отзыв, не предусмотрена. Однако применительно к другим видам разрешений институт отзыва разрешений используется достаточно часто: по общему правилу при неустранении выявленных нарушений уполномоченный орган принимает решение об обращении в суд с заявлением об отзыве выданного разрешения. В случае принятия такого решения уполномоченный орган обращается в суд с одновременным уведомлением об этом лиц, реализующих разрешение.
Разрешения могут быть отозваны только у специально означенных субъектов, а не у любых лиц, имеющих разрешения на осуществление какого-либо вида деятельности (в отличие от таких мер, как приостановление и аннулирование, применяемых в установленных законом случаях к любым видам разрешений), например:
- у банков и иных предприятий и организаций <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

- страховщиков, на основе Закона РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации";
- лиц, осуществляющих переработку товаров на таможенной территории <1>;
--------------------------------
<1> См.: Приказ ФТС РФ от 14 марта 2011 г. N 532 "Об утверждении Порядка осуществления таможенными органами действий, связанных с выдачей разрешения на переработку товаров на таможенной территории, а также порядка отзыва и порядка аннулирования разрешения на переработку товаров на таможенной территории" // Российская газета. 2011. 18 мая.

- профессиональных участников рынка ценных бумаг <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

- некоммерческих организаций <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

- некоторых других субъектов.
Следует отметить, что, несмотря на общее основание реализации процедур отзыва разрешения - неустранение выявленных нарушений или грубое нарушение разрешительных требований, - специальными актами устанавливаются более развернутые перечни, отражающие специфические аспекты сферы регулирования. Например, в Приказе Минфина России от 8 февраля 2011 г. N 13н "Об утверждении Порядка принятия органом страхового надзора решения о назначении временной администрации страховой организации, о приостановлении полномочий органов управления страховой организации, а также об освобождении руководителя временной администрации от исполнения возложенных на него обязанностей, взаимодействия временной администрации, органа страхового надзора и представителей органа страхового надзора при осуществлении своих полномочий, формы контроля за временной администрацией, осуществляемого органом страхового надзора и его представителями" <1> определены следующие основания для отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности или приостановления действия лицензии на осуществление страховой деятельности:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. 22 апреля; 2012. 11 апреля.

- осуществление страховой организацией деятельности, запрещенной законодательством Российской Федерации, либо с нарушением условий выдачи лицензии на осуществление страховой деятельности;
- несоблюдение страховой организацией законодательства Российской Федерации, регулирующего страховую деятельность, в части формирования и размещения средств страховых резервов, размещения собственных средств, средств фондов, гарантирующих осуществление страховых выплат;
- несоблюдение страховой организацией требований к обеспечению нормативного соотношения собственных средств страховой организации и принятых обязательств, иных требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности страховой организации;
- недостаточность денежных средств страховой организации для своевременного исполнения денежных обязательств и (или) обязанности по уплате обязательных платежей.
Несмотря на достаточно развитый институт отзыва разрешений, действующее законодательство наиболее часто оперирует термином "аннулирование", и в практической деятельности уполномоченные органы используют форму аннулирования более часто.
Аннулирование разрешения в своей основе урегулировано в Законе N 99-ФЗ. Специальные акты практически полностью повторяют процедуру аннулирования разрешения, предусмотренную ст. 20 названного Закона, лишь в некоторых случаях устанавливаются особые процедуры, отражающие специфику того или иного вида разрешенной деятельности, и иные сроки.
По общему правилу аннулирование разрешений происходит в трех случаях:
1) орган, выдавший разрешение (контролирующий его исполнение), аннулирует разрешение без обращения в суд в установленных законом случаях, например в случае неуплаты лицом, имеющим разрешение, в течение определенного срока установленного сбора за предоставление разрешения;
2) разрешение может быть аннулировано по решению суда на основании рассмотрения заявления уполномоченного органа об аннулировании разрешения;
3) действие разрешения также заканчивается в связи с прекращением вида деятельности лица, имеющего разрешение, на который предоставлено разрешение (например, при представлении лицом в уполномоченный орган заявления о прекращении разрешенного вида деятельности; прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя; прекращении деятельности юридического лица). В этом случае процедура качественно формализована:
- не позднее чем за установленное нормативными актами время (наиболее часто - 15 календарных дней) до дня фактического прекращения разрешенного вида деятельности лицо, имеющее намерение прекратить этот вид деятельности, обязано представить или направить в уполномоченный орган заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении заявление о прекращении разрешенного вида деятельности. Такое заявление может быть направлено и в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.
Решение об аннулировании разрешения или о направлении заявления об аннулировании разрешения в суд доводится уполномоченным органом до сведения лица (лицензиата) в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения. Одновременно с подачей заявления в суд разрешающий орган вправе приостановить действие разрешения на период до вступления решения суда в законную силу.
Сведения о приостановлении, отзыве и аннулировании разрешений заносятся в реестры (журналы). Запрещается выдача разрешения с номером и иными реквизитами приостановленного, аннулированного или отозванного разрешения.
Действие лицензии прекращается со дня принятия лицензирующим органом решения о прекращении действия лицензии на основании заявления лицензиата о прекращении лицензируемого вида деятельности, либо со дня внесения соответствующих записей в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, либо со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.
Решение об отзыве или аннулировании лицензии может быть обжаловано в судебном порядке.
По общему правилу лицо, обладающее разрешением, уведомляется о том, что в отношении его будут реализованы процедуры приостановления, отзыва или аннулирования разрешения. Однако в специально определенных законом случаях возможно прекращение разрешения лишь с последующим (уже после принятия решения о прекращении) уведомлением лица. Например, в соответствии со ст. 22 Федерального закона от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" <1> лицензия или разрешение могут быть аннулированы без предварительного уведомления, либо их действие может быть приостановлено государственным органом, которым указанные документы были выданы, в случае:
--------------------------------
<1> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

- предоставления владельцем лицензии или разрешения соответствующего заявления;
- ликвидации юридического лица, которому лицензия или разрешение выданы;
- нарушения владельцем лицензии или разрешения требований и условий таких лицензии или разрешения;
- нарушения владельцем лицензии или разрешения законодательства Российской Федерации;
- незаконности решения о выдаче лицензии или разрешения;
- возникновения иных предусмотренных законодательством Российской Федерации в области экспортного контроля оснований.
Однако решение о приостановлении действия лицензии или разрешения либо об аннулировании лицензии или разрешения должно быть доведено государственным органом, которым указанные документы были выданы, до сведения владельца лицензии или разрешения не позднее чем через три дня со дня принятия такого решения.
Кроме того, в отечественной правовой практике существовал специфический способ прекращения действия разрешения - погашение (при отсутствии негативных оснований для приостановления, отзыва или аннулировании разрешения). Так, в соответствии с утратившим силу положением о порядке рассмотрения и оформления лицензий (разрешительных документов) на право реализации предметов антиквариата отделом лицензирования департамента по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ лицо, получившее разрешение, могло вернуть лицензию в Министерство культуры Российской Федерации до установленного срока ее действия. Отдел лицензирования осуществлял процедуру погашения лицензии.
В настоящее время институт погашения распространяется на испорченные бланки лицензий. Так, например, в соответствии с Приказом ФСФР России от 25 января 2011 г. N 11-5/пз-н "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной услуги по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг" <1> в случае порчи бланка лицензии к заявлению о выдаче дубликата лицензии прилагается испорченный бланк лицензии для погашения.
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 20.

§ 6. Процедуры ведения реестров разрешений и формирования
государственного информационного ресурса

Важный блок разрешительных процедур связан с систематизацией выданных разрешений, их учетом, контролем за их действием (отменой, аннулированием, приостановлением, переоформлением), контролем за актуальностью информации, на основании которой лицу было предоставлено разрешение и на основании которой разрешение является правомерным (например, при реорганизации юридического лица, прекращении его деятельности и т.п.), а также с предоставлением информации о разрешениях заинтересованным лицам, т.е. с ведением реестра разрешений.
Несмотря на то что в действующем законодательстве отсутствует дефиниция реестра разрешений, анализ правовых актов позволяет сделать вывод о том, что по своей сути реестры разрешений являются банками данных, содержащими сведения о разрешениях, выданных специально уполномоченными органами в установленной сфере деятельности, а также информацию об изменениях условий действия разрешений либо их отмене.
Реестры разрешений формируются соответствующими органами власти в каждой установленной законом сфере, в которой субъекты могут осуществлять деятельность только при условии получения разрешительной санкции от государства (специально уполномоченного органа). И поскольку в настоящее время отсутствуют единые правила ведения реестров разрешений, а также обобщающая систематизация их существующего множества, нормативная основа работы с реестрами достаточно объемна и неоднородна и включает федеральное законодательство и подзаконные акты.
Общие положения о ведении реестров, сформулированные в базовом для разрешительной системы акте - Законе N 99-ФЗ, восприняты и иными нормативными актами. Однако, помимо этих основных правил ведения реестров разрешений, следует отметить и наличие специфических положений, установленных специальными актами и отражающих как видовые особенности разрешений и порядка их реализации, так и функциональные особенности органов, осуществляющих работу с ними.
Так, к общим правилам ведения реестров разрешений можно отнести следующие:
1) уполномоченные к выдаче разрешений органы обязаны осуществлять ведение реестров всех выданных разрешений на конкретные виды деятельности;
2) в реестрах должны быть отражены сведения не только о выданных разрешениях, но и об их переоформлении, приостановлении, отмене, аннулировании, а также о возобновлении разрешений;
3) принятое решение о предоставлении разрешения должно сразу же фиксироваться посредством внесения записи о предоставлении разрешения в реестр, присвоением разрешению регистрационного номера и регистрацией приказа (распоряжения) руководителя, заместителя руководителя разрешающего органа о предоставлении разрешения.
В качестве базовых положений, применяемых к любым видам реестров разрешений, следует рассматривать и положения ст. 21 Закона N 99-ФЗ, которые определяют, что в реестрах лицензий должны быть указаны:
1) дата внесения в реестр лицензий сведений о лицензиате;
2) номер и дата выдачи дубликата лицензии (в случае его выдачи);
3) основание и дата прекращения действия лицензии;
4) основания и даты проведения проверок лицензиатов и реквизиты актов, составленных по результатам проведенных проверок;
5) даты и реквизиты выданных постановлений о назначении административных наказаний в виде административного приостановления деятельности лицензиатов;
6) основания, даты вынесения решений лицензирующего органа о приостановлении, о возобновлении действия лицензий и реквизиты таких решений;
7) основания, даты вынесения решений суда об аннулировании лицензий и реквизиты таких решений;
8) иные установленные федеральным законодательством сведения.
Как было отмечено выше, в специальных актах могут быть установлены и дополнительные требования к ведению реестров разрешений. Так, в Приказе Минздравсоцразвития РФ от 26 августа 2010 г. N 754н "Об утверждении порядка ведения, опубликования и размещения на официальном сайте в сети Интернет реестра выданных разрешений на проведение клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения" <1> определено, что реестровая запись должна содержать следующую информацию:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2010. 10 сентября.

1) номер реестровой записи и дату включения в реестр выданных разрешений на проведение клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения сведений о клиническом исследовании лекарственного препарата для медицинского применения;
2) дату и номер разрешения на проведение клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
3) наименование организации, осуществляющей организацию проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
4) наименование юридического лица, привлеченного разработчиком лекарственного препарата для медицинского применения к организации проведения клинического исследования (при наличии);
5) наименование лекарственного препарата для медицинского применения;
6) лекарственную форму и дозировку лекарственного препарата для медицинского применения;
7) наименование протокола клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
8) цель клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
9) наименование и адреса медицинских организаций, в которых проводится клиническое исследование лекарственного препарата для медицинского применения;
10) сроки проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
11) количество пациентов, принимающих участие в клиническом исследовании лекарственного препарата для медицинского применения;
12) текущее состояние клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения (проводится, завершено, приостановлено, прекращено).
В Постановлении Правительства РФ от 23 июня 2011 г. N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности (вместе с "Положением о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности", "Положением о лицензировании частной охранной деятельности", "Правилами ведения реестра лицензий на осуществление частной охранной деятельности и предоставления сведений из него", "Правилами уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников)" <1> закреплено, что соответствующее подразделение органов внутренних дел, уполномоченное на осуществление действий по лицензированию частной охранной деятельности, ведет реестр лицензий, в котором указываются:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3820; N 48. Ст. 6931.

1) полное наименование лицензирующего органа;
2) полное наименование, организационно-правовая форма и место нахождения юридического лица, имеющего лицензию (лицензиата), его код по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций, идентификационный номер налогоплательщика;
3) сведения об учредителях юридического лица;
4) дата принятия решения о предоставлении лицензии, ее номер и срок действия;
5) виды предоставляемых охранных услуг;
6) сведения о регистрации лицензии в реестре;
7) сведения о выдаче или переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии;
8) основание и срок приостановления и возобновления действия лицензии;
9) основание и дата аннулирования лицензии.
К форме ведения реестров могут применяться два правила.
Во-первых, как определено Законом N 99-ФЗ, реестры лицензий (а соответственно, и разрешений) должны вестись на электронных носителях, а их хранение и ведение должны осуществляться в местах, недоступных для посторонних лиц, в условиях, обеспечивающих предотвращение уничтожения, блокирования, хищения, модифицирования информации.
Во-вторых, как, например, указано в вышеприведенном Приказе Минздравсоцразвития N 754н, реестр ведется на бумажном и электронном носителях путем внесения в реестр реестровых записей. При несоответствии записей на бумажном носителе записям на электронном носителе используется информация, содержащаяся на бумажном носителе. Аналогично решен данный вопрос и в Приказе Росатома от 10 октября 2007 г. N 527 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по атомной энергии по исполнению государственной функции "Выдача сертификатов (разрешений) на перевозки радиоактивных материалов и ведение их реестра" <1>, в котором определено, что реестр ведется в электронном виде по установленным указанным Регламентом образцам, а также в виде архива подлинников сертификатов (разрешений) и экспертных заключений, рабочих копий сертификатов (разрешений), журнала запросов о выписке и сделанных выписок из реестра, информации и принятых решений по приостановке и аннулировании сертификатов (разрешений).
--------------------------------
<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 32.

Срок внесения записи о выданном разрешении в реестры также не унифицирован и устанавливается положениями соответствующих нормативных актов. Так:
- Законом N 99-ФЗ определено, что запись в реестр лицензий вносится лицензирующим органом в день принятия им решения о предоставлении лицензии, переоформлении лицензии, продлении срока действия лицензии и т.д., либо в день вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии;
- Приказом Минздравсоцразвития N 754н установлено, что внесение в реестр реестровых записей осуществляется в срок, не превышающий одного рабочего дня со дня:
принятия решения о выдаче разрешения на проведение клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
получения от организации, осуществляющей организацию проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения, сообщения о завершении, приостановлении или прекращении клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения;
- Приказ Росатома N 527 закрепляет положение о том, что внесение в реестр сертификата (разрешения), извещения, дополнения должно осуществляться не позднее чем в течение двух рабочих дней после его утверждения;
- в приведенном выше Постановлении Правительства РФ N 498 определяется, что лицензирующий орган вносит сведения в реестр лицензий в течение трех рабочих дней со дня принятия им решения о предоставлении лицензии, переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановлении, возобновлении или прекращении действия лицензии либо со дня получения сведений о ликвидации лицензиата или прекращении его деятельности в результате реорганизации, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.
В административных регламентах органов, осуществляющих ведение реестров, конкретизируется порядок работы с реестрами. Например, в Административном регламенте Федерального агентства по атомной энергии по исполнению государственной функции "Выдача сертификатов (разрешений) на перевозки радиоактивных материалов и ведение их реестра" установлено, что ведение реестра сертификатов (разрешений) включает следующие действия:
- подготовка отчетов по электронной форме реестра;
- взаимодействие с лицами и организациями по доступу к реестру;
- форматирование реестра для базы данных Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) по сертификатам (разрешениям), выданным в странах - членах МАГАТЭ;
- оформление базы данных реестра для использования в открытом информационном обмене;
- проведение ежегодной инвентаризации реестра.
Также в административных регламентах определяется конкретное должностное лицо (лица), ответственное за включение в реестр и ведение реестра разрешений, и устанавливается круг его (их) прав и обязанностей. Так, согласно рассматриваемому Регламенту Росатома:
- в обязанности такого лица входит:
обеспечение включения соответствующих документов в реестр согласно установленным срокам;
обеспечение доступа к реестру в электронном виде всем экспертным организациям и организациям, осуществляющим согласование сертификатов (разрешений), а также по решению руководства Управления ядерной и радиационной безопасности (УЯРБ) другим организациям;
- к правам должностного лица относятся такие правомочия, как:
контактирование в оперативном порядке с МАГАТЭ по вопросам реестра МАГАТЭ и включения в него данных из реестра Росатома в установленном порядке по решению УЯРБ;
проведение анализа форм и опыта ведения реестра и подготовка предложений по его совершенствованию руководству УЯРБ. Еще одно общее правило ведения реестров разрешений также сформулировано в Законе N 99-ФЗ о лицензировании: информация по вопросам лицензирования (в том числе сведения, содержащиеся в реестрах лицензий) является открытой, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен.
Сведения о конкретной лицензии:
- предоставляются лицензирующим органом бесплатно в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о предоставлении таких сведений;
- передаются заявителям или направляются им заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении в виде выписки из реестра лицензий, либо копии акта лицензирующего органа о принятом решении, либо справки об отсутствии запрашиваемых сведений, которая выдается в случае отсутствия в реестре лицензий сведений о лицензиях или при невозможности определения конкретного лицензиата;
- могут быть направлены заявителю по его обращению в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в виде выписки из реестра лицензий, либо копии акта лицензирующего органа о принятом решении, либо справки об отсутствии запрашиваемых сведений, которая выдается в случае отсутствия в реестре лицензий сведений о лицензиях или при невозможности определения конкретного лицензиата.
Что касается специальных актов, то вопрос о предоставлении информации о разрешениях:
- либо регулируется отсылочными нормами (как, например, в Приказе Минздравсоцразвития N 754н, где определено, что сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными и предоставляются любым заинтересованным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации);
- либо урегулирован посредством исполнения специальных процедур, как, например, в Регламенте Росатома, где установлено, что:
основанием для представления выписок из реестра сертификатов (разрешений), включая представление копий сертификата (разрешения), является письменный запрос в свободной форме заинтересованных государственных органов и других организаций (которые должны указать цель получения выписки), зарегистрированный входящим письмом в Росатоме и подтвержденный соответствующим письменным указанием начальника УЯРБ;
должностное лицо УЯРБ, ответственное за представление выписок из реестра сертификатов (разрешений): обязано регистрировать каждый запрос, подготовленную выписку или отказ в представлении выписки в базе данных реестра, обеспечивать подготовку и представление выписки из реестра согласно положениям Регламента; имеет право: обращаться в экспертные организации, подготавливавшие соответствующие проекты сертификатов (разрешений) для получения необходимых дополнительных пояснений, необходимых для подготовки выписки; подготавливать по решению руководства УЯРБ решения об отказе в представлении выписки при отсутствии достаточных обоснований со стороны заявителя;
выписка из реестра сертификатов (разрешений) оформляется в виде печатного документа произвольной формы с указанием требуемой информации (включающей только сведения, имеющиеся в реестре по конкретному сертификату (разрешению)), подписываемого начальником (заместителем) УЯРБ. Копия выписки должна быть зарегистрирована в реестре с указанием организации и адреса отправки выписки.
Однако следует иметь в виду, что вопрос об оплате за предоставление информации из реестров разрешений единого нормативного регулирования не имеет. Закон N 99-ФЗ определяет бесплатную основу, в то время как:
- в Приказе Минфина России от 25 октября 2007 г. N 94н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по ведению в установленном порядке реестра лицензий на осуществление деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговли указанной продукцией" <1> установлено, что информация из реестра предоставляется физическим и юридическим лицам за плату в размере 10 (десяти) рублей, зачисляемую в соответствующий бюджет, а органам государственной власти и органам местного самоуправления - бесплатно;
--------------------------------
<1> Российская газета. 2008. 2 февраля.

- в Постановлении Правительства РФ N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" закреплено, что информация, содержащаяся в реестре лицензий в виде выписок о конкретных лицензиатах, предоставляется физическим и юридическим лицам за плату в соответствии с законодательством Российской Федерации, а органам государственной власти и органам местного самоуправления - бесплатно.
Следует отметить, что при ведении реестров разрешений действующее законодательство существенное значение придает активно развивающимся формам интернет-взаимодействия граждан и органов власти. Закон N 99-ФЗ устанавливает основания и общие правила такого взаимодействия, в частности:
- лицензирующий орган обязан обеспечить получение от соискателей лицензий и лицензиатов соответствующих документов в форме электронных документов и направление им таких документов, а также доступ к размещаемой в сети Интернет информации о ходе принятия решений;
- лицензирующий орган получает предусмотренную законодательством информацию и направляет ее заявителям с использованием сети Интернет в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим вопросы обеспечения доступа к информации.
Выдающим разрешения органам вменяется в обязанность формирование открытого и общедоступного государственного информационного ресурса, содержащего сведения из реестров разрешений (лицензий), из положений о лицензировании конкретных видов деятельности, технических регламентов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности (за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким сведениям в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничен). При этом на федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за осуществлением переданных полномочий Российской Федерации в области лицензирования (разрешений) исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, возлагается обязанность по ведению сводных реестров лицензий (разрешений) в порядке, установленном положениями о лицензировании (разрешении) конкретных видов деятельности.
Принципы открытости и общедоступности информационных ресурсов реализованы и в специальных актах, где конкретизируются вопросы работы соответствующих органов с системой интернет-ресурсов. Так, в Приказе Минздравсоцразвития N 754н закрепляется, что реестр разрешений должен быть опубликован и размещен на официальном сайте Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и обновляться ежедневно, с сохранением размещения на сайте всех предыдущих редакций реестра.
Работа с реестрами разрешений на официальных сайтах входит в полномочия соответствующих должностных лиц, которые несут ответственность за ненадлежащее исполнение этих обязанностей. Например, в Приказе Минфина России N 94н установлено, что:
- должностное лицо структурного подразделения ФНС России, ответственного за предоставление лицензий: формирует средствами информационной системы файлы, содержащие сведения в реестре; направляет сформированные файлы с помощью электронного канала связи должностному лицу структурного подразделения ФНС России, ответственного за размещение информации на интернет-сайте ФНС России;
- должностное лицо структурного подразделения ФНС России, ответственного за ведение реестра, несет ответственность за полноту размещаемой информации и поддержание ее в актуальном состоянии.

§ 7. Административные регламенты в разрешительной системе

Разрешительная система как правовое явление выступает особой совокупностью нормативных установлений, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Регламентируемые административным законодательством, эти отношения образуют юридически оформленную область, в которой обеспечиваются правомерный доступ субъектов права, правовая охрана, сбалансированность и эффективность реализации их законных интересов. Механизм правового регулирования разрешительных отношений использует соответствующий арсенал средств и способов регулирующего воздействия, среди которых одно из главных мест занимает такой способ правового регулирования, как разрешение. С.М. Зырянов характеризует этот способ как способ, который дает возможность обойти запреты, если соблюсти некоторые условия, установленные нормативными правовыми актами <1>. Такой способ позволяет снизить административные барьеры, что, безусловно, обеспечивает гибкость правового регулирования, одновременно сохраняя возможность контроля за разрешаемой деятельностью субъектов права.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 40.

Решение проблемы снижения административных барьеров может быть достигнуто различными средствами. Одним из таких средств выступает метод разрешения, рассматриваемый как средство реализации разнообразных административно-правовых режимов <1>.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Указ. соч. С. 48.

Следует различать дозволения и разрешения. Первые образуются в том случае, когда устанавливается исключение для установленного абсолютного запрета. Вторые устанавливаются для относительных запретов.
Как указывает С.М. Зырянов, разрешения действуют иначе, нежели дозволения. Если для дозволения необходимо общее установление, то "для того, чтобы получить возможность осуществления позитивных прав субъекту, недостаточно общего дозволения и даже специальной дозволительной нормы права. Ему необходим индивидуальный разрешительный правовой акт, изданный уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры и других требований, обеспечивающих его законность и, как следствие, действительность, юридическую значимость" <1>.
--------------------------------
<1> Зырянов С.М. Указ. соч. С. 40.

Получение субъектом права такого акта имеет три аспекта. С одной стороны, получение разрешения является обязанностью субъекта права. С другой стороны, выдача компетентным органом власти или специально уполномоченной организацией такого акта является их обязанностью. С третьей стороны, выдача соответствующего разрешительного акта осуществляется по запросу субъекта права. Согласно частям 1 и 2 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1> (далее - Закон N 210-ФЗ) государственная услуга представляет собой деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. В свою очередь, муниципальная услуга - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> и уставами муниципальных образований.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Закон N 210-ФЗ устанавливает и перечень субъектов, оказывающих государственные и муниципальные услуги. Государственные услуги предоставляются федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, муниципальные услуги - органами местного самоуправления (далее - муниципальная услуга). Таким образом, исполнение названной обязанности уполномоченным органом или организацией является нечем иным, как предоставлением государственной услуги. Возникающие при этом отношения имеют публичный характер и регламентируются административными регламентами.
Административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги. Требования к структуре административных регламентов, порядку их разработки, а также требования к стандарту предоставления государственных и муниципальных услуг закреплены в гл. 3 Закона N 210-ФЗ.
Структура административного регламента должна содержать разделы:
1) общие положения;
2) стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги;
3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;
4) формы контроля за исполнением административного регламента;
5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
Разработка административных регламентов представляет собой сложный процесс, общие требования к которому закреплены в статье 13 Закона N 210-ФЗ, который можно разделить на стадии.
На первой стадии (ч. 1 ст. 13) проект административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу (разработчик административного регламента).
Вторая стадия (ч. 2 и ч. 3 ст. 13) охватывает размещение проекта административного регламента в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. В случае отсутствия официального сайта разработчика административного регламента - органа государственной власти субъекта Российской Федерации проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте субъекта Российской Федерации. При отсутствии официального сайта разработчика административного регламента - органа местного самоуправления (ч. 4) проект административного регламента подлежит размещению на официальном сайте муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта Российской Федерации.
На третьей стадии (ч. ч. 5 - 13) тексты проектов административных регламентов подвергаются экспертизе. Она включает в себя независимую экспертизу и экспертизу, проводимую уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления, проектов административных регламентов.
Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента (далее - независимая экспертиза) является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента. Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на соответствующем официальном сайте. По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента. Орган, являющийся разработчиком административного регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, указанной в части 12 настоящей статьи, и последующего утверждения административного регламента.
Предметом экспертизы проектов административных регламентов, проводимой уполномоченными органами государственной власти или уполномоченными органами местного самоуправления, является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним Законом N 210-ФЗ и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, а также оценка учета результатов независимой экспертизы в проектах административных регламентов. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, проводится уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Пункт 13.1 ст. 13 Закона N 210-ФЗ наделяет Правительство Российской Федерации полномочием по утверждению порядка разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти.
Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается (ст. 13 Закона N 210-ФЗ) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг и Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг утвержденные Постановлением <1> Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

В соответствии с Законом N 210-ФЗ субъектами Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок разработки административных регламентов. Так, например, Постановлением <1> Правительства Московской области от 25 апреля 2011 г. N 365/15 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области.
--------------------------------
<1> Информационный вестник Правительства МО. 31.05.2011. N 5.

В целом субъекты России дублируют установления Постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373.
Следует отметить, что регулирование получения разрешений не исчерпывается только разработкой административных регламентов. В некоторых случаях разрешения получаются в особом порядке.
Так, например, получение лицензий регулируется федеральными законами и изданными в соответствии с ними актами Российской Федерации.
Лицензия представляет собой специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.
Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <1> устанавливает перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии (ст. 12), а также перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в порядке, установленном федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

Военно-техническое сотрудничество регулируется Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" <1>. Указом <2> Президента РФ от 10 сентября 2005 г. N 1062 закреплен перечень полномочий Минобороны России в этой сфере и Положение о порядке лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения, в п. 8 которого установлена обязанность заявителя согласовать заявление на получение лицензии с Минобороны России. Таким образом, прямого указания на выполнение разрешительных действий в какой-либо из форм перечень не содержит. Однако, само согласование является фактически разрешением, без которого заявитель не получит нужного результата. Непосредственный контроль и надзор в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами осуществляет подведомственная Минобороны России Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России). В настоящее время разрешительный порядок осуществления деятельности по ввозу и вывозу продукции военного назначения претерпел значительные изменения. Утратил силу Административный регламент <3> исполнения Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству государственной функции по принятию решения о выдаче в установленном порядке субъектам военно-технического сотрудничества лицензий на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из нее продукции военного назначения. Полномочие ФСВТС России в области лицензирования осуществляется в соответствии с Положением о порядке лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения, утвержденным Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. N 1062.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3610.
<2> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3800.
<3> Приказ Минобороны России от 23 ноября 2007 г. N 485 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству государственной функции по принятию решения о выдаче в установленном порядке субъектам военно-технического сотрудничества лицензий на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из нее продукции военного назначения" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". 2008. N 29.

Для вывоза продукции военного назначения надо, чтобы данная продукция была включена в список продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам. Государственная принадлежность иностранного заказчика также имеет значение. Он должен относиться к государству, которое включено в список государств, в которые разрешена передача продукции военного назначения, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам. В строго определенных случаях такая продукция может вывозиться по решению Президента РФ. Правила подготовки указанных списков закреплены Постановлением <1> Правительства РФ от 1 декабря 2007 г. N 831.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2007 г. N 831 "Об утверждении Правил разработки списка продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам, и Правил разработки списка государств, в которые разрешена передача продукции военного назначения, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам" // СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 831.

Таким образом, только при наличии всех разрешительных компонентов, включая согласование (или подтверждения) Минобороны России, из которых складывается комплексное разрешение на ввоз/вывоз продукции военного назначения, заявитель получит искомую лицензию и сможет осуществить ввоз и (или) вывоз названной продукции.
Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011 - 2013 годы, утвержденная распоряжением <1> Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р, одной из целей ставит снижение административных барьеров и повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг. Для этого необходимо совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.

Следует избегать чрезмерно сложных многоэтапных процедур получения разрешений. В этом смысле унификация процессов получения разрешений различного рода, механизмом которой следует полагать разработку административных регламентов, позволит снять многие проблемы.

РАЗДЕЛ III

Глава 6. РАЗРЕШЕНИЯ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

§ 1. Разрешения в сфере охраны окружающей среды

Государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды исторически возникло в середине XX в. и было основано на принципах административно-правового регулирования. Методы экономико-правового регулирования природоохранной деятельности начали находить свое отражение в природоохранном законодательстве и практике только в 1970 - 1980-х г. XX в. в виде установления платежей за негативное воздействие на окружающую среду, создания экологических фондов, введения требования о возмещении вреда, причиненного природной среде и ее компонентам <1>. Однако следует признать, что до настоящего времени методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды по степени их внедрения в природоохранную практику не могут конкурировать с методами административно-правового воздействия, действие которых наиболее ярко проявляется в рамках функционирования разрешительной системы в сфере охраны окружающей среды.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000.

Система разрешительной деятельности в природоохранной сфере весьма разнообразна: установление (утверждение) нормативов в области охраны окружающей среды, выдача разрешений на выбросы и сбросы; регистрация опасных веществ; выдача специальных разрешений на перемещение опасных отходов; лицензирование в сфере обращения с отходами производства и потребления; согласования намечаемой хозяйственной деятельности и природоохранной документации; государственная экологическая экспертиза; экологическая сертификация; паспортизация отходов; выдача отдельных разрешений в сфере обращения с отходами, регулирования выбросов в атмосферный воздух, сбросов в водные объекты.
Рассмотрим наиболее важные элементы разрешительной системы в природоохранной сфере.

Экологическое нормирование

В основе разрешительной системы в природоохранной сфере - система природоохранных нормативов <1> и выдача разрешений на негативное воздействие на окружающую среду. Следует констатировать, что в настоящее время институт природоохранного нормирования является недостаточно эффективным. Фактически он превратился в бюрократическую процедуру, предусматривающую периодическую подготовку проектов нормативов природопользователями и их утверждение уполномоченными органами государственной власти. В данном сегменте разрешительной системы широко распространены коррупция и злоупотребления, например, когда проектную документацию для получения природоохранных разрешений готовят организации, рекомендованные должностными лицами уполномоченных органов государственной власти.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Широбоков А.С. Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

Действующая система природоохранного нормирования и выдачи разрешений на негативное воздействие на окружающую среду является сложной, многоэтапной, но при этом она слабо учитывает масштаб планируемой или осуществляемой хозяйственной деятельности, ее отраслевые особенности, специфику территории. В результате крупное предприятие и малый предприниматель должны получать одни и те же нормативы и разрешения по одинаковой, недифференцируемой процедуре. Исключение сделано лишь для субъектов малого и среднего предпринимательства применительно к утверждению нормативов образования и лимитов на размещение отходов производства и потребления. Однако и такой подход вызывает критику как не до конца продуманный и обоснованный, поскольку дифференциацию требований необходимо увязывать не со статусом природопользователя, а со степенью опасности отходов, находящихся в обращении у субъекта хозяйственной деятельности.
Актуальной проблемой является ситуация с утверждением лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, которые должны устанавливаться на период проведения мероприятий по охране окружающей среды в целях достижения нормативов качества в области охраны окружающей среды. Изначально перспективный способ административно-правового воздействия, позволяющий предоставить предприятию определенное время и обеспечить в результате проведения запланированных природопользователем и согласованных с природоохранным органом мероприятий соблюдение нормативов качества окружающей среды, на практике способствовал тому, что промышленные предприятия получали на протяжении многих лет и получают в настоящее время указанные лимиты на выбросы и сбросы, не предпринимая существенных усилий по снижению объема выбросов. Заложенная в механизм лимитов идея "не срабатывает" уже по одной той причине, что за один год (период, на который устанавливается лимит) объективно невозможно провести крупномасштабную модернизацию производства, внедрить наилучшие технологии и тем самым обеспечить достижение установленных нормативов качества окружающей среды.
В целях совершенствования механизма природоохранного нормирования после длительных дискуссий на разных экспертных площадках был принят Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, который внес значительные изменения в систему разрешительной деятельности в природоохранной сфере. Прежде всего были установлены правовые основы для внедрения системы природоохранного нормирования на основе наилучших доступных технологий, предусмотрен соответствующий переходный период. Кроме того, впервые было введено разделение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на четыре категории в зависимости от степени потенциального негативного воздействия.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2014. N 166.

В соответствии с категорией объекта дифференцированы требования природоохранного законодательства, в том числе в части природоохранного нормирования. Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, отнесенные к I категории, подпадают под наиболее жесткий правовой режим регулирования хозяйственной деятельности. В частности, на указанную категорию объектов распространяется требование об обязательном переходе на технологическое нормирование.
В свою очередь, наименее жесткие требования установлены указанным Законом применительно к объектам IV категории. Так, для таких объектов не будут рассчитываться нормативы допустимых выбросов и сбросов, не потребуются разработка нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представление отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов.
Следует отметить, что в природоохранной практике зарубежных государств хозяйственная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду, также регулируется посредством природоохранного нормирования, основанного на показателях наилучших доступных технологий, выдачи разрешений.
В Европейском союзе действует законодательство о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control - IPPC) <1>. В США термин "наилучшая существующая технология контроля" (best available control technology) предусматривается и в Федеральном законе о чистом воздухе (Clean Air Act), который требует от предприятий, являющихся крупными источниками выбросов вредных веществ в атмосферу, применять наилучшую существующую технологию контроля за вредными выбросами, и в Федеральном законе о чистой воде (Clean Water Act), в котором содержится требование о применении наилучших существующих технологий, являющихся экономически достижимыми для предприятия <2>.
--------------------------------
<1> С 1996 года действовала Директива 96/61/EU, которая четыре раза дополнялась. Позднее указанная Директива была кодифицирована в виде Директивы 2008/1/EU. В 2014 году Директива IPPC была замена Директивой 2010/75/EU о промышленных выбросах. URL: http://ec.europa.eu/environment/air/pollutants/stationary/ippc/legis.htm.
<2> См.: Редникова Т.В. Понятие "наилучшая существующая технология" в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. N 4.

В ряде зарубежных стран, прежде всего в США, в систему разрешительной деятельности внедрены экономические методы регулирования. Так, например, в сфере охраны атмосферного воздуха на уровне штатов используется система квотирования выбросов в атмосферный воздух, в рамках которой устанавливается совокупный лимит на выброс загрязняющих веществ в пределах территории штата.
Данный лимит распределяется по квотам между природопользователями, которые получают разрешение на выброс определенной квоты в общем объеме загрязняющих веществ, разрешенных к выбросу <1>. Если природопользователь хочет расширить производство, то он должен либо сократить текущие выбросы, либо купить неиспользованную квоту у другого природопользователя. Конечно, применение данной системы требует серьезной нормативной и технологической проработки, а также обсуждения, и в настоящее время она не применима в Российской Федерации, однако сам подход, предлагающий внедрение элементов экономического механизма в систему разрешительной деятельности, не может не вызывать интереса.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Smith S. Environmental economics. A very short introduction. Oxford, 2011.

Специфической особенностью системы природоохранного нормирования в Российской Федерации следует признать то, что природоохранные нормативы допустимого воздействия, устанавливаемые для конкретных предприятий, должны рассчитываться на основе нормативов качества окружающей среды исходя из анализа негативного воздействия на природные компоненты.
Однако до настоящего времени, за исключением рыбохозяйственных нормативов <1>, нормативы качества окружающей среды не внедрены в природоохранную практику. Поэтому при установлении нормативов допустимого воздействия природоохранные органы руководствуются нормативами, рассчитанными на основе анализа воздействия загрязняющих веществ на человека и его здоровье, которые утверждаются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзором).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28 июня 2008 г. N 484 "О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" // СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3286.

На санитарно-эпидемиологические нормативы качества окружающей среды не распространяется требование п. 3 ст. 19 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <1> (далее - Закон об охране окружающей среды): нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды, поэтому в результате получается замкнутый круг: Роспотребнадзор самостоятельно устанавливает и пересматривает нормативы качества окружающей среды, а предприятия, которые объективно не могут соблюдать такие нормативы, вынуждены ежегодно утверждать лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2002. N 6.

В результате складывается парадоксальная ситуация: формально экологические требования в Российской Федерации не уступают зарубежным стандартам или даже превышают их, однако на практике указанные нормативы не соблюдаются посредством легальной процедуры установления лимитов на выбросы и сбросы. Тем самым подтверждается известный тезис о том, что жесткость законов в России компенсируется необязательностью их соблюдения.
К сожалению, данная проблема не имеет простого и быстрого решения. Предложение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации об отказе от установления лимитов натолкнулось на резкое сопротивление со стороны бизнеса, поскольку система природоохранного нормирования напрямую увязана с платежами за негативное воздействие на окружающую среду. Поэтому в результате отказа от установления лимитов платежи предприятий, получающих лимиты, на всей территории Российской Федерации выросли бы многократно. Кроме того, предприятия, работающие на основе получаемых лимитов, автоматически перешли бы в категорию правонарушителей и вынуждены были бы платить крупные административные штрафы и возмещать вред, причиненный окружающей среде.

Установление нормативов и выдача разрешений на выбросы в
атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него

Разрешительная деятельность в сфере охраны атмосферного воздуха осуществляется уполномоченными органами государственной власти посредством выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также разрешений на вредные физические воздействия на атмосферный воздух, которой предшествуют самостоятельные административные процедуры по установлению нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ и нормативов допустимых физических воздействий на атмосферный воздух.
Нормирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух предполагает прежде всего установление уполномоченными органами государственной власти нормативов предельно допустимых выбросов <1>. Указанные нормативы устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (за исключением выбросов радиоактивных веществ) и территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (в отношении выбросов радиоактивных веществ) для конкретного стационарного источника выбросов и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий с учетом всех источников выбросов, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов. При этом обязательным условием утверждения предельно допустимых выбросов является наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам <2>.
--------------------------------
<1> Технические нормативы выбросов устанавливаются соответствующими техническими регламентами, являющимися результатами нормотворческой, а не разрешительной деятельности органов государственной власти.
<2> См.: п. 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него".

Следует отметить, что проекты нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух разрабатываются в настоящее время на основании гигиенических нормативов предельно допустимых концентраций вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе <1>, то есть нормативов, специально разработанных в соответствии с санитарными правилами для целей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В этой связи требование о наличии санитарно-эпидемиологического заключения, подтверждающего соответствие предельно допустимых выбросов санитарным правилам, справедливо рассматривается предприятиями-природопользователями как устанавливающее избыточное регулирование.
--------------------------------
<1> Несмотря на то что согласно ст. 11 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" должны устанавливаться не только гигиенические, но и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, в России нет действующих экологических нормативов качества этого компонента природной среды.

Нередки случаи, когда предельно допустимые выбросы, рассчитанные на основании довольно жестких гигиенических нормативов предельно допустимых концентраций, не могут быть достигнуты на конкретном предприятии. Обеспечению соблюдения предельно допустимых выбросов могут препятствовать объективные технические или экономические причины, а также превышение фоновой концентрации загрязняющего атмосферный воздух вещества в месте расположения предприятия над значениями предельно допустимых концентраций. В этом случае в соответствии со ст. 12 Закона об охране атмосферного воздуха для действующих стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов могут устанавливаться временно согласованные выбросы с ориентацией на уровень выбросов действующих предприятий-аналогов с наилучшими экологическими показателями.
Несмотря на то что временные лимиты выбросов устанавливаются на определенный срок и только при условии разработки плана-графика мероприятий по достижению предельно допустимых выбросов, они позволяют субъектам хозяйственной и иной деятельности превышать предельно допустимые выбросы, оставаясь при этом в рамках правового поля. Такой подход российского законодателя к системе нормирования в области охраны атмосферного воздуха негативно сказывается на решении задач государственного регулирования воздухоохранной деятельности, создает условия для возникновения коррупционных проявлений, не стимулирует предприятия к снижению негативного воздействия на атмосферный воздух. Снижает эффективность национальной системы нормирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и неучет в процессе установления нормативов предельно допустимых выбросов показателей наилучших доступных технологий <1>. Применение таких показателей позволяет, как показывает опыт многих зарубежных стран (США, ФРГ, Франция и др.), расширить область внедрения в производственную деятельность энергосберегающих, малоотходных, безотходных и иных экологически чистых технологий, создавая тем самым условия для экологизации технологических процессов, обеспечивающей снижение уровня негативного воздействия на атмосферный воздух.
--------------------------------
<1> Система природоохранного нормирования на основе технологических показателей, не превышающих показатели наилучших доступных технологий, начнет внедряться в России после вступления в силу 1 января 2019 г. положений Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", закрепляющих требования об обязательности разработки юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I категории - объектах, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий.

В целях государственного регулирования вредных физических воздействий на атмосферный воздух для источников такого воздействия Федеральной службой по надзору в сфере природопользования должны также устанавливаться нормативы допустимых физических воздействий. Однако детальный порядок и методы определения указанных нормативов в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствуют, в связи с чем предусмотренные Законом об охране атмосферного воздуха нормативы допустимых физических воздействий на атмосферный воздух не разрабатываются предприятиями-природопользователями.
В соответствии со ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух допускаются только на основании разрешений, выданных уполномоченными органами государственной власти (Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды).
Такими разрешениями устанавливаются количества вредных (загрязняющих) веществ, допускаемых к выбросу от источника выбросов в атмосферный воздух в пределах установленных нормативов предельно допустимых выбросов (временно согласованных выбросов).
В последние годы начала складываться правоприменительная практика, в соответствии с которой разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух выдаются в рамках самостоятельных административных процедур <1>, не связанных во времени с процедурами установления нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, то есть предприятию-природопользователю сначала приходится обращаться за предоставлением государственной услуги по установлению соответствующих нормативов, а потом за предоставлением государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минприроды России от 25 июля 2011 г. N 650 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (за исключением радиоактивных веществ)".

Такая двухступенчатая процедура разрешительной деятельности в сфере охраны атмосферного воздуха не соответствует положениям ст. 14 Закона об охране атмосферного воздуха, где указывается, что именно разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха. Очевидно, что именно разрешением должны устанавливаться нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ и нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух.

Природоохранное нормирование и выдача разрешений
на сбросы в водные объекты

До 2006 года (до принятия Водного кодекса РФ) в Российской Федерации была законодательно установлена система природоохранного нормирования в сфере негативного воздействия на водные объекты в целом, аналогичная системе природоохранного нормирования в части выбросов в атмосферный воздух: на основе санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных нормативов качества водных объектов устанавливались нормативы предельно допустимых сбросов в водные объекты для конкретных предприятий. Для предприятий, которые не укладывались в нормативы, устанавливались лимиты на сбросы в водные объекты аналогично лимитам на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Данный механизм получил дальнейшее развитие с принятием в 2006 г. Водного кодекса Российской Федерации, в ст. 35 которого предусмотрено установление обязательных нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах, в соответствии с которыми должны устанавливаться нормативы допустимого сброса для конкретного предприятия.
Нормативы допустимого воздействия на водные объекты должны устанавливаться для речного бассейна или его части, водного объекта или его части и ограничивать допустимое совокупное воздействие всех источников, расположенных в пределах указанных акваторий <1>. Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных и (или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты" // СЗ РФ. 2007. N 4. Ст. 514.

Нормативы допустимого воздействия на водный объект разрабатываются для следующих видов воздействий: привнос химических и взвешенных веществ; привнос радиоактивных веществ; привнос микроорганизмов; привнос тепла; сброс воды; забор (изъятие) водных ресурсов; использование акватории водных объектов для строительства и размещения причалов, стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и других сооружений; изменение водного режима при использовании водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минприроды России от 12 декабря 2007 г. N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты" // Российская газета. 2008. 22 марта.

В соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются, согласовываются и утверждаются (Федеральным агентством водных ресурсов) нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для всех действующих и проектируемых организаций-водопользователей.
Величины нормативов допустимых сбросов определяются исходя из нормативов качества воды водного объекта. При этом если нормативы качества воды в водных объектах не могут быть достигнуты из-за воздействия природных факторов, не поддающихся регулированию, то нормативы допустимых сбросов определяются исходя из условий соблюдения в контрольном пункте сформировавшегося природного фонового качества воды.
Данный подход к природоохранному нормированию следует признать более прогрессивным по сравнению с ранее установленным в законодательстве, поскольку он внедряет в механизм природоохранного нормирования элементы квотирования: новое производство или расширение действующего производства станут возможны либо при увеличении нормативов допустимого сброса, либо при соответствующем уменьшении уровня текущих сбросов предприятия. К сожалению, данная система на практике пока не применяется ввиду того, что в установленном порядке не утверждены нормативы допустимого воздействия на водные объекты.
Особенностью природоохранного нормирования сбросов загрязняющих веществ в водные объекты является то, что для водных объектов, имеющих рыбохозяйственное значение, установлены рыбохозяйственные нормативы качества окружающей среды <1>, которые являются нормативами качества окружающей среды и определяются исходя из воздействия на состояние водных биоресурсов, а не на человека и его здоровье. Следует отметить, что уровень рыбохозяйственных нормативов гораздо выше, чем уровень санитарно-гигиенических нормативов, используемых при установлении нормативов допустимых сбросов в водные объекты, не имеющие рыбохозяйственного значения.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Росрыболовства от 18 января 2010 г. N 20 "Об утверждении нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения" // Российская газета. 2010. 5 марта.

Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" <1> введен новый вид природоохранного нормирования: в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду для объектов централизованных систем водоотведения устанавливаются нормативы допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов, а также лимиты на сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов. Так, лимиты на сбросы устанавливаются для объектов централизованных систем водоотведения при наличии у организации, эксплуатирующей указанные объекты, плана снижения сбросов, требования к содержанию которого, а также порядок и сроки его согласования, основания для отказа в согласовании установлены Правительством РФ <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. 10 декабря.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2013 г. N 317 "Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади" // СЗ РФ. 2013. N 15. Ст. 1802.

Рассматривая разрешительную деятельность в сфере охраны окружающей среды, нельзя не указать на прецедент, когда негативное воздействие осуществляется без получения разрешительных документов, поскольку отсутствуют утвержденные нормативные правовые акты, регламентирующие процесс выдачи разрешений на сброс. Речь идет о неорганизованном сбросе на рельеф местности. Предприятия вносят плату за данный вид негативного воздействия в повышенном (25-кратном) размере, поскольку уполномоченные органы не выдают соответствующие разрешения на сброс, а попытки природопользователей обжаловать данную спорную правоприменительную практику в судах неизменно оказываются неудачными. На протяжении целого ряда лет необходимые нормативные правовые акты, регламентирующие выдачу разрешений на неорганизованный сброс на рельеф местности, не принимаются, что позволяет признавать природопользователей, осуществляющих такой сброс, правонарушителями.

Природоохранное нормирование и разрешительная деятельность
в сфере обращения с отходами производства и потребления

В настоящее время проблематика разрешительной деятельности в сфере обращения с отходами приобрела особую актуальность в связи с тем, что объем образуемых отходов постоянно увеличивается, а территорий, пригодных для размещения полигонов отходов, становится все меньше. Кроме того, проживающее поблизости население, как правило, выступает против размещения новых полигонов вблизи мест своего проживания.
Действующая система природоохранного нормирования в области обращения с отходами не обеспечивает, к сожалению, сокращение их образования или переработку. Кроме того, до 2008 г. все предприятия и индивидуальные предприниматели, у которых в результате ведения хозяйственной и иной деятельности образовывались отходы, должны были утверждать проекты нормативов образования и лимиты на размещение отходов (ПНООЛР), а также представлять отчетность в уполномоченные органы. В настоящее время исключение сделано для субъектов малого и среднего предпринимательства, которые не должны утверждать ПНООЛР, а представляют отчетность в уполномоченные органы по результатам своей деятельности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минприроды России от 16 февраля 2010 г. N 30 "Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)" // Российская газета. 2010. 23 апреля.

Для упрощения природоохранного нормирования и разрешительной деятельности в сфере обращения с отходами может быть предложено освобождение от требования об установлении ПНООЛР природопользователей, не имеющих собственных объектов для размещения отходов. При таком подходе природоохранное нормирование будет осуществляться в отношении объектов размещения отходов, например полигонов. Остальные природопользователи будут представлять в уполномоченные органы отчетность и сведения о переработке отходов или передаче их для хранения или захоронения на объекты размещения отходов.
Помимо системы природоохранного нормирования в сфере обращения с отходами, выдача разрешений предусматривается и в иных случаях, например, согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" <1> создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1998. 30 июня.

Согласно п. 7 ст. 12 указанного Закона запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов. Данное требование, по нашему мнению, является избыточным, поскольку государственный реестр объектов размещения отходов фактически выполняет функции разрешительной системы. Между тем для эксплуатации объекта размещения отходов его владелец должен получить соответствующую лицензию. Следовательно, отдельное требование об обязательном включении объекта размещения отходов в государственный реестр дублирует механизм лицензирования и нуждается в отмене. Поручение о придании государственному реестру объектов размещения отходов информационного характера содержится в утвержденном Правительством Российской Федерации Плане мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды, о котором речь пойдет ниже.

Государственная экологическая экспертиза

Важным элементом разрешительной системы в области охраны окружающей среды, имеющим превентивное значение, является государственная экологическая экспертиза. Проведение данного вида экспертизы регулируется Законом об охране окружающей среды и Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. См. подробнее: Бортник И.Ю., Бринчук М.М., Будникова Ю.Е. и др. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (постатейный) / Под ред. М.М. Бринчука // СПС "КонсультантПлюс"; Кичигин Н.В., Пономарев М.В., Семьянова А.Ю. Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" (постатейный). 2-е изд., доп. и изм. М.: Юстицинформ, 2006.

Государственная экологическая экспертиза прошла длительный путь развития, зародившись в 1980-е гг. в качестве неформализованной научной экспертизы крупных народохозяйственных проектов, а в 1995 г. (после принятия Закона об экологической экспертизе) получила максимально широкую сферу применения в качестве элемента разрешительной деятельности. Однако со временем государственная экологическая экспертиза из прогрессивного механизма государственной природоохранной политики стала превращаться в формализованную процедуру проверки практически любых проектов намечаемой деятельности.
Следует отметить, что государственная экологическая экспертиза является уникальным механизмом, созданным на территории бывшего СССР. До сих пор государственная экологическая экспертиза организуется и проводится в Российской Федерации и ряде стран СНГ: Белоруссии, Казахстане, Украине, Киргизии, Армении и других. Представляется необходимым сохранить данный элемент разрешительной деятельности, адаптировав его к современным реалиям государственного регулирования.
В настоящее время государственная экологическая экспертиза фактически дублирует в части проверки проектной документации государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, регламентируемую в Градостроительном кодексе РФ, поскольку в рамках указанных процедур проверяется соответствие проектной документации обязательным экологическим требованиям.
В действующей редакции Закона об экологической экспертизе под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
До 2007 года предмет государственной экологической экспертизы был очень широким и включал не только установление соответствия документации законодательству и иным обязательным требованиям, но и определение допустимости реализации намечаемой деятельности.
В настоящее время перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней носит закрытый характер. При этом важно отметить, что указанный перечень был существенно сокращен в 2007 - 2008 гг. за счет изъятия из него проектной документации большинства объектов хозяйственной деятельности за некоторыми исключениями, перечисленными в ст. ст. 11 и 12 Закона об экологической экспертизе.

Согласования с природоохранными органами

Традиционно такой элемент разрешительной системы, как согласование, широко распространен в природоохранной деятельности. При этом согласования могут использоваться как самостоятельно, так и совместно с другими элементами (лицензирование, экологическое нормирование, государственная экологическая экспертиза).
Основная проблема применения согласований при регулировании хозяйственной деятельности возникает по причине того, что в законодательстве не установлен закрытый перечень случаев, когда необходимо получение каких-либо согласований.
Это порождает ситуации, когда должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления при выдаче разрешений необоснованно требуют согласования документации или документов, прямо не предусмотренного в законодательстве. К сожалению, в действующем законодательстве не закреплен принцип запрещения требования каких-либо согласований, кроме прямо предусмотренных в законодательстве. Еще одной трудноразрешимой проблемой является то, что многие согласования предусматриваются не в федеральных законах или постановлениях Правительства Российской Федерации, а на уровне ведомственных подзаконных нормативных правовых актов: приказов министерств, служб, агентств.
Такая практика правотворчества вызывает объективные претензии к ее законности, поскольку подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить законам.
В качестве примера легального установления требования согласования можно привести п. 3 ст. 18 Закона об охране атмосферного воздуха, согласно требованиям которого места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.
Поскольку в законодательстве отсутствуют общие правила относительно согласования документации или деятельности, то данная проблема решается законодателем за счет установления императивного требования о том, что при выдаче какого-либо конкретного разрешения, например разрешения на строительство, запрещается требовать документы, прямо не предусмотренные в Градостроительном кодексе Российской Федерации.
Однако следует признать, что одними только запретами проблему избыточных и незаконных согласований решить невозможно. Необходима тщательная инвентаризация положений законодательных и подзаконных нормативных правовых актов на предмет выявления и устранения требований о согласовании документации или решений. Еще одной проблемой является отсутствие за небольшим исключением процедур получения согласования, что позволяет административным органам предъявлять произвольные требования и отказывать в согласовании. В качестве положительного опыта, который можно использовать при разработке иных нормативных правовых актов, отметим процедуру согласования Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания, установленную Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2013 г. N 384 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2013 г. N 384 "О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания" // СЗ РФ. 2013. N 20. Ст. 2480.

Лицензирование

Особенностью разрешительной системы в экологической сфере на протяжении ряда лет являлось сужение сферы применения лицензирования в области охраны окружающей среды. Тем не менее лицензии остаются действенным средством государственного регулирования, например, в сфере обращения с отходами.
Если до 2008 г. лицензированию подлежала любая деятельность в сфере обращения с отходами производства и потребления, а именно деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, то к 2012 г. было сохранено лицензирование только в отношении деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности. Отходы V класса опасности были выведены из сферы лицензирования. Кроме того, был подготовлен проект федерального закона, отменяющий лицензирование в сфере обращения с отходами производства и потребления и заменяющий его обязательным членством в саморегулируемых организациях, которые бы объединили участников рынка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кичигин Н.В. Проблему экономического стимулирования одномоментно не решить // Твердые бытовые отходы. 2012. N 9. С. 58.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" <1> лицензирование в области обращения с отходами не было заменено обязательным саморегулированием, а сфера саморегулирования была значительно расширена. С 1 января 2016 г. лицензированию будет подлежать деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2014. N 299.

Без существенных изменений сохраняется лицензирование в сфере использования атомной энергии. Конечно, данный вид лицензирования сложно отнести к собственно природоохранным элементам разрешительной деятельности, но в ходе разрешительной деятельности в атомной отрасли обеспечивается безопасность, в том числе и экологическая, объектов использования атомной энергии.
Согласно ст. 23 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии предусматривает деятельность соответствующих федеральных органов исполнительной власти и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", направленную на организацию разработки, утверждение и введение в действие норм и правил в области использования атомной энергии, выдачу разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии, осуществление аккредитации, стандартизации, оценки соответствия, осуществление надзора за безопасностью, проведение экспертизы и проверок (инспекций), контроля за разработкой и реализацией мероприятий по защите работников объектов использования атомной энергии, населения и охране окружающей среды в случае аварии при использовании атомной энергии.
В соответствии со ст. 26 указанного Закона лицензированию подлежат различные виды деятельности в области использования атомной энергии, в том числе размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов.
Кроме того, материалы обоснования лицензий на осуществление видов деятельности в атомной отрасли предварительно подлежат государственной экологической экспертизе федерального уровня в соответствии с Законом об экологической экспертизе. В данном случае речь идет не о дублировании элементов разрешительной системы, а об их обоснованном сочетании для обеспечения максимального уровня экологической безопасности.

Экологическая сертификация

В отличие от других элементов разрешительной системы в природоохранной сфере экологическая сертификация не носит обязательного характера, является добровольным механизмом подтверждения соответствия продукции и процессов экологическим требованиям. Правовое регулирование сферы экологической сертификации осуществляется в рамках законодательства о техническом регулировании - Закона о техническом регулировании.
К настоящему времени добровольная экологическая сертификация не получила широкого распространения в деятельности хозяйствующих субъектов в отличие от развитых зарубежных стран. В отдельных регионах Российской Федерации добровольную экологическую сертификацию проходят продукты питания, получая экологическую марку соответствия.
Дополнительный импульс развития добровольная экологическая сертификация получила в сфере "зеленого" строительства при возведении объектов Олимпиады в г. Сочи. По международным требованиям объекты Олимпиады должны соответствовать международным "зеленым" стандартам. В качестве таковых в настоящее время используются зарубежные стандарты BREEAM и LEED, однако идет работа и над разработкой национальных систем экологической сертификации объектов капитального строительства. Так, в 2009 г. Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации были утверждены критерии системы добровольной экологической сертификации объектов недвижимости. В настоящее время активно развивается экологическая сертификация "умных домов", построенных с применением энергоэффективных материалов и технологий. Система добровольной экологической сертификации зданий и сооружений разработана Национальным объединением строителей (НОСТРОЙ). В 2012 г. зарегистрирован национальный стандарт ГОСТ Р 54964-2012 "Оценка соответствия. Экологические требования к объектам недвижимости".
Эффективность разрешительной деятельности в сфере охраны окружающей среды вызывает критику не только со стороны общественности, экспертов, природопользователей. Государством также осознается необходимость принятия мер для повышения качества государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, на что указывает утверждение распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2012 г. N 329-р Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды. При этом Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации поручено ежеквартально представлять в Правительственную комиссию по проведению административной реформы доклад о ходе выполнения указанного Плана.
Анализ данного документа свидетельствует о том, что совершенствование разрешительной деятельности в сфере охраны окружающей среды направлено в первую очередь на дифференциацию обязательных экологических требований в зависимости от степени экологической опасности объекта хозяйственной деятельности и на упразднение отдельных элементов разрешительной системы, которые признаны чрезмерными и являются административными барьерами.
Следует отметить, что ряд положений данного Плана уже выполнен, внесены соответствующие изменения в законодательство. Так, введена дифференциация объектов хозяйственной и иной деятельности по степени их негативного воздействия на окружающую среду, установлен исчерпывающий перечень загрязняющих веществ, в отношении выбросов (сбросов) которых применяются меры государственного регулирования, а также веществ, запрещенных для выброса (сброса) в окружающую среду. В указанном Плане предусмотрен целый ряд мероприятий по оптимизации регулирования в сфере обращения с отходами производства и потребления.
С учетом всего вышеизложенного могут быть представлены следующие выводы:
1. Разрешительная деятельность в сфере охраны окружающей среды может быть охарактеризована в настоящее время как непрозрачная и громоздкая (многоступенчатая). В ее организации и осуществлении задействованы органы государственной власти различного уровня и компетенции. Это приводит к тому, что природопользователям до начала реализации намечаемой деятельности приходится проходить многочисленные согласования (экспертизы и др.) в целях получения необходимой разрешительной документации. Получение целого ряда разрешений на осуществление деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, нередко затягивается на годы. Такой подход к организации разрешительной деятельности в сфере охраны окружающей среды не обеспечивает ни эффективного государственного регулирования в рассматриваемой сфере, ни качественного улучшения состояния окружающей среды, а потому нуждается в реформировании, которое уже началось по ряду ключевых направлений: экологическое нормирование, выдача разрешений на выбросы, сбросы и размещение отходов.
2. Перспективным направлением развития разрешительной системы в сфере охраны окружающей среды является дифференциация обязательных требований применительно к различным видам природопользователей и видам хозяйственной деятельности. Виды деятельности, оказывающие незначительный вред окружающей среде, должны получать минимально необходимый набор разрешений или осуществляться в уведомительном порядке.
3. Нововведением государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды является переход с 2019 г. к использованию в процессе природоохранного нормирования показателей наилучших доступных технологий, широко применяемых в странах Европейского союза и США. Внедрение таких показателей направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду.
4. Еще одним перспективным направлением развития разрешительной системы в природоохранной сфере является внедрение элементов экономического механизма охраны окружающей среды (квотирование и торговля квотами на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух или сбросов в водные объекты), которые позволят снизить нагрузку на систему административного регулирования и одновременно повысить ее эффективность.

§ 2. Разрешения в сфере землепользования и недропользования

Специфика отношений, касающихся предоставления разрешений в сфере природопользования, связана прежде всего с особенностями природных ресурсов как объектов общественных отношений. Важную роль играет и установленный для каждого из природных ресурсов правовой режим.
Можно сказать, что в основе регулирования предоставления разрешений уполномоченными органами государственной власти в области использования и охраны природных ресурсов лежит несколько основных положений.
Во-первых, большая часть земель, практически все недра, леса и водные объекты находятся в государственной собственности. Природные ресурсы и объекты изъяты или ограничены в обороте. При этом относительная ограниченность самих ресурсов требует участия государства в упорядочении процессов их перераспределения независимо от того, изъяты эти ресурсы из оборота или нет.
Во-вторых, использование природных ресурсов связано с необходимостью защиты публичных интересов, в том числе гарантированных Конституцией РФ. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и иные природные ресурсы являются достоянием народов, проживающих на данной территории. Это положение не является непосредственным основанием установления того или иного вида разрешений. Однако при регулировании использования природных ресурсов эта норма учитывается обязательно.
В-третьих, природные ресурсы, являясь объектом хозяйственной деятельности людей, остаются частью окружающей среды. Поэтому разрешительная система в природопользовании должна быть направлена и на обеспечение охраны природных ресурсов в целях их рационального, неистощительного использования. Как известно, любой природный объект является неотъемлемой частью всей экологической системы. Положение ст. 42 Конституции РФ (согласно которому каждый имеет право на благоприятную окружающую среду) оказывает существенное влияние на все правовые механизмы в сфере природопользования. Поэтому правовое регулирование управления использованием природных ресурсов не может обойтись без установления и реализации мер, направленных на охрану экологических свойств конкретных природных объектов.
Разрешения в области природопользования являются составляющей общей системы государственного управления использованием и охраной природных ресурсов. Вопросы государственного управления в этой области - постоянный предмет исследования <1>. Исследуются и отдельные виды разрешений <2>. Вместе с тем специальные комплексные исследования о разрешениях в очерченной сфере не проводились. В какой-то степени это объясняется тем, что установленные разрешения на использование природных ресурсов не представляют собой систему. Это связано и с разницей в правовом режиме природных ресурсов, в их обороте и охране. Но самое главное различие заключается в способах хозяйственного использования природных ресурсов. А хозяйственное использование - это та сфера, для осуществления которой преимущественно установлены и действуют конкретные разрешения.
--------------------------------
<1> См., например: Новикова Е.В., Петрова Т.В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. 2003. N 3; Институты экологического права: Монография / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. М., 2010; Боголюбов С.А., Кичигин Н.В. Законодательное регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению экологической безопасности. М.: Норма, 2007; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК Велби; Проспект, 2010; Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях". М.: Юстицинформ, 2006; и др.
<2> См., например: Использование и охрана лесов: проблемы реализации законодательства: Сборник статей / Отв. ред. Е.Л. Минина. М.: Институт законодательства при Правительстве Российской Федерации; ИД "Юриспруденция", 2012; Галиновская Е.А. Практика применения земельного законодательства. Проблемы и решения. М., 2012; Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3; Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных государств: Монография / Отв. ред. Ю.И. Шуплецова. М., 2011; Налетов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. N 2; Оленина Т.Ю. Правовое регулирование государственного управления в области использования и охраны лесов // Юридический мир. 2013. N 5; и др.

В сфере земельных отношений основу регулирования использования земель составляет не перечень разрешений, выдаваемых уполномоченными органами, а установленный на основании Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), иных федеральных законов правовой режим земель и земельных участков. В основе этого правового режима находятся определенные для каждого участка и/или территории категория земель и разрешенное использование (ст. ст. 7 - 8 ЗК РФ). Исходя из того, к какой категории земель (разрешенному использованию) отнесены земли (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности, транспорта, связи, иного специального назначения и др.), на основании норм ЗК РФ, иных нормативных правовых актов делается вывод о том, каким образом этот участок может быть использован. При этом отнесение земельного участка к той или иной категории, установление разрешенного использования не могут считаться отношениями по предоставлению разрешений на конкретное использование земли. Принадлежность земельного участка (земель) к определенной категории (разрешенному использованию) устанавливается именно в отношении объекта (земельного участка, земель) и сохраняется за ним вне зависимости от того, кто является его правообладателем. Можно задать вопрос о том, является ли разрешением в наиболее признанном понимании разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка, предусмотренный ст. 39 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ).
Согласно этой статье физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Однако, несмотря на то что документ, на основании которого земельному участку присваивается условно разрешенный вид использования, называется разрешением, им так же, как при установлении основного вида разрешенного использования, устанавливается правовой режим земельного участка. И именно в связи с изменением правового режима земли у правообладателя возникает правовая возможность ее использовать по заявленным целям.
Перечень прав в области использования земли закреплен за правообладателем законом (ст. ст. 40 - 41 ЗК РФ). В большинстве случаев реализация этих прав не требует получения специальных разрешений. Правообладатели земельных участков имеют право в том числе: использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями; осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
В настоящее время не требуется специального разрешения на проведение мелиоративных работ <1>. Не требуется и разрешения на добычу для личных нужд общераспространенных полезных ископаемых, но только если такая добыча производится без нарушения почвенного покрова. В случае если на земельном участке проводятся работы с нарушением почвенного покрова, предусматривается обязательное проведение рекультивации земель. При этом Приказом Минприроды России N 525, Роскомзема N 67 от 22 декабря 1995 г. "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <2> предусматривается выдача разрешений на добычу общераспространенных полезных ископаемых или торфа для собственных нужд и проведение других внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова. Выдача таких разрешений осуществляется в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ (ред. от 28 ноября 2011 г.) "О мелиорации земель" // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
<2> Зарегистрировано в Минюсте России 29 июля 1996 г. N 1136.

Наиболее существенными и распространенными видами разрешений, связанных с использованием земель, являются выдача разрешений на строительство и разрешений ввода объекта в эксплуатацию. Разрешениями в сфере землепользования эти два вида разрешений являются только отчасти. Так, согласно ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. В свою очередь, согласно ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные выдавать разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, определены ГрК РФ. Формы разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию". Порядок заполнения разрешения на строительство определен Приказом Минрегиона России от 19 октября 2006 г. N 120.
В целом можно сказать, что эти два вида разрешений предоставляют правообладателю право использовать земельный участок в целях возведения капитальных построек. При этом основным видом документа является разрешение на строительство. Наличие у правообладателя разрешения на строительство объекта дает ему возможность оформить право собственности или иное вещное право на возведенное строение и осуществить государственную регистрацию права собственности или иного вещного права на него.
Осуществление строительства на земельном участке без получения разрешений, необходимых по закону, имеет существенные неблагоприятные последствия. Так, возведенное без получения соответствующих разрешений капитальное строение является самовольной постройкой. Статья 222 ГК РФ гласит: самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Разумеется, наиболее распространенным случаем признания объекта самовольной постройкой оказывается осуществление строительства без получения разрешения на строительство. Однако из содержания ст. 222 следует, что основанием может служить и отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если строение было возведено с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Последствия признания строения самовольной постройкой таковы, что лицо, осуществившее такую постройку, не приобретает на нее право собственности, не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Более того, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных ст. 222 ГК РФ.
Что касается вопроса соотношения регулирования оборота земельных участков и разрешительной системы, то заметим, что мы не стали бы рассматривать решения органов государственной власти или органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков в аренду или в пользование в качестве формы предоставления разрешений на пользование земельным участком. Несмотря на всю схожесть в процедуре выдачи разрешения и принятия решения о предоставлении участка, решение, на основании которого предоставляется право на земельный участок, по своему правовому содержанию является актом распоряжения земельным имуществом от имени публичного собственника.
В большей мере к разрешительной системе имеет отношение условие, предусмотренное ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1>: при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. При этом продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2002. N 137.

В случае если субъект Российской Федерации или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение 30 дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении.
Приведенный механизм чаще всего (и в известной мере справедливо) трактуется как закрепление в законе права субъекта РФ или органа местного самоуправления преимущественной покупки земель сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем цель введения механизма заключается в большей степени в обеспечении публичного контроля за оборотом сельскохозяйственных земель, а не обеспечением имущественных прав публичных образований на землю. Кроме того, отказ от приобретения земельного участка, равно как и отсутствие ответа органа государственной власти или органа местного самоуправления к установленному Законом сроку, может расцениваться как особая форма разрешения продать земельный участок третьему лицу.
В отличие от отношений землепользования в отношениях недропользования разрешениям на использование участков недр отведено ведущее место. В соответствии со ст. 1.2 Закона о недрах недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Для обеспечения использования участков недр и установлена система разрешений (лицензий).
Лицензированию в недропользовании посвящено большое количество научных работ <1>. Отметим, что в качестве наиболее общего случая участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр в соответствии с лицензией, вид, содержание и порядок выдачи которой определены Законом о недрах (ст. 7) и иными нормативными правовыми актами.
--------------------------------
<1> См., например: Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3; Налетов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. N 2; Новикова Е.В., Петрова Т.В. Указ. соч.

Законом о недрах лицензия характеризуется как специальное государственное разрешение. При этом лицензия включает в себя установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Значение системы лицензирования в недропользовании подтверждается тем, что в Законе о недрах закреплен целый ряд норм, определяющих понятие и содержание государственной системы лицензирования в этой области. Согласно ст. 15 Закона о недрах государственная система лицензирования - это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление. Государственная система лицензирования направлена на решение самых обширных задач реализации государственной политики в области недропользования. Так, к задачам государственной системы лицензирования отнесено обеспечение:
- практической реализации государственных программ развития добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защиты интересов национальной безопасности Российской Федерации;
- социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан Российской Федерации;
- равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий;
- развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами;
- необходимых гарантий владельцам лицензий (в том числе иностранным) и защиты их права пользования недрами.
Организационное обеспечение государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы. Такими федеральными органами в настоящее время является Министерство природных ресурсов РФ и Федеральное агентство по недропользованию <1>. Содержание организационного обеспечения закреплено в ст. 16 Закона о недрах и иных нормативных правовых актах. В отношения по реализации организационного обеспечения лицензирования, которое возложено на уполномоченный орган, входят следующие функции: организация и проведение аукционов, а также предоставление участков недр без проведения торгов в случаях, предусмотренных законом; подготовка, согласование (в случаях, установленных законом) и утверждение перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование; подготовка условий пользования участками недр для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых относительно каждого участка недр.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию".

Отдельно рассматриваемым законом установлены также функции уполномоченных органов субъектов РФ в обеспечении функционирования государственной системы лицензирования.
Порядок лицензирования пользования участками недр устанавливается законодательством Российской Федерации <1>. Форма бланка лицензии на пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.
--------------------------------
<1> Постановление ВС РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами"; Приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр".

Сама лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по:
- геологическому изучению недр;
- разработке месторождений полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
- использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- образованию особо охраняемых геологических объектов;
- сбору минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами (совмещенная лицензия).
Согласно указанному Закону о недрах лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать в том числе:
- данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;
- данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
- указание границ участка недр, предоставляемого в пользование;
- указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);
- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
- согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;
- соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
- условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ;
- условия снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев);
- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Законом о недрах также установлены дополнительные требования к лицензиям, выдаваемым на основе соглашения о разделе продукции.
Положение Закона о недрах о том, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими настоящему Закону, стало основанием дискуссии о природе лицензии в недропользовании и ее соотношении с договорами в данной области <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Новикова Е.В., Петрова Т.В. Указ. соч.; Хаустов Д.В. О природоресурсном лицензировании: Материалы всероссийской научно-практической конференции "Правовое регулирование горных отношений в Российской Федерации: история, современность, перспективы развития". М., 2004. С. 319 - 353; и др.

Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Большое значение лицензионной системы в недропользовании как части разрешительной системы и ведущая роль лицензии в современных отношениях недропользования у нас не вызывают сомнений. Заключение и реализация договора (контракта) с недропользователем делают процесс использования недр более гибким и отзывчивым к конкретным условиям, позволяют детализировать и упорядочить отношения недропользователя и уполномоченных органов. Однако о ведущей роли договорных отношений говорить не приходится. Как нам представляется, конструкция "разрешение - договор", в которой разрешению отдается ведущая роль, выглядит в недропользовании обоснованной и соответствующей природе как отношений, так и сторон, в них участвующих. Так, нахождение участков недр в государственной собственности, а также то обстоятельство, что полезные ископаемые имеют огромную публичную ценность, а добыча недр связана с необходимостью обеспечения безопасности всех процессов, само по себе говорит о невозможности полной реализации основного принципа договорных отношений - свободы договора. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, как участники отношений недропользования, также не являются лицами, свободными в своем усмотрении, и тем более полноправными независимыми участниками рынка.

§ 3. Особенности применения разрешительной системы
в лесном законодательстве Российской Федерации

Лесное законодательство Российской Федерации в настоящее время состоит из Лесного кодекса, принятых в соответствии с ним федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Оно регулирует лесные отношения, связанные прежде всего с охраной и использованием лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях других категорий. Большая часть лесов расположена на землях лесного фонда, а лесные участки в составе таких земель находятся в федеральной собственности. Управление такими лесами осуществляют органы государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Лесные участки предоставляются для использования, как правило, на основании договоров аренды или купли-продажи лесных насаждений. Специальных разрешений, таких как, например, лесорубочный билет, в настоящее время для осуществления права лесопользования не требуется, что не может оцениваться однозначно положительно.
Однако элементы разрешительной системы при осуществлении лесопользования имеются. К таким элементам могут быть отнесены:
- порядок и нормативы осуществления гражданами заготовки и сбора пищевых и недревесных лесных ресурсов для собственных нужд;
- порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд;
- нормативы противопожарного обустройства лесов;
- нормативы обеспеченности средствами предупреждения и тушения лесных пожаров;
- нормативы площади участковых лесничеств, лесных кварталов;
- особенности ношения, хранения и применения специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану).
Большая часть указанных нормативов устанавливается уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или законодательством субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим элементы более подробно.
В соответствии со ст. 11 Лесного кодекса Российской Федерации (ЛК РФ) граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.
Данная норма является частным случаем нормы ст. 221 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающей возможность сбора ягод, добычи (вылова) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбора или добычи других общедоступных вещей и животных на определенной территории в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или местным обычаем.
При этом вопрос о правовой природе права пребывания в лесах и сбора лесных ресурсов (право общего лесопользования) не имеет однозначного ответа. Одни авторы считают это право публичным лесным сервитутом <1>, другие полагают, что оно "практически является публичным лесным сервитутом или общим лесопользованием, не требующим получения специальных разрешительных документов" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Малеина М.Н. Публичный лесной сервитут // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. N 6. С. 30 - 37.
<2> Пуряева А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. С. 30.

Некоторые авторы, наоборот, считают данное право не основанным на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан, а рассматривают его как право рекреационного природопользования - часть права на благоприятную окружающую среду <1>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах // Аграрное и земельное право. 2007. N 9. С. 111, 116.

В любом случае, какова бы ни была природа данного права, оно основано прежде всего на общем разрешении государства как собственника земель лесного фонда, закрепленного в федеральном законодательстве.
Что же касается лесных участков, принадлежащих на праве собственности иным (кроме государства) лицам, то закрепленное в законе общее разрешение распространяется на все виды участков независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности и может считаться в таком случае публично-правовым обременением таких участков <1>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения) // Экологическое право. 2012. N 1. С. 20 - 25.

Устанавливая такое разрешение, закон исходит из обеспечения равных прав граждан на доступ к природным (и в том числе лесным) ресурсам. При этом "право граждан на доступ к природным ресурсам шире права общего природопользования, поскольку в него могут быть включены и такие виды природопользования, которые требуют получения разрешений и являются платными" <1>.
--------------------------------
<1> Васильева М.И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. 2012. N 8. С. 40 - 49.

В то же время возможность пребывания в лесах как субъективное право, следующее непосредственно из закона, не связывается с получением предварительных разрешений и соответственно не требует внесения каких-либо платежей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Васильева М.И. Пребывание граждан в лесах (свобода и ограничения). С. 20 - 25.

При пребывании в лесах граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.
Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Законом о наркотических средствах.
Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.
Лица, которым предоставлены лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти лесные участки, а также осуществлению заготовки и сбору находящихся на них пищевых и недревесных лесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных уже упоминавшейся выше ст. 11 Лесного кодекса РФ. Предоставленные гражданам и юридическим лицам лесные участки могут быть огорожены только в случаях, предусмотренных Лесным кодексом РФ.
В настоящее время такого рода случаи в ЛК РФ не предусматриваются, однако некоторые авторы полагают, что само такое указание фактически дает возможность закрывать для общего доступа арендованные лесные участки независимо от того, находится арендуемый участок на землях лесного фонда или землях иных категорий, по основаниям (в случаях), которые, вероятно, могут быть в последующем установлены <1>.
--------------------------------
<1> Васильева М.И. Указ. соч.

Пока же запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 Лесного кодекса РФ, не допускаются.
Что касается порядка сбора и заготовки гражданами пищевых и недревесных лесных ресурсов, то п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 82 Лесного кодекса РФ решение данных вопросов отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации такие нормативные акты приняты, однако единообразия при регулировании данных отношений нет.
Так, в ряде субъектов данные вопросы урегулированы в нормативных актах общего характера, регулирующих в целом вопросы лесопользования на территории конкретного субъекта. В качестве примера можно привести Закон Республики Адыгея от 28 декабря 2007 г. N 144 "О регулировании отдельных лесных отношений", которым были утверждены Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, Порядок заготовки и сбора гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд, Порядок заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов и сбора ими лекарственных растений для собственных нужд и т.д.
В других субъектах Российской Федерации были приняты специальные законы, например Закон Республики Мордовия от 21 марта 2007 г. N 23-З "Об установлении порядка и нормативов заготовки древесины, порядка заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов, порядка заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений на территории Республики Мордовия гражданами для собственных нужд" или Закон Еврейской автономной области от 5 декабря 2007 г. N 272-ОЗ "О регулировании некоторых вопросов реализации прав граждан в сфере лесных отношений на территории Еврейской автономной области" и т.д.
На уровне Российской Федерации в отношении лесопользования граждан в соответствии со ст. 27 Лесного кодекса РФ устанавливаются следующие виды ограничений использования лесов:
- запреты рубок;
- запреты деятельности;
- иные запреты и ограничения, установленные ЛК РФ или другими федеральными законами.
В основном данные ограничения связаны с интересами охраны окружающей среды (например, запреты в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запреты осуществления деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями).
Также данные запреты и ограничения могут быть связаны с ограничениями, установленными нормативными актами других отраслей законодательства (например, запрет на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию в области использования лесов).
Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории.
Что касается нормативов противопожарного обустройства лесов и нормативов обеспеченности средствами предупреждения и тушения лесных пожаров, то они устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время в данной сфере действует Приказ Рослесхоза от 27 апреля 2012 г. N 174 "Об утверждении Нормативов противопожарного обустройства лесов".
Названные Нормативы обязательны для лесных участков всех категорий земель и зависят от вида лесного района и класса природной пожарной опасности.
Прокладка просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос осуществляются (за исключением территорий государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и государственных заказников, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленным в границах этих особо охраняемых природных территорий) в водоохранных зонах, а также в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных территорий предусматривает вырубку деревьев, кустарников и лиан).
Строительство, реконструкция и эксплуатация пожарных наблюдательных вышек, мачт, павильонов в районах авиационной охраны лесов по необходимости проектируется с учетом местных условий.
Норматив по строительству лесных дорог может корректироваться с учетом имеющейся плотности дорог всех назначений. Общая протяженность дорог в защитных лесах должна составлять не менее 10 км/1000 га, в эксплуатационных - 6 км/1000 га.
Юридические лица и граждане, осуществляющие использование лесов, обязаны соблюдать нормы наличия средств предупреждения и тушения лесных пожаров при использовании лесов, а также содержать средства предупреждения и тушения лесных пожаров в период пожароопасного сезона в готовности, обеспечивающей возможность их немедленного использования.
Нормы наличия средств пожаротушения в местах использования лесов утверждены Приказом Рослесхоза от 27 апреля 2012 г. N 174 "Об утверждении Нормативов противопожарного обустройства лесов" и установлены в соответствии с Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417, а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. N 281 "О мерах противопожарного обустройства лесов".
В соответствии со ст. 68 Лесного кодекса РФ одним из видов лесоустроительных работ является проектирование лесничеств и лесопарков, которое осуществляется в целях установления основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.
Проектирование лесничеств и лесопарков, а также проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов и особо защитных участков лесов следует относить к работам и услугам, выполняемым для федеральных нужд, так как они необходимы для осуществления Рослесхозом соответствующих полномочий, определенных ст. 81 Лесного кодекса РФ.
В соответствии с действовавшим до 2007 г. Лесным кодексом Российской Федерации организация проведения лесоустройства на землях лесного фонда относилась к полномочиям Российской Федерации, и лесоустроительные работы финансировались за счет средств федерального бюджета.
В настоящее время источниками финансирования выполнения работ и оказания услуг по лесоустройству в зависимости от их вида могут быть соответственно федеральный бюджет в виде субвенций, бюджеты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, внебюджетные источники финансирования, а также средства отдельных лесопользователей на лесных участках, переданных им в аренду или постоянное (бессрочное) пользование <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: письмо Рослесхоза от 21 июня 2007 г. N МГ-06-54/4459 "О проведении лесоустроительных работ".

При проектировании лесничеств, лесопарков осуществляются установление их границ, деление территорий лесничеств, лесопарков на участковые лесничества, определение квартальной сети.
Проектирование участковых лесничеств, квартальной сети осуществляется с учетом установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти нормативов площади участковых лесничеств и лесных кварталов.
Данные нормативы установлены в зависимости от таксационного разряда лесов Приказом Рослесхоза от 26 октября 2011 г. N 447 "Об утверждении Нормативов площади участковых лесничеств, лесных кварталов".
Должностные лица, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), имеют право на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия, а также разрешенного в качестве служебного оружия гражданского оружия самообороны и охотничьего огнестрельного оружия в порядке, установленном Федеральным законом от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1935.

Государственные органы, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), и государственные учреждения приобретают специальные средства, служебное и гражданское оружие, ведут учет, хранят и осуществляют их выдачу в порядке, установленном Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" для юридических лиц с особыми уставными задачами.
Правила хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), определяются Правительством Российской Федерации. В настоящее время в указанной сфере действует Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. N 47 "Об утверждении Правил хранения, ношения и применения специальных средств должностными лицами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор".
В соответствии с названным Постановлением должностные лица при исполнении возложенных на них обязанностей по осуществлению государственного лесного контроля и надзора могут применять в качестве специальных средств резиновые палки, слезоточивый газ, наручники и средства принудительной остановки транспорта.
Органы государственной власти, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, ведут учет специальных средств по типу и количеству изделий при их приеме на хранение, передаче, ремонте, расходе (в отношении слезоточивого газа) и уничтожении, выдаче и сдаче должностными лицами.
Лесопользование в настоящее время осуществляется в основном на основании договоров аренды и купли-продажи лесных насаждений. Данные договоры заключаются по итогам проведения лесных аукционов и имеют, как полагают некоторые авторы, черты публичных договоров.
В соответствии с ч. 3 ст. 74 ЛК РФ в аренду без проведения аукционов на основании решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации предоставляются лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов. Кроме того, без проведения аукциона предоставляются лесные участки для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, а также гражданам для заготовки древесины для собственных нужд.
В остальных случаях, как правило, договоры заключаются на основании аукционов, проводимых органами государственной власти или органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, предусмотренными ст. ст. 81 - 84 ЛК РФ.
На основании проведенного анализа элементов разрешительной системы в лесном законодательстве Российской Федерации можно сделать вывод о том, что до введения в действие ЛК РФ 2006 г., т.е. до 1 января 2007 г., лесопользование осуществлялось только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Данные документы выдавались ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре.
В настоящее время указанные выше документы были заменены на "лесную декларацию", т.е. заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация подается ежегодно в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий непосредственно либо через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что разрешительный порядок использования лесов в новом лесном законодательстве практически повсеместно был заменен заявительным <1>. При этом сохраненные в лесном законодательстве элементы разрешительной системы относятся, скорее, к нормам других отраслей и прежде всего к административному законодательству.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Зиновьева О.А. Новое лесное законодательство // Экологическое право. 2008. N 2. С. 25.

§ 4. Разрешения в области водных и фаунистических отношений

Разрешительные механизмы в области водных отношений. Административный порядок предоставления водных объектов в пользование является широко распространенным инструментом регулирования в странах СНГ, Западной Европы и других странах мира. Даже при необходимости снимать излишние административные барьеры полностью отказываться от разрешительных процедур в водопользовании было бы преждевременным.
Ранее действовавший Водный кодекс РФ 1995 г. предусматривал три правоустанавливающих документа: в одних случаях это лицензии на водопользование и подписанные на их основе договоры водопользования, а в других случаях - решения о предоставлении водных объектов в пользование.
Действующий Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ВК РФ) по-иному сочетает разрешительные и договорные механизмы регулирования. Хотя законодатель отказался от лицензий и усилил роль договоров водопользования (заключаются на основании аукционов), увеличился круг случаев водопользования, которые охватываются решениями о предоставлении водных объектов в пользование.
Согласно ст. 11 ВК РФ к числу таких случаев относятся: обеспечение обороны страны и безопасности государства; сброс сточных вод и (или) дренажных вод; размещение причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений; размещение стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов; размещение и строительство гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций; разведка и добыча полезных ископаемых; проведение дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов; подъем затонувших судов; сплав леса в плотах и с применением кошелей; забор (изъятие) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ); организованный отдых детей, а также организованный отдых ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.
Существенно расширился и круг органов власти, принимающих эти решения (федеральные, региональные государственные органы, органы местного самоуправления). В случае делегирования полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации в области водных отношений решения о предоставлении водных объектов (или их частей) принимает уполномоченный орган субъекта Российской Федерации.
Деятельность, требующая в силу ВК РФ выдачи решений органов власти, главным образом предусматривает существенное воздействие на водные объекты (плотины, мосты, платформы, дноуглубление). Именно поэтому выдавать этот правоустанавливающий документ можно лишь проверив профессионализм и техническую оснащенность хозяйствующего субъекта - заявителя.
Взаимоотношения между уполномоченным органом и заявителем регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 844 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование" <1>. Заявлению предшествует запрос заинтересованного лица, обращенный к полномочным органам, с просьбой выдать необходимые сведения о водном объекте; на основании этих сведений указанное лицо составляет свое заявление.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2007. N 4 (4267).

В заявлении о предоставлении водного объекта в пользование содержатся:
- сведения о заявителе: полное и сокращенное наименование и организационно-правовая форма, место нахождения, банковские реквизиты (для юридического лица);
- фамилия, имя, отчество, место жительства, реквизиты документа, удостоверяющего личность (для физического лица и индивидуального предпринимателя);
- наименование и место расположения водного объекта;
- обоснование вида, цели и срока водопользования.
К заявлению прилагается целый пакет документов:
- копии учредительных документов, выписка из Единого государственного реестра юридических лиц (для юридических лиц);
- копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;
- документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени заявителя (при необходимости);
- копия положительного заключения государственной экспертизы и акт о его утверждении (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации);
- информация о намечаемых заявителем водохозяйственных мероприятиях и мероприятиях по охране водного объекта с указанием размера и источников средств, необходимых для их реализации;
- документ о предоставлении в пользование земельного участка, необходимого для осуществления водопользования;
- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для контроля качества воды в водном объекте;
- материалы в графической форме с отображением водного объекта, указанного в заявлении, и размещения средств и объектов водопользования, а также пояснительная записка.
К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для сброса сточных и (или) дренажных вод дополнительно прилагаются:
- расчет и обоснование заявленного объема сброса сточных и (или) дренажных вод и показатели их качества;
- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объемов и контроля (наблюдения) качества сбрасываемых сточных и (или) дренажных вод.
Место предполагаемого сброса сточных и (или) дренажных вод обозначается в графических материалах, прилагаемых к заявлению.
К заявлению о предоставлении в пользование водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) кроме приведенных документов прилагаются:
- расчет и обоснование заявленного объема забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта;
- сведения о наличии контрольно-измерительной аппаратуры для учета объема водных ресурсов, забираемых (изымаемых) из водного объекта;
- сведения о технических параметрах водозаборных сооружений и мерах по предотвращению попадания рыб и других водных биологических ресурсов в эти сооружения или копия документа об утверждении проектно-сметной документации, содержащей указанные сведения.
Предоставление документов не в полном объеме является основанием для отказа в рассмотрении заявления, но требовать предоставления не установленных данным Постановлением документов запрещено.
Решение о предоставлении в пользование водного объекта должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части в пользование. В течение этого срока исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан сообщить о своем решении заявителю (об удовлетворении просьбы либо об отказе в предоставлении водного объекта).
Как предусмотрено в ВК РФ, отказ в предоставлении водного объекта или его части должен быть мотивирован (не носить характер "отписки"). Поэтому в отказе должны быть указаны конкретные статьи закона, которые послужили основанием для отказа в предоставлении данного водного объекта или его части.
Определенные виды хозяйственной деятельности предполагают вначале выдачу решения о предоставлении в пользование водного объекта, а затем и заключение договора водопользования. Так, например, согласно требованиям ст. 11 ВК РФ строительство гидротехнического сооружения энергетического назначения требует принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, а эксплуатация названного сооружения требует проведения торгов (аукционов) и заключения договора водопользования.
Данное "совпадение" правоустанавливающих документов может вызвать критику за чрезмерный бюрократизм. Однако в первом случае имеют место инвестиции по созданию объекта недвижимости, способствующего предпринимательской деятельности и полезного при этом для общества, а во втором - сама предпринимательская деятельность, приносящая доход.
Разрешительный порядок в области использования животного мира. Порядок предоставления животного мира на территории Российской Федерации в пользование российским и иностранным юридическим лицам, гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства устанавливается Законом о животном мире, законодательством в области охоты и охотничьего хозяйства, а также законодательством в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.
Указанный Закон предусматривает преимущественно разрешительный порядок использования объектов животного мира. Данный порядок распространяется в том числе на содержание и разведение, акклиматизацию, переселение и гибридизацию объектов животного мира. Закрепляется наличие специальных разрешений на добычу объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам.
Понятие "животный мир" охватывает как охотничьи ресурсы, так и водные биоресурсы (за исключением водных растений). Относительно первой категории действует Закон об охоте, а относительно второй категории - Закон о рыболовстве.
Глава 5 Закона об охоте посвящена разрешению на добычу охотничьих ресурсов.
Разрешения на добычу охотничьих ресурсов выдаются физическим лицам и юридическим лицам, у которых с этого момента возникает право на добычу охотничьих ресурсов. Любой вид охоты может осуществляться только после получения разрешения на добычу охотничьих ресурсов, допускающего отлов или отстрел одной или нескольких особей диких животных.
В разрешении на добычу охотничьих ресурсов указываются сведения об охотнике и охотничьем билете (предусмотрено ч. 2 ст. 37 указанного Закона), вид охоты, который предполагается осуществлять, сведения о добываемых охотничьих ресурсах, количество добываемых охотничьих ресурсов, сроки охоты и места охоты. Бланк разрешения на добычу охотничьих ресурсов является документом строгой отчетности, имеет учетные серию и номер.
Важная особенность разрешений на добычу охотничьих ресурсов заключается в том, что они выдаются не только уполномоченными государственным органами, но и инвесторами, осваивающими территории для нужд охотничьего дела (ст. 31 Закона об охоте). В закрепленных охотничьих угодьях этот документ выдается юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, заключившими охотхозяйственные соглашения. В этом случае законодатель взаимно увязывает разрешительные и договорные способы регулирования отношений в области охоты.
В то же время в общедоступных охотничьих угодьях данный документ выдается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на особо охраняемых природных территориях - природоохранными учреждениями, предусмотренными законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, по их заявкам органами государственной власти в пределах их полномочий предоставляются бланки разрешений на добычу охотничьих ресурсов для последующей выдачи таких разрешений лицам.
Разрешение на добычу копытных животных и медведей выдается на отлов или отстрел одной особи таких животных. В отношении остальных видов охотничьих ресурсов такое разрешение выдается на отлов или отстрел конкретного количества особей (если в отношении охотничьих ресурсов установлен лимит их добычи) либо количества охотничьих ресурсов в пределах нормы допустимой добычи в день или в сезон (если в отношении охотничьих ресурсов не установлен лимит их добычи).
Разрешение на добычу охотничьих ресурсов действует в указанном в нем месте охоты и в указанные в нем даты и сроки, которые не могут превышать срок сезона охоты.
Перечень документов, представляемых одновременно с заявками на выдачу бланков разрешений на добычу охотничьих ресурсов, а также порядок выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, форма бланка разрешения на добычу охотничьих ресурсов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. В связи с этим издан Приказ Минприроды России от 23 апреля 2010 г. N 121 "Об утверждении порядка выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов и формы бланка разрешений на добычу охотничьих ресурсов" <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2010. N 138.

Законодатель выработал специальные положения по распределению рассмотренных правоустанавливающих документов. Порядок распределения разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В свою очередь, методические рекомендации по распределению разрешений на добычу охотничьих ресурсов между физическими лицами, осуществляющими охоту в общедоступных охотничьих угодьях, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Еще один правоустанавливающий документ - охотничий билет - выдается физическим лицам, обладающим гражданской дееспособностью в соответствии с гражданским законодательством, не имеющим непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления и ознакомившимся с требованиями охотничьего минимума.
Охотничий билет выдается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Охотничий билет является документом единого федерального образца без ограничения срока и территории его действия, имеет учетные серию и номер.
Охотничий билет подлежит регистрации органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в государственном охотхозяйственном реестре в течение месяца со дня выдачи охотничьего билета.
Охотничий билет аннулируется на основании:
- несоответствия физического лица названным вышеназванным требованиям;
- подачи охотником заявления об аннулировании своего охотничьего билета;
- судебного решения.
Охотничий билет аннулируется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с указанием обстоятельства, послужившего основанием аннулирования.
В течение одного рабочего дня со дня аннулирования охотничьего билета уведомление об этом направляется физическому лицу, охотничий билет которого аннулирован, и в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий ведение государственного охотхозяйственного реестра, для внесения в данный реестр в срок не более чем один месяц со дня получения указанного уведомления сведений об аннулировании охотничьего билета.
Физическое лицо, охотничий билет которого аннулирован, вправе обжаловать решение об аннулировании охотничьего билета в судебном порядке.
Перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о получении охотничьего билета, порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета, форма охотничьего билета, а также требования охотничьего минимума устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Разрешительная система в области рыбного хозяйства и ее недостатки. В Законе о рыболовстве также предусмотрены договорные и разрешительные механизмы регулирования. К разрешительным механизмам предоставления права пользования водными биоресурсами следует отнести разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов (ст. ст. 34 - 37 данного Закона) и решения о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование (ст. 33.2 Закона). В настоящее время действуют Постановления Правительства РФ от 22 октября 2008 г. N 775 "Об оформлении, выдаче, регистрации, приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений" <1>, от 15 октября 2008 г. N 765 (в ред. от 25 февраля 2014 г.) "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов в пользование" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 43. Ст. 4953.
<2> СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4836.

В силу ст. 34 Закона о рыболовстве разрешение выдается на самые разнообразные виды рыболовства: промышленного, прибрежного, в научно-исследовательских и контрольных целях, в учебных и культурно-просветительских целях, в целях товарного рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов; а также при осуществлении организации любительского и спортивного рыболовства.
Правоохранительными органами недавно был поднят вопрос о дополнительных мерах, исключающих выдачу разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов на один и тот же период времени с использованием одного и того же судна, но разным лицам и на несколько видов рыболовства. Такая "двойная" выдача разрешений обусловлена тем, что судно сдается в аренду нескольким лицам в один и тот же период. В итоге, вопреки требованиям законодательства, судно одновременно фрахтуется сразу несколькими лицами.
В настоящее время действующие в области рыболовства федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты не содержат в себе прямого запрета на "двойную" выдачу названных разрешений. В частности, в ст. 34 Закона о рыболовстве указывается, что разрешение на добычу (вылов) водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, выдается в отношении каждого судна, осуществляющего рыболовство. Однако в данном случае законодатель не определяет, получает ли каждое судно одно или несколько подобных разрешений, касается ли это разрешение арендатора или субарендатора.
Двойная выдача разрешений создает условия для нарушений законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. У хозяйствующих субъектов возникает возможность манипулировать различными правоустанавливающими документами, уклоняться от государственного контроля и надзора, избегать ответственности за правонарушения. Для преодоления сложившейся негативной ситуации требуется запретить двойную выдачу разрешений, отразив это в рамках Закона о рыболовстве и в подзаконных нормативных правовых актах.
В свою очередь, к разрешительным механизмам предоставления права пользования водными биоресурсами следует отнести разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов и решения о предоставлении водных биоресурсов в пользование.
В решении о предоставлении водных биоресурсов в пользование содержатся сведения о лице, у которого возникает право на добычу (вылов) водных биоресурсов, о виде рыболовства, сроке и об условиях использования водных биоресурсов и другие сведения.
Названный документ выдается в целом для второстепенных в условиях современной структуры рыбного хозяйства видов рыболовства. Решение о предоставлении водных биоресурсов в пользование принимается для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных учебных и культурно-просветительских целях. Названный правоустанавливающий документ выдается также в случае рыболовства в целях товарного рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов.
Рыболовство в традиционных целях также требует выдачи решения. Данный вид рыболовства - составная часть традиционного образа жизни и хозяйственной деятельности общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока нашей страны. Можно и нужно поощрять такую деятельность, но эти поощрения не должны нарушать всю систему управления рыбным хозяйством.
В некоторых законопроектах предусмотрено свободное и бесплатное (в том числе без разрешительных документов) осуществление традиционного рыболовства без ограничений по объему вылова, без определения квот по этому виду рыболовства. Данный подход не отвечает такому принципу законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, как приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед их использованием в качестве объекта права собственности и иных прав. Исходя из данного принципа владение, пользование, распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственником и пользователем свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и состоянию водных биоресурсов (п. 2 ч. 1 ст. 2 Закона о рыболовстве). Между тем осуществление традиционного рыболовства без ограничений по объему добычи и квот вылова может нанести вред состоянию самих водных биоресурсов.
С последним решением никак нельзя согласиться: если традиционное рыболовство осуществляется в личных и бытовых нуждах, не требующих больших объемов вылова, то в связи с данным видом рыболовства отпадает необходимость в отмене ограничений по объему вылова. Ведь поощрение традиционного рыболовства не должно идти по пути создания косвенных условий для злоупотреблений и скрытой коммерционализации этого вида рыболовства.
Следует отметить, что комбинированный подход российского законодателя, предполагающий разрешительные способы регулирования наряду с договорными, отнюдь не является ошибочным и эклектичным. В законодательстве о рыболовстве Канады наряду с договорными предусматриваются и лицензионные (разрешительные) механизмы регулирования означенных отношений. Согласно ст. 23 Закона Канады "О рыболовстве" (R.S.C. 1985, с. F-14) <1> никто не имеет права совершать рыболовные действия, не предписанные лицензией. Никто не имеет права ловить рыбу за пределами рыболовного участка, обозначенного в лицензии, будь то пляж или глубокая вода. Запрещается использование рыболовных механизмов, средств и аппаратов, не указанных в лицензии. Запрещается также совершение вышеуказанных действий на чужом рыболовном участке без согласия его владельца или арендатора. В Законе Канады "О рыболовстве" предусматривается лицензирование сбора морских растений. В лицензиях указываются определенные условия (район и способ сбора, количество морских растений, используемое снаряжение и аппаратура).
--------------------------------
<1> URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/F-14/FullText.html.

В завершении параграфа сделаем следующий вывод: административный порядок предоставления водных объектов, а также объектов животного мира прочно утвердился в России и в ряде зарубежных государств. В связи с динамичностью отечественного правового регулирования в области использования водных биоресурсов нередко возникают некоторые коррупциогенные пробелы. Это усиливается высокой доходностью рыбного хозяйства, привлекающей организованную преступность. Названные пробелы следует своевременно выявлять и восполнять, не ломая всего порядка пользования тем или иным видом природного ресурса.

Глава 7. РАЗРЕШЕНИЯ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ
И СФЕРЕ ТРУДА

§ 1. Разрешения в сфере здравоохранения

Если рассматривать разрешительную систему как совокупность всех полученных разрешений на совершение действий <1>, то следует признать, что объектом властного дозволения выступает либо непосредственный вид деятельности, либо такая деятельность, предмет которой должен быть разрешен, допущен на рынок. Поэтому даже если разрешается тот или иной товар или объект правоотношений в форме материального блага, то в любом случае регулируется с помощью дозволительного (разрешительного) метода та или иная деятельность. При этом нередко разрешение в отношении объекта деятельности (разрешенные к обращению лекарственные средства) сопровождается требованием о наличии разрешения для субъекта этой деятельности. Чаще всего речь идет о лицензировании. Так, разрешенные к обращению лекарственные средства не могут вступать в гражданский оборот в том случае, если хотя бы у одного из участников соответствующих правоотношений (например, отношения "аптека - покупатель лекарственного средства") нет лицензии.
--------------------------------
<1> См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. С. 542.

В сфере охраны здоровья граждан используются практически все виды разрешений, перечень которых в настоящее время приобрел конкретные очертания благодаря трудам отечественных исследователей административного права <1>, однако наибольшее распространение получили:
--------------------------------
<1> См., например: Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2015. N 5.

1) лицензии (лицензированию подлежит медицинская и фармацевтическая деятельность);
2) разрешения (например, разрешение на проведение клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения; разрешение на проведение международного многоцентрового клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения; разрешение на пострегистрационное клиническое исследование лекарственного препарата для медицинского применения; разрешение на ввоз конкретной партии зарегистрированных и (или) незарегистрированных лекарственных средств, предназначенных для проведения клинических исследований лекарственных препаратов, проведения экспертизы лекарственных средств для осуществления государственной регистрации лекарственных препаратов или для оказания медицинской помощи по жизненным показаниям конкретного пациента);
3) сертификат (до 1 января 2016 г. обязательное наличие сертификата предусмотрено для медицинских работников) - сертификат специалиста для осуществления фармацевтической деятельности при наличии высшего или среднего фармацевтического образования; сертификат специалиста, подтверждающий соответствующую профессиональную подготовку руководителя юридического лица или руководителя соответствующего подразделения юридического лица, осуществляющего деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; сертификат на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (если они являются лекарственными средствами); сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев; сертификат производителя лекарственного средства, необходимый при ввозе лекарственных средств на территорию Российской Федерации; сертификат профилактических прививок - документ, в котором регистрируются профилактические прививки гражданина; обязательная сертификация иммунобиологических лекарственных препаратов;
4) заключения (заключение страховой медицинской организации и территориального фонда по оценке объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи; заключение врачебной комиссии медицинской организации для изъятия органов и тканей для трансплантации (пересадки) у живого донора). Кроме того, по заключению врачей осуществляется обеспечение полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет; медицинское заключение об удовлетворительном состоянии здоровья необходимо для того, чтобы стать суррогатной матерью;
5) утверждение (утверждение органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования; утверждение перечня федеральных государственных учреждений, осуществляющих медицинскую эвакуацию, утверждение Минздравом России перечня медицинских организаций, которые могут оказывать высокотехнологичную медицинскую помощь за счет бюджетных ассигнований). Состав правления территориального фонда обязательного медицинского страхования утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
6) согласование. По согласованию с соответствующим должностным лицом (руководителем) медицинской организации (подразделения медицинской организации) лечащий врач может отказаться от наблюдения за пациентом и его лечения, от проведения искусственного прерывания беременности;
7) свидетельство (временное свидетельство, подтверждающее оформление полиса и удостоверяющее право на бесплатное оказание им медицинской помощи медицинскими организациями при наступлении страхового случая);
8) удостоверение (полис обязательного медицинского страхования является документом, удостоверяющим право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи на всей территории Российской Федерации);
9) аккредитация. Экспертом качества медицинской помощи является врач-специалист, имеющий свидетельство об аккредитации специалиста. Для права на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации с 1 января 2016 г. необходимо иметь свидетельство об аккредитации специалиста. Клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения проводятся в аккредитованных медицинских организациях;
10) аттестация (аттестация специалистов, имеющих высшее и среднее медицинское и (или) фармацевтическое образование для присвоения им квалификационной категории; аттестация уполномоченных лиц производителя лекарственных средств; аттестация работников экспертного учреждения на право выступать в качестве эксперта по проведению экспертизы лекарственных средств);
11) квоты (государственные квоты, в пределах которых осуществляются производство, хранение, ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ; квоты рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для трудоустройства лиц, страдающих психическими расстройствами). Производство государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров осуществляется в пределах государственных квот. Ранее квоты были предусмотрены для получения дорогостоящей (высокотехнологичной) медицинской помощи за счет средств государственного бюджета.
Законом об основах охраны здоровья (ст. 38) установлен разрешительный режим в отношении обращения медицинских изделий. Этот режим означает, что разрешается обращение медицинских изделий, зарегистрированных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти. В качестве данного уполномоченного органа в силу предписаний ст. 14 указанного Федерального закона выступает орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения. Таковым согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" является Министерство здравоохранения Российской Федерации.
Из общего правила об обязательной регистрации медицинских изделий имеется исключение: медицинские изделия, которые изготовлены по индивидуальным заказам пациентов, к которым предъявляются специальные требования по назначению медицинских работников и которые предназначены исключительно для личного использования конкретным пациентом, регистрации не подлежат.
Процедурами, предваряющими и необходимыми для государственной регистрации, являются: 1) оценка соответствия в форме технических испытаний, токсикологических исследований, клинических испытаний; 2) экспертиза качества, эффективности и безопасности медицинских изделий; 3) испытания в целях утверждения типа средств измерений (в отношении медицинских изделий, относящихся к средствам измерений в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений).
За государственную регистрацию медицинских изделий и экспертизу качества эффективности и безопасности медицинских изделий взимается государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Согласно ст. 333.32.2 Налогового кодекса РФ (введена Федеральным законом от 25 ноября 2013 г. N 317-ФЗ <1>) за совершение уполномоченным федеральным органом исполнительной власти действий, связанных с осуществлением государственной регистрации медицинских изделий, государственная пошлина уплачивается в следующих размерах:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2013. N 267.

1) за государственную регистрацию медицинских изделий - 6000 руб.;
2) за проведение экспертизы качества, эффективности и безопасности медицинских изделий (в зависимости от класса потенциального риска их применения в соответствии с номенклатурной классификацией медицинских изделий, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения): класс 1 - 40 тыс. руб.; класс 2а - 54 тыс. руб.; класс 2б - 73 тыс. руб.; класс 3 - 98 тыс. руб.;
3) за внесение изменений в регистрационное удостоверение на медицинское изделие - 1200 руб.;
4) за выдачу дубликата регистрационного удостоверения на медицинское изделие - 1200 руб.
За государственной регистрацией медицинского изделия следует внесение сведений о медицинском изделии в государственный реестр медицинских изделий и организаций, осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий. Этот реестр Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения размещает на своем официальном сайте в сети Интернет. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 615 "Об утверждении Правил ведения государственного реестра медицинских изделий и организаций, осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий" реестр медицинских изделий и организаций, осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий, является федеральной информационной системой, содержащей сведения о медицинских изделиях и организациях, осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий.
Сведения, содержащиеся в реестре, являются общедоступными и предоставляются органам государственной власти, органам местного самоуправления, иным юридическим лицам, а также физическим лицам бесплатно. Запрос на получение сведений, содержащихся в реестре, направляется в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения в произвольной форме на бумажных носителях или в электронной форме через официальный сайт данной Службы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)". При обращении на сайт <1> получение информации всем списком невозможно, необходимо использовать специальные знания о наименованиях, регистрационных удостоверениях и иных характеристиках медицинских изделий.
--------------------------------
<1> URL: http://www.roszdravnadzor.ru/registration/mi_reestr/search (дата обращения: 28 января 2013 г.).

Данный режим отличается от порядка предоставления сведений о реестре лекарственных препаратов. Реестр лекарственных препаратов также размещен на сайте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения <1>, но получение сведений о содержимом реестра происходит в режиме онлайн, без каких-либо формальных запросов и ответов, мгновенно и полным перечнем. Поэтому возникает вопрос о том, почему в отношении реестра медицинских изделий избрана более архаичная форма взаимодействия с лицами, заинтересованными в получении информации о его содержании?
--------------------------------
<1> URL: http://grls.rosminzdrav.ru/grls.aspx (дата обращения: 28 января 2013 г.).

В отличие от медицинских изделий основным законодательным актом, регулирующим вопросы использования разрешительного режима в отношении лекарственных препаратов, является Закон об обращении лекарственных средств. Государственная регистрация лекарственных препаратов является составным элементом глобального процесса обращения лекарственных препаратов. Однако если выдача разрешений на ввоз лекарственных средств на территорию Российской Федерации в силу ст. 9 данного Закона является элементом федерального государственного надзора в сфере обращения лекарственных средств, то государственная регистрация лекарственных препаратов к сфере государственного надзора и контроля не отнесена.
Статьей 13 Закона об обращении лекарственных средств установлены основные параметры отношений в связи с государственной регистрацией лекарственных препаратов. Так, государственная регистрация лекарственных препаратов есть необходимое условие для ввода лекарственных препаратов в гражданский оборот на территории Российской Федерации. Государственной регистрации подлежат: 1) оригинальные лекарственные препараты; 2) воспроизведенные лекарственные препараты; 3) новые комбинации зарегистрированных ранее лекарственных препаратов; 4) лекарственные препараты, зарегистрированные ранее, но произведенные в других лекарственных формах, в новой дозировке.
Согласно ст. 333.32.1 Налогового кодекса РФ (введена Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 41-ФЗ <1>) за совершение действий, связанных с осуществлением государственной регистрации лекарственных препаратов, государственная пошлина уплачивается в различных размерах (в зависимости от видов осуществляемых действий). Так, минимальная сумма платежа за проведение экспертизы качества лекарственного средства и экспертизы отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата, разрешенного для медицинского применения на территории Российской Федерации более 20 лет, при государственной регистрации лекарственного препарата составляет 30 тыс. руб., а за проведение экспертизы качества лекарственного средства и экспертизы отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата для медицинского применения при его государственной регистрации (включая препарат, в отношении которого проведены международные многоцентровые клинические исследования, часть из которых проведена на территории Российской Федерации) - 225 тыс. руб.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1576.

В целях государственной регистрации лекарственных препаратов для медицинского применения (в отличие от лекарственных препаратов для ветеринарного применения) предусмотрено проведение ряда экспертиз:
1) экспертиза лекарственных средств (экспертиза документов для получения разрешений на проведение клинических исследований лекарственного препарата; экспертиза качества лекарственного средства; экспертиза отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата для медицинского применения при его государственной регистрации; экспертиза качества лекарственного средства и экспертиза отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата, разрешенного для медицинского применения на территории Российской Федерации более 20 лет, при государственной регистрации лекарственного препарата; экспертиза качества лекарственного средства и экспертиза отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата для медицинского применения, в отношении которого проведены международные многоцентровые клинические исследования, часть из которых проведена на территории Российской Федерации, при государственной регистрации лекарственного препарата);
2) этическая экспертиза возможности проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения.
Государственная регистрация лекарственных препаратов для ветеринарного применения осуществляется лишь по результатам экспертизы лекарственных средств для ветеринарного применения без какой-либо этической экспертизы.
Государственная регистрация лекарственных препаратов осуществляется соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в срок, не превышающий 210 рабочих дней со дня принятия заявления о государственной регистрации лекарственного препарата.
Государственной регистрации не подлежат:
1) лекарственные препараты, изготовленные аптечными организациями, ветеринарными аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, которые имеют лицензию на фармацевтическую деятельность, по рецептам на лекарственные препараты и требованиям медицинских организаций, ветеринарных организаций;
2) лекарственное растительное сырье;
3) лекарственные препараты, приобретенные физическими лицами за пределами территории Российской Федерации и предназначенные для личного использования;
4) лекарственные препараты, предназначенные для экспорта;
5) радиофармацевтические лекарственные препараты, изготовленные непосредственно в медицинских организациях в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Требования к процессам подачи и рассмотрения заявлений о государственной регистрации лекарственных препаратов, перечню необходимых документов установлены ст. 18 Закона об обращении лекарственных средств. Так, помимо предоставления более чем двух десятков документов, формирующих регистрационное досье, в отношении лекарственных препаратов для медицинского применения предусмотрено предоставление:
1) документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за проведение экспертизы документов для получения разрешений на проведение клинических исследований лекарственного препарата для медицинского применения и этической экспертизы при обращении за государственной регистрацией лекарственного препарата;
2) документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за проведение экспертизы качества лекарственного средства и экспертизы отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата, разрешенного для медицинского применения на территории Российской Федерации более 20 лет, при государственной регистрации лекарственного препарата;
3) документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за проведение экспертизы качества лекарственного средства и экспертизы отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата для медицинского применения, в отношении которого проведены международные многоцентровые клинические исследования, часть из которых проведена на территории Российской Федерации, при государственной регистрации лекарственного препарата.
Решение о государственной регистрации лекарственного препарата принимает соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Предваряет это решение заключение экспертной организации. Таковой организацией должно быть федеральное государственное бюджетное учреждение по проведению экспертизы лекарственных средств. Данное учреждение создается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях обеспечения исполнения полномочий этого федерального органа по выдаче разрешений на проведение клинических исследований лекарственных препаратов и (или) по государственной регистрации лекарственных препаратов.
Анализ действующих полномочий в сфере здравоохранения показывает, что таковым органом является Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, к функциям которой согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 155 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития" (в силу Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития переименована в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения) отнесено осуществление государственной регистрации лекарственных средств, медицинской и реабилитационной техники и изделий медицинского назначения. В настоящее время создан и функционирует ФГБУ "Научный центр экспертизы средств медицинского применения" Минздрава России, основными видами деятельности которого являются: экспертиза лекарственных средств, методов контроля их качества, отношения ожидаемой пользы к возможному риску применения лекарственного препарата; подтверждение соответствия лекарственных средств. На территории Российской Федерации также имеется сеть испытательных, контрольно-аналитических и иных лабораторий и центров различной организационно-правовой формы и формы собственности, перечень которых размещен на официальном сайте ФГБУ "Научный центр экспертизы средств медицинского применения" Минздрава России <1>. О том, какой характер результаты экспертизы имеют для выдачи разрешения, свидетельствует ч. 1 ст. 27 Закона об обращении лекарственных средств, согласно которой уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет оценку экспертных заключений для определения их соответствия заданию на проведение соответствующих экспертиз и принимает решение о государственной регистрации лекарственного препарата или об отказе в государственной регистрации лекарственного препарата. При этом никакой корреляции между отрицательным экспертным заключением и отказом в государственной регистрации лекарственного препарата указанным Федеральным законом не установлено.
--------------------------------
<1> URL: http://www.regmed.ru/Content/Doc.aspx?id=aee70b8d-e24f-40ff-a901-e253c95fa38e (дата обращения: 14 марта 2013 г.).

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вносит при принятии решения о государственной регистрации лекарственного препарата данные о зарегистрированном лекарственном препарате, в том числе о фармацевтической субстанции, входящей в состав лекарственного препарата, в государственный реестр лекарственных средств и выдает заявителю регистрационное удостоверение лекарственного препарата, форма которого утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, согласованные нормативную документацию, нормативный документ, инструкцию по применению лекарственного препарата и макеты первичной и вторичной (потребительской) упаковки с указанием на них номера регистрационного удостоверения лекарственного препарата и даты его государственной регистрации или в случае принятия решения об отказе в государственной регистрации лекарственного препарата уведомляет в письменной форме заявителя об этом с указанием причин такого отказа.
Регистрационное удостоверение лекарственного препарата с указанием лекарственных форм и дозировок выдается бессрочно, за исключением регистрационного удостоверения лекарственного препарата, выдаваемого со сроком действия пять лет, на впервые регистрируемые в Российской Федерации лекарственные препараты. По истечении данного срока выдается бессрочное регистрационное удостоверение лекарственного препарата при условии подтверждения его государственной регистрации.
Статьей 32 Закона об обращении лекарственных средств предусмотрена возможность отмены государственной регистрации лекарственного препарата. Решение об отмене государственной регистрации лекарственного препарата и исключении лекарственного препарата из государственного реестра лекарственных средств принимается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при наличии случаев, прямо перечисленных в данном Федеральном законе. Среди них, например, представление соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти заключения о риске или об угрозе здоровью, жизни человека или животного при применении лекарственного препарата, превышающих его эффективность, по результатам осуществляемого им мониторинга безопасности лекарственного препарата; собственная инициатива разработчика лекарственного средства; неподтверждение государственной регистрации лекарственного препарата по истечении срока действия регистрационного удостоверения, выданного на пять лет, и др.
Приказом Минздравсоцразвития России от 26 августа 2010 г. N 746н утвержден порядок ведения государственного реестра лекарственных средств для медицинского применения. Установление порядка ведения государственного реестра лекарственных средств для ветеринарного применения Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" отнесено к полномочиям Минсельхоза России.
Как в отношении медицинских изделий, так и в отношении лекарственных препаратов предусмотрен режим выдачи разрешений на ввоз на территорию Российской Федерации. В первом случае регулирование осуществляется Законом об основах охраны здоровья, а во втором - Законом об обращении лекарственных средств. Лекарственные средства в Российскую Федерацию могут ввозить: 1) производители лекарственных средств для целей собственного производства лекарственных средств; 2) иностранные разработчики лекарственных средств и иностранные производители лекарственных средств или другие юридические лица по поручению разработчика лекарственного средства для проведения клинических исследований лекарственного препарата, осуществления государственной регистрации лекарственного препарата, включения фармацевтической субстанции в государственный реестр лекарственных средств, контроля качества лекарственных средств при наличии разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти на ввоз конкретной партии лекарственных средств; 3) организации оптовой торговли лекарственными средствами; 4) научно-исследовательские организации, образовательные учреждения высшего профессионального образования, производители лекарственных средств для разработки, исследований, контроля безопасности, качества, эффективности лекарственных средств при наличии разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти; 5) медицинские организации, иные организации для оказания медицинской помощи по жизненным показаниям конкретного пациента при наличии разрешения уполномоченного федерального органа исполнительной власти на ввоз конкретной партии лекарственного препарата, выданного в установленном порядке в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью.
Дальнейшее регламентирование данных отношений осуществляется на подзаконном уровне: Приказ Минздрава России от 2 августа 2012 г. N 61н "Об утверждении Административного регламента Министерства здравоохранения Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз за пределы территории Российской Федерации биологических материалов, полученных при проведении клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения", Приказ Минздрава России от 15 июня 2012 г. N 7н "Об утверждении Порядка ввоза на территорию Российской Федерации медицинских изделий в целях государственной регистрации".
Значительное количество разрешений предусматривается Законом о наркотических средствах. Так, разрешается культивирование наркосодержащих растений для использования в научных, учебных целях и в экспертной деятельности государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями при наличии лицензии на указанный вид деятельности. При этом выделяются разрешенные для культивирования сорта и запрещенные (все остальные). Физическим лицам разрешается перевозить наркотические средства и психотропные вещества, полученные в медицинских целях, при наличии документа, выданного аптечной организацией и подтверждающего законность получения наркотических средств и психотропных веществ. Выделяются наркотические средства и психотропные вещества, разрешенные для использования в медицинских целях. Использование наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в научных и учебных целях разрешается юридическим лицам при наличии лицензий на виды деятельности, связанные с использованием конкретных наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
При этом режим ввоза на территорию Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров при общей ситуации запрета становится разрешенным лишь с соблюдением ряда строгих требований. Так, для получения лицензии на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров юридическими лицами должны быть получены сертификат на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (если они являются лекарственными средствами) и разрешение на право ввоза (вывоза) наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, выдаваемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Примером разрешений, касающихся осуществления профессиональной деятельности в сфере здравоохранения, также может служить разрешение на занятие народной медициной.
В соответствии со ст. 50 Закона об основах охраны здоровья право на занятие народной медициной может быть осуществлено лишь при наличии разрешения, выданного органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья. Такое разрешение действительно лишь на территории субъекта Российской Федерации, органом исполнительной власти которого выдано такое разрешение. Порядок занятия народной медициной также устанавливается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Лишение гражданина разрешения на занятие народной медициной производится по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выдавшего такое разрешение, и может быть обжаловано в суд. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Республике Башкортостан) разрешение имеет форму диплома.
В данном случае проблему представляет как особый режим разрешений, который все более (по числу и характеру требований) приближается к лицензированию, так и ограниченная рамками субъекта Российской Федерации сфера действия этого разрешения. Лицензирование медицинской деятельности в соответствии со ст. 88 Закона об основах охраны здоровья представляет собой элемент государственного контроля, чего нельзя сказать о народной медицине, которая в силу ст. 50 данного Закона собственно медицинской деятельностью не является. Последнее обстоятельство в значительном количестве случаев неверно воспринимается правоприменителями, а понимание народной медицины как одного из видов медицинской деятельности приводит к ошибочным решениям судебных и контрольно-надзорных органов <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Земеров Н. Надзор за исполнением законодательства о народной медицине // Законность. 2005. N 8.

Разрешения как волеизъявление одних субъектов на осуществление действий иными субъектами, причем без наличия властных полномочий (аналогичных по характеру полномочиям органов государственной власти), широко распространены в сфере охраны здоровья граждан. Так, институт информированного добровольного согласия (ст. 20 Закона об основах охраны здоровья), по сути, исходит из того, что пациент дает разрешение медицинскому работнику на проведение в его отношении медицинского вмешательства.
В соответствии со ст. 47 данного Федерального закона в случае необходимости проведения судебно-медицинской экспертизы разрешение на изъятие органов и тканей у трупа для трансплантации (пересадки) должно быть дано судебно-медицинским экспертом с уведомлением об этом прокурора. Здесь мы видим, что статус судмедэксперта по объему властных полномочий близок к правоприменительным полномочиям органов государственной власти.
Аккредитация как новый вид разрешительной деятельности в сфере охраны здоровья граждан предусмотрена в отношении медицинских работников. Статья 69 Закона об основах охраны здоровья связывает право на осуществление медицинской деятельности не только с фактом наличия медицинского или иного образования в Российской Федерации, но и с наличием свидетельства об аккредитации специалиста.
Аккредитация специалиста - процедура определения соответствия готовности лица, получившего высшее или среднее медицинское или фармацевтическое образование, к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности в соответствии с установленными порядками оказания медицинской помощи или со стандартами медицинской помощи либо фармацевтической деятельности. Аккредитация специалиста осуществляется по окончании им освоения основных образовательных программ среднего, высшего и послевузовского медицинского и фармацевтического образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ не реже одного раза в пять лет в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
До 1 января 2016 г. право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в Российской Федерации в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста. Сертификаты специалиста, выданные медицинским и фармацевтическим работникам до 1 января 2016 г., действуют до истечения указанного в них срока. Форма, условия и порядок выдачи сертификата специалиста устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Помимо аккредитации физических лиц в сфере здравоохранения имеется режим аккредитации юридических лиц. Речь идет об аккредитации медицинских организаций на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения. Согласно ст. 38 Закона об обращении лекарственных средств клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения проводятся в медицинских организациях, аккредитованных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В целях реализации данной нормы Минздрав России принимает соответствующие акты. Например, Приказом от 13 сентября 2013 г. N 649 "Об аккредитации медицинских организаций на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения" свидетельства об аккредитации на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения предписано выдать следующим медицинским организациям, аккредитованным на право проведения клинических исследований лекарственных препаратов для медицинского применения:
1) государственное бюджетное учреждение Ростовской области "Госпиталь для ветеранов войн" (г. Ростов-на-Дону);
2) Федеральное государственное бюджетное учреждение "Поликлиника N 2" Управления делами Президента Российской Федерации (г. Москва);
3) общество с ограниченной ответственностью "Новая клиника" (г. Пятигорск);
4) общество с ограниченной ответственностью "Фрезениус Медикал Кеа Омск" (г. Омск).
Анализ нормативно-правовых оснований разрешительной деятельности в сфере охраны здоровья граждан показывает, что разрешение как способ соблюдения условных запретов, заключающийся в подтверждении соблюдения ряда требований, исключающих действие запрета <1>, отличен от дозволений, поскольку подразумевается, что разрешение обязательно предполагает наличие соответствующего индивидуального акта. Поэтому о разрешении можно говорить, на наш взгляд, как о виде правоприменительных актов, и, соответственно, разрешительная деятельность - вид правоприменительной деятельности. Субъектами этой деятельности выступают как органы государственной власти и местного самоуправления, так и иные лица, наделенные соответствующими правомочиями законом.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Статья С.М. Зырянова "Разрешительные режимы в российском административном праве" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2013, N 5.

<1> Подобное оригинальное понимание запретительного способа регулирования предложено С.М. Зыряновым. См.: Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2013. N 5.

§ 2. Разрешения в сфере образования

Образование - особая сфера деятельности, к осуществлению которой государство предъявляет определенные требования. Разрешительные процедуры, используемые в сфере образования, позволяют дать оценку способности осуществлять образовательную деятельность образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих свою деятельность с привлечением педагогических работников.
В сфере образования используются такие государственные разрешительные режимы, как лицензирование образовательной деятельности, аккредитация образовательной деятельности, аттестация педагогических работников.
Необходимо отметить, что помимо перечисленных разрешительных режимов государством для регулирования правоотношений в сфере образования активно используется еще один из видов разрешительных режимов - институт квотирования <1>.
--------------------------------
<1> Более подробную информацию по институту квотирования см. в параграфе 5 главы 4.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) дополнил сферу образования еще одним видом разрешений, но без властных полномочий участвующих в данных отношениях субъектов. Речь идет об общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и профессионально-общественной аккредитации образовательных программ.
Лицензирование. По общему правилу правом заниматься образовательной деятельностью на территории Российской Федерации обладают только те образовательные организации, которые имеют официальное государственное разрешение - лицензию <1>.
--------------------------------
<1> Из общего правила есть исключение: так, не требуется получение лицензии частным образовательным организациям, которые осуществляют свою деятельность на территории инновационного центра "Сколково". Это положение установлено Федеральным законом N 99-ФЗ (подп. 3 ч. 4 ст. 1) и Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ч. 2 ст. 17).

Образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с Законом N 99-ФЗ с учетом особенностей, установленных ст. 91 Федерального закона N 273-ФЗ.
Впервые разрешительный порядок осуществления образовательной деятельности в Российской Федерации был введен в 1992 г. Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" <1> (далее - Закон РФ об образовании) (утратил силу). Так, ст. 33 (в первой редакции) устанавливалось, что лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или по его поручению местным (муниципальным) органом управления образованием по месту нахождения образовательного учреждения на основании заключения экспертной комиссии.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. В России попытки введения лицензирования были предприняты во второй половине XVI в., а затем в XIX в. В 1889 г. был создан Департамент окладных сборов (аналог современной лицензионной палаты), осуществляющий взимание "патентных сборов" за осуществление торговых операций. После выплаты предпринимателями фиксированной денежной суммы им выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Однако прогрессивные начинания российского правительства просуществовали в России сравнительно недолго из-за начавшейся Первой мировой войны (более подробно см.: Шестаков А.В. Лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности. М.: Издательский дом "Дашков и К", 2000. С. 48 - 49; Соболь О.С. Лицензирование предпринимательской деятельности (правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 9, 10).

Позже были приняты Постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядки лицензирования образовательной деятельности. Речь идет о Постановлении Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. N 796, которое впоследствии было заменено на Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 277, а потом на Постановление от 16 марта 2011 г. N 174.
Кроме того, существовал ряд актов Правительства Российской Федерации, которыми регламентировалось лицензирование образовательной деятельности в отношении учебных заведений силовых ведомств, учебных заведений, имеющих статус национальных исследовательских университетов, а также в отношении МГУ им. М.В. Ломоносова и СПбГУ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. N 837 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений, находящихся в ведении Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федеральной службы охраны Российской Федерации и реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну"; Постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 49 "О лицензировании образовательной деятельности образовательных учреждений органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации, реализующих военные профессиональные образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну"; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2011 г. N 626 "О лицензировании образовательной деятельности федеральных университетов, университетов, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет", других федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, реализующих образовательные программы высшего профессионального и послевузовского профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно"; Постановление Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2012 г. N 959 "О внесении изменения в Положение о лицензировании образовательной деятельности федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова" и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет".

В связи с существенным изменением образовательного законодательства с принятием Федерального закона N 273-ФЗ порядок лицензирования образовательной деятельности вновь был изменен. Так, в соответствии со ст. 91 данного Закона лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования.
Лицензирование образовательной деятельности, а также контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности выполняется лицензирующим органом - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования. Этим органом является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) в соответствии с утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. N 594 Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки. Рособрнадзор осуществляет лицензирование следующих образовательных организаций:
а) организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
б) федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
в) российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
г) иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации.
Лицензирование остальных образовательных организаций, расположенных на территории субъектов Российской Федерации (за исключением перечисленных выше образовательных организаций), осуществляется органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выполняющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования в силу ст. 7 Федерального закона N 273-ФЗ.
Необходимо отметить, что к особенностям лицензирования образовательной деятельности в соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ относится то, что согласно общему правилу лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
Переоформление лицензии наряду с установленными законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности случаями осуществляется лицензирующим органом также:
1) при реорганизации юридических лиц в форме присоединения при наличии лицензии у присоединяемого юридического лица;
2) при реорганизации юридических лиц в форме их слияния при наличии лицензии у одного реорганизованного юридического лица или лицензий у нескольких реорганизованных юридических лиц.
Переоформление лицензии в зависимости от основания ее переоформления осуществляется полностью или в части соответствующего приложения.
При реорганизации организации, осуществляющей образовательную деятельность, в форме присоединения к ней другой организации, осуществляющей образовательную деятельность, переоформление лицензии проводится на основании лицензий таких организаций.
Согласно Федеральному закону N 273-ФЗ в целях обеспечения образовательной деятельности организацией, осуществляющей образовательную деятельность и возникшей в результате реорганизации лицензиата в форме разделения или выделения, лицензирующий орган предоставляет такой организации временную лицензию в соответствии с лицензией реорганизованного лицензиата. Срок действия временной лицензии составляет один год.
Заявление о предоставлении временной лицензии и прилагаемые к нему документы представляются в лицензирующий орган не позднее чем через 15 рабочих дней со дня внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.
Принятие лицензирующим органом решения о предоставлении временной лицензии осуществляется в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня приема заявления соискателя лицензии о предоставлении временной лицензии и прилагаемых к нему документов.
Особенностью лицензирования образовательной деятельности является также установление дополнительных оснований возврата документов, поданных лицензиатом. В соответствии с Законом N 99-ФЗ документы возвращаются, если выявлено несоответствие заявления о предоставлении лицензии установленным требованиям или не предоставлен весь необходимый перечень документов.
При лицензировании образовательной деятельности лицензирующий орган принимает решение о возврате соискателю лицензии или лицензиату заявления и прилагаемых к нему документов с мотивированным обоснованием причин возврата при наличии одного из следующих оснований:
1) лицензирование образовательной деятельности соискателя лицензии или лицензиата в соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ не отнесено к компетенции лицензирующего органа;
2) для лицензирования заявлена образовательная деятельность по образовательным программам, которые соискатель лицензии или лицензиат в соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ не вправе реализовывать;
3) наличие у лицензиата неисполненного предписания федерального органа исполнительной власти, реализующего функции по контролю и надзору в сфере образования, или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
Федеральным законом N 273-ФЗ также устанавливаются процедурные особенности лицензирования образовательной деятельности отдельных организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
В частности, лицензирование образовательной деятельности образовательных организаций, учредителями которых являются религиозные организации, осуществляется по представлениям соответствующих религиозных организаций (в случае, если такие религиозные организации входят в структуру централизованных религиозных организаций, по представлениям соответствующих централизованных религиозных организаций). При лицензировании образовательной деятельности духовных образовательных организаций представляются сведения о квалификации педагогических работников, имеющих богословские степени и богословские звания. Министерство иностранных дел Российской Федерации осуществляет сбор и передачу в лицензирующий орган заявлений загранучреждений Министерства иностранных дел Российской Федерации как соискателей лицензии или лицензиатов о предоставлении или переоформлении лицензий и прилагаемых к таким заявлениям документов.
На подзаконном уровне регламентация порядка лицензирования осуществляется Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности", которым вводятся определенные изменения в существовавший ранее порядок лицензирования. Так, в соответствии с новым порядком лицензирование учебных заведений, включая учебные заведения силовых ведомств, национальные исследовательские университеты, МГУ им. М.В. Ломоносова и СПбГУ, регламентируется одним документом.
Значительно расширен перечень лицензионных требований, предъявляемых как к соискателю лицензии на осуществление образовательной деятельности, так и к лицензиату, установлен перечень оказываемых услуг при реализации образовательной деятельности, перечень документов, предоставляемых соискателем лицензии в лицензирующий орган, а также подробно регламентирована процедура лицензионного контроля.
Положение позволяет обеспечить контроль за соблюдением общих для всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность, требований о наличии условий для охраны здоровья обучающихся. Так, в соответствии со ст. ст. 37 и 41 Федерального закона N 273-ФЗ образовательная организация вне зависимости от направления реализуемых программ обязана обеспечить обучающихся питанием, организовать прохождение ими периодических медицинских осмотров, диспансеризации, оказание первичной медико-санитарной помощи, обучать навыкам здорового образа жизни, требованиям охраны труда, обеспечивать профилактику и запрещение курения, употребления алкогольных напитков, наркотических средств, реализовывать другие меры, предусмотренные законодательством.
Новым лицензионным требованием является создание специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья во всех профессиональных образовательных организациях, а также в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения (ст. 79 Федерального закона N 273-ФЗ).
Помимо этого, введены требования к педагогическим кадрам, наличию печатных и электронных образовательных и информационных ресурсов по реализуемым в соответствии с лицензией образовательным программам.
Важным нововведением является обязанность получения лицензии на образовательную деятельность теми индивидуальными предпринимателями, которые осуществляют образовательную деятельность с привлечением педагогических работников.
Существенно повысились требования к лицензированию автошкол: они теперь должны иметь в наличии согласованные с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения МВД России программы подготовки водителей, а также получить заключения ГИБДД о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям.
Аккредитация. Самостоятельным административно-правовым режимом является государственная аккредитация образовательной деятельности. Федеральный закон N 273-ФЗ изменил многие правоотношения в сфере образования и разрешительные процедуры в том числе, однако их суть существенным изменениям не подверглась. Так, сохранился прежний подход к регулированию образовательной деятельности, предусматривающий наряду с лицензированием образовательной деятельности процедуры государственной аккредитации образовательной деятельности.
Если лицензирование подтверждает возможность осуществления вида деятельности, то аккредитация - качественные характеристики деятельности. Государственная аккредитация проводится не по всем видам образовательных программ, а лицензирование является необходимым условием осуществления любой образовательной деятельности.
Государственная аккредитация образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ и Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1039.
Целью государственной аккредитации по-прежнему является подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам. Изменение касается только способа закрепления обязательности прохождения этой процедуры. С одной стороны, в рамках Федерального закона N 273-ФЗ отсутствует прямой запрет на выдачу документов об образовании государственного образца, если образовательная организация работает по неаккредитованным образовательным программам. С другой стороны, образовательная организация не имеет права проводить государственную итоговую аттестацию по неаккредитованным программам. Логическая цепочка завершается требованием ч. 4 ст. 60 Федерального закона N 273-ФЗ, согласно которому документы об образовании и квалификации выдаются только лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию - итоговую аттестацию, завершающую освоение основных образовательных программ, имеющих государственную аккредитацию. Вывод - аккредитация образовательных программ обязательна.
Согласно вышеупомянутому Положению подать заявление на проведение государственной аккредитации по аналогии с лицензированием могут не только организации, но и индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность с привлечением педагогических работников и имеющие лицензию на образовательную деятельность по соответствующим федеральным стандартам основным образовательным программам.
Важное новшество - изменение оснований выдачи временного свидетельства о государственной аккредитации образовательной деятельности, действующего в течение одного года. Согласно Федеральному закону N 273-ФЗ этот документ выдается также и в случае реорганизации образовательной организации в форме присоединения к ней иной организации, осуществляющей образовательную деятельность, что позволяет реорганизованным организациям без спешки пройти новую процедуру государственной аккредитации в полном объеме.
Новое Положение о государственной аккредитации образовательной деятельности существенно меняет действующий порядок предоставления услуги по государственной аккредитации. Изменения касаются заявления о проведении процедуры и документов, прилагаемых к нему. Перечень предоставляемых организацией документов и сведений сводится к минимуму, так как предполагается активное использование межведомственного взаимодействия и изменяется характер работы экспертной комиссии. Теперь все сведения, необходимые для составления заключения, экспертная группа будет запрашивать у аккредитуемой организации в процессе проведения экспертизы, а информацию для первичной проверки заявления специалисты службы смогут получить самостоятельно по системе межведомственного электронного взаимодействия.
Благодаря вышеуказанным изменениям стала более доступной и оправданной подача документов в электронном виде. Организации, желающие получить услугу по государственной аккредитации образовательной деятельности, могут использовать не только федеральный портал государственных услуг, но и размещенный на официальном сайте службы электронный сервис.
Кроме того, Федеральным законом N 273-ФЗ предусмотрено формирование государственной информационной системы "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам". Постановлением Правительства РФ от 24 мая 2013 г. N 438 "О государственной информационной системе "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам" утверждены Правила формирования и ведения государственной информационной системы "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам".
Создание данной информационной системы поручено Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки. Информационная система содержит данные о государственной аккредитации образовательной деятельности образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, и об индивидуальных предпринимателях, которые осуществляют образовательную деятельность с привлечением педагогических работников. Вышеупомянутым Положением о государственной аккредитации определен состав включаемой в реестр информации, полномочия Рособрнадзора по ведению реестра и процедура включения в него сведений. Данные в информационную систему заносятся аккредитационными органами - Рособрнадзором и уполномоченными органами субъектов Российской Федерации. Информационная система открыта и общедоступна на официальном сайте Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
Аттестация. В ряду разрешительных процедур, предусмотренных российским законодательством, в качестве самостоятельного административно-правового режима применяется аттестация. В сфере образования с помощью этого административного режима определяется соответствие педагогических работников занимаемой должности.
Вопросы правового регулирования аттестации педагогических работников закреплены в ст. 49 Федерального закона N 273-ФЗ. Аттестация педагогических работников проводится в целях подтверждения соответствия педагогических работников занимаемым ими должностям на основе оценки их профессиональной деятельности и установления квалификационной категории.
При этом аттестация в целях установления квалификационной категории проводится только по желанию педагогических работников (за исключением педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава).
Порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда.
Порядок проведения аттестации педагогических работников также регламентирован на подзаконном уровне - нормативными актами, принятыми до вступления в силу Федерального закона N 273-ФЗ и действующими в настоящее время. Среди них можно выделить следующие документы:
- Приказ Минобрнауки России от 30 марта 2015 г. N 293 "Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации работников, занимающих должности педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу";
- Приказ Минобрнауки России от 7 апреля 2014 г. N 276 "Об утверждении Порядка проведения аттестации педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность".
Анализ вышеперечисленных нормативных источников позволил сделать вывод о том, что предусмотрено два вида аттестации: обязательная и добровольная. Обязательная аттестация проводится каждые пять лет для подтверждения соответствия педагога занимаемой должности на основе оценки его профессиональной деятельности. Добровольная аттестация осуществляется по желанию учителя для установления соответствия уровня его квалификации требованиям первой (или высшей) квалификационной категории. Срок действия квалификационной категории составляет пять лет.
Вместе с тем необходимо отметить, что обязательной аттестации не подлежат педагогические работники, проработавшие в занимаемой должности менее двух лет, и беременные женщины; женщины, находящиеся в отпуске по беременности и родам; педагогические работники, находящиеся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных работников возможна не ранее чем через два года после их выхода из указанных отпусков.
Федеральный закон N 273-ФЗ изменил порядок формирования аттестационных комиссий. Так, ранее формирование аттестационных комиссий осуществлялось из числа представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, профессиональных союзов, научных организаций и общественных объединений, органов самоуправления образовательных учреждений (советов образовательных учреждений, попечительских советов, педагогических советов и др.) и работников образовательных учреждений. Теперь же аттестационные комиссии формируются или федеральными органами исполнительной власти, или органами субъекта Российской Федерации в зависимости от того, в чьем ведении находятся образовательные организации, педагогические работники которых должны (или изъявили желание) пройти процедуру аттестации.
На подзаконном уровне регламентированы последствия признания работника не соответствующим занимаемой должности. В этом случае работодатель (руководитель образовательного учреждения) должен направить его на курсы повышения квалификации (если подобная рекомендация содержится в решении аттестационной комиссии) либо предложить другую имеющуюся работу. Трудовой договор с работником может быть расторгнут в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации, если невозможно перевести педагогического работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (в том числе вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу).
Установлены также критерии присвоения педагогическим работникам первой и высшей квалификации. Так, первая квалификационная категория может быть установлена педагогическим работникам, которые:
- владеют современными образовательными технологиями и методиками и эффективно применяют их в практической профессиональной деятельности;
- вносят личный вклад в повышение качества образования на основе совершенствования методов обучения и воспитания;
- имеют стабильные результаты освоения обучающимися, воспитанниками образовательных программ и показатели динамики их достижений выше средних в субъекте Российской Федерации.
Высшая квалификационная категория может быть установлена педагогическим работникам, которые:
- имеют установленную первую квалификационную категорию;
- владеют современными образовательными технологиями и методиками и эффективно применяют их в практической профессиональной деятельности;
- имеют стабильные результаты освоения обучающимися, воспитанниками образовательных программ и показатели динамики их достижений выше средних в субъекте Российской Федерации, в том числе с учетом результатов участия обучающихся и воспитанников во всероссийских, международных олимпиадах, конкурсах, соревнованиях;
- вносят личный вклад в повышение качества образования на основе совершенствования методов обучения и воспитания, инновационной деятельности, в освоение новых образовательных технологий и активно распространяют собственный опыт в области повышения качества образования и воспитания.
Квотирование. Впервые институт квотирования был введен в сферу образования Законом РФ об образовании. Так, в ст. 32, регулирующей компетенцию и ответственность образовательного учреждения, было предусмотрено такое полномочие, как самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты (п. 14). Это было первое и единственное упоминание данного разрешительного режима на законодательном уровне в сфере образования. Более детальную регламентацию данный институт получил немного позже в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем, послевузовском профессиональном образовании" <1>, в котором были установлены виды квотирования: целевые квоты и квоты на прием иностранных граждан в высшие учебные заведения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

На подзаконном уровне квотирование регламентировалось Постановлениями Правительства РФ от 19 сентября 1995 г. N 942 "О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием"; от 25 августа 2008 г. N 638 "О сотрудничестве с зарубежными странами в области образования"; от 14 февраля 2009 г. N 129 "О безвозмездной подготовке сотрудников органов внутренних дел (полиции) африканских государств в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Указанное Постановление действующее.

С принятием Федерального закона N 273-ФЗ институт квотирования получил более детальное регулирование. Так, установлены виды квотирования: квота приема лиц, имеющих особое право, квота целевого приема, квота приема иностранных граждан и лиц без гражданства в российские образовательные организации.
Государство с помощью института квотирования в сфере образования решает несколько задач.
Во-первых, государство оказывает поддержку определенным категориям граждан:
- дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, инвалиды с детства, инвалиды вследствие военной травмы или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, которым согласно заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не противопоказано обучение в соответствующих образовательных организациях;
- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (до 1 января 2017 г.)
Государственные гарантии на образование инвалидов закреплены ст. 19 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". При этом институт квотирования в данном случае не играет роли непосредственного разрешения, а выступает в роли обеспечительного механизма государственных гарантий в виде ежегодного предоставления не менее чем 10% от общего объема контрольных цифр приема граждан в образовательной организации для получения указанными выше категориями граждан высшего образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Во-вторых, с помощью квотирования осуществляется регулирование распределения бюджетных мест в сфере образования в рамках контрольных цифр приема граждан на обучение. Так, в сфере образования предусмотрена квота целевого приема для получения высшего образования в объеме установленных на очередной год контрольных цифр приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов по каждому уровню высшего образования, каждой специальности и каждому направлению подготовки, которая устанавливается ежегодно учредителями организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования.
Также Федеральным законом N 273-ФЗ предусмотрена возможность получения образования иностранными гражданами и лицами без гражданства в пределах устанавливаемой квоты в российских образовательных организациях (ст. 78). Установление квоты относится к полномочиям Правительства Российской Федерации. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2013 г. N 891 "Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" установлена квота в размере 15 тыс. человек из числа иностранных граждан и лиц без гражданства, которые могут получить профессиональное образование (среднее, высшее и дополнительное профессиональное) в Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета <1>.
--------------------------------
<1> Необходимо иметь в виду, что в данное число входят квоты приема на обучение на безвозмездной и льготной основе сотрудников органов внутренних дел (полиции) и военнослужащих внутренних войск государств - участников Содружества Независимых Государств и квоты приема на обучение сотрудников органов внутренних дел (полиции) африканских государств в образовательные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации на безвозмездной основе, установленные соответственно Постановлением Правительства РФ от 30 марта 2009 г. N 258 и Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. N 129.

В-третьих, с помощью квотирования обеспечиваются жилищные права студентов обучающихся за счет средств бюджетных ассигнований. Обязанность образовательной организации по согласованию с учредителем устанавливать обязательную квоту обеспечения местами для проживания в общежитии студентов, обучающихся за счет средств бюджетных ассигнований, является новацией образовательного законодательства.
Общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ. Разрешения на подтверждение соответствия деятельности образовательной организации критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций осуществляются в добровольном порядке. Этот вид разрешений не предполагает властных полномочий со стороны аккредитационных органов. Более того, Федеральным законом N 273-ФЗ подчеркивается принцип добровольности осуществления разрешительных процедур. Это означает, что общественная аккредитация может проводиться только по инициативе самой образовательной организации. Даже если инициатором является другой субъект (например, при обоснованных жалобах на качество образования в образовательной организации, сведения из средств массовой информации и т.д.), то без письменного согласия самой образовательной организации общественная аккредитация проводиться не может. Кроме того, неудовлетворительные результаты общественной аккредитации не влекут каких-либо санкций со стороны государства, не могут быть основанием пересмотра действующих государственных разрешений (лицензии и государственной аккредитации) и наносят образовательной организации только репутационный урон.
Данный вид разрешительных процедур распространен в сфере охраны здоровья <1> и в сфере образования.
--------------------------------
<1> Более подробно см. предыдущий параграф.

Задачами общественной аккредитации, как правило, являются: оценка качества образовательной и научной деятельности в образовательной организации; информирование граждан и работодателей о качестве подготовки специалистов; повышение ответственности субъектов образовательной деятельности; создание информационной среды для определения рейтинга образовательных организаций.
Общественная аккредитация может включать в себя такие последовательные мероприятия, как: экспертная оценка качества образования в образовательной организации; обсуждение полученных результатов и принятие решения о прохождении или отказе образовательной организации в общественной аккредитации; занесение образовательной организации в реестр образовательных организаций, прошедших общественную аккредитацию; письменное уведомление органа управления образованием соответствующего уровня об итогах общественной аккредитации образовательной организации; размещение в прессе и в свободном доступе на официальных сайтах результатов общественной аккредитации.
Общественная аккредитация - это система общественного признания уровня деятельности образовательных организаций. Этот вид разрешительной деятельности значительно влияет на престиж образовательной организации.
Общественная аккредитация позволяет образовательной организации:
- продемонстрировать качество образовательных услуг и подготовки специалистов;
- получить независимую оценку качества образовательных программ;
- получить рекомендации по совершенствованию образовательных программ;
- повысить конкурентоспособность на российском рынке образовательных услуг;
- завоевать и укрепить свои позиции на международном рынке образовательных услуг.

§ 3. Разрешения в сфере культуры

В сфере культуры разрешительные режимы в основном формируются исходя из необходимости сохранения культурных ценностей. Именно требования законодательства об особых правилах содержания, использования культурных ценностей лежат в основе разрешительных режимов, закрепляемых в законодательстве о культуре.
Следует выделить режим сохранения недвижимых культурных ценностей, именуемых в российском законодательстве объектами культурного наследия (или памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации. Данный режим закреплен в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон об объектах культурного наследия), законодательстве субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия. Без преувеличения можно утверждать, что разрешительный режим является основой всего института охраны объектов культурного наследия.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Прежде всего следует отметить, что указанным выше Федеральным законом, а также Законом N 99-ФЗ предусмотрено, что к проведению работ по сохранению объекта культурного наследия допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензии на осуществление деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), а деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) соответственно отнесена к лицензируемым видам деятельности. Порядок лицензирования данной деятельности утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2012 г. N 349. Лицензирование деятельности по сохранению объектов осуществляется Министерством культуры Российской Федерации. Лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по сохранению объектов являются: а) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) - юридического лица работников, заключивших с ним трудовые договоры для осуществления деятельности по сохранению объектов по должности в соответствии со штатным расписанием, имеющих профессиональное образование в соответствии с требованиями, установленными соответствующими квалификационными характеристиками, и стаж работы по специальности не менее трех лет; б) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) - индивидуального предпринимателя профессионального образования в соответствии с требованиями, установленными квалификационными характеристиками по должностям работников, осуществляющих деятельность по сохранению объектов, и стаж работы по специальности не менее трех лет; в) проведение лицензиатом работ по сохранению объектов в порядке, установленном ст. 45 Федерального закона об объектах культурного наследия.
Другим важнейшим институтом в рамках разрешительного режима при государственной охране объектов культурного наследия является разрешение и задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. С помощью этого института обеспечивается индивидуализация общих требований относительно работ по сохранению объектов культурного наследия с учетом предмета охраны и состояния конкретного объекта культурного наследия.
Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ. Выдача задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, а также согласование проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляются: а) в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с разграничением полномочий, предусмотренным в ст. ст. 9 и 9.1 Федерального закона об объектах культурного наследия; б) в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия - в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом.
Задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия составляется с учетом мнения собственника объекта культурного наследия либо пользователя объектом культурного наследия.
Разрешительный режим используется и в механизме регулирования отношений по поводу проведения археологических раскопок. Средством обеспечения такого режима являются так называемые открытые листы. Работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия, включая работы, имеющие целью поиск и изъятие археологических предметов, проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год разрешения (открытого листа). Под разрешением (открытым листом) понимается документ, выдаваемый федеральным органом охраны объектов культурного наследия на основании заключения Российской академии наук и подтверждающий право на проведение одного из видов археологических полевых работ, предусмотренных Федеральным законом об объектах культурного наследия.
Порядок выдачи разрешений (открытых листов), приостановления и прекращения их действия устанавливается Правительством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2014 г. N 127 "Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия".

В данном документе помимо процедурных вопросов закрепляются также и положения, регламентирующие основания отказа выдачи разрешения (открытого листа). Таковыми, в частности, являются: 1) выявление в заявлении или документах неполных или недостоверных сведений; 2) несоответствие документов требованиям Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия; 3) наличие отрицательного заключения Российской академии наук; 4) письменное обращение федеральных органов исполнительной власти, органов законодательной и судебной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в Министерство культуры Российской Федерации о невыполнении заявителем либо работодателем законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в области охраны и сохранения объектов археологического наследия (с приложением копии предписания).
Если сравнить уровень закрепления оснований отказа в принятии органом государственной власти акта, разрешающего определенные действия, детальность при проведении археологических исследований, с иными разрешительными режимами, например лицензированием, то можно отметить следующее. Основания отказа в выдаче лицензии устанавливаются законом. В Законе N 99-ФЗ указано, что основанием отказа в предоставлении лицензии является: наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации; установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям; представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии на указанный в п. 38 ч. 1 ст. 12 указанного Федерального закона вид деятельности и прилагаемых к этому заявлению документов, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности. В рамках же режима выдачи разрешений (открытых листов) регулирование переносится на уровень подзаконного акта.
С учетом того что во многом по своему целевому назначению (охрана объектов культурного наследия), правовой природе, юридическим последствиям институты лицензирования и разрешения (открытых листов) схожи, следует рассмотреть вопрос об унификации в части определения уровня закрепления оснований к отказу в принятии акта органа государственной власти, оформляющего соответствующее дозволение государства на совершение определенных действий. Так, возможно закрепление оснований отказа в выдаче разрешения (открытых листов) в Федеральном законе об объектах культурного наследия.
Особенностью разрешительного режима по выдаче разрешений (открытых листов) является то, что помимо органа государственной власти в процедуре выдачи разрешения участвует Российская академия наук. В соответствии с Федеральным законом об объектах культурного наследия на нее возлагается подготовка заключения о целесообразности проведения археологических полевых работ определенного вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объемом и методами исследования. При этом в Правилах выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия задачи Российской академии конкретизируются. В частности, предусматривается, что Российская академия наук в рамках своей компетенции проводит проверку соответствия документов порядку проведения археологических полевых работ, методам исследований, требованиям к профессиональным знаниям и навыкам исследователя. Включение Российской академии наук в порядок выдачи открытых листов обусловлено тем, что именно на нее возлагается научная регламентация археологических раскопок. Такая регламентация, как следует из Федерального закона об объектах культурного наследия, представляет собой установление: порядка проведения археологических полевых работ, методов научных исследований объектов археологического наследия, состава и структуры научного отчета о выполненных археологических полевых работах, требований к профессиональным знаниям и навыкам исследователя.
Такая конструкция имеет и исторические предпосылки. Еще в СССР сформировалась модель регламентации археологических исследований с опорой на акты не органов государственной власти, а научных учреждений соответствующего профиля, находившихся в системе Академии наук СССР. Открытые листы выдавались Институтом археологии данной Академии. Впоследствии и в Российской Федерации данное полномочие находилось в ведении Института археологии Российской академии наук. Действующее законодательство трансформировало роль Российской академии наук, изъяв у нее (подведомственной научной организации) распорядительное полномочие и оставив экспертную функцию, наделив новой функцией: функцией научной регламентации археологических исследований.
Следует отметить, что в части задач Российской академии наук Правила выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия не в полной мере согласуются с Федеральным законом об объектах культурного наследия. Если на законодательном уровне Российская академия наук рассматривается как организация, проводящая проверку представленных документов с точки зрения целесообразности проведения археологических раскопок, то в подзаконном нормативном правовом акте предполагается, что проверка документов заявителей будет осуществляться уже на соответствие правилам, выработанным Российской академией наук в рамках научной регламентации археологических раскопок. Поэтому с целью устранения такой несогласованности можно предложить внести изменения в части правового регулирования отношений по поводу выдачи открытых листов и уточнить задачи Российской академии наук при подготовке заключения.
Кроме того, имеются основания и для корректировки роли Российской академии наук в научной регламентации археологических исследований. Так, Федеральный закон об объектах культурного наследия, как было отмечено выше, предоставляет Российской академии наук в рамках научной регламентации право установления требований к профессиональным знаниям и навыкам исследователя. В свою очередь, согласно Правилам выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия данные навыки и знания проверяются Российской академией наук при подготовке заключения о выдаче разрешения (открытого листа).
Вместе с тем установление подобных профессиональных требований затрагивает неопределенный круг лиц, влияет на права и обязанности граждан. При этом соответствующие решения, обладающие, по сути, признаками нормативности, остаются вне рамок требований об обязательной юридической экспертизе, опубликовании для всеобщего ознакомления, как это, например, предусмотрено в отношении нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Необходимо обратить внимание еще на один вопрос, связанный с участием Российской академии наук в процедуре выдачи разрешений (открытых листов) на проведение археологических полевых работ. Федеральный закон об объектах культурного наследия право на проведение экспертизы о целесообразности проведения археологических полевых работ определенного вида в соответствии с заявленными целями, задачами, объемом и методами исследования закрепляет именно за Российской академией наук, а не за соответствующим академическим институтом.
До реформирования Российской академии наук такая конструкция проблем не вызывала. Но после принятия Федерального закона от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> изменились связи между Российской академией наук и академическими институтами. Осуществляя научное руководство, Российская академия наук лишилась функций учредителя таких организаций и, соответственно, ограничена в их материальном и финансовом обеспечении. В связи с этим возникает проблема финансирования привлечения Института археологии Российской академии наук к подготовке заключения, предусмотренного Федеральным законом об объектах культурного наследия, с учетом того, что данные функции теперь возложены на Федеральное агентство научных организаций, а не на Российскую академию наук.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 39. Ст. 4883.

Зачастую функционирование разрешительного режима в области охраны объектов культурного наследия сталкивается с многочисленными проблемами. Многие граждане и организации нарушают налагаемые ограничения. По-прежнему остро стоит вопрос о сохранности многих объектов культурного наследия. Во многом это обусловлено рыночным (коммерческим) давлением на объекты культурного наследия. В этой связи следует рассмотреть вопрос об эффективности действующих разрешительных механизмов. Но при этом важно обеспечить баланс между экономической составляющей и интересами общества в охране культурного наследия, а это значит, что разрешительные механизмы в области охраны объектов культурного наследия должны рассматриваться и через призму избыточности и обременительности налагаемых ограничений.
Следует также провести согласование требований градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия.
В области охраны культурных ценностей разрешительный режим проявляется также и в ограничении оборота культурных ценностей. Такие ограничения, в частности, предусмотрены Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 "О ввозе и вывозе культурных ценностей" <1>. В соответствии с указанным Законом вывоз за пределы Российской Федерации определенных культурных ценностей возможен исключительно на основании разрешения компетентного государственного органа (Министерства культуры Российской Федерации). При этом определение того, попадают ли культурные ценности в разряд тех, оборот которых ограничен, осуществляется на основании экспертизы. Именно на стадии экспертизы возникают проблемы функционирования данного разрешительного режима, так как экспертиза не исключает субъективного подхода.
--------------------------------
<1> Российская газета. 1993. 15 мая.

Разрешительные режимы в сфере культуры используются также для защиты авторских прав. В частности, нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области кинематографии, предусматривается введение института прокатного удостоверения. Без такого удостоверения, которое выдается федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры (в настоящее время - Министерство культуры Российской Федерации), невозможно легальное введение в оборот кинематографического произведения. Инструменты защиты авторских прав, основанные фактически на разрешительной природе, предусмотрены и гражданским законодательством. Гражданским кодексом Российской Федерации презюмируется, что при любом использовании авторских прав предполагается получение согласия правообладателя. Государством формируется необходимое законодательство для защиты таких прав, а органы исполнительной власти участвуют в такой защите и поддержании разрешительного режима. В частности, государство осуществляет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации аккредитацию организаций по защите авторских прав. Предусматривается административное и уголовное преследование лиц, виновных в нарушении авторских прав. Вместе с тем, несмотря на определенные успехи в борьбе с контрафактной продукцией, защита права интеллектуальной собственности на произведения культуры сталкивается с многочисленными проблемами.
В целом государственное регулирование в области культуры отличается весьма активным применением разрешительных режимов. Данные режимы не касаются творческой деятельности, а используются как один из инструментов государственной охраны культурных ценностей (как недвижимых, так и движимых). Основные проблемы реализации разрешительных режимов в области культуры связаны с тем, что во многом ими ограничиваются права собственников (владельцев) культурных ценностей, на них возлагаются дополнительные обязанности, что, в свою очередь, приводит к многочисленным попыткам нарушить соответствующие нормы.

§ 4. Разрешения в сфере физической культуры и спорта

Закрепление и развитие разрешительных режимов в сфере физической культуры и спорта во многом обусловлено существующей системой физической культуры и спорта, которой традиционно придерживается наше государство. Несмотря на определенную децентрализацию и появление многочисленных частных субъектов, государство продолжает играть активную роль в сфере физической культуры и спорта. Проявлением этого является и развитие административных режимов в законодательстве о физической культуре и спорте. При этом можно констатировать расширение зон их применения. Разрешительные механизмы применяются при признании видов спорта, в руководстве развитием вида спорта, при проведении спортивных мероприятий и т.д.
Разрешительные режимы в Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон о физической культуре и спорте) реализуются через различные инструменты, в частности через признание, согласование, аккредитацию.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2007. N 50. Ст. 6242.

В Российской Федерации для признания части спорта видом спорта или для выделения спортивной дисциплины требуется издание государственного акта. Соответственно, без такого признания деятельность не может считаться видом спорта, лица, ее осуществляющие, - спортсменами и т.д. Таким образом, Федеральный закон о физической культуре и спорте четко сформировал разрешительный режим признания видов спорта.
С помощью признания определяется соответствие вида деятельности требованиям, предъявляемым к спорту как специфической области общественных отношений, т.е. та или иная деятельность признается спортом и может именоваться спортом. Признание влечет за собой распространение на такой вид деятельности правового режима, установленного Федеральным законом о физической культуре и спорте. Признание вида спорта подтверждается внесением сведений о виде спорта во Всероссийский реестр видов спорта. Только по признанным видам спорта проводятся официальные спортивные соревнования, то есть соревнования, внесенные в единый календарный план физкультурных и спортивных мероприятий. Возможно государственное финансирование только тех спортивных соревнований, которые проводятся по видам спорта, получившим государственное признание. При этом следует отметить, что невнесение во Всероссийский реестр видов спорта не препятствует самопризнанию (общественному признанию) того или иного вида деятельности как спортивной. Но в данном случае возникающие общественные отношения не будут регулироваться законодательством о физической культуре и спорте.
Признание вида спорта находится в компетенции профильного федерального органа исполнительной власти (в настоящее время - Министерство спорта Российской Федерации), которым также и утверждается процедура признания видов спорта <1>.
--------------------------------
<1> В настоящее время действует Приказ Министерства спорта Российской Федерации от 2 сентября 2013 г. N 702 "Об утверждении Порядка признания видов спорта, спортивных дисциплин и включения их во Всероссийский реестр видов спорта и порядка его ведения".

В соответствии с Федеральным законом о физической культуре и спорте спорт - сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним. Как видно, данное достаточно скупое определение оставляет простор для принятия решения об отнесении той или иной практической деятельности к видам спорта, к спорту вообще. Соответственно, одна из главных проблем в связи с введением института признания видов спорта - наличие объективных критериев для принятия государственного решения. Наглядным примером проявления данной проблемы стала ситуация с покером как видом спорта. Известно, что с 2010 г. покер был исключен из Всероссийского реестра видов спорта. Действующим законодательством покер отнесен к разряду азартных игр.
Согласование с государственными органами как разновидность разрешительного режима применяется в законодательстве о физической культуре и спорте при проведении международных спортивных мероприятий на территории Российской Федерации. Положением о Министерстве спорта Российской Федерации <1> такое согласование отнесено к полномочиям данного федерального органа исполнительной власти. Но процедура согласования, в том числе и возможные основания отрицательного решения, законодательством не закреплена. Впрочем, в законодательстве также не решается вопрос о последствиях, ответственности в случае проведения международного спортивного соревнования без согласования с компетентным органом государственной власти.
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 607.

Одним из наиболее проработанных разрешительных режимов с точки зрения целей, процедур и средств в законодательстве о физической культуре и спорте является государственная аккредитация. Государственная аккредитация в сфере физической культуры и спорта применяется для признания статуса общероссийского общественного объединения как общероссийской спортивной федерации по виду спорта, а в отношении регионального общественного объединения - статуса региональной спортивной федерации по виду спорта. При этом можно отметить тенденцию расширения использования механизма государственной аккредитации в законодательстве о физической культуре и спорте. Если до принятия действующего Федерального закона о физической культуре и спорте аккредитация применялась исключительно для общероссийских общественных объединений, претендовавших на развитие спорта на федеральном уровне, то затем было установлено правило о государственной аккредитации и региональных спортивных федераций.
Государственная аккредитация как инструмент государственной политики в сфере физической культуры и спорта была впервые закреплена в отечественном законодательстве в 1999 г. после принятия Федерального закона от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" <1> (утратил силу). Как следовало из данного Федерального закона, государственная аккредитация была призвана выявлять те общероссийские физкультурно-спортивные объединения, которые могли бы обеспечить проведение общероссийских и международных официальных физкультурно-спортивных мероприятий. Порядок проведения государственной аккредитации регламентировался специальным актом, утверждавшимся Правительством Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206.

Следует отметить, что государственная аккредитация получила неоднозначную оценку. Были высказаны критические замечания в отношении техники государственной аккредитации, ставились под сомнение целесообразность и законность такого инструмента государственной политики в сфере физической культуры и спорта. Неудивительно, что при разработке нового Федерального закона о физической культуре и спорте государственная аккредитация спортивных федераций не предусматривалась. Вместе с тем действующий Федеральный закон о физической культуре и спорте исходит из необходимости проведения государственной аккредитации. При этом было расширено применение данного инструмента государственной политики в сфере физической культуры и спорта за счет закрепления обязанности государственной аккредитации не только общероссийских спортивных федераций, но и региональных спортивных федераций.
Общественные объединения, прошедшие государственную аккредитацию, получают право на руководство тем или иным видом (видами) спорта, на формирование спортивных сборных команд Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, на государственное финансирование, а также иные права. Именно эти права характеризуют специальную правоспособность спортивных федераций, отличают их от иных физкультурно-спортивных федераций. Следует отметить отличие государственной аккредитации в области физической культуры и спорта от института лицензирования и иных институтов, используемых для закрепления разрешительных режимов в той или иной области.
Общероссийские общественные объединения, получившие статус общероссийской спортивной федерации, получают возможность не просто осуществлять определенную деятельность. В какой-то мере они наделяются властными полномочиями по отношению к иным субъектам, действующим в системе физической культуры и спорта.
Порядок государственной аккредитации устанавливается Министерством спорта в Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ от 20 февраля 2009 г. N 49 "Об утверждении Порядка государственной аккредитации региональных спортивных федераций, осуществляемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации"; Приказ от 18 августа 2009 г. N 654 "Об утверждении Порядка проведения государственной аккредитации Российской Федерацией общественных организаций для наделения их статусом общероссийских спортивных федераций".

Во-первых, спортивные федерации вправе утверждать нормы, устанавливающие права и обязанности, в том числе спортивные санкции, для признающих такие нормы субъектов физической культуры и спорта. При этом, хотя законодатель и выделяет субъектов, к которым могут быть обращены нормативные предписания общероссийских спортивных федераций, следует признать, что фактически речь идет о неопределенном круге лиц, так как перечень субъектов физической культуры и спорта имеет чрезвычайно широкий характер (в частности, к ним относятся физкультурно-спортивные организации, граждане, занимающиеся физической культурой и спортом и т.д.).
В отличие от нормативных правовых актов условием признания для того ли иного лица регулятивной силы актов общероссийских спортивных федераций является добровольное согласие. В исследованиях зарубежных авторов такое добровольное согласие рассматривается как своеобразный "контракт на участие" в спортивных мероприятиях, организуемых и проводимых физкультурно-спортивными организациями.
Несмотря на то что в Федеральном законе о физической культуре и спорте подчеркивается добровольный характер признания норм спортивных федераций, устанавливающих права и обязанности субъектов физической культуры и спорта, следует отметить определенную условность такой добровольности. С одной стороны, современное физкультурно-спортивное движение во многом основано на централизаторских началах. Организационно построение таких движений напоминает пирамиду, в основании которой находятся спортивные клубы, спортсмены, тренеры, следующую ступень занимают национальные федерации, национальные олимпийские комитеты, а на вершине расположена та или иная международная некоммерческая организация, осуществляющая управление, например, определенным видом спорта. Решения, правила, нормы вышестоящей организации обязательны для нижестоящих субъектов, их неисполнение или несоблюдение чреваты санкциями, вплоть до запрета на участие в спортивных соревнованиях, что фактически можно приравнять к "высшей мере" наказания, так это влечет исключение из системы физической культуры и спорта.
С другой стороны, необходимым элементом, позволяющим придать обязательный характер для иных субъектов, не являющихся членами таких общественных объединений, является именно решение органа государственной власти (государственная аккредитация), в результате которого общероссийские спортивные федерации наделяются специальной правоспособностью.
Во-вторых, в Федеральном законе о физической культуре и спорте помимо общего признания принятия общероссийскими спортивными федерациями норм, устанавливающих права и обязанности для признающих такие нормы субъектов физической культуры и спорта, предусматриваются иные возможности саморегулирования со стороны данных общественных объединений. Имеются в виду права данных общественных объединений устанавливать ограничения на участие во всероссийских официальных спортивных соревнованиях по соответствующим видам спорта спортсменов, не имеющих права выступать за спортивные сборные команды Российской Федерации в соответствии с нормами международных спортивных организаций, проводящих соответствующие международные соревнования. На основе приведенной нормы общероссийские спортивные федерации могут вводить ограничения на участие в соответствующих спортивных мероприятиях иностранцев и лиц без гражданства. Данные ограничения затрагивают трудовые права иностранцев и лиц без гражданства. Обязательность введения таких ограничений обеспечивается силой закона. При этом важно отметить, что на законодательном уровне не устанавливаются сами ограничения, а только предусматривается возможность ограничения. В этой связи может быть поставлен вопрос о соблюдении условий ограничения прав человека, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, так как законодатель позволил общественным объединениям, аккредитованным в качестве общероссийских спортивных федераций, своими актами устанавливать ограничения прав определенной категории лиц.
В-третьих, исключительно спортивные федерации могут применять и меры воздействия, связанные с ограничением прав спортсменов. Имеется в виду возможность применять такую меру воздействия, как спортивная дисквалификация. Спортивная дисквалификация, изначально устанавливаемая на уровне нормативных документов международных неправительственных физкультурно-спортивных организаций (Международный олимпийский комитет, Всемирное антидопинговое агентство, международные спортивные федерации), получила признание и в законодательстве. С 2010 г. в Российской Федерации понятие "спортивная дисквалификация" получило закрепление в Федеральном законе о физической культуре и спорте. Спортивная дисквалификация спортсмена - это отстранение спортсмена от участия в спортивных соревнованиях, которое осуществляется международной спортивной федерацией по соответствующему виду спорта или общероссийской спортивной федерацией по соответствующему виду спорта за нарушение правил вида спорта, или положений (регламентов) спортивных соревнований, или антидопинговых правил, или норм, утвержденных международными спортивными организациями, или норм, утвержденных общероссийскими спортивными федерациями.
Важным элементом механизма государственной аккредитации спортивных федераций является реестр общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Как следует из названия данного реестра, в него включаются сведения об общероссийских спортивных федерациях и региональных спортивных федерациях. Формирование такой информационной базы представляется необходимым с учетом определенной децентрализации государственного управления в сфере физической культуры и спорта, связанной с наделением органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по государственной аккредитации региональных спортивных федераций. Кроме того, такой реестр позволяет в систематизированном виде хранить информацию об общероссийских спортивных федерациях, получивших государственную аккредитацию.
Ведение указанного реестра возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта.
На законодательном уровне устанавливаются сведения и документы, которые должны содержаться в реестре общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. К ним относятся:
1) наименования соответствующих спортивных федераций;
2) виды спорта, в целях развития которых созданы и осуществляют свою деятельность соответствующие спортивные федерации;
3) перечень лиц, являющихся членами соответствующих спортивных федераций;
4) сведения о персональном составе руководящих органов соответствующих спортивных федераций;
5) засвидетельствованные в нотариальном порядке копии учредительных документов соответствующих спортивных федераций и в случае, если региональная спортивная федерация не является юридическим лицом, уведомление постоянно действующего руководящего органа общероссийской спортивной федерации о том, что региональная спортивная федерация является структурным подразделением общероссийской спортивной федерации, с указанием сведений о месте нахождения и руководящих органах региональной спортивной федерации;
6) сведения о членстве общероссийских спортивных федераций в международных физкультурно-спортивных организациях.
Указанный перечень носит закрытый характер и по смыслу Федерального закона о физической культуре и спорте может быть расширен только посредством внесения изменений в ч. 2 ст. 17 указанного Федерального закона.
При формировании информационных баз, а рассматриваемый реестр является именно государственной информационной базой, принципиальный характер имеет вопрос о доступности информации. Настоящий Федеральный закон основывается на принципе открытости и доступности сведений, содержащихся в реестре общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Предусматривается только одно исключение - в отношении персональных данных. Персональными данными в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <1> является любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2006. N 165.

При этом если персональные данные уже стали общедоступными в соответствии с законодательством, то и в данном случае они могут быть предоставлены пользователям информационной базы. Согласно вышеуказанному Федеральному закону "О персональных данных" общедоступные персональные данные - персональные данные, доступ неограниченного круга лиц к которым предоставлен с согласия субъекта персональных данных или на которые в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности.
Порядок ведения реестра общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций и предоставления сведений из этого реестра утвержден Приказом Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации от 20 февраля 2009 г. N 48.
В связи с аккредитацией возникают различные проблемы. Прежде всего, это эффективность аккредитации как разрешительного механизма и характер статуса спортивных федераций.
Представляется, что государственная аккредитация имеет под собой объективные основания. Можно даже утверждать, что ее не может не быть в той системе физической культуры и спорта, которая предусмотрена Федеральным законом о физической культуре и спорте. В этой связи обратим внимание на роль, которая отводится государству в сфере физической культуры и спорта. Органы государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации наделяются значительными полномочиями и выполняют разнообразные функции в данной сфере. Смысл рассматриваемого Закона таков, что хотя формально развитие того или иного вида спорта обеспечивается негосударственными общественными формированиями - спортивными федерациями, данное право они получают от государства. С определенной долей условности можно говорить о том, что государство поручает указанным организациям развитие видов спорта. В этом отношении показательна терминология Федерального закона о физической культуре и спорте. Законодатель исходит из того, что общественные организации, претендующие на осуществление деятельности по развитию видов спорта, наделяются статусом спортивной федерации.
Таким образом, ответственность государства за развитие физической культуры и спорта диктует необходимость поиска средств влияния и контроля за деятельностью общественных структур в данной сфере. Без этих средств возник бы разрыв в механизме государственного управления отраслью.
Кроме сформированных и полноценных разрешительных режимов в области физической культуры и спорта можно выделить институты, которые, с определенной долей условности, косвенным образом могут быть отнесены к таким режимам. В частности, можно отметить Всероссийский реестр объектов спорта и спортивную подготовку.
Под объектами спорта в Федеральном законе о физической культуре и спорте понимаются объекты недвижимого имущества или комплексы недвижимого имущества, специально предназначенные для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий, в том числе спортивные сооружения. Всероссийский реестр объектов спорта формируется в целях систематизации данных о количестве, назначении и состоянии объектов спорта, находящихся на территории Российской Федерации и используемых для проведения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. Порядок ведения указанного реестра установлен Министерством спорта Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ от 27 мая 2011 г. N 469 "Об утверждении Порядка формирования и ведения Всероссийского реестра объектов спорта, предоставления сведений из него и внесения в него изменений".

Таким образом, с одной стороны, в законодательстве недвусмысленно установлена цель формирования Всероссийского реестра объектов спорта - систематизация данных о количестве, назначении и состоянии объектов спорта, находящихся на территории Российской Федерации и используемых для проведения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий. С другой стороны, не разрешается проведение официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий (за исключением случая, если объект спорта впервые используется для проведения официального физкультурного мероприятия или спортивного мероприятия) на объектах спорта, не внесенных в данный реестр.
Что касается спортивной подготовки, то ее осуществление также невозможно без соблюдения определенных требований к организации и обеспечению самого процесса спортивной подготовки. Вместе с тем разрешительный режим, регулирующий допуск к такой деятельности, не сформирован.
В соответствии с Федеральным законом о физической культуре и спорте спортивная подготовка представляет собой тренировочный процесс, который подлежит планированию, включает в себя обязательное систематическое участие в спортивных соревнованиях, направлен на физическое воспитание и совершенствование спортивного мастерства лиц, проходящих спортивную подготовку, и осуществляется на основании государственного (муниципального) задания на оказание услуг по спортивной подготовке или договора оказания услуг по спортивной подготовке в соответствии с программами спортивной подготовки. При этом программы спортивной подготовки должны разрабатываться на основе стандартов спортивной подготовки. Спортивная подготовка в Российской Федерации может осуществляться физкультурно-спортивными организациями, одной из целей деятельности которых является осуществление спортивной подготовки на территории Российской Федерации, в том числе центрами спортивной подготовки, а также организациями дополнительного образования детей, осуществляющими деятельность в области физической культуры и спорта, профессиональными образовательными организациями, осуществляющими деятельность в области физической культуры и спорта.
В данном случае устанавливаются определенные требования к спортивной подготовке. Но осуществлять ее по факту могут любые физкультурно-спортивные организации, которым для этого достаточно в качестве одной из целей деятельности указать осуществление спортивной подготовки, т.е. акта органа государственной власти, подтверждающего соответствие стандартам спортивной подготовки, не требуется.
Таким образом, в законодательстве о физической культуре и спорте используются различные средства закрепления и обеспечения разрешительных режимов. При этом такие режимы получили разную степень проработанности и детализации. Кроме того, в отдельных случаях для обеспечения обязательных требований законодательства полноценные разрешительные режимы не сформированы.

§ 5. Разрешения в сфере труда

Анализ современного трудового законодательства и практики его применения обнаруживает, что разрешительная система в сфере труда находит свое выражение в реализации двух основных форм:
- квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан;
- разрешения на заключение трудового договора с несовершеннолетними работниками, а также согласие на их увольнение.
Квотирование рабочих мест предусмотрено федеральным законодательством для инвалидов, а региональным также для других категорий граждан, испытывающих трудности в трудоустройстве, например молодежи <1>; лиц, освободившихся из мест лишения свободы <2>; граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей <3>; женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет <4>; людей предпенсионного возраста <5>; одиноких и многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей или детей-инвалидов <6> и др.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Республики Саха (Якутия) от 28 июня 2012 г. 1093-З N 1079-1У "О квотировании рабочих мест для трудоустройства граждан, испытывающих трудности в поиске работы, в Республике Саха (Якутия)"; Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. N 90 "О квотировании рабочих мест"; Закон Белгородской области от 12 октября 2006 г. N 66 "О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан"; Закон Волгоградской области от 6 июля 2010 г. N 2070-ОД "О квотировании рабочих мест для отдельных категорий молодежи в Волгоградской области".
<2> См., например: Закон Московской области от 25 апреля 2008 г. N 53/2008-0З "О квотировании рабочих мест".
<3> См., например: Закон Липецкой области от 14 сентября 2000 г. N 104-ОЗ "О квотировании рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите"; Закон Амурской области от 7 июля 2004 г. N 343-ОЗ "О квотировании рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях области для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы".
<4> См., например: Закон Камчатского края от 11 июня 2009 г. N 284 "О квотировании в Камчатском крае рабочих мест для отдельных категорий граждан, испытывающих трудности в поиске работы".
<5> См., например: Закон Липецкой области от 14 сентября 2000 г. N 104-ОЗ "О квотировании рабочих мест для лиц, особо нуждающихся в социальной защите".
<6> См., например: Закон Кемеровской области от 11 декабря 2002 г. N 106-ОЗ "О порядке квотирования рабочих мест".

В силу того что порядок квотирования рабочих мест для инвалидов и других лиц аналогичен, а основы квотирования заложены федеральным законодательством только в отношении инвалидов, целесообразным представляется рассмотреть этот институт на примере установления квот для инвалидов. Так, в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" работодателям, численность работников которых превышает 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в размере от 2 до 4% среднесписочной численности работников. Работодателям, численность работников которых составляет не менее чем 35 человек и не более чем 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации может устанавливаться квота для приема на работу инвалидов в размере не выше 3% среднесписочной численности работников.
Таким образом, Федеральный закон в самом общем виде закрепляет обязанность работодателей создавать или выделять рабочие места для трудоустройства инвалидов, а также обеспечивать инвалидам условия труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации. Конкретный механизм реализации квот предусматривается региональным законодательством.
Исследование федеральной законодательной базы квотирования рабочих мест для инвалидов привело к постановке следующих трудноразрешимых вопросов.
Во-первых, как совершенно справедливо отмечается в юридической литературе, в "федеральном законодательстве не содержится понятия квоты, что вызывает трудности при ее расчете, это не позволяет рассчитать количество рабочих мест, выделяемых в счет квоты, если образуется дробная величина, т.е. в федеральном законодательстве не установлены правила округления дробных частей чисел. Например, при максимальной квоте для приема на работу инвалидов в 4% и минимальной численности работников организации, при которой вводится квота, - 101 чел., количество рабочих мест будет равным 4,04. Очевидно, что трудоустроить инвалида на 0,04 рабочего места невозможно" <1>. Действительно, закладывая основы и критерии квотирования, закон не определяет самой дефиниции квоты, что приводит к некоторым затруднениям на практике в определении точного количества рабочих мест, выделяемых в счет квоты. Также следует отметить, что в региональном законодательстве этот вопрос "округления" решается различным образом: возможно "округление" в сторону уменьшения, или, напротив, в сторону увеличения численности инвалидов, которых необходимо трудоустроить.
--------------------------------
<1> Корсаненкова Ю.Б. Квотирование рабочих мест для инвалидов: проблемы правового регулирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. N 2. С. 24.

Во-вторых, позволим себе согласиться с позицией Ю.Б. Корсаненковой, указывающей на недостаточно корректное использование в тексте Закона статистических категорий "численность работников" и "среднесписочная численность работников", исходя из которых устанавливается квота <1>. При этом считаем заслуживающими внимания рассуждения о необходимости различения указанных понятий. Но вместе с тем полагаем, что квота должна определяться не исходя из среднесписочной численности работников, а в зависимости от количества штатных единиц в штатном расписании работодателя. Это позволит обеспечить согласование интересов "работников с ограниченными возможностями" и интересов работодателей. Как известно, штатное расписание включает в себя перечень должностей. При этом некоторые должности могут быть вакантны, отдельные работники могут работать на условиях внутреннего совместительства или совмещения, т.е. количество должностей может быть больше среднесписочного количества работников. Однако так называемые "ставки" могут дробиться, и тогда количество работников окажется больше, чем количество ставок. В целом следует учитывать большую динамичность среднесписочной численности работников по отношению к штатному расписанию, которое в значительной степени отвечает признакам постоянства.
--------------------------------
<1> Там же.

Сказанное, на наш взгляд, всецело предопределяет целесообразность использования в рамках существующей системы трудоустройства инвалидов в качестве критерия квотирования категории "количество должностей в штатном расписании", что, в свою очередь, решит также проблему дробных величин, образующихся при определении квоты, так как в случае получения такого дробного числа инвалиду может быть предложена работа на 0,2; 0,3 и т.д. ставки на условиях неполного рабочего времени.
В-третьих, следует сказать о проблеме, которая была решена в законодательстве совсем недавно. Это распространение обязанности квотирования не только на работодателей - юридических лиц, но и на работодателей - физических лиц, прежде всего индивидуальных предпринимателей. Предыдущая редакция ст. 21 указанного Закона о социальной защите инвалидов в силу недостатков юридической техники ограничивала действие данной нормы работодателями-организациями, исключая физических лиц из круга работодателей, которые должны соблюдать требования Закона о предоставлении квоты для инвалидов. Однако в качестве положительной тенденции следует отметить внесение законодателем изменений в названную статью, не позволяющих индивидуальным предпринимателям, штат которых также может быть больше 100 человек, отказываться от квотирования рабочих мест для инвалидов.
Отметим еще одну особенность определения круга субъектов, на которых лежит обязанность квотирования. На практике возник вопрос о необходимости создания рабочих мест для инвалидов структурными подразделениями организаций. Такая обязанность лежит на работодателях. Как было разъяснено в Департаменте труда и занятости населения г. Москвы, "квоту должны создавать компании, численность которых с учетом всех подразделений, даже расположенных в других регионах, составляет более 100 человек. При этом количество квотируемых мест надо определять исходя из среднесписочной численности работников в каждом подразделении" <1>.
--------------------------------
<1> Кокурина М.А. Трудоустройство по квоте: кого, куда и сколько // Главная книга. 2012. N 22; СПС "КонсультантПлюс".

Судебная практика демонстрирует несколько иной подход к определению субъекта, обязанного квотировать рабочие места. Так, в Определении Московского городского суда от 4 апреля 2012 г. по делу N 33-9788 указано, что "доводы ответчика о том, обязанность по квотированию рабочих мест для инвалидов может быть возложена только на юридическое лицо, а не на его филиал, являются неправомерными и не могут быть приняты судебной коллегией во внимание, поскольку. начальник центра. на основании выданной ему доверенности выполняет функции работодателя. Обладая функциями работодателя и имея численность работников 1832 человека, Московский центр организации работы железнодорожных станций обязан создать или выделить рабочие места для инвалидов". Таким образом, суд исходит из того, что работодателем в данном случае является структурное подразделение, которое и должно квотировать рабочие места для инвалидов. Такая же позиция выражена в Апелляционном определении Московского городского суда от 18 октября 2012 г. по делу N 11-21336.
Позволим себе не согласиться с данными утверждениями суда, исходя из традиционного понимания работодателя в трудовом праве как физического или юридического лица. По нашему мнению, квота должна устанавливаться работодателем путем самостоятельного определения количества квотируемых рабочих мест, распределяемых по структурным подразделениям.
Наряду с этим, несмотря на отсутствие нормативного закрепления, позиция Департамента труда и занятости населения г. Москвы выглядит более логичной. Да и в практике арбитражных судов встречаются решения с такой же мотивировкой. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 июля 2012 г. по делу N А32-13712/2011 указано: "Судебные инстанции проверили обоснованность порядка расчета квот, принимая во внимание численность работающих в том муниципальном образовании, которое устанавливает квоты, и обоснованно указали, что при расчете резервируемых мест для трудоустройства на территории муниципального образования город Краснодар следовало принять во внимание среднесписочную численность работающих в данной организации конкретно на территории города Краснодара (231 человек на момент вынесения оспариваемого постановления)". Во всяком случае во избежание таких разночтений, а также в целях формирования единообразной практики необходимым представляется четкое установление в тексте закона распределения обязанности квотирования по структурным подразделениям организации.
Как уже отмечалось выше, механизм квотирования устанавливается региональным законодательством, в котором также есть ряд недостатков. И если вопрос с определением круга субъектов, которые должны применять квоты, решен в большинстве субъектов РФ путем использования в тексте законов понятия "работодатель", а не "организация", то ряд других проблем в региональных актах о квотировании так и не получил своего разрешения.
Прежде всего, речь идет об отсутствии четко закрепленного порядка реализации квотирования. Так, в большинстве законов субъектов РФ указывается, что обязанность квотирования считается исполненной тогда, когда на все выделенные и созданные в счет установленной квоты рабочие места трудоустроены инвалиды <1>. Возникает закономерный вопрос: должны ли работодатели активно вести поиск инвалидов с целью выполнения квоты (самостоятельно или с помощью органов службы занятости), или проблема выделения (создания) рабочего места будет решаться только при обращении конкретного соискателя? А что если у работодателя отсутствуют вакансии и возможности для создания новых рабочих мест для инвалидов?
--------------------------------
<1> См., например: Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. N 90 "О квотировании рабочих мест"; Закон Московской области от 25 апреля 2008 г. N 53/2008-03 "О квотировании рабочих мест" // Ежедневные новости. Подмосковье. 2008. N 93.

В некоторых региональных актах под квотированием понимается резервирование рабочего места для инвалидов <1>. Означает ли это обязанность принять на работу для замещения такой должности только инвалида и необходимость оставления вакансии открытой в случае отсутствия соискателя с инвалидностью? В законодательстве ответы на эти вопросы отсутствуют.
--------------------------------
<1> См., например: Закон Воронежской области от 3 мая 2005 г. N 22-ФЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов" // Коммуна. 2005. 14 мая. N 71.

И еще один аспект квотирования рабочих мест для инвалидов, требующий научного осмысления: ответственность за нарушение требований закона. Так, ст. 5.42 Кодекса об административных правонарушениях РФ установлена административная ответственность за отказ работодателя в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты. По всей видимости, в данном случае имеется в виду, что квота работодателем уже установлена, т.е. создано или выделено рабочее место для приема на работу инвалида. При этом рабочее место предполагает выполнение конкретной трудовой функции. Но почему законодатель не использует категорию "необоснованный отказ в приеме на работу"? Ведь вполне возможна ситуация, когда в организацию с заявлением о приеме на работу обращается инвалид, которому отказано по причине отсутствия у него деловых качеств, необходимых для осуществления конкретной работы. Таким образом, буквальное толкование норм, предусмотренных КоАП РФ и законодательством о квотировании, позволяет рассматривать любой отказ инвалиду в приеме на работу как административное правонарушение, поскольку работодатель должен выполнять требование закона о создании (выделении) рабочего места для инвалида, который обязательно должен быть трудоустроен. И теоретически инвалид может обратиться в любую организацию с численностью работников более 100 человек и требовать приема на работу без учета его деловых качеств и наличия (отсутствия) вакансий у данного работодателя.
Отметим также, что административная ответственность устанавливается и региональным законодательством. При этом перечень составов административных правонарушений в сфере квотирования рабочих мест расширен по сравнению с КоАП РФ. Так, в ряде региональных законов предусмотрены такие составы, как нарушение установленного порядка квотирования <1> или неисполнение обязанности по созданию или выделению рабочих мест в счет установленной квоты <2>. В то же время, как уже отмечалось выше, ни в федеральном законе, ни в законах субъектов четко не формулируется, как должна быть исполнена обязанность квотирования.
--------------------------------
<1> См., например: Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 69; Закон Новосибирской области от 14 февраля 2003 г. N 99-ОЗ "Об административных правонарушениях в Новосибирской области" // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2003. N 9.
<2> См., например: Закон Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2002. N 40, 41, 42.

Еще одной проблемой реализации правовых норм об ответственности за правонарушения в сфере квотирования рабочих мест является то, что в судебной практике сложились различные подходы к определению подведомственности дел об обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности юридического лица за совершение указанных правонарушений. Так, в частности, в Постановлении Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 июля 2012 г. по делу N А40-28058/12-106-133 указано, что "общество привлекается к ответственности как субъект трудовых правоотношений, а не как хозяйствующий субъект, нарушивший законодательство Российской Федерации в процессе осуществления предпринимательской деятельности, поскольку статья 2.2 Закона города Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" устанавливает ответственность за невыполнение работодателем установленной законодательством города Москвы обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест. Следовательно, требования заявителя о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении не вытекают из предпринимательской деятельности и не подлежат рассмотрению арбитражным судом". Впоследствии Высший Арбитражный Суд РФ в своем Определении от 19 октября 2012 г. N ВАС-11511/12 отметил, что, "как следует из Постановления государственного органа о привлечении к административной ответственности, обществом нарушены положения Закона г. Москвы "О квотировании рабочих мест" в части невыполнения обязанности по организации квотируемых рабочих мест для инвалидов. Следовательно, в данном случае, общество привлечено к административной ответственности за действия, не связанные с нарушением трудового законодательства. Учитывая изложенное и принимая во внимание субъектный состав участников и характер возникших правоотношений, данный спор подведомствен арбитражному суду". Что касается судов общей юрисдикции, то они, как правило, принимают к своему рассмотрению такие дела <1>. Таким образом, вопрос о подведомственности подобных споров также остается открытым, и это также не способствует эффективной реализации норм о квотировании.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Пермского краевого суда от 26 июня 2012 г. по делу N 44-593-2012.

Возвращаясь к определению необоснованного отказа в приеме на работу инвалида применительно к ситуации, когда работодателю не требуется специалист такого профиля, а специальное рабочее место для него не создается, ответим на вопрос: каковы могут быть действия указанного соискателя, имеющего инвалидность? Очевидно, что инвалид может обратиться в суд с иском о признании отказа в приеме на работу незаконным. И здесь также возникает масса вопросов: признает ли суд такой отказ незаконным и необоснованным, учитывая обязанности работодателя квотировать рабочие места для инвалидов? Может ли суд обязать работодателя создать дополнительное рабочее место для инвалида? Какова будет трудовая функция, заработная плата, другие условия трудового договора, заключаемого с таким работником?
Анализ практики применения норм о квотировании показывает, что создание рабочих мест для инвалидов является довольно распространенным исковым требованием. Такие иски, как правило, предъявляются прокурорами в защиту неопределенного круга лиц и по большей части удовлетворяются судами, которые довольно формально подходят к исследованию обстоятельств дела, указывая, что "доказательств того, что с учетом деятельности работодателя невозможно создать или выделить места для инвалидов в пределах установленной квоты, не представлено" <1>. Другой вопрос: как потом исполняются такие судебные решения, учитывая объективную невозможность создания или выделения рабочего места для инвалида?
--------------------------------
<1> См., например: Апелляционное определение Московского городского суда от 18 октября 2012 г. по делу N 11-21336; Определение Нижегородского областного суда от 27 декабря 2011 г. по делу N 33-12760; Определение Нижегородского областного суда от 24 января 2012 г. N 33-456012; Кассационное определение Камчатского краевого суда от 28 июля 2011 г. по делу N 33-1033/2011; Апелляционное определение Астраханского областного суда от 30 мая 2012 г. по делу N 33-1615/2012; Определение Московского городского суда от 16 марта 2012 г. по делу N 33-8130; Апелляционное определение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 апреля 2012 г. по делу N 33-692.

По нашему мнению, попытка ответить на эти вопросы и компромиссно решить указанные проблемы в рамках существующего института квотирования рабочих мест для инвалидов обречена на провал. Это обусловлено тем, что обязание работодателя принимать на работу инвалидов противоречит самой сути трудовых отношений, основанных на добровольном соглашении сторон. Абстрагируясь от социальной проблемы незанятости инвалидов, их малообеспеченности, для всех очевидно, что работодатель нуждается в работниках, выполняющих конкретную трудовую функцию, он занимается определенной деятельностью (предпринимательской или иной), платит налоги, а забота об инвалидах, их социальная защита - это обязанность государства. С определенной степенью уверенности можно утверждать, что государство посредством квотирования пытается переложить свою социальную ответственность на плечи работодателей и делает это весьма неэффективно.
Вот почему, с точки зрения Международной организации труда, наиболее перспективным (несмотря на наличие определенных проблем и здесь) признается именно антидискриминационное законодательство. Оно более всего подходит для нормализации ситуации в сфере трудовых отношений, в результате чего инвалиды получают гарантии равных возможностей в обществе, так как такое законодательство стимулирует инициативу работодателей по приему на работу лиц с ограниченными возможностями и рост социального сознания путем оптимизации окружающей среды, а не по принуждению со стороны государства. То есть преимущество данной системы - в ее саморегуляции. Для полноценной работы данной системы требуется прежде всего отлаженная судебная система, позволяющая в кратчайшие сроки рассматривать жалобы в отношении дискриминации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Щур Д.Л. Особенности национальной системы квотирования // СПС "КонсультантПлюс".

Подводя итог рассмотрению института квотирования в трудовом праве, можно с уверенностью констатировать следующее: в действующем законодательстве отсутствуют понятия "выполнение квоты" и "невыполнение квоты", не сформирован единый механизм квотирования, не существует полноценной системы установления и выполнения квот, а также ответственности за невыполнение обязанностей по квотированию. В целом система трудоустройства лиц, испытывающих трудности в поиске работы, посредством квотирования для них рабочих мест представляется нежизнеспособной и должна быть заменена, по нашему мнению, созданием эффективного антидискриминационного законодательства, разработкой мер стимулирования работодателей в трудоустройстве инвалидов и иных категорий граждан, введением реальных механизмов заинтересованности трудовых коллективов в таких коллегах, а также ориентацией государства на создание специальных предприятий, использующих труд инвалидов и иных граждан, испытывающих трудности в трудоустройстве.
Еще одной формой реализации разрешительной системы в сфере труда являются разрешения на заключение трудового договора с несовершеннолетними работниками, а также согласие на их увольнение.
Так, в соответствии с частью третьей ст. 63 Трудового кодекса РФ с согласия одного из родителей (опекуна, попечителя) и органа опеки и попечительства трудовой договор может быть заключен с учащимся, достигшим возраста 14 лет, для выполнения в свободное от учебы время легкого труда, не причиняющего вреда его здоровью и не нарушающего процесса обучения. Обратим внимание на то, что в данном случае законодатель говорит о необходимости получения согласия одного из родителей (опекуна, попечителя) и органа опеки и попечительства, однако в ч. 4 этой же статьи указано, что "в организациях кинематографии, театрах, театральных и концертных организациях, цирках допускается с согласия одного из родителей (опекуна) и разрешения органа опеки и попечительства заключение трудового договора с лицами, не достигшими возраста четырнадцати лет, для участия в создании и (или) исполнении (экспонировании) произведений без ущерба здоровью и нравственному развитию. В разрешении органа опеки и попечительства указываются максимально допустимая продолжительность ежедневной работы и другие условия, в которых может выполняться работа". Полагаем, что ст. 63 Трудового кодекса РФ должна использовать единые понятия, и если речь идет о родителях (опекунах, попечителях), то вполне обоснованно употребление термина "согласие", но коль скоро необходимо санкционирование трудовой деятельности несовершеннолетнего органом опеки и попечительства, в тексте статьи должно быть указано "разрешение", выдаваемое данным органом. В пользу этого варианта решения указанной проблемы говорит то обстоятельство, что такое действие органа опеки и попечительства отвечает всем признакам "разрешения", а в федеральном законе должно быть четко определено, в акте какой формы выражается решение органа опеки и попечительства относительно возможности заключения трудового договора с несовершеннолетним работником.
При этом возникает еще один вопрос: распространяет ли свое действие положение ч. 4 ст. 63, касающееся содержания выдаваемого органом опеки и попечительства разрешения, на согласие, выдаваемое органом опеки и попечительства в порядке ч. 3 названной статьи? Ответ на этот вопрос должен быть утвердительным, но он отнюдь не так очевиден, учитывая действующую редакцию указанной статьи. Поэтому считаем необходимым внесение соответствующих изменений в ст. 63 Трудового кодекса РФ, которыми, во-первых, должна быть исправлена неточность относительно использования различных терминов, а, во-вторых, положение, согласно которому "в разрешении органа опеки и попечительства указываются максимально допустимая продолжительность ежедневной работы и другие условия, в которых может выполняться работа" должно быть перемещено в отдельную (пятую) часть статьи.
Порядок выдачи согласия (разрешения) органа опеки и попечительства на заключение трудового договора с несовершеннолетним работником регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1>, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или субъектов Российской Федерации о порядке и сроках обращения граждан <2>, а также утвержденными в некоторых муниципальных образованиях в соответствии с Законом об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", административными регламентами предоставления муниципальной услуги "согласие на заключение трудового договора с несовершеннолетними" <3>. В названных административных регламентах определяется, что заявителями при предоставлении услуги являются несовершеннолетние и (или) их законные представители, устанавливается перечень предоставляемых документов, который включает заявление несовершеннолетнего, согласие его законных представителей, свидетельство о рождении, справку от работодателя о характере и условиях работы, справку из образовательного учреждения, справку о состоянии здоровья, проект заключаемого договора. А результатом предоставления муниципальной услуги называется постановление главы органа местного самоуправления либо руководителя управления образованием, являющегося структурным подразделением органа местного самоуправления и которому подчинен отдел опеки и попечительства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 2060.
<2> См., например: Закон Томской области от 11 января 2007 г. N 5-ОЗ "Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления"; Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. N 391-з "Об обращениях граждан в Республике Башкортостан"; Закон Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан".
<3> См., например: Административный регламент предоставления муниципальной услуги "согласие органов опеки и попечительства на заключение трудового договора с учащимися, достигшими возраста 14 лет, для выполнения в свободное от учебы время легкого труда", утвержден распоряжением администрации Северодвинска от 10 марта 2010 г. N 68-ра; Административный регламент предоставления государственной услуги "выдача согласия на заключение трудового договора с несовершеннолетним гражданином", утвержденный Указом губернатора Ярославской области от 29 июня 2012 г. N 316; Административный регламент предоставления государственной услуги по согласию органа опеки и попечительства на заключение трудового договора с учащимся, достигшим возраста 14 лет, для выполнения в свободное от учебы время легкого труда, не причиняющего вреда его здоровью и не нарушающего процесса обучения, утвержден постановлением местной администрации Внутригородского муниципального образования "Муниципальный округ N 21" от 26 декабря 2012 г. N 956; Административный регламент Республиканского агентства по делам семьи и детей по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешения (согласия) на заключение трудового договора с несовершеннолетним гражданином, утвержден приказом Бурятского республиканского агентства по делам семьи и детей от 21 февраля 2012 г. N 50-о/д.

В целом исследование указанных административных регламентов показало достаточно высокий уровень регламентации отношений, связанных с выдачей разрешений органами опеки и попечительства.
В качестве недостатков всей нормативной базы разрешительной деятельности в сфере трудоустройства несовершеннолетних можно назвать лишь отсутствие установленных критериев определения органами опеки и попечительства возможности или невозможности заключения трудового договора с несовершеннолетним работником на основе требований Трудового кодекса, согласно которым работа должна быть легкой, не вредить здоровью и нравственности несовершеннолетнего, а также не нарушать процесс обучения.
Следует отметить, что критерии "легкости" труда не определены российским трудовым законодательством, поэтому рекомендацией для органов опеки и попечительства может быть предложение об использовании общей характеристики, данной в ст. 7 Конвенции МОТ N 138 <1>, которая определяет легкую работу такой, которая: а) не кажется вредной для здоровья или развития лиц в возрасте от 13 до 15 лет; б) не наносит ущерба посещаемости школы, участию указанных лиц в утвержденных компетентными органами власти программах профессиональной ориентации или подготовки либо способности воспользоваться полученным обучением).
--------------------------------
<1> Конвенция Международной организации труда "О минимальном возрасте для приема на работу (заключена в г. Женеве 26 июня 1973 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1957 - 1990. Женева: Международное бюро труда, 1991. Т. II. С. 1703 - 1710.

Еще более сложная задача - это определение воздействия, которое оказывает участие в создании и (или) исполнении произведений театрального, концертного, циркового и кинематографического, искусства на психику и нравственное развитие ребенка.
Как отмечается в юридической литературе, "Международная организация труда уже не первый год выражает обеспокоенность по поводу использования детского труда при создании произведений кинематографии и театральных постановок. Для исключения неблагоприятного воздействия на юных актеров сцен насилия, в которых им приходится принимать участие, МОТ призывает все страны принять соответствующие меры, которые смогут оградить ребенка от опасностей данной профессии. Российские законодатели до настоящего времени не выработали адекватных механизмов защиты психологического здоровья несовершеннолетних актеров и артистов. По этой причине сотрудники органов опеки и попечительства выводы о "вредности" участия малолетнего ребенка в создании и (или) исполнении произведений кинематографии для его нравственного развития основывают на своих представлениях о нравственности" <1>. Поэтому согласимся с мнением о том, что Минкультуры России совместно с Минтрудом России должны выработать рекомендации для органов опеки и попечительства по выдаче разрешений на привлечение детей к участию в создании и (или) исполнений кинематографических произведений <2>.
--------------------------------
<1> Щур-Труханович Л.В. Организация трудовой деятельности несовершеннолетних: Практическое пособие. М.: Финпресс, 2006. С. 157.
<2> Там же. С. 158.

Анализ правового регулирования разрешительной деятельности в сфере труда несовершеннолетних показывает, что разрешения используются не только при заключении трудового договора с несовершеннолетним, но и при увольнении такого работника. Так, в соответствии со ст. 269 Трудового кодекса РФ расторжение трудового договора с работниками в возрасте до 18 лет по инициативе работодателя (за исключением случая ликвидации организации или прекращения деятельности индивидуальным предпринимателем) помимо соблюдения общего порядка допускается только с согласия соответствующей государственной инспекции труда и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Что касается согласия государственной инспекции труда, то следует отметить, что изучение нормативной правовой базы <1> деятельности указанного государственного органа позволило выявить отсутствие правовых норм, определяющих порядок выдачи разрешения на увольнение несовершеннолетнего работника. И если ранее действовавшим Приказом Федеральной службы по труду и занятости от 24 декабря 2009 г. N 331 "Об утверждении типовых форм документов" <2> была утверждена типовая форма решения государственной инспекции труда о возможности расторжения трудового договора с работником в возрасте до 18 лет, то в связи с его отменой сегодня вообще довольно сложно установить, каким актом оформляется такое решение и на основе анализа каких документов. Упоминание такого действия государственной инспекции, как согласие, встречается только в Трудовом кодексе РФ и в отчетах о деятельности Федеральной службы по труду и занятости, публикуемых на сайте Роструда. Так, в Приказе Федеральной службы по труду и занятости от 5 декабря 2011 г. N 290 "О структуре отчета о деятельности Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов за 2011 год" установлено, что такой отчет должен содержать сведения о количестве постановлений о согласии (отказе в согласии) на расторжение трудового договора (контракта) с работниками в возрасте до 18 лет. Хотя в Приказе Федеральной службы по труду и занятости от 26 ноября 2012 г. N 253 "Об утверждении структуры отчета о работе Федеральной службы по труду и занятости в 2012 году" такое указание уже отсутствует.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2901; Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 156 "Вопросы Федеральной службы по труду и занятости" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1448; Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. N 875 "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // СЗ РФ. 2012. N 37. Ст. 4995; Приказ Минздравсоцразвития России от 1 июля 2009 г. N 378н "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по труду и занятости" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 41; Приказ Роструда от 11 сентября 2007 г. N 211 "Об утверждении Регламента Федеральной службы по труду и занятости"; Приказ Минздравсоцразвития России от 18 мая 2012 г. N 581н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // Российская газета. 2012. 29 августа; Приказ Минздравсоцразвития РФ от 25 ноября 2011 г. N 1420н "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги "организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок" // Российская газета. 2012. 26 августа.
<2> СПС "КонсультантПлюс".

И здесь следует сказать о фактически отсутствующем действии нормы трудового права, обязывающей получать согласие государственной инспекции труда на увольнение несовершеннолетних работников. Так, например, в отчете о работе государственных инспекций труда о результатах осуществления надзора и контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами трудового законодательства в отношении работников до 18 лет за 2011 год <1> указано, что в государственные инспекции труда за 2011 год поступило одно представление, а за 2010 год - два представления работодателей о расторжении трудового договора с несовершеннолетним работником. В докладе Роструда об осуществлении и эффективности в 2011 году федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права <2>, среди предложений по совершенствованию законодательства мы находим следующее: "Анализ результатов надзорной деятельности федеральной инспекции труда свидетельствует, что данная гарантия обеспечения трудовых прав работников, не достигших восемнадцатилетнего возраста, является недостаточной, так как работодатели зачастую нарушают данное требование законодательства. В целях обеспечения максимальной защиты данной категории работников представляется целесообразным дополнительно возложить на работодателей обязанность производить уведомительную регистрацию в соответствующих государственных инспекциях труда трудовых договоров, оформленных с работниками в возрасте до восемнадцати лет". С данной позицией вряд ли можно согласиться в полной мере, учитывая необходимость создания оптимальной модели трудовых отношений, отвечающей интересам обеих сторон трудового договора. Ведь цель обеспечения максимальной защиты несовершеннолетних работников должна быть выполнима, а это предполагает также защиту интересов работодателей. Им и без того не очень выгодно принимать на работу несовершеннолетних, а создание для организаций, дающих работу, дополнительных барьеров представляется недопустимым. Поэтому в качестве компромисса можно предложить отмену нормы о необходимости получения согласия государственной инспекции труда на увольнение несовершеннолетнего, тем более что механизм такого действия до сих пор не разработан, но наряду с этим введение нормы об обязании работодателя проводить уведомительную регистрацию в соответствующих государственных инспекциях труда трудовых договоров, заключенных с работниками в возрасте до восемнадцати лет. Это, на наш взгляд, позволит обеспечить баланс интересов работодателей и несовершеннолетних работников, нуждающихся в повышенной правовой защите.
--------------------------------
<1> URL: www.rostrud.ru.
<2> URL: www.rostrud.ru.

Как уже было указано выше, расторжение трудового договора с работником в возрасте до 18 лет предполагает также необходимость получения согласия комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В юридической литературе уделяется довольно много внимания проблематике организации и деятельности комиссий <1>. И главной на сегодняшний день проблемой остается отсутствие единого нормативного акта, урегулировавшего или хотя бы заложившего основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. В таких условиях порядок выдачи комиссиями согласия на увольнение несовершеннолетних определяется административными регламентами <2>, утверждаемыми, как правило, органами местного самоуправления. Названными регламентами устанавливается перечень необходимых документов, который включает ходатайство работодателя с обоснованием необходимости увольнения, согласие государственной инспекции труда, характеристику несовершеннолетнего. Кроме того, указывается, что комиссия при принятии решения выясняет, имеются ли веские основания для увольнения и не нарушены ли права несовершеннолетнего.
--------------------------------
<1> См., например: Дугенец А.С., Масленников М.Я. Правовые основы создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. N 3. С. 19 - 23; Дугенец А.С., Масленников М.Я. Организационные основы обеспечения социальной эффективности работы комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав // Административное право и процесс. 2006. N 4. С. 19 - 27; Дерюга А.Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. 2008. N 3. С. 25 - 28; Ильгова Е.В. Еще раз к вопросу о статусе Комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, или Услышит ли Москва регионы? // Вопросы ювенальной юстиции. 2012. N 1. С. 29 - 32; Хорьков В.Н. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: какая нужна реформа? // Вопросы ювенальной юстиции. 2007. N 4. С. 39 - 41.
<2> См., например: Административный регламент предоставления муниципальной услуги "выдача разрешения на увольнение с предприятий и организаций лиц, моложе 18 лет", утвержден Постановлением администрации Котельничского района Кировской области от 18 мая 2012 г. N 26; Административный регламент предоставления государственной услуги "выдача решения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Кыштымского городского округа по вопросу расторжения трудового договора с работниками в возрасте до восемнадцати лет, утвержден постановлением администрации Кыштымского городского округа Челябинской области от 23 июня 2011 г. N 1694; административный регламент предоставления муниципальной услуги "выдача согласия на увольнение с предприятий и организаций лиц, моложе 18 лет, утвержден постановлением администрации Маревского муниципального района Новгородской области от 7 июня 2012 г. N 364.

Понимание сущности и назначения комиссии по делам несовершеннолетних позволяет с высокой степенью уверенности утверждать, что комиссия не может дать заключение о соблюдении требований закона при увольнении несовершеннолетнего работника. Она может рассмотреть лишь вопрос о возможности, допустимости, целесообразности увольнения, исходя из задач защиты прав ребенка, недопущения оставления несовершеннолетнего без средств к существованию. Однако, как известно, принятие кадровых решений - это прерогатива работодателя, и зависимость в данном случае от целеполагания членов комиссии - это безусловное нарушение права самого работодателя.
Все вышесказанное относительно особенностей действия разрешительной системы в сфере приема на работу и увольнения несовершеннолетних позволяет сделать следующие выводы: разрешение органа опеки и попечительства на заключение трудового договора с несовершеннолетним работником является важнейшей гарантией прав детей и при условии внесения названных уточнений и дополнений в закон может стать эффективно действующим средством обеспечения должного уровня защиты прав несовершеннолетних. Проблема правоприменительной практики в настоящее время состоит в игнорировании работодателем соответствующих положений закона, поэтому основной задачей государства в данной сфере видится осуществление надлежащего контроля (надзора) за соблюдением организациями, использующими труд несовершеннолетних, требований о необходимости получения согласия органов опеки и попечительства. Что касается согласия государственной инспекции труда и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на расторжение трудового договора, то данное положение представляется излишним как невостребованное практикой и трудноисполнимое, а целесообразными в данном случае могли бы стать уведомительная регистрация трудового договора в государственной инспекции труда при его заключении и уведомление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав об уже состоявшемся увольнении несовершеннолетнего с тем, чтобы в процессе трудовой деятельности было обеспечено соблюдение прав несовершеннолетнего, а после увольнения были приняты меры по его трудоустройству.

Глава 8. РАЗРЕШЕНИЯ В СФЕРЕ ПРОМЫШЛЕННОСТИ, ТРАНСПОРТА,
ЭНЕРГЕТИКИ И ТЕХНОЛОГИЙ

§ 1. Разрешения в сфере технического регулирования

В последние десятилетия одним из приоритетных направлений мирового экономического развития становится минимизация негативных последствий хозяйственной и иной деятельности человека. В этих условиях во многих государствах мира самое пристальное внимание уделяется правовому регулированию безопасности продукции, работ и услуг. Государства устанавливают требования, в результате соблюдения которых продукция, как уже размещенная на рынке, так и находящаяся в стадии производства, не должна угрожать жизни и здоровью людей, состоянию окружающей среды, иным законным государственным интересам. Причем подобные вводимые регулирующие меры не должны оказывать более ограничивающее воздействие, чем это необходимо для достижения законных целей, с учетом рисков, которые возникали бы, когда такие цели не достигаются <1>.
--------------------------------
<1> См. пункт 2.2 ст. 2 Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле от 15 апреля 1994 г. // Вестник Российского информационного центра. 2004. N 1.

Государственная политика России в сфере экономики в последние годы была направлена на повышение эффективности регулирующего воздействия государства на экономику: устранение необоснованных препятствий и административных барьеров для осуществления экономической деятельности, с одной стороны, и обеспечение соблюдения и защиты законных прав и интересов общества, государства и людей - с другой. Для выполнения этой цели и была начата реформа технического регулирования и принят Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон "О техническом регулировании"). Другим аспектом стало выполнение требования при вступлении России в ВТО - наличие единой системы технического регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: План мероприятий по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами правилами Всемирной торговой организации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2001 г. N 1054-р // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3511 (с послед. изм.).

Система законодательства о техническом регулировании формируется на основе административного права и складывается из: международных договоров <1>; конституционных норм, устанавливающих принципы единства экономического пространства (п. 1 ст. 8), правовых основ единого рынка (п. "ж" ст. 71), закрепления важнейших объектов жизнедеятельности в исключительном ведении Российской Федерации (п. п. "и", "м", "р" ст. 71); Федерального закона "О техническом регулировании" и иных федеральных законов, не являющихся техническими регламентами, но имеющими отношение к сфере безопасности <2>; указов Президента Российской Федерации; постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Значимую роль в указанной системе должны играть и международные стандарты, поскольку именно использование международных стандартов в качестве основы разработки технических регламентов и национальных стандартов является залогом равноправной интеграции России в глобальную экономическую систему, повышения конкурентоспособности российской экономики <3>.
--------------------------------
<1> Так, были приняты Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (заключено в г. Санкт-Петербурге 18 ноября 2010 г.); Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия (заключено г. Санкт-Петербурге 11 декабря 2009 г.); Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (заключено в г. Москва, 25 января 2008 г.); Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (заключено в г. Астана, 24 марта 2005 г.) и т.д. В настоящее время они действуют в части, не противоречащей Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., ставшим базовым систематизированным актом, в том числе и в сфере технического регулирования, на наднациональном уровне.
<2> Например, Федеральные законы от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" и т.д.
<3> Именно такие цели нашли отражение в ст. 3 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 27. Ст. 3953.

Ядро российской системы технического регулирования составляют принимаемые в форме нормативных правовых актов технические регламенты, которые должны предъявлять лишь минимальные требования к необходимому уровню безопасности продукции и к связанным с ней процессам ее проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - процессы производства и обращения продукции).
Важно отметить, что в связи с принятием в рамках Таможенного союза не только международных соглашений в сфере технического регулирования, но и ряда технических регламентов, а также формированием Евразийского экономического союза исследование вопроса о разрешениях в этой сфере необходимо проводить с учетом наднационального регулирования. Тем более, что согласно п. 2 ст. 52 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. <1> технические регламенты Союза имеют прямое действие на территории Союза.
--------------------------------
<1> UPL: http://www.eurasiancommission.org/. 05.06.2014.

Согласно ст. 2 Федерального закона "О техническом регулировании" техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам производства и обращения, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.
Из этого определения можно выделить несколько видов отношений, составляющих сферу технического регулирования:
- отношения, возникающие в связи с принятием технических регламентов, как актов, обязательных для применения на всей территории Российской Федерации и устанавливающих основанные на международных стандартах нормы безопасности продукции и процессов производства и обращения;
- отношения, возникающие в связи с принятием национальных стандартов и сводов правил, а также иных документов в сфере стандартизации, которые хотя и являются добровольными для применения, но обеспечивают при их соблюдении выполнение требований технических регламентов;
- отношения, возникающие в связи с осуществлением оценки соответствия продукции обязательным требованиям, установленным в технических регламентах.
Именно в последней группе отношений, регламентируемых посредством технического регулирования, аккумулируются все разрешения в рассматриваемой сфере. Не согласимся с точкой зрения некоторых исследователей, согласно которой в разрешительных процедурах применяется в качестве самостоятельного административно-правовой режим стандартизации <1>. Применение стандарта, как объективного выражения стандартизации, не влечет никаких правовых последствий для субъекта, его применяющего, они не являются, по своей сути правоприменительным правовым актом, не наделяют субъекта, его применяющего, правом на объект разрешительной системы или осуществление определенной деятельности (действий). Кроме того, хотя стандарты и утверждаются федеральным органом исполнительной власти в силу ст. 16 Федерального закона "О техническом регулировании", они не являются односторонним императивным государственно-властным волеизъявлением уполномоченного субъекта исполнительной власти.
--------------------------------
<1> См.: Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М.: Юстицинформ, 2005.

В сфере технического регулирования можно выделить следующие разрешения, исходя из того ограничения общественных отношений, которое является предметом правового регулирования, о котором мы говорили в начале.
Разрешения, подтверждающие статус объекта технического регулирования (продукции и связанных с требованиями к ней процессов производства и обращения). К указанным видам разрешений относятся виды разрешений, подтверждающие соответствие продукции обязательным требованиям технического регламента. Данные виды разрешений предоставляют субъекту предпринимательской деятельности право свободного перемещения товаров на территории как Российской Федерации, так и Евразийского экономического союза. Статья 53 Договора о Евразийском экономическом союзе вслед за нормой ст. 18 Федерального закона "О техническом регулировании", гласит, что продукция, в отношении которой принят технический регламент (технические регламенты) Союза, выпускается в обращение на таможенной территории Союза при условии, что она прошла необходимые процедуры оценки (подтверждения) соответствия, установленные техническим регламентом (техническими регламентами) Союза.
Согласно указанному Договору и Федеральному закону "О техническом регулировании" оценка соответствия проводится в формах испытания, регистрации, подтверждения соответствия (сертификация продукции и принятие декларации о соответствии продукции), экспертизы, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. Иные формы оценки соответствия могут быть установлены техническими регламентами. Так, например, Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" <1> в ст. 144 в качестве таковых также указывает: аккредитацию, независимую оценку пожарного риска (аудита пожарной безопасности) <2>, исследований (испытаний), производственный контроль и экспертизу. Технический регламент Таможенного союза "О безопасности колесных транспортных средств" (ТР ТС 018/2011), утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 09 декабря 2011 г. N 877 <3>, указывает в числе прочих на одобрение типа транспортного средства (шасси) <4>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3579.
<2> Правила оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска, утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2009 г. N 304 // СЗ РФ. 2009. N 15. Ст. 1836.
<3> URL: http://www.tsouz.ru/.
<4> Согласно п. 28 Технического регламента одобрение типа проводится в следующем порядке: 1) подача заявки в орган по сертификации, в которой указываются наименование и реквизиты заявителя, тип транспортного средства, сведения о ранее выданных одобрениях типа транспортного средства; 2) принятие органом по сертификации решения по заявке в течение 15 дней, заключение с заявителем договора (контракта) на выполнение работ; 3) проведение идентификации представленных образцов транспортных средств (шасси) аккредитованной испытательной лабораторией, их сертификационные испытания, оформление протоколов, к каждому из которых прилагается составленное изготовителем и заверенное аккредитованной испытательной лабораторией техническое описание; 4) проведение анализа производства изготовителя; 5) регистрация органом по сертификации деклараций о соответствии, оформление сертификатов соответствия транспортного средства отдельным требованиям технического регламента, и выдача их заявителю; 6) подготовка органом по сертификации заключения о возможности оформления одобрения типа транспортного средства (одобрения типа шасси); 7) оформление органом по сертификации одобрения типа транспортного средства (одобрение типа шасси); 8) утверждение и регистрация одобрения типа транспортного средства (одобрение типа шасси) уполномоченным органом государственного управления государства - члена Таможенного союза; 9) осуществление органом по сертификации контроля за соответствием транспортных средств требованиям технического регламента в период действия одобрения типа транспортного средства (одобрения типа шасси).

Процедуры оценки (подтверждения) соответствия устанавливаются в отношении конкретной продукции техническими регламентами. Установленное правило, согласно которому формы и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов, предоставляют разработчикам технических регламентов достаточно широкие возможности для выбора форм оценки и подтверждения соответствия, исходя из специфики и особенностей объекта технического регулирования.
На разрешительный характер оценки соответствия указывает и тот факт, что она проводится уполномоченными органами государства, т.е. одной из сторон в отношениях, складывающихся в связи с осуществлением процедуры оценки соответствия, всегда будет властный субъект, которым является либо орган государственной власти, либо организация, которой государством делегировано право осуществлять действия по оценке соответствия продукции обязательным требованиям и выдать документ, подтверждающий соответствие продукции. Так, например, согласно п. 3 ст. 6 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности парфюмерно-косметической продукции", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. N 799 <1>, оценка соответствия парфюмерно-косметической продукции для искусственного загара; парфюмерно-косметической продукции для отбеливания (осветления) кожи; косметики для татуажа; интимной косметики; парфюмерно-косметической продукции для индивидуальной защиты кожи от воздействия вредных производственных факторов; детской косметики; парфюмерно-косметической продукции для химического окрашивания, осветления и мелирования волос; парфюмерно-косметической продукции для химической завивки и распрямления волос; парфюмерно-косметической продукции, произведенная с использованием наноматериалов; парфюмерно-косметической продукции для депиляции; пилингов; фторсодержащих средств гигиены полости рта, массовая доля фторидов в которых превышает 0,15% (для жидких средств гигиены полости рта - 0,05%); средств для отбеливания зубов, содержащих перекись водорода или другие компоненты, выделяющие перекись водорода, включая перекись карбамида и перекись цинка, с концентрацией перекиси водорода (в качестве ингредиента или выделяемой) 0,1 - 6,0%, проводится путем государственной регистрации с выдачей свидетельства о государственной регистрации продукции.
--------------------------------
<1> URL: http://www.tsouz.ru/.

Государственная регистрация парфюмерно-косметической продукции, изготавливаемой на территории Таможенного союза, проводится на этапе ее постановки на производство, а парфюмерно-косметической продукции, ввозимой на территорию таможенной территории Таможенного союза, - до ее ввоза на таможенную территорию Таможенного союза. Государственную регистрацию продукции проводит уполномоченный орган в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения: согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322 <1> таковым является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Порядок государственной регистрации устанавливается техническим регламентом и Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, утвержденным Приказом Роспотребнадзора России от 23 июля 2012 г. N 781 <2>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" // СЗ. РФ. 2004. N 28. Ст. 2899.
<2> Российская газета. 2012. N 227.

Для выдачи свидетельства о государственной регистрации заявителем (изготовителем, уполномоченным представителем изготовителя, импортером) представляются следующие документы: заявление; копии документов, в соответствии с которыми изготавливается продукция, заверенные заявителем; письменное уведомление изготовителя о том, что изготовленная им продукция отвечает требованиям документов, в соответствии с которыми она изготавливается. В качестве уведомления принимается удостоверение качества изготовителя на продукцию, заверенное изготовителем, или письмо изготовителя; копии документов, содержащие органолептические и физико-химические показатели продукции, заверенные заявителем; образец маркировки потребительской тары парфюмерно-косметической продукции; аннотацию, содержащую заявленные потребительские свойства (если изготовитель заявляет их в маркировке продукции), особые меры предосторожности (при необходимости) при применении продукции и сведения о способах применения парфюмерно-косметической продукции, отсутствие которых может привести к неправильному использованию потребителем парфюмерно-косметической продукции; протоколы исследований (испытаний), или акты гигиенической экспертизы, или научные отчеты, или экспертные заключения на соответствие требованиям технического регламента, полученные в аккредитованной испытательной лаборатории (центре); документ изготовителя о соответствии производства требованиям технического регламента (письменное уведомление изготовителя о соответствии производства требованиям настоящего технического регламента, или декларация (заявление или письменное уведомление) изготовителя о соблюдении принципов ОМР, или сертификат соответствия системы менеджмента качества, или сертификат соответствия производства парфюмерно-косметической продукции принципам надлежащей производственной практики (ОМР)); документы, подтверждающие потребительские свойства парфюмерно-косметической продукции, заявленные в маркировке потребительской тары (антимикробное действие, от морщин, SPF-фактор, противокариозное, противовоспалительное действие средств гигиены полости рта и т.д.), заверенные заявителем; выписка из Единого государственного реестра юридических лиц или Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.
Разрешительная процедура государственной регистрации парфюмерно-косметической продукции завершается выдачей свидетельства о государственной регистрации и внесением сведений в Единый реестр свидетельств о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации продукции, подлежащей оценке соответствия в форме государственной регистрации в соответствии с требованиями технических регламентов Таможенного союза, утверждена решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 июня 2012 N 82.
Государственная регистрация применяется в качестве оценки подтверждения соответствия продукции в отношении: масложировой продукции нового вида (ст. 18 Технического регламента Таможенного союза на масложировую продукцию, утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 883), специализированной пищевой продукции и пищевой продукции нового вида (ст. ст. 24 и 27 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 880), пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств нового вида (ст. 10 Технического регламента Таможенного союза "Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств", утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 20 июля 2012 г. N 58), отдельных видов синтетических моющих средств и товаров бытовой химии (п. 28 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности синтетических моющих средств и товаров бытовой химии", утвержденного решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 15 октября 2013 г. N 231), отдельных видов лакокрасочной продукции (п. 35 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности лакокрасочных материалов", утвержденного решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 15 октября 2013 г. N 230).
В целях единообразного определения схем оценки подтверждения в рамках интеграционного образования решением Комиссии Таможенного союза от 7 апреля 2011 г. N 621 <1> было утверждено Положение о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия требованиям технических регламентов Таможенного союза.
--------------------------------
<1> URL: http://www.tsouz.ru/.

При установлении в техническом регламенте того или иного вида оценки соответствия важно соблюдение следующего правила: оценка соответствия устанавливается разработчиком в конкретных технических регламентах с учетом специфики продукции, объекта технического регулирования (например, электромагнитная совместимость и другие), а также степени риска причинения вреда.
Как указывается в приведенном решении Таможенного союза, типовая схема подтверждения соответствия представляет собой набор действий (элементов), результаты которых используются для принятия решения о соответствии (несоответствии) продукции требованиям технического регламента. В общем случае такими действиями (элементами) могут считаться:
- анализ технической документации;
- идентификация, испытания продукции, исследования типа продукции;
- оценка производства, производственный контроль;
- выдача сертификата соответствия, принятие декларации о соответствии техническим регламентам по единой форме, утвержденной Комиссией Таможенного союза (далее - сертификат соответствия, декларация о соответствии);
- регистрация декларации о соответствии;
- нанесение единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Таможенного союза;
- инспекционный контроль.
Основной формой оценки соответствия является обязательное подтверждение соответствия в форме декларирования соответствия продукции и сертификации продукции. Эти процедуры характеризуются: особым составом участников (с одной стороны, выступают органы по сертификации и испытательных лабораторий (центров), которые удостоверяют безопасность продукции в соответствии с требованиями технических регламентов, компетентность которых подтверждена посредством аккредитации, с другой - на стороне заявителя - производитель (изготовитель), продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя); данная процедура проводится на стадии выпуска в обращение продукции и только в отношении продукции <1>; взаимоотношения заявителя и органа по сертификации и испытательной лаборатории возникают на основе заключенного между ними гражданско-правового договора; результатом проведения процедуры является выдача сертификата соответствия или принятия декларации о соответствии, наличие которых позволяет продукции находиться в обороте. Закон устанавливает, что и сертификат соответствия и декларация о соответствии имеют равную юридическую силу.
--------------------------------
<1> В отношении продукции, на которую не принят технический регламент, Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982 утвержден Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и Единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии.

Федеральный закон "О техническом регулировании" выделяет две формы декларирования соответствия: принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств, которыми могут быть техническая документация (технические условия, рецептуры, паспорта, свидетельства о качестве и т.п.), протоколы собственных испытаний и измерений и другие документы. Конкретный состав доказательных материалов должен быть установлен соответствующим техническим регламентом; принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств, доказательств, полученных с участием органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории (центра). В последнем случае собственные доказательства дополняются по выбору заявителя протоколами исследований, испытаний и измерений, проведенных аккредитованной испытательной лабораторией, либо сертификатом систем качества, в отношении которого условиями системы сертификации качества предусмотрен инспекционный контроль со стороны органа по сертификации, и другие материалы.
Декларация соответствия приобретает юридическую силу только с момента государственной регистрации, носящей заявительный характер <1>. Заметим, однако, что декларирование соответствия, хотя и является формой оценки соответствия и без декларации о соответствии невозможен выпуск продукции на рынок, декларация о соответствии не является в полном смысле разрешением, поскольку не в полной мере (в основном за счет статуса субъекта, ее принявшего) отвечает заявленным признакам разрешений, рассматриваемым в главе 1 настоящего издания.
--------------------------------
<1> Форма декларации о соответствии продукции требованиям технических регламентов утверждена Приказом Минпромэнерго РФ от 22 марта 2006 N 54, а Порядок регистрации деклараций о соответствии и Порядок формирования и ведения единого реестра зарегистрированных деклараций о соответствии, предоставления содержащихся в указанном реестре сведений, - Приказом Минэкономразвития России от 21 февраля 2012 г. N 76.

Характеризуя разрешения в сфере технического регулирования, укажем, что все же основной разрешительной процедурой в рассматриваемой группе является сертификация продукции, и это несмотря на тот факт, что переход от обязательной сертификации к декларированию производителем качества выпускаемой продукции рассматривается как один из важнейших инструментов ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в первую очередь в сфере малого и среднего предпринимательства <1>. В то же время, по данным анкетированного опроса предпринимателей, проведенного Минпромэнерго России, значительная (почти 50%) часть бизнес-сообщества полагает, что наиболее эффективной формой подтверждения соответствия является обязательная сертификация <2>. Причем эффективной как с точки зрения обеспечения безопасности продукции, так и с позиций повышения ее конкурентоспособности.
--------------------------------
<1> Указ Президента Российской Федерации от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.
<2> Влияние применения формы подтверждения соответствия на уровень обеспечения безопасности продукции // Информационный бюллетень ЦНТД. 2006. N 5.

Обязательная сертификация согласно Федеральному закону "О техническом регулировании", проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента.
Сама сертификация продукции на соответствие требованиям технических регламентов осуществляется в соответствии со схемами обязательного подтверждения соответствия, каждая из которых представляет собой полный набор операций и условий их выполнения участниками подтверждения соответствия. Схемы могут включать одну или несколько операций, результаты которых необходимы для подтверждения соответствия продукции установленным требованиям, а именно:
- испытания (типовых образцов, партий или единиц продукции);
- сертификацию системы качества (на стадиях проектирования и производства, только производства или при окончательном контроле и испытаниях);
- инспекционный контроль.
Схемы обязательной сертификации, применяемые для определенных видов продукции на разных стадиях ее жизненного цикла, устанавливаются соответствующими техническими регламентами, причем в отношении одной и той же продукции может быть установлено несколько схем, равнозначных по степени доказательности. Это позволит заявителю выбрать наиболее приемлемую для него схему (п. 1 ст. 28 Федерального закона "О техническом регулировании"). Упомянутым выше Положением о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия требованиям технических регламентов Таможенного союза предлагаются семь типовых схем обязательной сертификации продукции.
Срок действия сертификата соответствия, как и декларации о соответствии определяется техническим регламентом и устанавливается посредством определения временного периода (в основном от 3 до 5 лет) либо сроком службы продукции. Так, например, согласно п. 80 ст. 7 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности маломерных судов", утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 15 июня 2012 г. N 33, сертификат соответствия в отношении маломерных судов и (или) оборудования действует в течение срока службы.
В отличие от процедуры декларирования, которая в ряде случаев может осуществляться субъектом хозяйствования - изготовителем продукции самостоятельно, без привлечения третьих лиц, обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, с которым заявитель обязан заключить договор возмездного оказания услуг. При этом изготовитель (продавец) вправе обратиться с заявкой на проведение обязательной сертификации в любой орган по сертификации, в сферу аккредитации которого входит проведение работ по сертификации конкретной продукции.
Процедура сертификации - это свод юридически значимых действий, выполняемых в целях осуществления процедуры подтверждения соответствия продукции обязательным требованиям, установленным техническими регламентами или нормативными правовыми актами и нормативами документами, действующими до принятия соответствующего технического регламента, в силу норм ст. 46 Федерального закона "О техническом регулировании".
Характеризуя последние изменения в законодательстве о техническом регулировании нельзя не отметить норм, направленных на совершенствование системы технического регулирования в условиях перехода на инновационную экономику. Нормы, введенные Федеральным законом N 255-ФЗ <1>, значительно облегчили выпуск в обращение инновационной продукции. Так, согласно новой редакции п. 3 ст. 25 Федерального закона "О техническом регулировании" в случае, если в отношении впервые выпускаемой в обращение продукции отсутствуют или не могут быть применены документы в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента, и такая продукция относится к виду, типу продукции, подлежащей обязательной сертификации, изготовитель (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) вправе осуществить декларирование ее соответствия на основании собственных доказательств. При декларировании соответствия такой продукции изготовитель (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) указывает в декларации о соответствии, в сопроводительной документации и при маркировке такой продукции сведения о том, что обязательная сертификация такой продукции не осуществлялась.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4603.

Разрешения, подтверждающие статус субъекта технического регулирования. В действующих до принятия Договора о Евразийском экономическом союзе Соглашении об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза, а также Соглашении о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия регламентировалось, что продукция, в отношении которой установлены одинаковые обязательные требования, одинаковые формы и схемы подтверждения соответствия, а также применяются одинаковые или сопоставимые методы исследований (испытаний) и измерений продукции при проведении подтверждения соответствия, допускается к обращению на единой таможенной территории, если она прошла установленные процедуры подтверждения соответствия на территории любого из государств сторон с соблюдением следующих условий:
- проведение сертификации органом по сертификации, включенным в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза <1>;
--------------------------------
<1> Порядок включения органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза, формирования и ведения Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, оформленных по единой форме, ввоза продукции (товаров), подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенную территорию, установлен решением Комиссии Таможенного союза "О техническом регулировании в Таможенном союзе" от 18 июня 2010 г. N 319. URL: http://www.tsouz.ru/.

- проведение испытаний в испытательных лабораториях (центрах), включенных в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза;
- сертификаты соответствия и декларации о соответствии оформлены по единой форме.
Статья 26 Федерального закона "О техническом регулировании" также указывает, что сертификация продукции осуществляется только аккредитованными субъектами - органом по сертификации и испытательной лабораторией.
Отсутствие аккредитации у органа по сертификации и испытательной лаборатории (центра) или ее приостановление, либо проведение работ по подтверждению соответствия в той области, которая не подпадает под имеющуюся аккредитацию, прежде всего, влечет наступление ответственности у субъекта экономической деятельности, реализующего на рынке продукцию, подлежащую обязательному подтверждению соответствия. В этом плане показателен пример судебной практики <1>: Арбитражным судом было признано, что решение таможенного органа вынесено с нарушением норм таможенного законодательства и нарушает права и обязанности общества, в связи с тем, что экспертом экспертно-криминалистической службы ЦЭКТУ (г. Санкт-Петербург), экспертное заключение которого было положено в основу решения таможенного органа, была проведена экспертиза поступивших на исследование проб товара с 31 мая 2007 г. по 23 июля 2007 г., то есть в период отсутствия аккредитации в Испытательном центре в части испытаний нефтепродуктов.
--------------------------------
<1> См: Постановление ФАС Поволжского округа от 28 октября 2008 г. по делу N А72-1345/2008 // СПС "КонсультантПлюс".

Как известно, в отечественной юридической литературе <1> под аккредитацией понимается процедура признания государственными органами особых полномочий различного рода субъектов, в качестве которых могут выступать: образовательные и медицинские учреждения; научные организации; коммерческие банки и другие субъекты, круг которых указанным понятием не ограничивается. Применительно к сфере технического регулирования аккредитация представляет собой "официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия" (ст. 4 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации (далее - Федеральный закон "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" <2>)). Иначе говоря, она направлена на получение доказательств и документального подтверждения компетентности этих органов, обеспечение доверия к их деятельности и признание ее результатов.
--------------------------------
<1> Более подробно о правовой природе "аккредитации" и существующих в юридической литературе мнениях об институте "аккредитация" см. § 4 главы 4 настоящего издания.
<2> СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. 10). Ст. 6977.

Помимо собственно подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, целями аккредитации являются:
- обеспечение доверия изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
- создание условий для признания результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров).
Процедура проведения аккредитации регламентируется Федеральным законом "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", в том числе определяется перечень документов, представляемых заявителями на аккредитацию в орган по аккредитации, основания, по которым заявителю может быть отказано в аккредитации. Кроме того, им установлен порядок осуществления деятельности по аккредитации, сроки проведения составляющих ее процедур. Также указанным Федеральным законом установлено требование согласно, которому аккредитованное лицо обязано проходить процедуру подтверждения компетентности в течение первого года со дня аккредитации; не реже чем один раз в два года начиная со дня прохождения предыдущей процедуры подтверждения компетентности; каждые пять лет со дня аккредитации (ст. 24 Федерального закона).
Законодательством об аккредитации установлены исчерпывающий перечень критериев аккредитации, которым должен соответствовать орган сертификации или испытательная лаборатория (центр). Согласно ч. 5 ст. 13 Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" критерии аккредитации устанавливаются на основании международных стандартов федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации <1>, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 326 "Об утверждении Критериев аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации" <2> устанавливаются критерии аккредитации органов по сертификации, лабораторий, органов инспекции, провайдеров межлабораторных сличительных испытаний.
--------------------------------
<1> Согласно п. 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, таковым является Министерство экономического развития Российской Федерации.
<2> Российская газета. 2014. N 193.

Так, например, в качестве критериев аккредитации органов по сертификации установлены: наличие системы менеджмента качества и соблюдение в деятельности органа по сертификации требований системы менеджмента качества, установленных в руководстве по качеству; наличие у органа по сертификации сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащего информацию о деятельности органа по сертификации в соответствии с требованиями системы менеджмента качества, установленными в руководстве по качеству; наличие нормативных правовых актов, документов в области стандартизации и иных документов, устанавливающих требования к подтверждению соответствия и объектам подтверждения соответствия, указанных в области аккредитации в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц, а также соблюдение в процессе деятельности органа по сертификации требований документов, устанавливающих требования к подтверждению соответствия; наличие у работников органа по сертификации, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия высшего образования, либо среднего профессионального образования или дополнительного профессионального образования по профилю, соответствующему области аккредитации; опыта работы по подтверждению соответствия в области аккредитации, указанной в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц, не менее трех лет; допуска к проведению работ по подтверждению соответствия, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (при необходимости), наличие в штате по основному месту работы в органе по сертификации не менее трех работников органа по сертификации, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия; наличие у работников, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия, навыков и профессиональных знаний, необходимых для выполнения работ по подтверждению соответствия в области аккредитации, указанной в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц; наличие по месту (местам) осуществления деятельности в области аккредитации на праве собственности или на ином законном основании, предусматривающем право владения и (или) пользования, помещений, оборудования, технических средств и иных материальных ресурсов, необходимых для выполнения работ по подтверждению соответствия в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, документов в области стандартизации и иных документов, указанных в области аккредитации в заявлении об аккредитации или в реестре аккредитованных лиц; в случаях, предусмотренных техническими регламентами Российской Федерации и техническими регламентами Таможенного союза, в состав органа по сертификации должна входить аккредитованная испытательная лаборатория (центр); наличие разработанного органом по сертификации руководства по качеству, содержащего требования системы менеджмента качества, которое оформляется в виде единого документа или в виде совокупности документов, подписывается руководителем органа по сертификации, скрепляется печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя (при наличии).
Указанные критерии характеризуют компетентность лица, претендующего на аккредитацию, профессионализм его работников, соответствие проводимых им работ нормативным правовым актам и международной практике, а также транспарентность его деятельности.
Говоря о разрешениях в сфере технического регулирования, подтверждающих статус участников правоотношений в этой сфере, нельзя не сказать и о единично вводимых техническими регламентами требованиях о государственной регистрации субъектов, осуществляющих производство отдельных видов пищевой продукции. Статьей 31 Технического регламента "О безопасности пищевой продукции" установлено, что участник хозяйственной деятельности имеет право осуществлять процессы производства (изготовления) отдельных видов пищевой продукции <1>, на таможенной территории Таможенного союза только после государственной регистрации производственных объектов, на которых осуществляются данные процессы производства (изготовления). Технический регламент только в общем виде определяет процедуру регистрации, а изменения в российское законодательство еще не внесены.
--------------------------------
<1> Статья 32 Технического регламента устанавливает, что государственной регистрации подлежат производственные объекты, на которых осуществляются: убой продуктивных животных и птицы, переработка (обработка) продуктов убоя продуктивных животных и птицы для производства (изготовления) пищевой продукции; прием сырого молока, сырых сливок и сырого обезжиренного молока и (или) их переработка (обработка) при производстве (изготовлении) молочной продукции; производство (изготовление) и переработка (обработка) яиц сельскохозяйственной птицы и продуктов их переработки; производство (изготовление) и переработка (обработка) продукции аквакультуры и улова водных биологических ресурсов (нерыбные объекты промысла), за исключением продукции растительного происхождения.

Разрешения, удостоверяющие статус правовых актов, применяемых в целях подтверждения продукции обязательным требованиям технических регламентов. В современных условиях глобализации рынков возрастает роль международных стандартов как механизма продвижения и обеспечения интересов Российской Федерации в экономической сфере на международном уровне. В связи с этим Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 385-ФЗ <1> были внесены изменения в Федеральный закон "О техническом регулировании", направленные на установление в качестве одного из основных принципов технического регулирования возможности применения международных стандартов, региональных стандартов и сводов правил, стандартов и сводов правил иностранных государств в целях соблюдения требований технических регламентов.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2009. N 255.

Согласно редакции ст. 13 Федерального закона "О техническом регулировании" международные стандарты, региональные стандарты и своды правил, стандарты и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде техническом регламентов и стандартов, являются документами в области стандартизации. Из этой нормы следует, что легитимацией международных стандартов, региональных стандартов и сводов правил, стандартов и сводов правил иностранных государств на территории Российской Федерации является их государственная регистрация уполномоченным органом.
Для осуществления регистрации указанных выше стандартов и сводов правил в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов заинтересованное лицо представляет в национальный орган по стандартизации заявление о регистрации соответствующего стандарта или свода правил с приложением копии такого документа и его надлежащим образом заверенного перевода на русский язык.
Вместе с документами, необходимыми для регистрации стандарта или свода правил, в национальный орган по стандартизации также могут быть представлены заключения общероссийских общественных организаций предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. В этих заключениях могут содержаться рекомендации о применении международного стандарта, регионального стандарта, регионального свода правил, стандарта иностранного государства и свода правил иностранного государства для обеспечения соблюдения на добровольной основе требований принятого технического регламента или для проведения исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия.
Подводя итог рассмотрению вопроса о разрешениях в сфере технического регулирования, отметим, что основная цель их введения - обеспечения необходимого уровня безопасности продукции и процессов производства и обращения, а регламентация разрешительных процедур основывается на принципах минимизации вмешательства государства в экономику и активизации процессов дебюрократизации российской экономики.

§ 2. Разрешения в телекоммуникационной сфере

Отрасль информационных технологий и связи - одна из наиболее динамично развивающихся отраслей в мировой экономике, в том числе и в России. Средний темп роста российского рынка за последние 10 лет превосходит среднемировой, при этом российская отрасль информационных технологий в ближайшие 5 - 7 лет имеет потенциал значительно более быстрого роста - на 10% и более в год <1>.
--------------------------------
<1> См.: Стратегия развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014 - 2020 годы и на перспективу до 2025 года, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. N 2036-р.

Поставленная в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года задача формирования новой экономики - экономики знаний и высоких технологий - невозможна без активного развития этой отрасли. Вместе с тем очевидно отставание темпов развития отрасли связи от мирового уровня, связанное в том числе с малой долей радиочастотного спектра, который могут использовать гражданские пользователи, высокой долей спектра, относимого к категории совместного использования, низким уровнем конкуренции на российском рынке, существенными административными барьерами <1>. Эффективность отрасли связи, безусловно, в немалой степени зависит от используемых методов государственного регулирования, от степени применения разрешительной системы.
--------------------------------
<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. N 1815-р "О государственной программе Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)".

В соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции РФ федеральная информация и связь относятся к ведению Российской Федерации. Соответственно, правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне. Базовым законодательным актом в данной сфере является Закон о связи, который устанавливает правовые основы деятельности в области связи, предусматривая целый комплекс разрешительных мер, включая лицензирование, регистрацию, выделение полос радиочастотного спектра, распределение и использование ресурсов нумерации.
Часть указанных мер касается условий деятельности операторов связи, а другая часть устанавливает требования к применяемому оборудованию и сооружениям (стационарному оборудованию, кабельным сооружениям связи, радиоэлектронным средствам и высокочастотным устройствам).
Обязательным условием деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи <1> является получение лицензии <2>. К услугам связи вышеупомянутый Закон относит деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи <3> или почтовых отправлений (п. 32 ст. 2). Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации и ежегодно уточняются (ст. 29 Закона) <4>.
--------------------------------
<1> Если услуги связи оказываются с использованием радиочастотного спектра, то наряду с обязательным наличием лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи необходимо наличие разрешения на использование радиочастотного канала или радиочастоты для оказания услуг электросвязи. Указанное разрешение может быть получено только при наличии лицензии.
<2> Действие Закона N 99-ФЗ не распространяется на деятельность в области связи, которая регулируется отраслевым законодательством.
<3> Под электросвязью понимаются любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам.
<4> В настоящее время действует Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, и перечни лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87.

К видам услуг связи, вносимых в лицензии, относятся:
1) услуги местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа;
2) услуги междугородной и международной телефонной связи;
3) услуги телефонной связи в выделенной сети связи;
4) услуги внутризоновой телефонной связи;
5) услуги местной телефонной связи с использованием таксофонов;
6) услуги местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа;
7) услуги телеграфной связи;
8) услуги связи персонального радиовызова;
9) услуги подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования;
10) услуги подвижной радиосвязи в выделенной сети связи;
11) услуги подвижной радиотелефонной связи;
12) услуги подвижной спутниковой радиосвязи;
13) услуги связи по предоставлению каналов связи;
14) услуги связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;
15) услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;
16) телематические услуги связи;
17) услуги связи для целей кабельного вещания;
18) услуги связи для целей эфирного вещания;
19) услуги связи для целей проводного радиовещания;
20) услуги почтовой связи <1>.
--------------------------------
<1> В юридической литературе высказываются обоснованные сомнения относительно целесообразности подобной детализации лицензируемых видов деятельности в условиях усиливающейся в области связи конвергенции. См.: Волчинская Е.К. Роль государства в обеспечении информационной безопасности // Информационное право. 2008. N 4.

Сами лицензионные условия устанавливает лицензирующий орган (в настоящее время - Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Лицензии на оказание услуг связи выдаются по результатам рассмотрения заявлений, а в ряде случаев - по результатам торгов (конкурса, аукциона).
С принятием Закона N 99-ФЗ подход государства к определению сроков действия лицензии принципиально изменился: лицензия действует бессрочно. Однако, как уже отмечалось, сфера связи выведена из-под действия этого Закона, поэтому сроки действия лицензии установлены в самом Законе о связи, в соответствии со ст. 33 которого лицензия может быть выдана на срок от трех до 25 лет. Конкретный срок устанавливается лицензирующим органом с учетом:
- срока, указанного в заявлении соискателя лицензии;
- содержания услуг связи, на оказание которых испрашивается лицензия;
- срока, указанного в решении государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот, в случае, если услуга связи оказывается с использованием радиочастотного спектра;
- технических ограничений и технологических условий в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия.
Учитывая то, что радиочастотный спектр является ограниченным ресурсом, регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства. Законом о связи установлены принципы использования радиочастотного спектра, среди которых следует отметить принцип разрешительного порядка доступа пользователей к радиочастотному спектру и принцип недопустимости бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов. С учетом этого лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра не могут быть бессрочными. Однако в отношении других услуг связи мог бы быть применен и общий подход - бессрочная лицензия.
Статьей 31 Закона о связи установлены случаи, при которых лицензии выдаются исключительно по результатам торгов (аукциона, конкурса):
1) услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, а государственная комиссия по радиочастотам установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории. Победителю торгов (аукциона, конкурса) выдается лицензия и выделяются соответствующие радиочастоты;
2) на территории имеются ограниченные ресурсы сети связи общего пользования, в том числе ограниченный ресурс нумерации, и федеральный орган исполнительной власти в области связи устанавливает, что количество операторов связи на данной территории должно быть ограничено.
Порядок проведения торгов установлен Постановлением Правительства РФ от 12 января 2006 г. N 8 "Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи" <1>. Предметом торгов (лотом) является право на получение лицензии. Организация торгов осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 4. Ст. 382.

Торги всегда являются открытыми. Торги в форме аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи на территории с ограниченными ресурсами сети связи общего пользования проводятся при одновременном наличии следующих условий:
а) территорией, на которой может использоваться ресурс нумерации, является вся территория Российской Федерации;
б) ресурс нумерации предназначен для однозначного определения (идентификации) сети связи в пределах российского сегмента соответствующей международной сети связи;
в) возможность использования ресурса нумерации не зависит от схемы построения сети связи и условий взаимодействия с иными сетями связи.
В иных случаях торги на получение лицензии на оказание услуг связи на территории с ограниченными ресурсами сети связи общего пользования проводятся в форме конкурса.
Торги в форме аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся в случае, если радиочастотный спектр, с использованием которого будет оказываться услуга связи, не распределен радиослужбам и (или) не используется радиоэлектронным средством любого назначения. В иных случаях торги на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся в форме конкурса.
В остальных случаях лицензии на оказание услуг связи выдаются по результатам рассмотрения заявлений.
Как видим, одна из острых проблем в получении лицензии на оказание услуг связи - ограниченность радиочастотного спектра. Зачастую назначение радиочастот превращается в непреодолимый административный барьер.
Уставом Международного союза электросвязи закреплено положение, обязательное для его членов, в соответствии с которым при использовании полос частот для радиосвязи члены Союза должны учитывать то, что радиочастоты и орбита геостационарных спутников являются ограниченными естественными ресурсами, которые надлежит использовать рационально, эффективно и экономно, в соответствии с положениями Регламента радиосвязи, чтобы обеспечить справедливый доступ к этой орбите и к этим частотам разным странам или группам стран с учетом особых потребностей развивающихся стран и географического положения некоторых стран. Закон о связи (ст. 22) практически воспроизводит данное положение.
Однако проблема назначения радиочастот далеко не всегда связана с естественной ограниченностью ресурса: во многом невозможность оказывать услуги связи с использованием радиочастотного спектра обусловлена организацией деятельности по выделению полос радиочастот, присвоению радиочастот или радиочастотных каналов.
В Российской Федерации действует разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру, который включает в себя три категории полос радиочастот:
- преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
- преимущественного пользования радиоэлектронными средствами гражданского назначения;
- совместного пользования радиоэлектронными средствами любого назначения.
Разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру подразумевает получение ими разрешений в письменной форме при выделении полос радиочастот для различных целей и при присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала.
Конверсия радиочастотного спектра означает расширение гражданского радиочастотного ресурса за счет первой категории полос радиочастот. Конверсия радиочастотного спектра - проблема не только Российской Федерации, но и других стран.
В Российской Федерации до настоящего времени большая часть частотного диапазона принадлежит силовым структурам, при этом они не платят за пользование частотами. Однако радиочастотный спектр - это национальный ресурс, и Законом о связи, установившим платность его использования, исключения из этого правила не предусмотрены.
Государственной программой "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" предусмотрена модернизация процедуры управления радиочастотным ресурсом, проведение конверсии радиочастотного спектра в наиболее востребованных для коммерческого применения полосах частот и обеспечение радиочастотным ресурсом перспективных технологий.
Совершенствование механизмов управления использованием радиочастотного спектра предполагается реализовать путем осуществления следующих мер:
- упрощение административных процедур на предоставление права на использование радиочастотного спектра;
- нормативное закрепление механизма частно-государственного партнерства в ходе реализации мероприятий по конверсии и процедуре изменения назначения полос частот (рефармингу) радиочастотного спектра;
- минимизация полосы радиочастот совместного использования путем перераспределения частот из полос совместного использования в полосы гражданского и специального назначения;
- конверсия радиочастотного спектра в наиболее востребованных для коммерческого применения полосах частот на принципах осуществления частно-государственного партнерства;
- проведение торгов преимущественно в форме аукциона на право использования радиочастотного спектра.
Ускорение темпов проведения конверсии радиочастотного спектра обозначено в качестве одного из основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31 января 2013 г.).

Конституционный Суд Российской Федерации относительно разрешений о выделении полосы отметил, что решение о выделении полосы не является специальным разрешением на осуществление конкретного вида деятельности (лицензией) и принимается для обеспечения надлежащего функционирования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, принадлежащих пользователям радиочастотного спектра, их электромагнитной совместимости и недопущения столкновения интересов пользователей сетей связи <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1230.

Действительно, решение о выделении полосы не является лицензией, но оно - необходимое условие получения лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра.
В настоящее время регулирование использования радиочастотного спектра, в том числе выделение полос радиочастот, осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи - Государственной комиссией по радиочастотам (ГКРЧ) при Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
ГКРЧ наделена широким кругом полномочий, в том числе:
- выделение полос радиочастот, а также установление условий использования полос радиочастот для радиоэлектронных средств, используемых в конкретных радиотехнологиях;
- установление доступного для оказания услуг связи радиочастотного спектра и наличия ограничения количества операторов связи для работы в этом спектре на заданной территории Российской Федерации;
- установление радиочастотного спектра, минимально необходимого для реализации оператором связи заявленной радиотехнологии и достаточного для оказания услуг связи с заданным качеством определенному числу потенциальных абонентов соответствующей сети связи;
- переоформление решений о выделении полос радиочастот в случае реорганизации пользователей радиочастотного спектра;
- принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств;
- принятие решений о приостановлении на срок не более чем 90 дней использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра.
Такие полномочия носят властно-распорядительный характер и присущи органам исполнительной власти, но формально таким статусом ГКРЧ не обладает.
Присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области связи с учетом результатов проводимой радиочастотной службой экспертизы возможности использования заявленных радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами (экспертиза электромагнитной совместимости).
Таким образом, радиочастоты или радиочастотные каналы для радиоэлектронных средств любого назначения могут быть присвоены (назначены) только при положительном заключении экспертизы о возможности использования заявленных радиоэлектронных средств и об их электромагнитной совместности с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами.
Порядок проведения экспертизы электромагнитной совместимости, рассмотрения материалов и принятия решений о выделении полос радиочастот и присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов в пределах выделенных полос радиочастот, а также переоформления таких решений или внесения в них изменений устанавливается ГКРЧ.
Законодательство многих стран, включая и Российскую Федерацию, допускает возможность изменения присвоенной пользователю радиочастоты или радиочастотного канала по инициативе органов государственной власти. Согласно ст. 24 Закона о связи (п. 6) присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала может быть изменено в интересах обеспечения нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка с возмещением владельцам радиоэлектронных средств убытков, причиненных изменением радиочастоты или радиочастотного канала.
Для возмещения убытков необходимы следующие условия:
- решение уполномоченного органа об изменении присвоения радиочастоты или радиочастотного канала у пользователя радиочастотным спектром;
- фактическое наличие убытков;
- причинная связь между принятым решением и убытками.
Убытки, причиненные принятым решением об изменении присвоения радиочастоты или радиочастотного канала, возмещает казна Российской Федерации. По сути, такие изъятия с возмещением убытков - результат компромисса публичных и частных интересов. Поэтому наличие публичных интересов в случае изъятия объекта - обязательное условие такого изъятия.
Изменение присвоения радиочастоты или радиочастотного канала пользователю радиочастотным спектром для публичных нужд представляет собой процесс, элементами (стадиями) которого, по нашему мнению, являются:
- принятие решения об изменении присвоения радиочастоты или радиочастотного канала;
- уведомление пользователя о принятии решения;
- определение порядка возмещения убытков;
- разработка соглашения о возмещении убытков;
- предоставление компенсаций;
- прекращение права на использование конкретной радиочастоты или радиочастотного канала с одновременным предоставлением права на использование другой радиочастоты или радиочастотного канала.
Поскольку изменение присвоения радиочастоты или радиочастотного канала непосредственно затрагивает интересы пользователя радиочастотным спектром, реально может сложиться несколько ситуаций:
- пользователь согласен с предложенным ему вариантом;
- пользователь не согласен с изменением радиочастоты или радиочастотного канала, суммой компенсации, сроками и другими условиями изменения присвоения радиочастоты или радиочастотного канала;
- пользователь согласен с изменением радиочастоты или радиочастотного канала, но не согласен с другими условиями, в частности с размерами компенсации.
Согласно ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Разумеется, радиочастота или радиочастотный канал не могут быть отнесены к имуществу, но, как представляется, в отношении этих объектов должен быть применен тот же принцип - предварительное и равноценное возмещение убытков при изъятии. Реализация этого принципа позволит пользователю своевременно совершить необходимые действия, провести работы и т.д. для использования новых радиочастот или радиочастотного канала.
Наряду с указанными процедурами законодатель предусмотрел регистрацию радиоэлектронных средств, которая является частью разрешительного порядка доступа к радиочастотному спектру. Использование незарегистрированного радиоэлектронного средства и высокочастотного устройства, подлежащего регистрации, не допускается.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2004 г. N 539 утверждены Правила регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств и Перечень радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подлежащих регистрации. Регистрация осуществляется Федеральной службой надзора в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Регистрация имеет срочный характер. Срок действия свидетельства о регистрации радиоэлектронных средств по общему правилу должен соответствовать сроку действия разрешения на использование радиочастот (радиочастотных каналов). Срок действия свидетельства о регистрации высокочастотных устройств, а также радиоэлектронных средств, для которых не требуется разрешение на использование радиочастот (радиочастотных каналов), составляет 10 лет, если заявителем не указан меньший срок.
Установлено, что свидетельство о регистрации оформляется отдельно на каждое радиоэлектронное средство и (или) высокочастотное устройство. Оно является именным документом и дает его владельцу право на использование радиоэлектронного средства и (или) высокочастотного устройства. Использование без регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подлежащих регистрации, не допускается.
Наряду с регистрацией радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств законодательством о связи предусмотрена регистрация права собственности и других вещных прав на объекты связи (ст. 8 Закона о связи). Сооружения связи, которые прочно связаны с землей и перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе линейно-кабельные сооружения связи, относятся к недвижимому имуществу, государственная регистрация права собственности и других вещных прав на которое осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. Однако Правительством Российской Федерации установлены особенности государственной регистрации права собственности и других вещных прав на указанные объекты <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. N 68 "Об особенностях государственной регистрации права собственности и других вещных прав на линейно-кабельные сооружения связи".

Линейно-кабельные сооружения связи, права на которые подлежат государственной регистрации, могут представлять собой либо объект недвижимости, созданный или приспособленный для размещения кабеля связи, функционально и технологически не взаимосвязанный и не образующий единое целое с другими сооружениями связи, либо совокупность разнородных недвижимых вещей, технологически образующих единое целое, соединенных являющимися движимым имуществом физическими цепями (кабелями) и имеющих одновременно следующие признаки:
- наличие функциональной и технологической взаимосвязанности;
- предназначение для использования по общему целевому назначению для размещения кабеля связи;
- наличие протяженности (длины).
Линейно-кабельное сооружение связи, имеющее указанные признаки, может регистрироваться как одна сложная вещь.
Линейно-кабельное сооружение связи может иметь значительную протяженность и располагаться на территории нескольких административно-территориальных единиц. Государственная регистрация прав на линейно-кабельные сооружения связи, расположенные на территории одного регистрационного округа, осуществляется действующим на территории этого регистрационного округа территориальным органом Федеральной регистрационной службы России. Государственная регистрация права на линейно-кабельные сооружения связи, расположенные на территории более одного регистрационного округа, осуществляется Федеральной регистрационной службой России.
Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 142-ФЗ <1> в ГК РФ введен новый вид объектов недвижимости - единый недвижимый комплекс, который рассматривается как недвижимая вещь, участвующая в обороте в качестве единого объекта. Под единым недвижимым комплексом понимается совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3434.

Исходя из приведенной нормы следует сделать вывод о том, что линейно-кабельные сооружения связи можно рассматривать как единый недвижимый комплекс, целевую совокупность недвижимых вещей, имеющих единое назначение, которые признаются единым объектом прав.
Наряду с линейно-кабельными сооружениями связи ст. 8 Закона о связи предусмотрена государственная регистрация права собственности и других вещных прав на космические объекты связи. Установлено, что порядок государственной регистрации права собственности и других вещных прав на космические объекты связи (спутники связи, в том числе двойного назначения) устанавливается федеральными законами, однако до сих пор специального федерального закона нет, и применяется общий порядок регистрации объектов недвижимости и прав на них.
Кроме указанных форм разрешительной деятельности государства в сфере связи также следует указать на деятельность по регулированию ресурса нумерации. Регулирование ресурса нумерации является исключительным правом государства (ст. 26 Закона о связи).
Ресурсы нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации являются частью ресурса нумерации международной сети связи и состоят из ресурсов нумерации телефонной сети связи, телеграфной сети связи, сетей передачи данных, телематических служб, кодов идентификации сети Интернет, а также служебных кодов идентификации сетей связи, их элементов и оконечного оборудования <1>. Соответственно, порядок распределения и использования ресурсов нумерации строится с учетом рекомендаций международных организаций, участником которых является Российская Федерация, в соответствии с российской системой и планом нумерации, а также с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 13 июля 2004 г. N 350 "Об утверждении Правил распределения и использования ресурсов нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации".

Распределение ресурса нумерации среди операторов связи осуществляет федеральный орган власти в сфере связи, а в случаях, предусмотренных законом, он вправе изменить нумерацию, изъять полностью или частично ресурс, выделенный оператору связи (ст. 26 Закона о связи).
Выделение ресурса нумерации для сетей электросвязи осуществляется по заявлению операторов связи, обладающих лицензией на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. На территории, где имеются ограниченные ресурсы нумерации сети связи общего пользования, ресурс нумерации выделяется победителю торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг в области связи. Ресурс нумерации считается ограниченным, если в соответствии с российской системой и планом нумерации объем нумерации, выделенный всем операторам связи и запрашиваемый в поступивших заявлениях о выделении ресурса нумерации на конкретной территории, составляет более 90% доступного ресурса.
Выделенный ресурс нумерации должен быть использован оператором связи полностью или частично в течение двух лет с даты выделения ресурса нумерации. При этом выделенный ресурс нумерации считается использованным:
а) полностью, если он использован оператором связи в целях оказания услуг связи не менее чем на 85%;
б) частично, если он использован оператором связи в целях оказания услуг связи не менее чем на 75%.
Иногда ресурс нумерации может быть изъят. Решение об изъятии выделенного ресурса нумерации принимается в следующих случаях:
- обращение оператора связи, которому выделен ресурс нумерации;
- прекращение действия лицензии на оказание услуг в области связи, выданной оператору связи;
- неиспользование оператором связи выделенного ресурса нумерации полностью или частично в течение двух лет со дня выделения ресурса нумерации;
- использование ресурса нумерации оператором связи с нарушением российской системы и плана нумерации;
- невыполнение оператором связи обязательств, содержащихся в условиях торгов (аукциона, конкурса), победителем которых он был признан.
Сама по себе процедура выделения ресурса нумерации не является ограничением предпринимательской деятельности операторов связи, однако наличие выделенного ресурса нумерации - обязательное условие такой деятельности.
Таким образом, как видим, в сфере связи сформирована многоступенчатая система форм разрешительной деятельности для оказания услуг.

§ 3. Разрешения в сфере транспорта

Транспортная отрасль неоднородна. Она представлена рядом традиционных видов транспорта: воздушного, водного, железнодорожного и автомобильного. Каждый вид имеет свои особенности, обусловливающие институциализацию нормативного правового регулирования. В основе соответствующих институтов лежат Федеральные законы: Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ <1>; Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ <2>; Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ <3>, Федеральные законы от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" <4>; от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного транспорта" <5> и др.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383.
<2> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1001.
<3> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.
<4> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.
<5> СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5555.

Разрешительная система, обеспечивая безопасность отношений, складывающихся в сфере транспорта, воздействует на три основных источника угроз безопасности:
1) техническое состояние транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры (техническая безопасность);
2) нарушения операторами транспортных средств правил движения и эксплуатации (технологическая безопасность);
3) вмешательство в функционирование объектов транспорта извне (транспортная безопасность).
Техническая безопасность обеспечивается посредством:
а) подтверждения соответствия типов транспортных средств требованиям безопасности, производящегося в форме обязательной сертификации или одобрения типов транспортных средств, что разрешает производить и реализовывать потребителю транспортные средства данных типов (моделей и модификаций);
б) государственной регистрации транспортных средств с внесением соответствующей записи в государственный реестр, присвоением транспортному средству индивидуализирующего его номера, наносящегося на борт транспортного средства и (или) на регистрационный знак;
в) периодических технических осмотров, подтверждающих техническую исправность транспортного средства;
г) контрольных осмотров перед рейсом (предрейсовые осмотры);
д) наблюдением за техническим состоянием на маршруте движения.
На первом этапе разрешительная система охватывает отношения, складывающиеся уже при разработке и изготовлении транспортных средств. Так, в соответствии со ст. 8 Воздушного кодекса РФ обязательной сертификации подлежат юридические лица - разработчики и изготовители воздушных судов. Затем - сами воздушные суда, воздушные винты, бортовое и наземное авиационное оборудование и другие объекты. Порядок сертификации определяется федеральными авиационными правилами <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральные авиационные правила Сертификация аэропортов. Процедуры, утв. Приказом ФСВТ России от 24 апреля 2000 г. N 98 в редакции от 20 января 2012 г. // БНА. 2000. N 37; Сертификация наземной авиационной техники, утв. Приказом Минтранса России от 20 февраля 2003 г. N 19 // БНА. 2003. N 71; Положение о порядке допуска к эксплуатации единичных экземпляров воздушных судов авиации общего назначения", утв. Приказом Минтранса России от 17 апреля 2003 г. N 118 // БНА. 2003. N 28; Экземпляр воздушного судна. Требования и процедуры сертификации, утв. Приказом Минтранса России от 16 мая 2003 г. N 132 в редакции от 3 июля 2008 г. // БНА. 2003. N 39; и др.

В соответствии с утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 720 Техническим регламентом о безопасности колесных транспортных средств <1> оценка соответствия типов транспортных средств осуществляется перед выпуском их в обращение и проводится в форме одобрения типа с целью удостоверения в том, что представленные заявителем образцы транспортного средства, относящиеся к типу, заявленному для проведения оценки соответствия, соответствуют требованиям, установленным данным техническим регламентом, и при их изготовлении имеются необходимые условия, обеспечивающие соответствие выпускаемых транспортных средств (шасси) установленным при проведении оценки соответствия требованиям.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 38. Ст. 4475.

Оценку соответствия в форме одобрения типа осуществляют органы по сертификации в сотрудничестве с техническими службами, проводящими испытания по комплексу Правил Европейской экономической комиссии ООН, в следующем порядке:
1) в орган по сертификации подается заявка, в которой указываются наименование заявителя, его реквизиты, тип транспортного средства, сведения о ранее выданных одобрениях типа транспортного средства (далее - заявка). В отношении типа транспортного средства может быть подана только одна заявка в один орган по сертификации;
2) орган по сертификации рассматривает в течение 15 дней представленные заявителем документы, принимает решение и заключает с заявителем договор на выполнение работ по оценке соответствия;
3) в аккредитованной испытательной лаборатории проводятся идентификация представленных образцов транспортных средств, их сертификационные испытания и оформляются протоколы, к каждому из которых прилагается составленное изготовителем и заверенное технической службой или аккредитованной испытательной лабораторией техническое описание;
4) орган по сертификации проверяет заявку и прилагаемые к ней документы, подтверждающие выполнение требований, установленных техническим регламентом в отношении типов транспортных средств;
5) орган по сертификации выдает сертификаты соответствия транспортного средства отдельным требованиям, предусмотренным техническим регламентом;
6) орган по сертификации документально подтверждает применение изготовителем транспортных средств методов производства и контроля, позволяющих обеспечить соответствие предназначенной для выпуска в обращение на территории Российской Федерации продукции требованиям настоящего технического регламента;
7) орган по сертификации подготавливает заключение о возможности оформления одобрения типа транспортного средства;
8) орган по сертификации оформляет одобрение типа транспортного средства;
9) назначенная в установленном порядке компетентная организация, выполняющая функции технического секретариата административного органа Российской Федерации в соответствии с Соглашением 1958 г., проверяет правильность оформления одобрения типа транспортного средства;
10) Росстандарт рассматривает и утверждает одобрение типа транспортного средства (одобрение типа шасси);
11) орган по сертификации осуществляет контроль за соответствием транспортных средств требованиям технического регламента в период действия одобрения типа транспортного средства.
Кроме того, для отдельных случаев предусматривается дополнительное предварительное освидетельствование транспортных средств на предмет их соответствия требованиям безопасности. В частности, такой порядок имеет место в области перевозок опасных и тяжеловесных грузов, движения крупногабаритных транспортных средств. Так, в соответствии с Правилами перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, утвержденными Приказом Минтранса России от 8 августа 1995 г. N 73 <1>, свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов выдается подразделениями ГИБДД МВД России по месту регистрации транспортного средства после технического осмотра при условии его соответствия установленным техническим требованиям, предъявляемым к топливной и выпускной системам, электрооборудованию и т.д. Разрешение на эксплуатацию транспортного средства, оборудованного для перевозки опасных грузов, оформляется в форме свидетельства о допуске.
--------------------------------
<1> Российские вести. 1996. N 15, 20.

Государственная регистрация воздушных судов предусмотрена ст. 33 Воздушного кодекса РФ и является, прежде всего, актом признания вещных прав на воздушное судно.
Главой IV Кодекса внутреннего водного транспорта РФ устанавливается, что государственная регистрация судов внутреннего водного плавания осуществляется в целях признания права собственности и других вещных прав на судно, вместе с тем одним из обязательных условий является представление заявителем свидетельства о годности судна к плаванию, мерительного свидетельства, классификационного свидетельства.
Технологическая безопасность на транспорте обеспечивается в том числе посредством выдачи соответствующих разрешений лицам, эксплуатирующим транспортные средства и иные объекты транспортного комплекса, и последующего надзора за соблюдением установленных условий осуществления разрешенной деятельности.
Разрешения юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям - перевозчикам выдаются в форме лицензий и в отдельных случаях разрешений. В частности, лицензированию подлежит деятельность по перевозке воздушным транспортом пассажиров и грузов, по перевозке внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров и грузов, по осуществлению перевозок внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов, по осуществлению буксировок морским транспортом, по осуществлению погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах, по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом, по перевозке железнодорожным транспортом опасных грузов, по осуществлению погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте, по осуществлению перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), по осуществлению деятельности по перевозкам этилового спирта (в том числе денатурата) и нефасованной спиртсодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25% объема готовой продукции автомобильным транспортом.
Разрешениями на осуществление деятельности в сфере транспорта, не предусмотренными законодательством о лицензировании отдельных видов деятельности, являются, например, разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров и багажа легковым такси на территории субъекта Российской Федерации <1>, разрешения на осуществление международных автомобильных перевозок, специальные разрешения на осуществление движения по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 21 апреля 2011 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в редакции от 23 апреля 2012 г. // СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2310.
<2> См.: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в редакции от 2 июля 2013 г. // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в редакции от 28 декабря 2013 г. // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5535.

Кроме того, законодательством предусматриваются разрешения на совершение отдельных действий, например на транзитную перевозку по территории Российской Федерации лица, страдающего психическим расстройством, переданного данному иностранному государству третьим иностранным государством для проведения принудительного лечения <1>. К этой же группе следует отнести разрешения на примыкание к железнодорожным путям общего пользования строящихся, а также новых (восстановленных) железнодорожных путей общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования, разрешения на закрытие (ограничение) движения по конкретным участкам железнодорожных путей общего пользования, влияющее на выполнение установленного графика движения поездов <2> и др.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 191-ФЗ "О передаче и принятии Российской Федерацией лиц, страдающих психическими расстройствами, в отношении которых имеется решение суда о применении принудительных мер медицинского характера" // СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. I). Ст. 4024.
<2> См.: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" в редакции от 2 июля 2013 г.

Разрешения физическим лицам - операторам транспортных средств выдаются в формах специального права - права управления транспортными средствами данного вида либо в форме документа об образовании, свидетельствующего о наличии у физического лица необходимой квалификации.
Нормативными правовыми актами предусматриваются три вида специального права управления транспортными средствами:
- право управления автомототранспортными средствами соответствующих категорий <1>;
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

- право управления маломерными судами <1>;
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. N 835 "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" в редакции от 8 ноября 2013 г.

- право управления тракторами и самоходными машинами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 12 июля 1999 г. N 796 "Об утверждении Правил допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста)" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3759 в редакции от 6 мая 2011 г.

Право управления воздушными судами предоставляется в форме свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна. Правила проведения проверки соответствия лиц, претендующих на получение свидетельств, позволяющих выполнять функции членов экипажа гражданского воздушного судна, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, функции по техническому обслуживанию воздушных судов и диспетчерскому обслуживанию воздушного движения, требованиям федеральных авиационных правил, а также выдачи таких свидетельств лицам из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2013 г. N 670 <1> в соответствии с требованиями Воздушного кодекса РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 32. Ст. 4322.

Право управления судами внутреннего плавания предоставляется в соответствии с Положением о дипломировании членов экипажей судов внутреннего плавания, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2005 г. N 349 <1>. Данным Положением предусмотрена выдача дипломов капитана, старшего помощника капитана, второго помощника капитана, третьего помощника капитана, капитана судна с главными двигателями мощностью от 55 кВт (75 л.с.) до 110 кВт (149 л.с.), капитана скоростного судна, командира земснаряда, землесоса, дноочистительного снаряда и др., а также свидетельств шкипера, боцмана, рулевого, кормщика, матроса, и т.д.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2279.

Дипломы, выданные лицам командного состава судов, дают им право занимать соответствующие должности на судах в течение пяти лет, после чего обязательно прохождение обучения на курсах повышения квалификации с последующим прохождением квалификационных испытаний.
В соответствии со ст. 54 Кодекса торгового мореплавания и на основании Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г. порядок дипломирования членов экипажей морских судов определяется Положением, утвержденным Приказом Минтранса России от 15 марта 2012 г. N 62 <1>.
--------------------------------
<1> БНА. 2012. N 40.

§ 4. Разрешения в сфере строительства

Говоря о разрешительных процедурах в строительстве, стоит иметь в виду, что речь идет о двух отдельных этапах, а именно: о получении разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.
Соответственно, на два этапа должно быть разделено и обсуждение касающихся разрешительных процедур в строительстве положений нормативных актов и проблем правоприменительной практики.
Основным законодательным актом в сфере строительства в Российской Федерации является Градостроительный кодекс (далее также - ГрК РФ). Однако он не единственный регламентирующий строительство законодательный акт.
Согласно ст. 3 данного Кодекса законодательство о градостроительной деятельности состоит из ГрК РФ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты.
В Градостроительном кодексе содержится условие о том, что иные федеральные законы и иные нормативные акты, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты не должны противоречить Кодексу.
Разрешение на строительство. Получение разрешения на строительство объектов недвижимости в Российской Федерации является неоднообразным, достаточно сложным и многоэтапным процессом, требующим взаимодействия застройщика с несколькими различными органами власти и специальными организациями и зависящим от вида предполагаемых к постройке объектов, их назначения, территории, на которой предполагается строительство, и ряда других обстоятельств.
В общих чертах этапы получения разрешения на строительство можно обозначить следующим образом:
- определение компетентного для выдачи разрешения органа;
- подготовка и подача документов, необходимых для получения разрешения на строительство;
- получение разрешения и согласование строительства.
Итогом прохождения этих этапов служит разрешение на строительство, которое согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Рассмотрим указанные этапы подробнее.
1. Определение компетентного для выдачи разрешения органа. В Российской Федерации определение компетентного на выдачу разрешения на строительство органа взаимосвязано с предполагаемым объектом и местом строительства.
По общему правилу, изложенному в ч. 4 ст. 51 ГрК РФ, разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, на котором предполагается строительство.
Положение ч. 6 ст. 51 ГрК РФ уточняет это правило, описывая в том числе и ситуации, когда земельный участок, на котором предполагается строительство, выходит за пределы муниципального образования. Согласно указанной части разрешение на строительство выдается:
- уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе линейного объекта - на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации, и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе линейного объекта, расположенного на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации;
- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществлять на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов), и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов);
- органом местного самоуправления муниципального района в случае, если строительство объекта капитального строительства планируется осуществить на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района, и в случае реконструкции объекта капитального строительства, расположенного на территориях двух и более поселений или на межселенной территории в границах муниципального района.
Исключением из этого правила являются отдельные, специально упомянутые в ч. 5 ст. 51 ГрК РФ случаи, когда разрешение на строительство выдается:
- если речь идет об объекте капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами (за исключением работ, связанных с пользованием участками недр местного значения), - федеральным органом управления государственным фондом недр <1>;
--------------------------------
<1> Таким органом в настоящее время является Федеральное агентство по недропользованию (согласно пункту 5.3.3 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 (в ред. от 4 июля 2013 г.).

- если это объект использования атомной энергии - уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения <1>;
--------------------------------
<1> Согласно п. 26 ст. 7 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078) именно Корпорация осуществляет выдачу своим учреждениям, акционерным обществам Корпорации и их дочерним, зависимым обществам, а также подведомственным предприятиям разрешений на строительство объектов использования атомной энергии, при строительстве, реконструкции которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков, и выдачу таким юридическим лицам разрешений на ввод в эксплуатацию указанных объектов.

- в отношении гидротехнических сооружений первого и второго классов, устанавливаемых в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений <1>, аэропортов или иных объектов авиационной инфраструктуры <2>, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, объектов обороны и безопасности, объектов космической инфраструктуры, объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы Российской Федерации, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, линий связи при пересечении Государственной границы Российской Федерации, на приграничной территории Российской Федерации, объектов, строительство, реконструкцию которых планируется осуществить на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, исключительной экономической зоне Российской Федерации, - уполномоченными федеральными органами исполнительной власти <3>;
--------------------------------
<1> В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 110 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию отдельных объектов морского и внутреннего водного транспорта" таким органов в настоящее время является Федеральное агентство морского и речного транспорта.
<2> Федеральное агентство воздушного транспорта (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 396 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта").
<3> Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2012 г. N 92 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства").

- в отношении объекта культурного наследия, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, - исполнительными органами государственной власти, осуществляющими функции в области охраны объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом об объектах культурного наследия;
- в отношении объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), - федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

2. Подготовка и подача документов, необходимых для получения разрешения на строительство.
В соответствии с ч. 7 ст. 51 ГрК РФ в уполномоченный на выдачу разрешения орган подается заявление и прилагаемые к нему документы.
Разберемся подробнее, где и в каком порядке заинтересованное в строительстве лицо (а это может быть как застройщик, так и сам заказчик) может получить необходимые документы, как они должны быть оформлены и какую информацию должны содержать.
2.1. Начнем с формы заявления на выдачу разрешения на строительство. Единой формы заявления, утвержденной каким-либо нормативным актом федерального уровня и пригодной для использования в отношении любых объектов, не существует.
Исключением является лишь форма, утвержденная в качестве приложения N 1 к Приказу Минрегиона России от 2 июля 2009 г. N 251 "Об организации работы по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, указанных в части 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, расположенных на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента или для которых градостроительный регламент не устанавливается, за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) выдача разрешений на строительство возложены на иные федеральные органы исполнительной власти".
Напомним, что в ч. 5.1 ст. 6 ГрК РФ речь идет исключительно об объектах, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на территориях объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, указанных в ст. 48.1 рассматриваемого Кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации.
Что касается строительства иных объектов, не подпадающих под регулирование Приказа Минрегиона России от 2 июля 2009 г. N 251, то форма заявления является, как правило, приложением к тому или иному административному регламенту (приказу, положению и т.п.) соответствующего муниципального (или иного определенного в ч. ч. 4 - 6 ст. 51 ГрК РФ) органа и, соответственно, может быть получена в нем или на его официальном сайте <1>.
--------------------------------
<1> В качестве примера можно привести ссылку на портале государственных и муниципальных услуг Республики Татарстан (URL: https://uslugi.tatar.ru/service/detail/8555), образец формы на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа (URL: http://www.petrozavodsk-mo.ru/petrozavodsk/people/blank.htm), на официальном сайте администрации Дивеевского района Нижегородской области (URL: http://www.diveevo-adm.ru/).

И здесь представляется важным следующее обстоятельство: подача заявления по отличающейся от указанной в административном регламенте (приказе, положении и т.п.) форме не должна приводить к отказу в его рассмотрении или отказу в выдаче разрешения.
В качестве примера стоит обратиться к Постановлению Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 12 мая 2012 г. по делу N А49-4516/2011, поддержавшего вывод нижестоящих судов о неправомерности отказа в выдаче разрешения: как справедливо указали суды, нормы ст. 51 ГрК РФ не содержат каких-либо обязательных требований к форме и содержанию заявления о выдаче разрешения на строительство, а ч. 13 ст. 51 ГрК РФ не содержит такого основания для отказа в выдаче разрешения, как несоответствие представленного заявления какой-либо форме.
Аналогичную позицию можно встретить и в практике судов общей юрисдикции. Так, в частности, в решении Ухтинского городского суда Республики Коми от 17 июля 2008 г. N 2-945/08 указано, что "ни Градостроительный кодекс РФ, ни иное федеральное законодательство не предусматривают право органов местного самоуправления определять обязательную форму заявления о выдаче разрешения на строительство. Часть 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ определяет, что основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство являются отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции".
2.2. Правоустанавливающие документы на земельный участок. Строительство возможно только на земельном участке, находящемся в законном владении у лица, имеющего намерение приступить к строительству.
Законное владение земельным участком предполагает его нахождение на праве собственности, на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве пожизненного наследуемого владения, на праве безвозмездного срочного пользования, в аренде.
Очевидно, что в отношении права, зарегистрированного в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП), правоустанавливающими документами, подаваемыми вместе с заявлением на выдачу разрешения на строительство, будет свидетельство о праве собственности и актуальная выписка из ЕГРП (последняя особенно важна, если документы подает и планирует строительство, например, арендатор земельного участка, который прикладывает также и договор аренды земельного участка).
Что же касается земли, не учтенной в ЕГРП, то допустимым по смыслу ст. 51 ГрК РФ правоустанавливающим документом может являться, к примеру, выписка из реестра муниципальной собственности (или иной подобный документ, предоставляемый тем муниципальным образованием, в собственности которого находится земельный участок).
2.3. Градостроительный план земельного участка (далее также - ГПЗУ) или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории.
Стоит отметить наличие отдельной ГрК РФ, посвященной градостроительному плану (ст. 44), а также Приказа Минрегиона России от 10 мая 2011 г. N 207 "Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка" <1>.
--------------------------------
<1> Зарегистрировано в Минюсте России 24 мая 2011 г. за N 20838.

Поскольку форма и содержание градостроительного плана унифицированы и закреплены федеральным законом и нормативными актами, в данном случае не будем на них останавливаться, а перейдем к вопросу о том, кто его предоставляет, и примерам судебной практики, его касающимся.
Как указано в письме Госстроя от 17 декабря 2012 г. N 3427-ВК/11/ГС, основанном на положениях ГрК РФ, обязанность по подготовке ГПЗУ возложена на уполномоченный орган (федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления). В случае неправомерных действий (бездействия) уполномоченного органа его действия (бездействия) лицо, обратившееся за государственной или муниципальной услугой, вправе обжаловать в установленном действующим законодательстве порядке.
Согласно приводимому письму Госстроя ГПЗУ относится к градостроительной документации и является документом, в котором зафиксирована информация, позволяющая ее идентифицировать. ГПЗУ как документ не устанавливает каких-либо прав и ограничений, а определяет информацию как сведения (сообщения, данные) и тем самым обеспечивает ее сохранение и накопление, возможность передачи другому лицу, многократное использование, возвращение к информации во времени.
Орган, утверждающий ГПЗУ (федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления), при разработке ГПЗУ вносит все необходимые сведения о земельном участке в соответствии с действующим законодательством о градостроительной деятельности по форме, утвержденной Приказом Минрегиона России от 10 мая 2011 г. N 207.
Сведения, зафиксированные в ГПЗУ, прежде всего, позволяют идентифицировать земельный участок (содержит кадастровый номер), а также позволяют определить его месторасположение по отношению к другим земельным участкам, объектам капитального строительства, объектам недвижимости, линейным объектам и другим объектам и зонам.
Сведения, которые содержатся в ГПЗУ, необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка, а также в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания одной семьи).
Согласно ч. 2 ст. 44 Градостроительного кодекса подготовка ГПЗУ может осуществляться в виде отдельного документа, вне проекта межевания территории. Порядок подготовки таких ГПЗУ регламентирован непосредственно в ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, делается вывод в письме Госстроя, ГПЗУ в виде отдельного документа может выдаваться на основании заявления физического или юридического лица. С таким заявлением может обратиться как застройщик (лицо, обладающее земельным участком, предназначенным для строительства, на праве собственности или аренды, ином вещном праве), так и любое другое лицо.
Важно помнить, что Градостроительным кодексом установлена обязанность органа местного самоуправления обеспечить подготовку, утверждение и выдачу градостроительного плана по заявлению обратившегося лица.
Соответственно этому вопрос о возможности осуществления строительства того или иного объекта на земельном участке разрешается на стадии выдачи разрешения на строительство, в том числе на основании информации, содержащейся в градостроительном плане земельного участка, а не на стадии разрешения вопроса о возможности выдачи градостроительного плана <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 12 февраля 2013 г. N Ф09-13856/12 по делу N А76-12809/2012.

Отдельное внимание стоит обратить на то, что в связи с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> при подаче заявления на получение разрешения на строительство линейных объектов заявителю достаточно указать реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории, не прикладывая, как было ранее, проект планировки территории и проекта межевания территории.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4225.

Стоит также отметить, что, по мнению Минрегиона России, изложенному в письме от 17 августа 2011 г. N 22354-ДБ/08, требования, установленные подп. "д" п. 3 ч. 6 ст. 1 указанного Закона N 224-ФЗ, о направлении в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган реквизитов проекта планировки территории и проекта межевания территории в целях получения застройщиком/заказчиком разрешения на строительство линейного объекта подлежат исполнению с 1 января 2013 г.
2.4. Материалы, содержащиеся в проектной документации. В соответствии с ч. 2 ст. 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.
Требования к содержанию проектной документации установлены Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87.
Согласно ч. ч. 4 и 5 ст. 48 ГрК РФ виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по подготовке проектной документации могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.
Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе выполнять определенные виды работ по подготовке проектной документации самостоятельно (при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным ч. 4 ст. 48 ГрК РФ) и (или) с привлечением других соответствующих указанным требованиям лиц.
Согласно п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ к заявлению о выдаче разрешения на строительство прикладываются следующие материалы, содержащиеся в проектной документации:
- пояснительная записка (п. 10 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию) <1>;
--------------------------------
<1> Здесь и далее по абзацу перечислены соответствующие пункты Положения, указывающие, что конкретно должен содержать тот или иной описанный в п. 3 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ документ, причем как в текстовой, так и (если требуется) в графической части.

- схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия (п. 12);
- схемы, отображающие архитектурные решения (п. 13);
- сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 15);
- проект организации строительства объекта капитального строительства;
- проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (п. 23).
Также вместе с вышеуказанными документами подаются:
- положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном ч. 12.1 ст. 48 ГрК РФ), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ; положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч. 3.4 ст. 49 ГрК РФ; положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч. 6 ст. 49 ГрК РФ;
- разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со ст. 40 ГрК РФ);
- согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта;
- копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Карташова Ю.А. Земельные участки под строительство. Ростов н/Д: Феникс, 2010.

Отдельно стоит указать, что согласно ч. ч. 7.1 и 7.2 ст. 51 ГрК РФ документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в п. п. 1, 2 и 5 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, запрашиваются органами, указанными в абзаце первом ч. 7 этой статьи, в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, если застройщик не представил указанные документы самостоятельно.
По межведомственным запросам органов, указанных в абзаце первом ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в п. п. 2 и 5 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, предоставляются государственными органами, органами местного самоуправления и подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, в распоряжении которых находятся указанные документы, в срок не позднее трех рабочих дней со дня получения соответствующего межведомственного запроса.
Документы, указанные в п. 1 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ, направляются заявителем самостоятельно, если данные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в ЕГРП.
3. Получение разрешения и согласование строительства. Согласно ч. 11 ст. 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в течение 10 дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:
- проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;
- проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо (в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта) требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;
- выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.
Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.
Форма разрешения утверждена Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию".
Разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, и может быть продлено в порядке, определенном ст. 51 ГрК РФ, описывающей также случаи прекращения действия разрешения.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Указанное ранее Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. N 698 помимо формы разрешения на строительство вводит форму разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, чему посвящена ст. 55 ГрК РФ, ч. 1 которой предусматривает, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта - проекту планировки территории и проекту межевания территории, а также проектной документации.
Согласно ч. 2 указанной статьи для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшие разрешение на строительство, непосредственно либо через многофункциональный центр с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимы следующие документы:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка или (в случае строительства, реконструкции линейного объекта) проект планировки территории и проект межевания территории;
3) разрешение на строительство;
4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора);
5) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство;
6) документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, и подписанный лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора, а также лицом, осуществляющим строительный контроль, в случае осуществления строительного контроля на основании договора), за исключением случаев осуществления строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства;
7) документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (при их наличии);
8) схема, отображающая расположение построенного, реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора), за исключением случаев строительства, реконструкции линейного объекта;
9) заключение органа государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора) о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, заключение федерального государственного экологического надзора в случаях, предусмотренных ч. 7 ст. 54 ГрК РФ;
10) документ, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.
Документы (их копии или сведения, содержащиеся в них), указанные в п. п. 1 - 3 и 9 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ, запрашиваются органами, указанными в ч. 2 этой статьи, в государственных органах, органах местного самоуправления и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если застройщик не представил указанные документы самостоятельно.
Документы, указанные в п. п. 1, 4 - 8 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ, направляются заявителем самостоятельно, если указанные документы (их копии или сведения, содержащиеся в них) отсутствуют в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций. Если документы, указанные в ч. 3 данной статьи, находятся в распоряжении органов государственной власти, органов местного самоуправления либо организаций, подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления, такие документы запрашиваются органом, указанным в ч. 2 данной статьи, в органах и организациях, в распоряжении которых находятся указанные документы, если застройщик не представил эти документы самостоятельно.
Основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:
1) отсутствие документов, указанных в ч. 3 ст. 55 ГрК РФ;
2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта - требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории;
3) несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство;
4) несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства.
Неполучение (несвоевременное получение) документов, запрошенных в соответствии с ч. ч. 3.2 и 3.3 ст. 55 ГрК РФ, не может являться основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
Основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (кроме указанных в ч. 6 этой статьи) является невыполнение застройщиком требований, предусмотренных ч. 18 ст. 51 ГрК РФ. В таком случае разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается только после передачи безвозмездно в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшие разрешение на строительство, сведений о площади, о высоте и количестве этажей планируемого объекта капитального строительства, о сетях инженерно-технического обеспечения, одного экземпляра копии результатов инженерных изысканий и по одному экземпляру копий разделов проектной документации, предусмотренных п. п. 2, 8 - 10 и 11.1 ч. 12 ст. 48 Градостроительного кодекса, или одного экземпляра копии схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.
Отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорен в судебном порядке.
Стоит отметить, что иногда лица, получившие отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, во избежание оспаривания его в судебном порядке, поскольку это предполагает, как правило, административный состав соответствующего арбитражного суда и применение главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предъявляют требование о признание за ними права собственности.
Помимо очевидной сомнительности "альтернативности" этого искового требования оспариванию отказа в выдаче разрешения, считаем необходимым привести пример судебного обоснования недопустимости такой "замены".
Так, в частности, в Постановлении ФАС Московского округа от 7 июня 2010 г. N КГ-А41/4666-10 по делу N А41-38929/09 указано следующее: "Обращаясь в суд с исковым заявлением о признании права собственности на построенные объекты недвижимого имущества, истец ссылался на представление в администрацию г. Климовска полного пакета документов, предусмотренного пунктом 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации и необходимых для принятия этих объектов в эксплуатацию, и уклонение администрации г. Климовска от выдачи разрешения на ввод объектов в эксплуатацию...
В соответствии с частью 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
В соответствии с частью 8 этой же статьи отказ в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может быть оспорен в судебном порядке.
В соответствии с пунктом 1 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом.
Без получения разрешения на ввод построенного объекта недвижимого имущества в эксплуатацию его строительство не может считаться завершенным, поэтому исходя из избранного истцом основания иска суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии законных оснований для удовлетворения предъявленных истцом требований, так как спорные объекты в установленном порядке в эксплуатацию приняты не были".
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (за исключением линейного объекта) выдается застройщику в случае, если в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, выдавшие разрешение на строительство, передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
В разрешении на ввод объекта в эксплуатацию должны быть отражены сведения об объекте капитального строительства в объеме, необходимом для осуществления его государственного кадастрового учета. Состав таких сведений должен соответствовать установленным в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" требованиям к составу сведений в графической и текстовой частях технического плана.

§ 5. Разрешения в сфере электроэнергетики

Нельзя утверждать, что разрешительная система в электроэнергетике составляет ключевую основу системы государственного регулирования. В связи со сложностью организации отношений в указанной отрасли - комбинация "либерализованных" секторов экономики и естественно-монопольных сфер деятельности - требуется гораздо более широкое вмешательство уполномоченных органов, чем то, которое характерно для административного разрешения. Вместе с тем разрешительные механизмы являются неотъемлемым элементом системы государственного регулирования. Более того, специфика их содержания отражает особенности данной отрасли и привносит в число "классических" характеристик административного разрешения определенные новшества, которые заслуживают отдельного исследования с точки зрения развития разрешительной системы в целом и оценки перспектив формирования единой, базисной нормативной основы для такой системы.
Разрешительная система в электроэнергетике, как и в большинстве других сфер, формировалась во много "ситуативно". То есть не предпринималось попыток при разработке нормативной правовой основы каким-то образом систематизировать все виды и способы разрешений. Формирование правовых норм - оснований для выдачи разрешений происходило, как правило, при возникновении потребности регулирования отношений в случаях, когда установления только лишь "правил поведения" недостаточно для гарантирования соблюдения общественных и государственных интересов, а использование иного инструментария государственного регулирования либо невозможно, либо избыточно.
В целом в электроэнергетике сложилась разрешительная система, которая характеризуется следующими общими признаками:
1) существенным элементом системы являются разрешительные отношения, в которые субъекты электроэнергетики и потребители электрической энергии должны вступать в силу использования ими определенных объектов, которые из-за их технической сложности нуждаются в специфических условиях строительства и эксплуатации, а также представляют зачастую определенную опасность исходя из возможных последствий возникновения на них аварий (объекты электросетевого хозяйства, генерирующие объекты, энергопринимающие устройства потребителей). При этом основная часть разрешений выдается не на основании законодательства об электроэнергетике. Разрешительные полномочия в данном случае сосредоточены в иных законодательных актах, регулирующих более общие по содержанию правоотношения. Речь, в частности, идет о градостроительном и природоохранном законодательстве, законодательстве в сфере эксплуатации особо опасных производственных объектов, законодательстве о техническом регулировании и т.п.;
2) отдельные разрешительные механизмы, обладая всеми признаками административного разрешения (добровольность обращения за разрешением, предоставление в соответствии с разрешением права на осуществление определенного вида деятельности, для которого необходимо соблюдение определенных требований и т.п.), в отличие от классического понимания данного термина предполагают, что у лица, получившего разрешение, возникают некоторые обязательства вести ту деятельность, которая была разрешена. То есть возникает смесь разрешения и предписания;
3) разрешительными полномочиями наделяются не только органы власти, но и хозяйствующей субъекты, имеющие особый публично-правовой статус в силу того, что ими обеспечивается функционирование технологической инфраструктуры электроэнергетики (организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и системный оператор).
В связи с тем что основной целью данного раздела является определение специфики разрешительной системы в рамках отдельно взятой отрасли экономики, здесь будут рассматриваться те виды разрешений, которые применяются только в отношениях в сфере электроэнергетики.
Классификацию видов разрешений в электроэнергетике можно провести исходя из связи разрешения с использованием какого-либо объекта или же его необходимости для осуществления определенной деятельности.
Исходя из такого основания для классификации, можно выделить следующие виды разрешений:
1) разрешения, связанные с вводом в работу, выводом в ремонт, выводом из эксплуатации объектов электроэнергетики <1> и энергопринимающих устройств потребителей;
--------------------------------
<1> К ним в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177, далее - Федеральный закон "Об электроэнергетике") относятся объекты электросетевого хозяйства и генерирующие объекты.

2) разрешения, связанные с осуществлением деятельности по эксплуатации объектов электроэнергетики;
3) разрешения на осуществление деятельности, связанной с обеспечением надежного и доступного энергоснабжения населения и хозяйствующих субъектов.
Далее каждая из разновидностей разрешений будут рассмотрена отдельно в целях выделения ее специфических характеристик.
Разрешения, связанные с вводом в работу, выводом в ремонт, выводом из эксплуатации объектов электроэнергетики и энергопринимающих устройств потребителей:
1) разрешение на допуск энергетических установок в эксплуатацию, выдаваемое Ростехнадзором на основании:
- пункта 5.3.3.10 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401);
- подпункта "г" п. 7, подп. "д" п. 18, п. п. 18.1 - 18.3 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям (утв. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. N 861);
- Порядка организации работ по выдаче разрешений на допуск в эксплуатацию энергоустановок (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 7 апреля 2008 г. N 212).
Данный вид разрешений характеризуется следующими особенностями:
- основанием для разрешительных полномочий являются нормы подзаконного акта, а не закона, что обусловлено отсутствием системного подхода при формировании норм Федерального закона "Об электроэнергетике" в части полномочий органов власти;
- разрешение на допуск в эксплуатацию соответствует всем "классическим" признакам административного разрешения, выделяемым в правовой теории <1>, и при этом осуществляется в отношении отдельных видов объектов в форме уведомления;
--------------------------------
<1> Здесь и далее под такими признаками будут пониматься следующие:

- разрешение выдается уполномоченным органом до начала деятельности, пользования объектами; его получателями являются физические или юридические лица;
- разрешение является условием для инициирования, осуществления или прекращения деятельности, пользования объектами;
- деятельность или использование объектов без получения разрешения влекут юридическую ответственность;
- разрешение относится к движимому и (или) недвижимому имуществу и услугам, используемым, производимым и продаваемым в процессе осуществления деятельности;
- разрешение квалифицирует, подтверждает и (или) удостоверяет профессиональные навыки физического лица или работников, нанятых юридическим лицом, для осуществления соответствующей деятельности или использования разрешительных объектов;
- разрешение предусматривает право уполномоченных органов осуществлять проверку соответствия деятельности требованиям, установленным законодательством, и отказывать в выдаче разрешения;
- действие разрешения может быть приостановлено, отозвано или аннулировано в соответствии с законодательством.

- такое разрешение обладает признаками избыточного административного воздействия, поскольку оно дублирует более общий вид разрешений, а именно предусмотренное ГрК РФ разрешение на ввод в эксплуатацию (разница между этими видами разрешений заключается в основном только в том, что они относятся к разным сферам государственного надзора и контроля: энергетический надзор и строительный контроль);
2) согласование вывода объектов электроэнергетики в ремонт, осуществляемое системным оператором на основании:
- пункта 1 ст. 14 и ст. 44 Федерального закона "Об электроэнергетике";
- Правил вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2007 г. N 484).
Основной особенностью данного вида разрешений является то, что субъектом, наделенным разрешительными полномочиями, выступает не государственный орган, а инфраструктурная организация, обладающая в силу закона специальной правосубъектностью. В остальном согласование вывода в ремонт соответствует всем "классическим" признакам административного разрешения;
3) согласование вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации, осуществляемое Министерством энергетики Российской Федерации на основании:
- статьи 44 Федерального закона "Об электроэнергетике";
- Правил вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2007 г. N 484).
Каких-либо специфических особенностей, за исключением объекта и процедуры, данный вид разрешений не имеет.
4) согласование использования (вывода из эксплуатации) объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, осуществляемое организацией по управлению такой сетью на основании:
- пункта 2 ст. 7 Федерального закона "Об электроэнергетике";
- пункта 7 Перечня существенных условий договоров о порядке использования организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих другим собственникам или иным законным владельцам и входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 492).
Данный вид разрешений характеризуется следующими особенностями:
- субъектом, наделенным разрешительными полномочиями, выступает не государственный орган, а инфраструктурная организация, обладающая в силу закона специальной правосубъектностью;
- процедура получения разрешения регулируется на уровне нормативных актов "рамочно" - детализация должна осуществляться в рамках заключения обязательных договоров, состав существенных условий которых регулируется государством.
Несмотря на данные особенности, согласование использования объектов, входящих в единую национальную (общероссийскую) сеть, обладает значительным количеством признаков классического административного разрешения и может рассматриваться как его специфическая разновидность, "порожденная" особым способом организации отношений в сфере электроэнергетики.
Разрешения, связанные с осуществлением деятельности по эксплуатации объектов электроэнергетики:
1) обязательная сертификация электрической энергии в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц, осуществляемая аккредитованными Росстандартом организациями на основании:
- статьи 23 и ч. 3 ст. 46 Закона о техническом регулировании;
- Единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982);
- Правил проведения сертификации электрооборудования и электрической энергии (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 16 июля 1999 г. N 36).
Несмотря на то что электрическая энергия является особым видом товара, существование ее физически невозможно вне специально предназначенного оборудования. Таким образом, сертификация в данном случае означает предъявление определенных требований к эксплуатации объектов электроэнергетики с тем, чтобы обеспечить определенные параметры качества энергии. Основной особенностью сертификации электрической энергии как разновидности административного разрешения является осуществление ее не органами власти, а аккредитованными организациями. Хотя следует признать, что такой способ реализации разрешительных полномочий достаточно распространен в практике правового регулирования;
2) аттестация руководителей и специалистов организаций, эксплуатирующих объекты электроэнергетики, осуществляемая Ростехнадзором на основании:
- Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 6 апреля 2012 г. N 233 "Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору";
- Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 января 2007 г. N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".
Данная разновидность разрешений в электроэнергетике не имеет каких-либо специфических особенностей по сравнению с аттестациями, осуществляемыми Ростехнадзором в иных областях, и представляет собой типичный случай, когда административное разрешение является способом регулирования уровня профессиональной подготовки в тех сферах, в которых деятельность может осуществляться только специальными "кадрами";
3) оценка готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, осуществляемая Министерством энергетики Российской Федерации на основании:
- пункта 2 ст. 21 Федерального закона "Об электроэнергетике";
- пункта 4.4.20 Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008 г. N 400);
- Временного порядка оценки готовности к работе в осенне-зимний период и паспортизации электро- и теплоснабжающих организаций (утв. заместителем Председателя Правительства РФ от 14 августа 2003 г. N П31-103);
- Положения о проверке готовности субъектов электроэнергетики к работе в осенне-зимний период (утв. решением Правительственной комиссии по обеспечению безопасности электроснабжения (федерального штаба), протокол от 6 июля 2012 г. N 10).
Несмотря на то что в определении полномочий Министерства энергетики в данном случае присутствует слово "оценка", они содержат в себе элементы разрешения. Это обусловлено тем, что основной целью проведения проверки готовности к работе в отопительный сезон является подтверждение того, что субъект электроэнергетики в состоянии с использованием принадлежащих ему объектов осуществлять определенный вид деятельности в специфических условиях (повышенное энергопотребление и климатическое воздействие на оборудование). Результатом проверки является выдача специального документа - паспорта готовности, который можно рассматривать как одну из документарных форм разрешения.
Основными особенностями оценки готовности к работе в отопительный сезон как функции, имеющей разрешительные признаки, являются:
- незавершенность процесса формирования нормативной основы, регулирующей процедуру выдачи разрешения, - в настоящее время подзаконный акт в развитие положений п. 2 ст. 21 Федерального закона "Об электроэнергетике" так и не принят, и, с одной стороны, применяются нормы устаревшего нормативного акта, рассчитанного на другую систему отношений в электроэнергетике, с другой - документ с неопределенным правовым статусом, поскольку он издан координационным межведомственным органом, не являющимся самостоятельным органом власти;
- в законодательстве отсутствуют прямые запреты на осуществление деятельности без получения "паспорта готовности", таким образом, разрешительная конструкция полномочий по выдаче такого документа является незавершенной;
4) согласование на осуществление деятельности в пределах границ охранных зон объектов электросетевого хозяйства, осуществляемое сетевыми организациями на основании п. п. 10 - 12 Постановления Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон".
Данный вид разрешительных функций не касается непосредственно деятельности по эксплуатации объектов электроэнергетики, тем не менее он тесно связан с ней, поскольку обеспечение соблюдения ограничений хозяйственной деятельности в охранных зонах является необходимым условием безопасного функционирования таких объектов и разрешительные функции сетевых организацией с этой точки зрения являются элементом эксплуатационной деятельности в широком понимании ее смысла. Несмотря на то что субъектами, выдающими разрешение, в данном случае являются не государственные органы, а коммерческие организации, природа разрешительных функций все равно имеет административный характер. Это обусловлено тем, что такие функции являются элементом особого правового режима охранных зон, содержание которого составляют административные запреты на осуществление хозяйственной деятельности в пределах определенной территории. Сетевые организации, согласовывая те или иные действия третьих лиц в границах охранных зон, не просто реализуют обычную функцию собственника по защите и содержанию своего имущества. На них нормативным актом возложены функции публичного характера - обеспечение сохранности энергетических объектов, имеющих значение для безопасности общества и государства.
Разрешения на осуществление деятельности, связанной с обеспечением надежного и доступного энергоснабжения населения и хозяйствующих субъектов:
1) присвоение статуса гарантирующего поставщика, осуществляемое Министерством энергетики Российской Федерации на основании:
- пункта 3 ст. 37 Федерального закона "Об электроэнергетике";
- раздела XI Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии (утв. Постановлением Правительства РФ от 4 мая 2012 г. N 442).
Для такой разновидности разрешений в сфере электроэнергетики характерны следующие особенности:
разрешение в форме решения о присвоении специального правового статуса, дающего возможность вести определенную деятельность, принимается по результатам конкурса;
субъект, получивший разрешение (специальный статус), не имеет возможности выбора: осуществлять или не осуществлять деятельность, в отношении которой получено разрешение, поскольку статус гарантирующего поставщика предполагает заключение публичных договоров - договоров с любым обратившимся потребителем электрической энергии;
2) утверждение инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, осуществляемое Министерством энергетики Российской Федерации на основании:
- пункта 2 ст. 21 Федерального закона "Об электроэнергетике";
- Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, и сетевых организаций (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 977).
Несмотря на то что на первый взгляд такие полномочия, как утверждение, как правило, не относятся к разновидностям разрешений, в данном случае сущность правоотношений следует определять не по названию, а по их содержанию. При утверждении инвестиционных программ производятся действия, аналогичные выдаче разрешений, а именно: хозяйствующий субъект представляет в государственный орган запрос о возможности осуществления им определенной деятельности - реализации инвестиционных проектов в сфере электроэнергетики. Уполномоченный государственный орган, в свою очередь, утверждая инвестиционную программу, принимает решение о возможности осуществления такой деятельности исходя из потребностей в развитии энергетической инфраструктуры и имеющихся документов по планированию развития электроэнергетики, то есть выдает разрешение.
Основной специфической чертой утверждения инвестиционных программ как вида разрешений является то, что, как и в случае с присвоением статуса гарантирующего поставщика, субъект, получивший разрешение, не может отказаться от осуществления деятельности, в отношении которой оно было выдано, то есть сформированная им самостоятельно по собственному усмотрению инвестиционная программа после утверждения государственным органом становится обязательной для исполнения. Это не характерно для административного разрешения с точки зрения классического подхода к пониманию данного понятия. В данном случае разрешительный механизм вобрал себя элементы другого способа административного регулирования отношений - предписания;
3) отнесение владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в сфере тарифного регулирования на основании Постановления Правительства России от 28 февраля 2015 г. N 184 "Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям".
С формальной точки зрения полномочия регулирующих органов субъектов Российской Федерации по отнесению владельцев электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям не являются разрешением. В указанном выше акте Правительства РФ суть соответствующих полномочий сводится к тому, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии могут быть установлены уполномоченными органами только для тех лиц, которые соответствуют определенным критериям. При этом следует выделить две ключевые особенности:
- критерии отнесения к территориальным сетевым организациям представляют собой требования экономического, а не технологического характера, то есть не являются способом определения лиц, которые могут эксплуатировать объекты электросетевого хозяйства, а скорее представляют собой инструментарий для выбора организаций, которые в состоянии обслуживать на необходимом качественном уровне потребителей электрической энергии;
- отнесение владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям не представляет собой какой-либо самостоятельной административной процедуры, в результате которой принимается соответствующее решение, поскольку оценка соответствия установленным критериям происходит непосредственно в рамках процедуры принятия решений об установлении или пересмотре тарифов.
Вместе с тем установление тарифов исключительно в отношении организаций, отвечающих определенным критериям, по своей сути имеет признаки разрешения на осуществление определенной деятельности, а именно оказание услуг по передаче электрической энергии. Это обусловлено тем, что такая деятельность является естественно-монопольной и в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике" подлежит регулированию, в том числе путем установления соответствующих тарифов.
Таким образом, владелец объекта электросетевого хозяйства, который не был отнесен к территориальным сетевым организациям и соответственно не получил тариф на услуги по передаче электрической энергии, лишается возможности извлечения дохода от эксплуатации принадлежащих ему объектов.
Подводя итог краткой характеристике разрешительной системы в сфере электроэнергетики, следует сказать, что выше были рассмотрены только те способы регулирования, которые в наибольшей степени соответствуют понятию "административное разрешение".
С учетом анализа, проведенного в рамках настоящего параграфа, можно сделать следующие итоговые выводы:
1) разрешительная система в электроэнергетике не является какой-либо целостной структурой с точки зрения единообразия подхода к формам и способам реализации разрешительных механизмов в силу отсутствия на момент ее формирования нормативной основы, которая бы на законодательном уровне требовала такого единообразия;
2) в настоящее время процесс формирования разрешительной системы в электроэнергетике нельзя назвать полностью завершенным, поскольку динамичное развитие различных регуляторных механизмов в этой сфере порождает потребности в совершенствовании существующих и появлении новых видов разрешений;
3) наличие большого числа специфичных видов разрешений, наделение разрешительными функциями организаций - субъектов электроэнергетики, а также смешанность механизмов разрешений с иными инструментами регулирования (предписания, тарифное регулирование) свидетельствуют о том, что формирование общей законодательной основы в российской правовой системе для классификации видов разрешений и порядка их получения будет весьма "болезненным" процессом, поскольку специфичные (иногда не имеющие других аналогов) разрешительные механизмы уже плотно интегрированы в отраслевое законодательство;
4) без построения всех разрешительных механизмов в соответствии с едиными принципами размывание грани между способами административного регулирования отношений будет только усиливаться, что не лучшим образом отразится на качестве и прозрачности правового регулирования в целом.

§ 6. Разрешения в сфере промышленности

Как известно, современное общество не может эффективно функционировать и развиваться без продукции промышленного производства. Поэтому промышленность, представляющая собой многоотраслевой производственный технологический комплекс, является одним из наиболее значимых элементов экономической системы государства, его основной производительной силой. В этих условиях государство уделяет большое внимание регулированию деятельности субъектов промышленной деятельности, важным инструментом которого является разрешительная система.
Но прежде чем рассматривать наиболее важные элементы разрешительной системы в сфере промышленного производства, отметим ряд особенностей промышленности как одного из важнейших сегментов российской экономики, значимых с точки зрения повышения эффективности государственного управления промышленным развитием.
Одной из таких особенностей является двойственный характер влияния промышленности на экономическое и социальное развитие российского общества. Именно промышленность, промышленное производство, с одной стороны, формирует экономический базис государства, являясь его основной производительной силой, а с другой - "диктует" масштабы и характер антропогенной нагрузки на окружающую среду, масштабы изъятия из окружающей среды полезных ископаемых и поступление загрязняющих веществ, что обусловлено спецификой промышленного производства, применяемых на промышленных предприятиях технологических процессов. Так, например, в 2012 г. объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами составил 30833 млрд. руб., в т.ч. добыча полезных ископаемых - 8031 млрд. руб. и обрабатывающие производства - 22802 млрд. руб. <1>. В структуре выбросов загрязняющих атмосферный воздух веществ, отходящих от стационарных источников, основной объем выбросов приходится на обрабатывающие производства. В частности, в Российской Федерации основным источником загрязнения атмосферного воздуха является Заполярный филиал ОАО "ГМК "Норильский никель", на который приходится 10% всех выбросов от стационарных источников <2>. Другой крупный блок стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха образуют предприятия по "добыче полезных ископаемых", в первую очередь предприятия, занимающиеся добычей сырой нефти и нефтяного (попутного) газа. Поэтому от состояния топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других отраслей промышленности зависит не только надежное обеспечение общества и государства всеми видами ресурсов, но и поддержание нормальных условий жизнедеятельности человека.
--------------------------------
<1> См.: Российский статистический ежегодник - 2012 г. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b12_13/IssWWW.exe/Stg/d1/01-01.htm.
<2> См.: Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году" // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/list.php?part=1528.

Еще одной особенностью промышленности как отрасли, влияющей на жизнедеятельность и безопасность общества, государства и людей, является то, что промышленность - это едва ли не единственная сфера экономической деятельности, для которой характерно такое явление, как профессиональное заболевание - "хроническое или острое заболевание, являющееся результатом воздействия вредного (вредных) производственного (производственных) фактора (факторов), повлекшее временную или стойкую утрату профессиональной трудоспособности" <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803.

На условия жизнедеятельности и безопасность не только общества в целом, но и отдельных людей влияет и противоаварийная устойчивость промышленных предприятий. Так, по данным Федеральной службы по технологическому, экологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) при осуществлении производственной деятельности на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в 2012 г. погибли 245 человек <1>.
--------------------------------
<1> Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2012 г. // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://www.gosnadzor.ru/public/annual_reports/%D0%9E%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82%202012.pdf.

Ситуация еще больше осложняется высоким уровнем не только морального, но и физического износа основных фондов, а также недостаточной кадровой обеспеченностью промышленных предприятий России. В частности, в 2012 г. износ основных фондов на шахтах Восточного Донбасса (Ростовская область) составлял более 70%. Наиболее острая ситуация складывалась при эксплуатации подъемных и вентиляторных установок, где из 74 находящихся в эксплуатации подъемных установок у 48 истек нормативный срок эксплуатации, из 22 вентиляторных установок главного проветривания нормативный срок истек у 12. В целом же по угольной отрасли количество основных производственных фондов, эксплуатирующихся по истечении срока использования, составляет порядка: подъемные установки - 82%; вентиляторные установки - 65%; шахтные электровозы - 80%; очистные комбайны - 5%; проходческие комбайны - 3%; механизированные крепи - 12%; шахтные конвейеры - 15%; экскаваторы - 9%; бульдозеры - 11%; самосвалы (землевозы) - 7% <1>.
--------------------------------
<1> Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2012 г. // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://www.gosnadzor.ru/public/annual_reports/%D0%9E%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82%202012.pdf.

Говоря о кадровой обеспеченности промышленных предприятий, нельзя не отметить, что по оценкам экспертов России понадобится 100 - 150 тысяч специалистов, подготовленных по новым образовательным программам <1>, в первую очередь инженерным. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" эта задача конкретизируется - в соответствии с данным документом к 2020 г. должны быть созданы и модернизированы 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест <2>. Решение указанной задачи должно стать одним из приоритетов в процессе перехода промышленности на инновационный путь развития. Пока же "кадровый голод" промышленности утоляется за счет постепенного изменения направленности миграционной политики России <3>.
--------------------------------
<1> См.: Российская газета. 2009. 7 октября.
<2> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2333.
<3> См.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Указанные особенности промышленности и ее роли и места в жизни российского общества и определяют спектр разрешительных процедур, применяемых государством для регулирования промышленной деятельности. Их можно разделить на две категории:
- разрешительные процедуры "общего" характера;
- разрешительные процедуры, применяемые для регулирования исключительно промышленной деятельности.
К первой категории могут быть отнесены разрешительные процедуры, применяемые равным образом во всех сферах экономической деятельности. Так, например, субъекты промышленной деятельности, как и иные субъекты экономической деятельности, подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей <1>. В целях проведения налогового контроля субъекты промышленной деятельности подлежат постановке на учет в налоговых органах в порядке, установленном налоговым законодательством Российской Федерации, а продукция промышленных предприятий в случаях, установленных законодательством о техническом регулировании, должна пройти процедуры оценки и подтверждения соответствия <2>. Учитывая потенциальную экологическую опасность промышленного производства, важную роль в регулировании деятельности промышленных предприятий играют разрешительные процедуры природоохранной направленности: разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, регистрация опасных веществ, выдача специальных разрешений на перемещение опасных отходов, согласование намечаемой хозяйственной деятельности и природоохранной документации; государственная экологическая экспертиза и иные <3>.
--------------------------------
<1> См. подробно § 1 главы 9 настоящего пособия.
<2> См. § 1 настоящей главы.
<3> См. подробно главу 6 настоящего исследования.

Значимым элементом правового регулирования промышленности являются разрешительные процедуры, регламентирующие трудовую деятельность:
1) квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан, в том числе квотирование привлечения иностранных граждан (за исключением высококвалифицированных специалистов <1>);
--------------------------------
<1> В соответствии с п. 2 ст. 13.2 Закона о правовом положении иностранных граждан квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, допустимая доля иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации, установленные Правительством Российской Федерации, не распространяются на высококвалифицированных специалистов и членов их семей.

2) разрешения на привлечение и использование иностранных работников, получаемые работодателем, с одной стороны, и разрешения на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности на территории Российской Федерации, получаемые работником, - с другой;
3) разрешения на заключение трудового договора с несовершеннолетними работниками, а также согласие на их увольнение;
4) государственная экспертиза условий труда, под которой понимается "оценка соответствия объекта экспертизы государственным нормативным требованиям охраны труда" (ст. 209 ТК РФ), а также специальная оценка условий труда на рабочем месте. Необходимо подчеркнуть - в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" <1> (далее - Федеральный закон N 426-ФЗ) целью специальной оценки условий труда на рабочем месте (далее - специальная оценка) является содействие реализации обязанности работодателя по обеспечению безопасности работников в процессе их трудовой деятельности и прав работников на рабочие места, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда. Проведение специальной оценки обязательно для всех работодателей. Однако для промышленности в силу ее особенностей, о которых шла речь выше, эта разрешительная процедура имеет особую значимость. Рассмотрим ее более подробно.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6991.

Как известно, до недавнего времени одной из основополагающих разрешительных процедур, нацеленных на обеспечение конституционного права работника на безопасный труд и соблюдение правил охраны труда и техники безопасности, являлась аттестация рабочих мест, проводимая в соответствии с нормами ст. 209 ТК РФ. Порядок ее проведения был утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 26 апреля 2011 г. N 342н. Однако Федеральным законом N 426-ФЗ, вступившим в силу 1 января 2014 г., процедура аттестации рабочих мест по условиям труда была упразднена; вместо нее введена процедура специальной оценки. Результаты аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенной до вступления в силу указанного Федерального закона, действительны в течение пяти лет с момента ее завершения, но не более чем до 31 декабря 2018 г. и могут быть использованы работодателями в целях, установленных Федеральным законом N 426-ФЗ, за исключением освобождения от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации по дополнительному тарифу.
Специальная оценка, которая согласно ст. 3 Федерального закона N 426-ФЗ трактуется как "единый комплекс последовательно осуществляемых мероприятий по идентификации вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса и оценке уровня их воздействия на работника с учетом отклонения их фактических значений от установленных уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти нормативов (гигиенических нормативов) условий труда и применения средств индивидуальной и коллективной защиты работников", проводится не реже чем один раз в пять лет. Обязанности по организации и финансированию проведения специальной оценки условий труда возлагаются исключительно на работодателя. Оценка проводится совместно работодателем и организацией (организациями), привлекаемой работодателем на основании гражданско-правового договора, из числа организаций, включенных в реестр организаций, проводящих специальную оценку условий труда <1>, и отвечающих следующим требованиям:
--------------------------------
<1> Правила формирования и ведения реестра организаций, проводящих специальную оценку условий труда, и правила допуска организаций к деятельности по проведению специальной оценки условий труда утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. N 599 // СЗ РФ. 2014. N 27. Ст. 3780.

1) проведение специальной оценки должно быть указано в уставных документах организации в качестве основного вида деятельности или одного из видов ее деятельности;
2) в организации должны работать по трудовому договору не менее пяти экспертов, имеющих сертификат эксперта на право выполнения работ по специальной оценке условий труда, в том числе не менее одного эксперта, имеющего высшее образование по одной из специальностей - врач по общей гигиене, врач по гигиене труда, врач по санитарно-гигиеническим лабораторным исследованиям. Порядок аттестации экспертов на право выполнения работ по специальной оценке условий труда установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2014 г. N 614 <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 28. Ст. 4057.

3) организация должна иметь в качестве структурного подразделения испытательную лабораторию (центр), аккредитованную национальным органом по аккредитации в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации; область аккредитации такой лаборатории (центра) включает в себя проведение исследований (испытаний) и измерений вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса.
Специальная оценка проводится в соответствии с методикой, утвержденной Приказом Минтруда России от 24 января 2014 г. N 33н <1>, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Исследователи <2> выделяют следующие ее стадии:
--------------------------------
<1> Российская газета. 2014. 28 марта.
<2> См.: Чучкина И. Что такое специальная оценка условий труда и как ее провести? // Трудовое право. 2014. N 5. С. 15 - 26.

1) подготовительная, в ходе которой работодателем формируется комиссия по проведению данного мероприятия и определяется перечень рабочих мест, на которых будет проводиться специальная оценка условий труда. В состав комиссии в обязательном порядке включаются:
- специалист по охране труда;
- иные представители работодателя (руководители структурных подразделений, кадровые работники, юристы);
- представители выборного органа первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников.
Представители работников обладают всеми правами и обязанностями наравне с другими членами комиссии, например, правом требовать от специализированной организации обоснования результатов проведения специальной оценки. Отметим, что помимо участия в работе комиссии профсоюз или иной представительный орган работников может выполнить и иные действия, связанные с проведением рассматриваемой разрешительной процедуры, в частности, направить работодателю мотивированное предложение о проведении внеплановой специальной оценки условий труда на рабочем месте;
2) идентификация потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов, осуществляемая экспертом организации, проводящей специальную оценку условий труда. При осуществлении на рабочих местах такой идентификации должны учитываться:
- производственное оборудование, материалы и сырье, используемые работниками и являющиеся источниками вредных и (или) опасных производственных факторов, которые идентифицируются и при наличии которых в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, проводятся обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (в течение трудовой деятельности) медицинские осмотры работников;
- результаты ранее проводившихся на данных рабочих местах исследований (испытаний) и измерений вредных и (или) опасных производственных факторов;
- случаи производственного травматизма и (или) установления профессионального заболевания, возникшие в связи с воздействием на работника на его рабочем месте вредных и (или) опасных производственных факторов;
- предложения работников по осуществлению на их рабочих местах идентификации потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов.
Результаты идентификации потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов утверждаются комиссией;
3) заключительная. На этой стадии в отношении рабочих мест, на которых вредные и (или) опасные производственные факторы по результатам осуществления идентификации не выявлены, работодатель составляет и подает в территориальный орган Федеральной службы по труду и занятости по месту своего нахождения декларацию соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда. Порядок подачи деклараций определен Приказом Минтруда России от 7 февраля 2014 г. N 80н "О форме и порядке подачи декларации соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда, порядке формирования и ведения реестра деклараций соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда".
Если же комиссией обнаружены вредные и (или) опасные производственные факторы, то они подлежат исследованиям (испытаниям) и измерениям, результаты которых оформляются протоколами в отношении каждого из таких факторов. Методы и методики исследований (испытаний), методы измерений вредных и (или) опасных производственных факторов, состав экспертов и иных работников, проводящих данные исследования (испытания) и измерения, определяются организацией, проводящей специальную оценку, самостоятельно.
По результатам проведения исследований (испытаний) и измерений вредных и (или) опасных производственных факторов эксперт организации, проводящей специальную оценку, в зависимости от степени вредности и (или) опасности выявленных факторов относит условия труда на рабочих местах к одному из классов (подклассов) условий труда; впоследствии такая классификация учитывается при определении дополнительных тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и осуществлении иных мер, направленных на защиту работников от негативного воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов.
Результаты специальной оценки оформляются в виде отчета, который составляется организацией, проводившей специальную оценку, подписывается всеми членами комиссии по ее проведению и утверждается председателем. Отчет представляет собой комплект документов, которые специализированная организация (ее эксперты) оформляет в процессе осуществления специальной оценки условий труда на конкретных рабочих местах, и включает в себя:
- сведения об организации, проводившей специальную оценку (к отчету прилагаются копии документов, которые подтверждают соответствие организации установленным законом требованиям);
- перечень рабочих мест, на которых проводилась специальная оценка, с указанием идентифицированных на них вредных и (или) опасных производственных факторов;
- карты специальной оценки, содержащие сведения об установленном классе (подклассе) условий труда на конкретных рабочих местах;
- протоколы проведения исследований (испытаний) и измерений идентифицированных вредных и (или) опасных производственных факторов;
- протоколы оценки эффективности средств индивидуальной защиты;
- протокол комиссии с решением о невозможности проведения исследований (испытаний) и измерений в случае возникновения угрозы жизни работников, экспертов и иных участников специальной оценки (при наличии такого решения);
- сводную ведомость специальной оценки условий труда;
- перечень мероприятий по улучшению условий и охраны труда работников, на чьих рабочих местах проводилась специальная оценка;
- заключения эксперта организации, которая проводила специальную оценку;
- иные сведения и информацию, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Форма отчета утверждена Приказом Минтруда России от 24 января 2014 г. N 33н.
С результатами проведения специальной оценки работодатель должен ознакомить работников под подпись (п. 4 ч. 2 ст. 4 Федерального закона N 426-ФЗ). Срок для ознакомления составляет 30 календарных дней со дня утверждения отчета о проведении оценки. В указанный срок не включаются периоды временной нетрудоспособности работника, периоды нахождения в отпуске или командировке, периоды междувахтового отдыха. Если работники не ознакомлены с результатами специальной оценки условий труда на их рабочих местах, это является нарушением порядка ее проведения и основанием для привлечения работодателя к административной ответственности по ст. 5.27 КоАП РФ.
Кроме того, работодатель обязан в течение 30 календарных дней со дня утверждения отчета о проведении специальной оценки разместить сводные данные о результатах оценки (установленные классы (подклассы) условий труда на рабочих местах и перечень мероприятий по улучшению условий и охраны труда работников, на рабочих местах которых проводилась специальная оценка) на официальном сайте своей организации, а также уведомить о результатах проведенной специальной оценки условий труда Фонд социального страхования Российской Федерации. Неисполнение указанных требований также является основанием для привлечения работодателя к административной ответственности.
Полученные в ходе специальной оценки результаты применяются при предоставлении работникам гарантий и компенсаций, предусмотренных ТК РФ, а также, как было отмечено выше, для установления дополнительных тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, расчета надбавок (скидок) к тарифу взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, для обоснования финансирования мероприятий по улучшению условий охраны труда.
Ко второй категории разрешительных процедур в области промышленности относятся разрешительные процедуры, предусмотренные российским законодательством только в отношении субъектов промышленной деятельности. Так, например, Закон N 99-ФЗ (ст. 12) относит к лицензируемым видам деятельности:
- разработку, производство, испытания и ремонт авиационной техники <1>;
--------------------------------
<1> См.: Положение о лицензировании разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 240 // СЗ РФ. 2012. N 14. Ст. 1643.

- эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности <1>;
--------------------------------
<1> См.: Положение о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 г. N 492 // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.

- производство лекарственных средств <1>;
--------------------------------
<1> См.: Положение о лицензировании производства лекарственных средств, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2012 г. N 686 // СЗ РФ. 2012. N 29. Ст. 4116.

- производство и техническое обслуживание (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники <1>;
--------------------------------
<1> См.: Положение о лицензировании деятельности по производству и техническому обслуживанию (за исключением случая, если техническое обслуживание осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) медицинской техники, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. N 469 // СЗ РФ. 2013. N 23. Ст. 2926.

- производство маркшейдерских работ <1>;
--------------------------------
<1> См.: Положение о лицензировании производства маркшейдерских работ, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 257 // СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1782.

- деятельность, связанную с обращением взрывчатых материалов промышленного назначения <1>.
--------------------------------
<1> Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2008 г. N 279 утверждены: Положение о лицензировании производства взрывчатых материалов промышленного назначения, Положение о лицензировании хранения взрывчатых материалов промышленного назначения, Положение о лицензировании применения взрывчатых материалов промышленного назначения, Положение о лицензировании деятельности по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения // СЗ РФ. 2008. N 16. Ст. 1704.

Исчерпывающие перечни выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих указанные лицензируемые виды деятельности, а также перечни лицензионных требований к лицензиату устанавливаются соответствующими положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
Закон N 99-ФЗ также установил необходимость лицензирования деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности <1>. Сам же институт экспертизы промышленной безопасности введен иным законодательным актом - Законом о промышленной безопасности. В соответствии с указанным Федеральным законом экспертизе промышленной безопасности подлежат:
--------------------------------
<1> См.: Положение о лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2012 г. N 682 // СЗ РФ. 2012. N 28. Ст. 3912.

1) документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта;
2) документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;
3) технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте (если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия указанного устройства обязательным требованиям). Экспертиза промышленной безопасности технических устройств проводится:
- до начала применения на опасном производственном объекте;
- по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных его производителем;
- при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает 20 лет;
- после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство;
4) здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, которые подлежат экспертизе:
- в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;
- в случае отсутствия проектной документации либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;
- после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;
- по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы;
- при возникновении сверхнормативных деформаций здания или сооружения.
Необходимо подчеркнуть, что экспертиза зданий и сооружений на опасном производственном объекте проводится лишь в том случае, если к таким зданиям и сооружениям установлены особые требования промышленной безопасности;
5) декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности), консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, или вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;
6) обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.
Экспертиза промышленной безопасности проводится организацией, имеющей лицензию на проведение указанной экспертизы, в порядке, установленном федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности <1>, на основании принципов независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники. Результатом экспертизы промышленной безопасности является заключение, которое подписывается руководителем организации, проводившей экспертизу промышленной безопасности, и экспертом или экспертами в области промышленной безопасности, участвовавшими в проведении указанной экспертизы.
--------------------------------
<1> Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности". Утверждены Приказом Ростехнадзора от 14 ноября 2013 г. N 538 // Российская газета. 2013. 31 декабря.

Еще раз подчеркнем, что проведение экспертизы промышленной безопасности относится к лицензируемым видам деятельности. И осуществляется лицензирование этой деятельности Ростехнадзором. Лицензионным требованием к соискателю лицензии на осуществление лицензируемой деятельности является наличие в штате соискателя лицензии как минимум одного эксперта, имеющего высшее профессиональное (техническое) образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет, аттестованного в установленном порядке на знание специальных требований промышленной безопасности, установленных нормативными правовыми актами и нормативно-техническими документами, по заявляемым работам (услугам); аттестацию экспертов в области промышленной безопасности также проводят Ростехнадзор и его территориальные органы <1>. Таким образом, Ростехнадзор и его территориальные органы имеют возможность удостовериться в компетентности и экспертной организации в целом (в процессе лицензирования) и отдельных ее сотрудников - экспертов (в процессе их обучения и аттестации).
--------------------------------
<1> См.: Приказ Ростехнадзора от 29 января 2007 г. N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (РД-03-19-2007) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 16.

Тем не менее вплоть до недавнего времени выданное имеющей лицензию Ростехнадзора экспертной организацией заключение экспертизы промышленной безопасности заказчик экспертизы - организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, - должен был представлять в Ростехнадзор или его территориальный орган для рассмотрения и утверждения в порядке, установленном Приказом Ростехнадзора от 1 августа 2012 г. N 436 <1>, что создавало существенные административные барьеры для осуществления промышленной деятельности, с одной стороны, и благоприятную почву для коррупции - с другой.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".

В этих условиях Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части проведения экспертизы промышленной безопасности и уточнения отдельных полномочий органов государственного надзора при производстве по делам об административных правонарушениях" <1> в Закон о промышленной безопасности были внесены изменения. В соответствии с ними заказчик экспертизы промышленной безопасности, как и прежде, должен представлять полученное им заключение в Ростехнадзор или его территориальный орган. Однако Ростехнадзор уже не "рассматривает и утверждает" представленное заключение, а вносит его в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности. И осуществить эту процедуру он должен в течение не 30 рабочих дней со дня поступления заключения, а всего пяти. С даты внесения Ростехнадзором или его территориальным органом заключения экспертизы промышленной безопасности в указанный реестр оно может быть использовано в целях, установленных Законом о промышленной безопасности (п. 5 ст. 13).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 27. Ст. 3478.

Законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности предусмотрены и иные разрешительные процедуры, регулирующие деятельность в сфере промышленности. Таковой, в частности, является государственная регистрация опасных производственных объектов.
Требование регистрировать опасные производственные объекты содержится в ст. 2 Закона о промышленной безопасности; порядок регистрации установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. N 1371 "О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов" <1> (в ред. от 24 ноября 2011 г.); действия Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении процедур регистрации установлены Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 4 сентября 2007 г. N 606 <2>. Однако критерии отнесения объектов к категории опасных производственных объектов определены действующим законодательством недостаточно четко.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5938.
<2> Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации "Административная реформа в Российской Федерации". URL: http://ar.gov.ru/ru/.

Как известно, ст. 2 Закона о промышленной безопасности определяет опасные производственные объекты как "предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты", указанные в приложении N 1 к указанному законодательному акту. В приложении N 1 приведены определенные виды работ (горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, работы в подземных условиях, получение расплавов черных и цветных металлов и сплавов на основе этих расплавов, использование оборудования, работающего под избыточным давлением, или стационарно установленных грузоподъемных механизмов), а также вещества (воспламеняющиеся, окисляющиеся, горючие, взрывчатые, токсические и высокотоксические вещества, а также вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды), получение, использование, переработка, образование, хранение, транспортировка, уничтожение которых может создавать повышенную опасность.
Однако приведенное определение носит слишком "эмпирический" характер, в результате чего у субъектов хозяйственной деятельности в промышленной сфере возникает немало проблем, связанных с вопросами идентификации и регистрации опасных производственных объектов <1>. В частности, в силу указанной "эмпиричности" и отсутствия законодательно закрепленных критериев отнесения того или иного объекта к категории производственных вопрос об отнесении или неотнесении данного объекта к категории опасных производственных объектов может быть поставлен заинтересованными лицами в отношении практически любого объекта. Так, например, в 2006 - 2011 гг. органами Ростехнадзора и Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ" активно обсуждался вопрос о целесообразности отнесения к опасным производственным объектам автозаправочных станций (АЗС). В частности, "ОПОРА РОССИИ" полагала, что АЗС являются не производственными объектами, а предприятиями розничной торговли, и потому действие Закона о промышленной безопасности, других законодательных и иных нормативных правовых актов в области промышленной безопасности распространяться на них не должно. Эта позиция частично нашла отражение в нормах Постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 599 "Об утверждении Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов" <2>, в соответствии с которым АЗС признавались "опасными непроизводственными объектами" и не подлежали лицензированию.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 2 октября 2007 г. N А10-2099/07-Ф02-6940/07 по делу N А10-2099/07; Постановление ФАС Поволжского округа от 26 мая 2010 г. по делу N А12-16251/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 30 ноября 2006 г. по делу N А42-11686/2005; и др.
<2> СЗ РФ. 2008. N 33. Ст. 3862. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 454 "О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов" // СЗ РФ. 2012. N 20. Ст. 2552.

В свою очередь, представители Ростехнадзора, как правило, рассматривали указанные станции как опасные производственные объекты, на которых хранятся и используются вещества с высокой степенью пожаро- и взрывоопасности - бензины, дизельное топливо и т.п., и на этом основании требовали исполнения всех процедур, предусмотренных действующим законодательством в отношении опасных производственных объектов.
Очевидно, что такая ситуация является весьма благоприятной для коррупционных проявлений, и потому Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 226-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" <1> приложение N 1 к Закону о промышленной безопасности было дополнено примечанием, в соответствии с которым АЗС должны были относиться к опасным производственным объектам по признаку хранения соответствующих опасных веществ. Однако вступить в силу указанная норма не успела - Федеральным законом от 19 октября 2011 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2> она была признана утратившей силу.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4195.
<2> СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 5971.

В настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона, которым из-под действия Закона о промышленной безопасности выводятся автомобильные газозаправочные станции.
Таким образом, вопрос о том, подпадают или нет АЗС под действие Закона о промышленной безопасности, на сегодняшний день не решен. Кроме того, существуют и иные объекты, причисление которых к категории опасных производственных объектов спорно именно потому, что эти объекты не являются производственными. Таковыми, например, являются офисные здания, в которых используются "стационарно установленные грузоподъемные механизмы" - лифты. В этих условиях представляется целесообразным установление и законодательное закрепление критериев отнесения тех или иных объектов к категории производственных.
Следует отметить, что Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" <1> в законодательство о промышленной безопасности опасных производственных объектов было введено категорирование указанных объектов по степени опасности, которое осуществляется при государственной регистрации такого объекта. Опасные производственные объекты в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества подразделяются в соответствии с критериями, указанными в приложении N 2 к Закону о промышленной безопасности, на четыре класса опасности:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 9. Ст. 874.

I класс опасности - опасные производственные объекты чрезвычайно высокой опасности;
II класс опасности - опасные производственные объекты высокой опасности;
III класс опасности - опасные производственные объекты средней опасности;
IV класс опасности - опасные производственные объекты низкой опасности.
Присвоение класса опасности опасному производственному объекту осуществляется при его регистрации в государственном реестре. При этом возможности изменения присвоенного класса опасности российское законодательство не предусматривает. В то же время в Республике Казахстан, где предусмотрена не регистрация опасных производственных объектов, а постановка их на учет в соответствующем государственном органе, общий уровень опасности такого объекта определяется ежегодно.
В зависимости от определенного при регистрации класса опасности опасного производственного объекта он (объект) подпадает под различные режимы государственного регулирования его деятельности. Так, например, организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты I или II класса опасности, обязаны создать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование, осуществлять декларирование промышленной безопасности в случаях, если на таких объектах получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, указанных в приложении N 2 к Закону о промышленной безопасности (за исключением использования взрывчатых веществ при проведении взрывных работ), и создавать горноспасательные команды - если на опасном производственном объекте ведутся горные работы. В зависимости от класса опасности опасного производственного объекта различается и периодичность государственного контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности. В частности, на опасных производственных объектах I класса опасности устанавливается режим постоянного государственного надзора в соответствии с положениями Закона о защите прав юридических лиц, тогда как в отношении опасных производственных объектов IV класса опасности плановые проверки вообще не проводятся.
Значимым элементом разрешительной системы в сфере промышленности является ввод опасного производственного объекта в эксплуатацию. В рамках этой процедуры проверяется готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии, а также наличие у нее договора обязательного страхования гражданской ответственности, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.
Не менее значимой разрешительной процедурой является выдача нарядов-допусков на проведение работ повышенной опасности. Работы повышенной опасности - это работы, которые выполняются в зонах постоянного действия опасных производственных факторов, возникновение которых не связано с характером выполняемых работ <1>. Для того чтобы их осуществление таких работ не повлекло за собой причинение вреда жизни или здоровью выполняющих их работников, а также иные негативные последствия, должен быть соблюден целый ряд условий, важнейшими из которых являются следующие:
--------------------------------
<1> См.: ПОТ РО 14000-005-98. "Положение. Работы с повышенной опасностью. Организация проведения". Утверждены Минэкономики России 19 февраля 1998 г. по согласованию с ЦК профсоюза письмом машиностроителей Российской Федерации (письмо от 13 марта 1997 г. N 63). М., 1998.

1) к работам повышенной опасности допускаются лица не моложе 18 лет, прошедшие медицинское освидетельствование, обучение по специальной программе и аттестованные постоянно действующей экзаменационной комиссией организации;
2) до начала выполнения таких работ необходимо осуществить ряд обязательных организационных и технических мероприятий, обеспечивающих безопасность работников при выполнении этих работ.
Соблюдение указанных и иных условий отражается в наряде-допуске на выполнение работ повышенной опасности, который представляет собой "задание на производство работ, оформленное на бланке установленной формы и определяющее содержание, место работы, опасные и вредные производственные факторы, присущие данной работе, условия безопасного проведения, время ее начала и окончания, состав исполнителей и работников, ответственных за безопасное выполнение работы" <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение ОАО "РЖД" от 17 августа 2009 г. N 1722р "Об утверждении Положения "О взаимодействии между ОАО "РЖД" и подрядными организациями в сфере охраны труда" // СПС "КонсультантПлюс".

Перечень видов работ повышенной опасности, выполняемых работниками той или иной организации, зависит от специфики осуществляемой этой организацией деятельности. Так, например, в горно-металлургической промышленности к работам повышенной опасности относятся:
- ремонтные, монтажные, наладочные и строительные работы, выполняемые персоналом цехов, работы по подъему, спуску и перемещению тяжеловесных и крупногабаритных предметов при отсутствии подъемных кранов соответствующей грузоподъемности, а также при транспортировке негабаритных и неустойчивых грузов;
- работы по ремонту крупногабаритного оборудования высотой 2 м и более;
- ремонтно-строительные, малярные и монтажные работы на высоте 2 м и более от пола без инвентарных лесов и подмостей;
- обслуживание светильников с галереи мостовых кранов и кран-балок;
- работы по разборке (обрушению) зданий и сооружений, а также по укреплению и восстановлению аварийных частей и элементов зданий и сооружений; электросварочные работы снаружи и внутри емкостей, работы в закрытых резервуарах, цистернах, тоннелях, ямах и дымоходах, где возможно отравление и удушье работающих внутри горячей печи; работы по вскрытию сосудов и трубопроводов, работающих под давлением;
- работы по испытанию сосудов, работающих под давлением;
- работы по сливу легковоспламеняющихся жидкостей, кислот и щелочей из цистерн и других емкостей при отсутствии специального оборудования сливных эстакад с механизированными средствами слива;
- ремонтные работы на аммиачных станциях, кислородных и аммиачных трубопроводах;
- работы по очистке и ремонту воздуховодов, фильтров и вентиляторов вытяжных систем гальванических цехов, химических лабораторий, складов и других помещений, в которых применяются и хранятся сильнодействующие химические и другие вещества;
- работы по ремонту стационарных и переносных ацетиленовых генераторов;
- работы по ремонту, окраске производственного оборудования, зданий, сооружений, грузоподъемных кранов и очистке крыш от снега при отсутствии ограждений;
- земляные работы, а также работы в зоне расположения энергетических сетей, трубопроводов сжатого воздуха, газа и жидкого топлива;
- рытье котлованов и траншей глубиной более 1,5 м и производство работ в них <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Положение о применении нарядов-допусков при выполнении работ повышенной опасности на опасных производственных объектах горно-металлургической промышленности". Утверждены Приказом Ростехнадзора от 18 января 2012 г. N 44.

Примерный перечень работ повышенной опасности, выполняемых на предприятиях машиностроительного комплекса, включает в себя 27 позиций, среди которых можно отметить работы по вскрытию сосудов и трубопроводов, работающих под давлением; работы по испытанию сосудов, работающих под давлением; работы по сливу легковоспламеняющихся жидкостей, кислот и щелочей из железнодорожных цистерн при отсутствии специально оборудованных сливных эстакад с механизированными средствами слива и т.д.
В каждой организации в соответствии с ее производственной спецификой должен быть разработан перечень работ повышенной опасности, который утверждается техническим руководителем организации по согласованию с выборным органом первичной профсоюзной организации или иного представительного органа работников.
Работы повышенной опасности проводятся не менее чем двумя работниками с оформлением наряда-допуска на выполнение работ повышенной опасности, которым определяется:
- место выполнения и содержание работ повышенной опасности;
- условия их безопасного проведения;
- время начала и окончания работ;
- состав бригады и лиц, ответственных за безопасность при выполнении этих работ.
Наряд-допуск выдается до начала производства работ повышенной опасности. Перечень должностей, имеющих право выдачи нарядов-допусков, утверждается техническим руководителем организации и подлежит ежегодному пересмотру и уточнению.
Лицо, выдавшее наряд-допуск, назначает допускающего (допускающих) к работе и несет ответственность за инструктаж и безопасность производства работ, правильность и полноту указанных в наряде-допуске мер безопасности и соответствие квалификации исполнителей порученной работе. Выдающий наряд-допуск знакомит допускающего к работе по нарядам-допускам (далее - допускающий к работе) с мерами безопасности, предусмотренными нарядом-допуском, осуществляет контроль за их исполнением.
Допускающий к работе несет ответственность за выполнение мероприятий по обеспечению требований правил в области промышленной безопасности, указанных в наряде-допуске, например, за отключение объекта от паровых, водяных, газовых, электрических источников питания и установку заземления и установку заглушек по всем видам трубопроводов (коммуникаций). Перед допуском к проведению работ, а также при продлении наряда-допуска он обязан проверить выполнение мероприятий по обеспечению требований правил в области промышленной безопасности, указанных в наряде-допуске, проинструктировать производителей работ об особенностях работы в данном действующем цехе и непосредственно на месте производства работ.
В целом ответственными за безопасность при выполнении работ по нарядам-допускам являются: лицо, выдающее наряд-допуск; ответственный руководитель работ; ответственный производитель работ (наблюдающий); допускающий к работе; члены бригады, выполняющие работу по наряду-допуску. Выдача наряда-допуска регистрируется в специальном журнале регистрации нарядов-допусков. Наряд-допуск выдается на срок, необходимый для выполнения заданного объема работ.
Закрытие наряда-допуска после окончания работ оформляется подписями ответственного руководителя и исполнителя работ.
Проведенный анализ показал множественность разрешительных процедур, применяемых для регулирования промышленной деятельности, которые имеют как персональный, так и предметный характер. Различаются эти процедуры весьма существенно. Причем ряд этих процедур установлен не законодательными, а подзаконными актами. В некоторых случаях для регулирования одного и того же явления применяется целый ряд дополняющих и дублирующих друг друга разрешительных процедур, что приводит к возникновению административных барьеров и созданию благоприятных для проявлений коррупции условий. Это существенным образом снижает эффективность государственного регулирования в рассматриваемой сфере.
Вместе с тем можно отметить и позитивные тенденции. Выше уже говорилось, что перед разрешительной системой Российской Федерации стоит задача внедрения системы управления рисками. В сфере обеспечения промышленной безопасности этот подход уже нашел отражение - Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившим силу подпункта 114 пункта 1 статьи 333.33 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" в законодательство о промышленной безопасности опасных производственных объектов было введено категорирование указанных объектов по степени опасности. Однако является ли такое категорирование эффективным, пока сказать сложно. Складывающаяся сегодня правоприменительная практика нуждается в глубоком изучении и анализе.
Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости дальнейшей оптимизации системы разрешительных процедур, применяемых для регулирования промышленной деятельности, промышленного развития. Решение этой задачи, в свою очередь, предполагает дальнейшее совершенствование нормативно-правовой основы указанной системы и всей промышленной деятельности.

Глава 9. РАЗРЕШЕНИЯ В СФЕРЕ ИМУЩЕСТВЕННОГО ОБОРОТА

§ 1. Государственная регистрация юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей <1>

--------------------------------
<1> С учетом целей настоящего пособия в данном параграфе исследуется проблематика государственной регистрации коммерческих организаций. Вопросы, связанные с государственной регистрацией некоммерческих организаций, выходят за рамки исследования.

В соответствии со ст. 51 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо подлежит государственной регистрации и считается созданным со дня внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. Таким образом, именно с момента государственной регистрации юридическое лицо становится правоспособным, т.е. приобретает возможность иметь гражданские права и нести обязанности.
Отношения, связанные с государственной регистрацией юридических лиц, детально регламентированы как на законодательном (прежде всего, ГК РФ и Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), так и на подзаконном уровне <1>. При этом необходимо также отметить, что для отдельных видов юридических лиц федеральными законами может устанавливаться специальный порядок государственной регистрации <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц"; Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей"; Постановление Правительства РФ от 16 октября 2003 г. N 630 "О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 и 439" (вместе с "Правилами ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений"); Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 110 "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (вместе с "Правилами ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков").
<2> Например, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" решение о государственной регистрации кредитной организации принимается Центральным банком Российской Федерации.

Легальное определение государственной регистрации закреплено в ст. 1 Закона о государственной регистрации юридических лиц: государственная регистрация юридических лиц представляет собой акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, иных сведений о юридических лицах в соответствии с названным Федеральным законом.
Государственным органом, уполномоченным осуществлять регистрацию юридических лиц, является Федеральная налоговая служба <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе".

В настоящее время в Законе о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей реализован заявительный порядок государственной регистрации юридических лиц, который характеризуется исчерпывающим перечнем оснований для отказа в государственной регистрации (п. 1 ст. 23) и отсутствием полномочий регистрирующего органа по проведению проверки достоверности и соответствия законодательству Российской Федерации сведений, указанных в документах, представленных при государственной регистрации (п. п. 4, 4.1 ст. 9).
Следует отметить, что данный подход к государственной регистрации юридических лиц последовательно реализуется в правоприменительной практике. Так, в частности, в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 10 октября 2011 г. по делу N А53-246/2011 отмечается следующее: из материалов дела видно, что на государственную регистрацию изменений в учредительные документы общества поданы все предусмотренные названным Законом документы. Оснований для отказа в регистрации, исчерпывающий перечень которых предусмотрен ст. 23 Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, у инспекции N 25 не имелось, в связи с чем было принято соответствующее решение. Обязанность регистрирующего органа проверять достоверность предоставленных заявителем сведений (проводить правовую экспертизу документов) законодательством не предусмотрена <1>.
--------------------------------
<1> См. также: Определение ВАС РФ от 12 декабря 2011 г. N ВАС-16040/11 по делу N А61-155/11; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19 октября 2011 г. по делу N А53-245/2011; Постановление ФАС Уральского округа от 11 марта 2012 г. N Ф09-1436/12 по делу N А60-23057/2011; Постановление ФАС Московского округа от 8 сентября 2010 г. N КГ-А40/9649-10 по делу N А40-36732/10-106-185.

Выбор российским законодателем именно такой модели регистрации юридических лиц обусловлен стремлением упростить (либерализовать) процедуру государственной регистрации, допустив возможность быстрого создания субъектов гражданского права, их реорганизацию и ликвидацию <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: пояснительная записка к проекту Федерального закона N 69499-3 "О государственной регистрации юридических лиц".

Однако, как показала практика применения Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отсутствие у регистрирующего органа полномочий по проведению юридической экспертизы документов, представленных на регистрацию, неэффективность административных и уголовно-правовых санкций за непредставление, либо несвоевременное представление, либо представление ложных сведений порождает широкие возможности для злоупотреблений и, как следствие, приводит к негативным последствиям для добросовестных участников гражданского оборота. Как справедливо отмечает С.В. Сарбаш, в этой сфере отношений происходит немало злоупотреблений, во многом связанных с так называемыми корпоративными захватами, созданием фирм-однодневок для их участия в цепочках по незаконному отчуждению имущества, переложением на них ответственности по обязательствам, уклонению от уплаты налогов, незаконному возмещению налогов из бюджета и т.п. Эти негативные явления весьма пагубно сказываются на российской экономике, препятствуют нормальному инвестиционному процессу, влекут дополнительные издержки и риски для добросовестных участников гражданского оборота, а также бюджетные расходы государственных органов, в чью компетенцию входят соответствующие функции контроля и надзора <1>.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Закону "О государственной регистрации юридических лиц" В.В. Залесского включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002.

<1> См.: Сарбаш С.В. Направления совершенствования законодательства о регистрации юридических лиц // Вестник гражданского права. 2006. N 1. По данной проблематике см. также: письмо ФНС РФ от 5 мая 2010 г. N МН-20-6/622 "Об осуществлении полномочий, связанных с государственной регистрацией юридических лиц"; Гутников О.В. Концепция развития корпоративного законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под редакцией Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010; Добровольский В.И. Анализ и комментарий корпоративного законодательства и судебной практики. М., 2007; Залесский В. Комментарий к Закону "О государственной регистрации юридических лиц" // Право и экономика. 2002. N 2; Ломакин Д.В. О проекте Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" // Законодательство. 2001. N 6; Ноздрачев А. Статус предпринимателя: образование и первичная регистрация предпринимателей // Хозяйство и право. 1994. N 1; Сарбаш С. Комментарий основных положений Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц" // Хозяйство и право. 2002. N 1; Спектор Е.И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. N 7; Степанов Д.А. Государственная регистрация юридических лиц: Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2004; Тихомиров Ю.А. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц // Право и экономика. 2000. N 1; Щербаков Н.Б. Недействительность и государственная регистрация юридических лиц // Недействительность в гражданском праве: проблемы, тенденции, практика: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2006.

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о существовании разнонаправленных тенденций в области государственной регистрации юридических лиц. С одной стороны, государство стремится упростить государственную регистрацию юридических лиц, рассматривая ее в качестве одного из административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности. С другой стороны, либерализация порядка государственной регистрации юридических лиц объективно обусловливает потребность создания эффективных механизмов недопущения непредставления, либо несвоевременного представления, либо представления ложных сведений о юридическом лице.
Попытка найти искомый баланс между эффективным государственным контролем и стимулированием предпринимательской инициативы была предпринята разработчиками Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, которая явилась научной основой для совершенствования гражданского законодательства <1>. Так, в Концепции развития гражданского законодательства справедливо отмечается следующее.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации".

1. Действующее законодательство не устанавливает принципа достоверности данных государственного реестра юридических лиц, проверки достоверности этих данных, проверки законности корпоративных решений и сделок с долями и акциями.
В законодательстве не реализована функция оперативного информирования заинтересованных лиц об изменении данных в Едином государственном реестре юридических лиц, а также механизм раннего административного разрешения (предотвращения) корпоративных конфликтов и нарушений корпоративных прав.
2. Действующее законодательство предусматривает, что достоверность данных, представляемых при регистрации создаваемого юридического лица, подтверждается заявителем, подлинность подписи которого должна быть нотариально засвидетельствована. Кроме того, законодательство позволяет направить соответствующие документы для регистрации посредством почтовой связи.
Это означает, что единственной гарантией достоверности представляемых данных является добросовестность заявителя. Ни регистрирующий орган, ни нотариус, ни иные органы или лица не вправе проверять достоверность данных об учредителях юридического лица и других сведений, вносимых в государственный реестр юридических лиц.
Этим объясняется значительное число случаев регистрации юридических лиц по потерянным и украденным паспортам, с нарушением требований законодательства о создании юридических лиц, фирм-однодневок и прочих злоупотреблений. Никакой значимой ответственности за такого рода деяния законодательство не устанавливает, а отыскать лиц, реально инициировавших регистрацию организации, практически невозможно.
3. Действующее законодательство не устанавливает принципа публичной достоверности данных государственного реестра юридических лиц, что влечет невозможность для контрагентов юридического лица, государственных и муниципальных органов получить необходимые им объективные сведения о юридическом лице. Следствием этого является неопределенность в гражданских отношениях, увеличение рисков вступления в гражданско-правовые отношения с юридическими лицами, наличие различных злоупотреблений, а также нарушение прав и законных интересов контрагентов, иных лиц и органов.
Между тем достоверность данных, представляемых заявителями при регистрации юридического лица, имеет существенное значение для защиты прав как самого юридического лица и его участников, так и его контрагентов, а также для контрольно-надзорных органов, реализующих возложенные на них функции.
Опыт развитых зарубежных правопорядков показывает, что при регистрации юридических лиц регистрирующие органы уделяют немало внимания, сил и средств для проверки представляемых для регистрации данных. В некоторых правопорядках введена уголовная ответственность за представление на регистрацию недостоверных данных (например, в Германии).
4. На практике нередки случаи, когда адрес (место нахождения) юридического лица, указанный в реестре, не соответствует действительности. Каких-либо негативных последствий для самого юридического лица данное обстоятельство не вызывает. Это влечет нарушение прав и законных интересов контрагентов такого юридического лица, государственных и муниципальных органов в тех случаях, когда законодательство требует того или иного уведомления, извещения и т.п.
5. Действующее законодательство не предусматривает юридическую экспертизу содержания учредительных документов, что приводит к регистрации юридических лиц, положения учредительных документов которых противоречат законодательству.
6. Единый государственный реестр юридических лиц ведется налоговыми органами. Иностранный опыт свидетельствует, что ведением реестра юридических лиц могут заниматься различные органы: суды, органы юстиции, нотариусы, торгово-промышленные палаты. Но в любом случае ведение реестра юридических лиц требует необходимой юридической квалификации, главным образом в области гражданского права, которая заведомо отсутствует у работников налоговых органов.
7. Принцип достоверности данных государственного реестра юридических лиц может считаться реализованным только при своевременной актуализации юридическими лицами указанных данных. Законодательство содержит положения, обязывающие юридические лица в установленные сроки вносить соответствующие обновленные данные, однако это требование часто не соблюдается. Гражданское законодательство не содержит каких-либо негативных последствий непредставления или несвоевременного представления данных в указанный реестр для юридических лиц, а административно-правовое регулирование (ст. 14.25 Кодекса об административных правонарушениях) оказывается неэффективным.
8. Кроме того, проверка законности и достоверности вносимых изменений регистрирующим органом также не проводится. Подтверждение их правильности осуществляется заявителем, которым может быть практически любое лицо. В предусмотренных федеральным законодательством случаях изменение учредительных документов осуществляется в уведомительном порядке, о регистрации таких изменений юридическое лицо уведомляется регистрирующим органом.
Такая регламентация регистрационных действий открывает широкий простор для злоупотреблений. В состав участников организации вносятся изменения в условиях, когда в действительности соответствующего корпоративного решения не принималось; это касается и размера их участия в капитале юридического лица, и других положений учредительных документов и данных государственного реестра. Нередко такие злоупотребления совершаются с использованием фальсифицированных документов, что представляет собой признаки уголовно наказуемого деяния.
Вместе с тем регистрационный орган лишен возможности приостановить регистрационные действия, принять меры по установлению достоверной информации о корпоративных правах, оценить документы и заявления участников юридического лица и его органов и иных заинтересованных лиц даже в тех случаях, когда имеются доказательства неправомерности вносимых изменений данных государственного реестра юридических лиц.
Действующее законодательство не устанавливает должной системы информирования заинтересованных лиц о внесении изменений в учредительные документы или сведения, содержащиеся в государственном реестре. Нередко участники организации узнают о состоявшихся изменениях тогда, когда активы организации уже отсутствуют или произошли иные, часто необратимые корпоративные изменения, существенно затрагивающие права участников юридического лица либо вовсе лишающие их таких прав.
Между тем практика показывает, что защита нарушенных корпоративных прав, их восстановление существенно затруднены в случае истечения значительного промежутка времени с момента возникновения корпоративного конфликта, формальной точкой отсчета которого зачастую является осуществление тех или иных регистрационных действий.
На основании вышеизложенного могут быть сформулированы следующие предложения по совершенствованию правового регулирования в сфере государственной регистрации юридических лиц.
1. В ГК РФ требуется установить принцип публичной достоверности реестра. Этот принцип предполагает, что любое добросовестное лицо, полагавшееся на данные реестра, не затрагивается несоответствием данных реестра фактическим обстоятельствам.
Законодательство должно обеспечивать достоверность данных, представляемых для государственной регистрации юридического лица, прежде всего об учредителях и составе его органов, действующих от его имени, а также предусматривать защиту интересов всех участников юридического лица при оспаривании государственного акта о регистрации юридического лица.
Для этого необходимо установление правил проверки достоверности данных, которые требуются для регистрации юридического лица. При этом установление недостоверности данных должно стать безусловным законным основанием отказа в государственной регистрации юридического лица.
2. Представляется нецелесообразным проверять достоверность данных адреса (места нахождения) соответствующего органа юридического лица. Данная проверка не дает никаких гарантий заинтересованным лицам, ибо место нахождения органов юридического лица может изменяться.
В связи с этим требуется внести в ГК РФ положение, согласно которому риск появления неблагоприятных последствий, возникших в связи с недостоверностью данных о месте нахождения органов юридического лица, указанных в государственном реестре, ложится на само юридическое лицо, а все отправления, доставленные по адресу, указанному в государственном реестре, считаются полученными юридическим лицом.
3. Следует установить обязательную юридическую экспертизу содержания учредительных документов на соответствие законодательству.
Для большей эффективности этого процесса, а также с целью облегчения составления учредительных документов законодательство может предусматривать утверждение типовых уставов наиболее распространенных видов юридических лиц (вариант 1), набор возможных наиболее типичных изменений указанного устава (вариант 2), допущение иных положений (вариант 3).
При учреждении юридического лица его участники могут выбрать любой из вариантов либо их комбинацию. При этом юридической экспертизе подлежат лишь положения, предусмотренные вариантом 3.
Одновременно с этим важно подчеркнуть, что введение проверки достоверности сведений и юридической экспертизы документов не должно создавать дополнительных сложностей при регистрации у участников оборота (значительного увеличения сроков осуществления регистрации, увеличения размеров государственной пошлины), привести к возрастанию коррупции в регистрирующих органах и в целом - к возврату к разрешительному порядку регистрации. Поэтому введение этих процедур должно быть тщательно продумано и регламентировано как на уровне ГК РФ, так и на уровне Закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и развивающих его положения подзаконных актов.
4. Законодательство (ГК РФ) должно предусматривать возможность взыскания с юридического лица убытков, если они возникли вследствие непредставления, несвоевременного представления или представления недостоверных сведений в государственный реестр юридических лиц.
Следует также установить, что юридическое лицо не вправе ссылаться на данные, не внесенные в реестр, равно как и на недостоверные данные, содержащиеся в реестре, в отношении лиц, добросовестно полагавшихся на данные реестра.
5. Законодательство должно предусматривать обязательную проверку законности и достоверности вносимых изменений в учредительные документы. Проверке подлежит соблюдение соответствующего корпоративного законодательства при принятии решений об изменении учредительных документов или иных сведений, содержащихся в государственном реестре.
6. В законодательстве о регистрации юридических лиц следует закрепить обязанность своевременного информирования заинтересованных лиц о предполагаемых изменениях учредительных документов или данных, содержащихся в государственном реестре, на основе рыночных механизмов и на базе современных информационных технологий.
Участники юридического лица должны иметь возможность заключить договор с организацией, специализирующейся на представлении оперативной информации, о распространении информации о соответствующих изменениях. В частности, они вправе заключить договор на информационное обслуживание, согласно которому при поступлении соответствующих документов на регистрацию в регистрирующий орган они оперативно извещаются об этом посредством электронной почты, сообщений по иным каналам связи (телефону, факсу и т.д.).
При этом законодательство о регистрации должно предусматривать возможность приостановления регистрационных действий по заявлению участника юридического лица, его органа или иного заинтересованного лица, если в заявлении указывается на нарушения законодательства или недостоверность представленных на регистрацию данных. Такой конфликт должен разрешаться регистрирующим органом в административном (досудебном) порядке.
Реализация предложенных мер позволит установить баланс между предварительным и последующим контролем за созданием и деятельностью юридических лиц, но при этом не сковывать существенным образом образование новых юридических лиц <1>.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что вышеуказанные идеи частично реализованы в проекте Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ" и проекте Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с достоверностью адреса юридического лица".

§ 2. Государственная регистрация прав
на недвижимое имущество и сделок с ним

Понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Текущая работа по совершенствованию гражданского законодательства затронула нормативные основы и принципы государственной регистрации прав на имущество, которые подверглись существенным изменения в сравнении с ранее действовавшим законодательством. ГК РФ устанавливает основы государственной регистрации прав на недвижимость, которые конкретизируются в специальных законах. В частности, ст. 8.1 ГК РФ установлены общие положения о государственной регистрации прав на имущество: обязательность государственной регистрации прав на имущество только в случаях, определенных законом; принципы публичности и достоверности государственного реестра, законности и обоснованности внесения записей в реестр прав. Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимость находится в постоянном развитии, о чем свидетельствует принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" <1>. Вместе с тем в данной связи невозможно не обратить внимание на фрагментарные и взаимоисключающие по сути изменения в ГК РФ, осуществленные в течение календарного года (ст. 609), которые демонстрируют непостоянство законодателя и свидетельствуют о нестабильности текущих изменений ГК РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4344.

В силу п. 1 ст. 2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество государственная регистрация (государственная регистрация прав на недвижимость) представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. Вопросы толкования данной нормы не раз оказывались в поле зрения ученых и практики.
Как правило, споры о природе государственной регистрации ограничиваются квалификацией государственной регистрации как нормативного или ненормативного акта органа государственной власти <1>. Мы разделяем аргументы В.В. Чубарова о невозможности отнесения государственной регистрации к нормативным актам органа государственной власти. Однако обнаруживаются серьезные сомнения, препятствующие рассмотрению государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним как ненормативного акта органа государственной власти. Возникает вопрос о принципиальной допустимости рассмотрения государственной регистрации в пределах градации нормативных и ненормативных актов органов государственной власти.
--------------------------------
<1> См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимого имущества: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 14; 299 - 302.

Ни акт государственной регистрации права на недвижимое имущество, ни регистрационная запись, ни тем более свидетельство о такой регистрации не являются ненормативными актами государственного органа, поскольку:
- они не адресованы определенному кругу лиц;
- они не содержат властных предписаний и запрещений;
- они не прекращают своего действия в связи с исполнением;
- к ним не применяются положения ст. 13 ГК РФ;
- в действиях по государственной регистрации права не выражаются какие-либо властные волеизъявления регистрирующего органа;
- государственная регистрация носит со стороны государства правоподтверждающий, а не правоустанавливающий характер.
Вопрос о разъяснении сути и значения государственной регистрации ранее попадал в поле зрения Конституционного Суда РФ. В Определении от 5 июля 2001 г. N 154-О сказано, что государственная регистрация договора, а равно и государственная регистрация права, производимые соответствующим учреждением, не могут подменять собой договор как основание возникновения, изменения и прекращения права, вторгаться в содержание договора. Далее подчеркивается, что государственная регистрация как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав лица, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Государственная регистрация не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность.
Таким образом, государственная регистрация, определяемая законом через понятие юридического акта, в строгом смысле должна пониматься не как ненормативный акт индивидуального действия, а как особый юридический акт признания законности прав заявителя на объект недвижимости в случае государственной регистрации права или (в случаях, когда по требованию закона государственной регистрации подлежит сделка) как юридический акт признания законности оснований возникновения гражданских прав участников сделки.
Данное обстоятельство имеет не только важное академическое, но и практическое значение, проявляющееся главным образом в спорах о законности и обоснованности совершения регистрационных действий, оспаривании зарегистрированных прав. В пользу высказанной точки зрения о природе государственной регистрации может свидетельствовать буквальное толкование понятия "укрепление прав", существовавшее в дореволюционном гражданском праве. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации специально оговаривает, что важную роль, связанную с укреплением гражданских прав и обязанностей, приданием им открытого характера, играет институт государственной регистрации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009. С. 32.

Государственная регистрация не может рассматриваться в отрыве от удостоверенного ею права и тем более не должна пониматься в значении "высшей ступени развития" субъективного гражданского права на объект недвижимости. В противном случае получится, что именно государственная регистрация, несмотря на возможные пороки документов-оснований, возводит ее обладателя в ранг правообладателя (например, собственника), а иск о признании такой регистрации недействительной лишает его права. В свою очередь, это заставит сделать вывод о том, что, например, в период существования регистрационной записи лицо, числящееся в ЕГРП как правообладатель-собственник, во всех случаях в период существования записи являлся полноправным собственником безотносительно к любым порокам оснований (в том числе представленные на регистрацию подложные или недействительные документы), по которым возникло право собственности. Нельзя в данном случае путать формальный момент возникновения и допустимое, законное основание возникновения права. В противном случае, если все-таки признать любое зарегистрированное лицо собственником вещи в определенный период времени, скажем, с момента регистрации права собственности до момента погашения регистрационной записи в ЕГРП, внесенной на основании признания договора, явившегося основанием к такой регистрации, недействительным, то придется признать, что все заключенные и зарегистрированные в этот период договоры (аренды, залога) будут продолжать свое действие после исключения из ЕГРП записи о таком "собственнике", а у нового правообладателя не будет никаких правовых возможностей для погашения этих обременений, ибо они совершены с согласия и по воле предыдущего собственника. Вероятность такого развития событий подрывает основы стабильности современного имущественного оборота недвижимости.
В пункте 1 ст. 8.1 ГК РФ закреплено, что государственная регистрация прав на имущество осуществляется уполномоченным в соответствии с законом органом на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра. Вместе с тем действующее законодательство Российской Федерации не содержит требований к собственникам объектов недвижимости, права на которые возникли до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, внести соответствующие сведения об объекте недвижимости в ЕГРП в обязательном порядке. Отсутствие соответствующего указания Закона создает возможность существования как зарегистрированных, так и незарегистрированных в ЕГРП прав на объекты недвижимости. Более того, законодателем установлена равная юридическая сила ранее выданных документов и записей в ЕГРП (ч. 2 ст. 4 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество), что ставит под сомнение реалистичность реализации известного зарубежным правопорядкам германского типа принципа публичной достоверности данных реестра прав.
Юридический факт государственной регистрации права на объект недвижимости является созданием видимости права, обеспеченной правопорядком посредством установления соответствующей презумпции. Последняя является своего рода маяком для третьих лиц, участвующих в имущественном обороте и ориентирующихся в правовом титуле потенциальных контрагентов в первую очередь при помощи общедоступных внешних фактов, а не скрытых от посторонних волеизъявлений и договоренностей зарегистрированного правообладателя и его правопредшественников.
Излагаемый ход рассуждений не опровергается положениями действующего законодательства Российской Федерации. Действительно, момент возникновения права собственности на недвижимое имущество определяется в силу закона моментом государственной регистрации права (п. 2 ст. 8 ГК РФ), а государственная регистрация прав на недвижимое имущество является единственным доказательством существования зарегистрированного права (ст. 2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество). Однако следует учесть, что, во-первых, указание данного Закона на момент возникновения права, а также на средство доказывания его наличия не может быть истолковано в пользу абсолютного отождествления государственной регистрации права и действительного существования права. Во-вторых, требуется систематическое толкование данных норм с положениями ГК РФ. Так, ст. 223 ГК РФ устанавливает случаи, когда приобретатель недвижимой вещи может стать ее собственником. Перечисление в законе указанных оснований было бы излишне, если бы факт государственной регистрации права был достаточен для превращения обладателя регистрационной записи в собственника вещи. Стало быть, российский законодатель не увязывает существование регистрационной записи в ЕГРП с вещным правом на объект недвижимости во всех случаях.
Правовой статус зарегистрированного лица сам по себе означает не более чем книжное владение, конструкция которого широко известна правопорядкам германского типа. Оценивая значимость книжного владения, невозможно не учитывать то, что совершение регистрационной записи и ее неприкосновенность в большей степени зависят от компетентного органа и должностных лиц, чем от воли правообладателя или договаривающихся сторон, обращающихся за государственной регистрацией. К моменту государственной регистрации воля сторон уже выражена в представленных на государственную регистрацию документах. Зарегистрированное лицо не обладает абсолютным и непрерывным господством над регистрационной записью, которое можно было бы сравнить с господством лица над вещью. Без участия регистрирующего органа лицо, обращающееся за государственной регистрацией, не может своими силами предотвратить или исправить ошибки, риск совершения которых обусловлен процедурой государственной регистрации: неверное указание правообладателя, границ, адресных ориентиров и иных характеристик объекта и т.д. Безосновательная замена собственника в реестре прав на недвижимость лицом, не имеющим материально-правового статуса субъекта права, не влечет раздвоения права <1>, а является особым видом нарушения существующего вещного права: право собственности на одну и ту же вещь не может принадлежать нескольким лицам одновременно.
--------------------------------
<1> Ср.: Бевзенко Р.С. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество: проблемы и пути решения // Вестник гражданского права. 2012. N 1. С. 27.

Государственная регистрация и защита нарушенных субъективных гражданских прав. В п. 6 ст. 8.1 ГК РФ устанавливается правило, согласно которому зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Лицо, указанное в государственном реестре в качестве правообладателя, признается таковым, пока в установленном законом порядке в реестр не внесена запись об ином. Важной новеллой является положение, закрепленное в п. 7 ст. 8.1 ГК РФ в редакции Федерального закона от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", регламентирующее возможность внесения записи о возражении лица, соответствующее право которого было зарегистрировано ранее. Новой редакцией ст. 8.1 ГК РФ специально оговаривается возможность взыскания убытков, причиненных внесением в государственный реестр незаконных или недостоверных данных о праве.
Вне всяких сомнений, речь идет о качественно ином уровне правового регулирования вопросов государственной регистрации прав на недвижимость, регламентации новых способов защиты субъектов имущественных прав. Тем не менее преждевременно говорить о законченности правового регулирования в этом вопросе.
К примеру, из текста законодательных новелл с очевидностью не следуют причины, по которым возражения относительно зарегистрированного права могут быть заявлены только лицом, чье право было ранее зарегистрировано. Однако может случиться, что право возникло до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и впоследствии не было зарегистрировано правообладателем в ЕГРП, но в результате противоправных действий третьих лиц право на этот же объект недвижимости по подложным документам было зарегистрировано за другим лицом. В такой ситуации собственник, права которого возникли ранее и признаются без государственной регистрации, лишен возможности внести запись о возражении в ЕГРП, что явно противоречит его интересам.
Не менее спорно решается вопрос о взыскании убытков, причиненных внесением в реестр незаконных и недостоверных данных о праве. Остается нерешенной проблема методологии начисления и взыскания таких убытков.
Положение закона (п. 6. ст. 8.1 ГК РФ) о том, что зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке, требует более пристального рассмотрения. В первую очередь следует подчеркнуть, что закон в буквальном смысле говорит о зарегистрированном лице как о правообладателе, ибо невозможно оспорить то, что не существует. Такой подход не является корректным, поскольку зарегистрированное лицо и правообладатель не всегда совпадают, о чем уже говорилось выше. Акт государственной регистрации и порожденная им регистрационная запись в ЕГРП не влекут за собой самостоятельных гражданско-правовых последствий. В данной связи обоснованно отмечалось, что запись в ЕГРП не является самостоятельным правовым основанием возникновения, изменения, прекращения права на недвижимое имущество; запись в ЕГРП не заменяет и не подменяет существование гражданско-правовых оснований возникновения, изменения, перехода, прекращения, обременения права <1>. Но каким арсеналом правовых средств защиты обладает лицо, чье право нарушено актом государственной регистрации и записью в ЕГРП?
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимости // Недвижимость и инвестиции. 2003. N 1 - 2 (14 - 15). С. 79.

Судебно-арбитражной практике широко известны случаи заявления исков о признании государственной регистрации недействительной, признании недействительным зарегистрированного права, признании права, виндикационного иска. Как правило, истцом в данном случае выступает лицо, считающее себя правообладателем и одновременно заявляющее притязание об исправлении сведений, внесенных в реестр прав.
Истцы нередко заявляют требования о признании недействительной государственной регистрации <1>, как и иски о признании недействительными свидетельств о государственной регистрации <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 28 апреля 2009 г. N 15148/08 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 5 октября 2010 г. N 4502/10 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение ВАС РФ от 20 декабря 2011 г. N ВАС-15995/11 // СПС "КонсультантПлюс"; Определение СК по гражданским делам ВС РФ от 13 марта 2012 г. N 85-В11-7 // СПС "КонсультантПлюс".

Как видим, заявляемые требования о признании государственной регистрации недействительной отличаются крайней степенью абстрактности и неопределенности. В самом деле, возникает вопрос: как следует понимать их предмет: идет ли речь об аннулировании записи о зарегистрированном праве, или же истец оспаривает законность осуществления регистрационных действий или вовсе ненормативный акт государственного органа? Ответ на этот вопрос весьма существенен для правоприменительной практики, поскольку в первом случае речь идет действительно об исковом производстве, во втором и в третьем - об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий государственных органов в рамках отдельного производства, предусмотренного АПК РФ. Существенные различия прослеживаются в установленных законом правилах о судебном разбирательстве, правилах о доказывании применительно к этим спорам. Наконец, решение арбитражного суда по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц основано на установлении судом законности или незаконности соответствующего акта или действия, а не на подтверждении либо отрицании субъективного гражданского права за определенным лицом.
Еще более некорректны в своем содержании иски о признании недействительными свидетельств о государственной регистрации прав. Буквальное понимание заявленных требований ориентирует внимание суда на решение вопроса об опровержении юридической силы конкретного документа, лишении его свойств доказательства, но не на признание права.
Нет никаких оснований для признания однородными исков о корректировке реестра, о признании недействительной государственной регистрации, о признании недействительным свидетельства о государственной регистрации права. Если же два последних иска заявляются с целью исправления регистрационной записи в реестре прав на недвижимость, то суд не может и не должен заниматься переквалификацией, подменой или уточнением заявленных требований. Процессуальные риски, связанные с ошибочной квалификацией спорного правоотношения и выбором ненадлежащего способа защиты гражданских прав, должно нести лицо, обращающееся за судебной защитой.
Особый правовой режим недвижимости обосновывает ряд существенных особенностей защиты вещных прав на недвижимые вещи, сведения о которых внесены в реестр прав. В российском праве применение виндикационного иска в отношении объектов, сведения о которых не внесены в ЕГРП, не вызывает отторжения.
Интерес и сложность представляет юридическая квалификация иска, предъявляемого истцом, считающим себя собственником вещи, к ответчику, который вследствие либо ошибки, совершенной в процессе государственной регистрации прав, либо фиктивности документов, представленных на государственную регистрацию, по данным соответствующего реестра позиционируется как собственник вещи.
Оригинален подход профессора В.В. Витрянского, который считает возможным применение виндикационного иска в спорах о недвижимости, хотя и отмечает, что анализ судебно-арбитражной практики за последнее десятилетие показывает, что виндикационный иск оказывается здесь неэффективным способом защиты гражданских прав, что невозможно утверждать в отношении иска о признании, поскольку современные правонарушения зачастую сопряжены не только с противоправным завладением чужой собственностью, но и с "фиктивным оформлением" прав на недвижимое имущество <1>. Далее отмечается, что "защита прав надлежащего собственника недвижимости невозможна без рассмотрения судом его требования о признании права на соответствующую недвижимость" <2>. Результатом введения такой терминологии следует считать то, что в имущественном обороте возникают два "особых субъекта" с различными интересами и статусом: "надлежащий" и "ненадлежащий" <3> собственник одной и той же вещи. При этом совершенно неясны смысл, последствия и момент возникновения подобного противопоставления. Получается, что лицо, числящееся без должных оснований в реестре прав, является собственником вещи, во всяком случае, до заявления притязаний надлежащего собственника. Считаем, что лицо, безосновательно зарегистрированное в реестре прав в статусе собственника, не может именоваться собственником ни в буквальном, ни в переносном смысле. Доверие данным соответствующего реестра прав, оказываемое третьими лицами, никак не влияет на правовое положение собственника, запись о котором по тем или иным причинам исчезла.
--------------------------------
<1> См.: Витрянский В.В. Судебная защита права собственности на недвижимость // Гражданское право современной России. М., 2008. С. 19 - 22, 26. Любопытно отметить, что чуть менее века назад в юридической литературе высказывались принципиальные сомнения относительно возможности преступного приобретения прав на недвижимость по вотчинной книге посредством подлогов и фальсификаций (см.: Гражданское уложение. Проект Высочайшей учрежденной Редакционной Комиссии с объяснениями / Сост. А.Л. Саатчиан. СПб., 1910. Т. 1. С. 597 - 598).
<2> Витрянский В.В. Указ. соч. С. 27.
<3> По тем же основаниям позволим себе не согласиться и с терминологией профессора И.А. Базанова, предлагающего фигуры книжного и внекнижного собственника (см.: Базанов И.А. Происхождение современной ипотеки. Новейшие течения в вотчинном праве в связи с современным строем народного хозяйства. М., 2004. С. 511). Впрочем, и в дореволюционной юридической литературе в обоснованности утверждений о существовании книжной и внекнижной собственности высказывались сомнения. Барон А.Л. Фрейтаг-Лоринговен утверждал, что никакой "двойной собственности" в данном случае не возникает (см.: Фрейтаг-Лоринговен А.Л. Материальное право проекта Вотчинного устава. Юрьев, 1914).

В.В. Витрянский специально отмечает, что "иногда в судебно-арбитражной практике встречаются случаи, когда в целях опровержения зарегистрированного права собственности ответчика заинтересованные лица обращаются в суд с исками о признании недействительным зарегистрированного права. Здесь проблема легко устранима путем правильной квалификации судом предъявленного требования, которое не может быть не чем иным, как иском о признании права собственности на соответствующее недвижимое имущество" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 31, 34. Ср.: Моргунов С.В. Актуальные вопросы оспаривания зарегистрированного права на недвижимость // Вестник ВАС РФ. 2008. N 5 (186). С. 19. Позиция К.И. Скловского о роли иска о признании в современном имущественном обороте менее оптимистична. К.И. Скловский отметил, что "любое решение суда об удовлетворении иска собственника о признании за ним права собственности без обсуждения интереса собственника во владении становится в условиях нашего правопорядка поощрением самоуправства". См.: Скловский К.И. Об условиях предъявления иска о признании права собственности // Вестник ВАС РФ. 2008. N 1. С. 38.

Несмотря на то что требования о признании зарегистрированного права недействительным нередко заявляются истцами и удовлетворяются судами <1>, считаем возможным подчеркнуть крайнюю нежелательность укоренения подобных формулировок и их теоретического обоснования, поскольку понятие недействительности действующим законодательством связывается со сделками, но никак не с субъективными гражданскими правами, возникновение, осуществление и прекращение которых не предполагает признания их недействительными <2>. Тем более непонятны практические последствия принятия предлагаемых решений. В частности, возникают вопросы: какие последствия влечет недействительность права? Недействительно ли право с момента признания его таковым судом или же с момента его возникновения? Является ли этот иск преобразовательным, связанным с тем, что судебный акт прекращает право ответчика и признает его за истцом? Последовательность подобных рассуждений обнаруживает искусственно созданную проблему жизненного цикла права. К тому же совершенно непонятно, в каких целях и значениях при определении субъекта активной легитимации используется конструкция "заинтересованного лица": отрицается ли тем самым статус собственника за лицом, утратившим владение записью в реестре прав, или же определяется круг потенциально возможных истцов по искам о признании недействительным зарегистрированного права. Последний вариант не должен оставаться недоговоренным.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 28 апреля 2009 г. N 15148/08 "О теоретическом обосновании иска о признании зарегистрированного права недействительным"; Макаров И.А. Оспаривание зарегистрированного права на недвижимость // Арбитражная практика. 2008. N 8. С. 35; Потапенко С.В., Зарубин А.В. Настольная книга судьи по спорам о праве собственности // СПС "КонсультантПлюс".
<2> В данном аспекте мы не планируем рассматривать проблему действительности права с точки зрения критики позитивизма (см.: Алекси Р. Понятие и действительность права. М., 2011. С. 103).

Обнаруживаются и процессуальные проблемы. Действующими редакциями АПК РФ и ГПК РФ не установлено право суда самостоятельно и по своему усмотрению переквалифицировать, изменять, дополнять или уточнять заявленные истцом требования. Если истцом было заявлено требование о признании права недействительным, а не о признании соответствующего права за собой, то по правилам искового производства оно должно быть рассмотрено судом по существу. Суд может давать юридическую оценку только тем обстоятельствам, которые являются предметом спора, а предмет спора, в свою очередь, предопределен основанием иска. В противном случае вопрос должен ставиться о нарушении принципа диспозитивности арбитражного процесса.
Господствующая российская судебная практика квалифицирует требование собственника об исправлении записи в реестре прав на недвижимое имущество, числящееся за иным субъектом, как иск о признании права. В п. 58 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" говорится: лицо, считающее себя собственником находящегося в его владении недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано за иным субъектом, вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности.
В проекте Федерального закона N 47538-6 о внесении изменений в ГК РФ иск о признании вещного права определен как самостоятельный способ защиты вещных прав (ст. 226 законопроекта). Его регламентации посвящена отдельная статья (ст. 232), в первой части которой определено, что "в целях защиты оспариваемого вещного права может быть предъявлено требование о признании вещного права". Гипотеза и диспозиция данной нормы исключают возможность буквального и единообразного толкования. Что вкладывается законодателем в понятие "оспариваемое вещное право"? Ни в юридической литературе, ни в законодательстве не удается обнаружить единообразного ответа на этот вопрос, хотя он и представляется ключевым для решения судом проблемы принятия искового заявления к производству. На этот счет логически допустимы как минимум три варианта суждений.
В первом случае речь может идти о противоправном вмешательстве третьего лица в осуществление вещного права, сопровождаемом присвоением полномочий управомоченного (лицо, не имеющее вещного права на нежилое помещение, выставило охрану и объявило арендаторам о том, что правомочно принимать арендные платежи).
Во втором случае достаточно принятого к производству иска о признании права, заявленного любым третьим лицом. При таком понимании моделируемая законопроектом конструкция иска о признании вещного права напоминает встречный иск собственника, заявление которого возможно в рамках уже открытого гражданского или арбитражного судопроизводства. Обратим внимание и на то, что согласно ст. 12 действующей редакции ГК РФ оспаривание права другого лица возможно едва ли не только посредством предъявления иска о признании этого же права за собой. Однако в такой ситуации встречный иск больше напоминает не иск о признании права, а требование о признании права на вещь отсутствующим.
Третий вариант суждения полагается на то, что третье лицо обратилось с заявлением о правопритязании, а регистрационный орган последнее в установленном порядке зарегистрировал. В таком случае собственник, право которого зарегистрировано, обращается в суд с иском о признании права, хотя данное требование скорее имеет иную природу: признание заявленных правопритязаний отсутствующими и их исключение из реестра прав на недвижимость. Интересы истца направлены на устранение регистрационной записи в ЕГРП, подвергающей сомнению неограниченность или действительную принадлежность права правообладателю в глазах третьих лиц. Однако идет ли применительно к защите прав на недвижимость речь о признании права? Думается, что нет: перед судом правообладателем ставится вопрос о наличии правовых оснований заявленных в его адрес притязаний. Интересы истца в данном случае направлены на корректировку сведений реестра, но не на признание права, которое и без того уже существует.
Во второй части ст. 232 указанного законопроекта устанавливается, что "ответчиком по иску о признании вещного права является лицо, чьи права могут быть затронуты этим вещным правом истца". Очевидно, что в первую очередь таковыми будут признаны лица, зарегистрированные в ЕГРП в качестве правообладателей на момент принятия иска к производству. Однако о каких же правах можно говорить применительно к лицу, которое безосновательно числится в реестре прав на недвижимость? Буквальное толкование изложенной нормы может привести к нежелательному заключению о "правосозидающей" природе регистрационной записи в реестре прав. Нуждается в конкретизации словосочетание "могут быть затронуты". Возникает вопрос: идет ли речь только о действии права в отношении субъектов ограниченных вещных прав, обязательственных прав на ту же вещь или же вовсе всех третьих лиц, включая собственников соседней недвижимости, на которых будет возложена пассивная обязанность воздержания от нарушений чужого вещного права? В последнем случае круг ответчиков по иску установить будет просто невозможно.
Далее в цитируемой статье законопроекта N 47538-6 устанавливается, что "если ответчика по иску о признании вещного права определить невозможно, иск может быть предъявлен без указания ответчика. В этом случае суд предпринимает меры, направленные на определение возможных ответчиков". Последнее правило имеет, на наш взгляд, важное и сугубо процессуальное значение, поскольку устанавливает не известную действующей редакции АПК РФ и ГПК РФ обязанность суда по определению ответчиков, нарушая основополагающие принципы состязательности, диспозитивности и равноправия сторон, вдобавок обременяя гражданский и арбитражный процессы несвойственными им функциями сыска.
Часть 3 ст. 232 рассматриваемого законопроекта устанавливает требование об опубликовании информации о предъявлении иска о признании вещного права в средствах массовой информации, в которых подлежат публикации сведения о банкротстве. Обязанность по направлению такой информации возложена на истца. Прежде всего возникают вопросы, связанные с правовыми последствиями невыполнения данных положений истцом. При отсутствии четко определенных правовых санкций данные нормы имеют чисто декларативный характер. Совершенно неясно преимущество печатных изданий, которым отдает предпочтение законодатель, перед реестром прав на недвижимость, на данные которого в первую очередь ориентируются участники гражданских правоотношений в сфере недвижимости.
Притязания истца об исправлении сведений о праве, отраженных в ЕГРП, образуют самостоятельный предмет и основания иска, а потому должны считаться особым способом гражданско-правовой защиты. Представляется недопустимым отождествление иска об исправлении записи в ЕГРП (иск о корректировке реестра) и иска о признании права собственности. Такие иски не совпадают и не могут рассматриваться в едином контексте. Речь идет совершенно о различных требованиях.
Во-первых, иск о корректировке реестра изначально не должен исчерпываться функцией признания и защиты права собственности. Нет никаких оснований лишать субъектов ограниченных вещных прав возможности предъявления этого иска: привязка иска о корректировке реестра к иску о признании права собственности искусственна. Практически значимым основанием к заявлению аналогичных требований несобственниками вполне может служить безосновательное исключение из реестра сведений об ограниченном вещном праве.
Во-вторых, предмет иска о признании права собственности составляет непосредственно то или иное правовое отношение, а не конкретное материально-правовое притязание к ответчику, как это было бы характерно, в частности, для иска о корректировке реестра.
В-третьих, иск о признании направлен не непосредственно на волю и действия ответчика (он не принуждается к совершению действий в пользу истца), а только на доказательство существования того или иного субъективного права.
В-четвертых, решение по иску о признании права собственности имеет всеобщее значение, выходящее далеко за пределы особенностей спора истца и ответчика по конкретному делу, распространяя свое действие на неопределенное будущее время. В данном случае исключена возможность исчерпания силы судебного акта по иску о признании конкретным единичным действием ответчика.
В-пятых, фактическим основанием иска о корректировке реестра является правонарушение, учиненное ответчиком (самим зарегистрированным лицом или в его пользу иными лицами), в то время как иск о признании не обязательно должен следовать из правонарушения. Так, в юридической литературе указывалось, что исками о признании защищается не нарушенное право, а только интерес в определенности права <1> или судебном подтверждении наличия или отсутствия правоотношения <2>; иск о признании применим для пресечения опасности нарушения права <3>.
--------------------------------
<1> См.: Гурвич М.А. Лекции по советскому гражданскому процессу. М., 1950. С. 76.
<2> См.: Гордон В.М. Иски о признании. Ярославль, 1906. С. 355.
<3> См.: Клейнман А.Ф. Основные вопросы об иске в советском гражданском процессуальном праве М., 1959. С. 7.

В-шестых, иск о признании может и не иметь ответчика, поскольку он воплощает требование к суду о подтверждении существования или отсутствия права, в то время как иск о корректировке реестра, заявляемый собственником, всегда обращен к строго определенному лицу, безосновательно числящемуся в реестре прав, и ориентирован на приведение данных реестра в соответствие с существующим материально-правовым положением.
Необходимо учитывать также, что в юридической литературе иск о признании рассматривается как предварительный, преюдициальный иск, за которым может последовать иск установительный <1>. В определенном смысле его можно считать предтечей будущих возможных требований со стороны управомоченного лица. В отличие от иска о признании удовлетворение иска о корректировке реестра влечет за собой предельно конкретное судебное присуждение, влекущее изменение регистрационной записи в реестре прав. Объем такого присуждения в полной мере исчерпывает процессуальные интересы истца, обратившегося с иском о корректировке реестра прав, поскольку тем самым устраняется само фактическое основание заявленного им иска.
--------------------------------
<1> См.: Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 1917.

Требование об исправлении записи в реестре прав на недвижимое имущество является самостоятельным способом исковой защиты вещных прав. О его обособленности и специфических признаках могут свидетельствовать в совокупности следующие обстоятельства.
Во-первых, использование такого требования предопределено особым видом нарушения вещного права - допущением юридически значимой ошибки при совершении регистрационной записи, что может быть не связано ни с оспариванием существующего права, ни с противоправным физическим воздействием на вещь. Характер данного правонарушения не оставляет возможности устранить его силами управомоченного лица без обращения в суд с иском об исправлении регистрационной записи.
Во-вторых, иск об исправлении записи в реестре прав на недвижимость является неотъемлемым следствием правового господства лица над вещью как признака вещного права, содержание которого раскрывается не только в широком разнообразии возможных действий управомоченного лица, но и в публичной манифестации правового статуса последнего. Собственник не может быть лишен возможности позиционироваться в этом правовом качестве в реестре прав на недвижимость, который пользуется всеобщим доверием.
В-третьих, такое правонарушение возможно не в отношении любого объекта вещного права, а лишь в отношении права на недвижимость, сведения о которой внесены в реестр прав.
В-четвертых, присуждение по иску об исправлении записи в реестре прав на недвижимость непосредственно не связано с возвратом вещи из чужого незаконного владения или прекращением противоправного физического воздействия на вещь, не связанным с лишением владения.
В-пятых, удовлетворение иска об исправлении записи в реестре прав влечет изменение существующего правоотношения: устраняется разрыв между записанным и действительно существующим правом. Лицо, безосновательно числящееся в реестре прав, утрачивает формальную связь с правом и более не ассоциируется в глазах третьих лиц с правообладателем.
В-шестых, при рассмотрении заявленного требования в судебном порядке осуществляется не признание права, а его подтверждение. Стороны несут весьма специфические обязанности по доказыванию. По общему правилу истец должен опровергнуть допускаемое законом предположение о том, что зарегистрированное право принадлежит именно зарегистрированному лицу, и доказать, что спорное право принадлежит именно ему.
В этих чертах проявляется специфика иска об исправлении записи в реестре прав на недвижимость как особого способа защиты права собственности на объект недвижимости, которая не позволяет сделать вывод о тождестве этого иска с иском о признании права собственности, виндикационным и негаторным иском.
Предмет государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В статье 4 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество определяется предмет государственной регистрации:
1) права на недвижимое имущество;
2) сделки с недвижимым имуществом;
3) обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество.
Разработчики концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе констатировали, что законодательное регулирование предмета регистрации можно охарактеризовать как хаотичное вследствие отсутствия четкого понимания природы и назначения государственной регистрации и поэтому допускающее неоправданное расширение ее предмета <1>. При разработке Концепции гражданского законодательства Российской Федерации было признано, что целесообразно перейти на подлинную систему регистрации прав, что в полной мере не реализовано до настоящего времени.
--------------------------------
<1> См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе. М., 2006. С. 68.

Целесообразность устранения раздвоения государственной регистрации на сделки и права не вызывает сомнений, поскольку регистрация самой консенсуальной сделки, лишь порождающей обязательства, которые могут быть не исполнены или прекращены, видится неэффективным нагромождением. Однако из этого не следует, что регистрации в данном случае должно подлежать титульное владение, возникающее вследствие осуществления прав и обязанностей по такой сделке. Иной подход изложен в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, в которой предлагается считать предметом государственной регистрации не только субъективные вещные права, но и иные (не имеющие вещной природы) субъективные гражданские права, осуществление которых связано с объектами, признаваемыми гражданским законодательством недвижимыми вещами, факты, имеющие юридическое значение для осуществления субъективных гражданских вещных прав в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами <1>. В рассматриваемой концепции особо подчеркивалось, что в отношении регистрации фактов представляется целесообразным учредить систему отметок, вносимых в ЕГРП, но не являющихся записями о регистрации. К таким случаям вполне могло бы быть отнесено внесение записей о давностном владении объектом недвижимости, что способствовало бы публичному проявлению открытости и непрерывности владения. При внесении сведений в ЕГРП (решения об изъятии (принудительном выкупе) земельного участка или решения уполномоченного органа о принятии на учет бесхозяйного имущества) такая мера способствовала бы обеспечению интересов третьих лиц - потенциальных приобретателей и титульных владельцев недвижимости.
--------------------------------
<1> Там же. С. 73.

Несколько иной подход излагается в юридической литературе. В.В. Витрянский полагает, что регистрации должна подлежать передача недвижимости в титульное владение во исполнение соответствующей сделки <1>. Титульное владение в данном случае является следствием осуществления возникших прав, проявляющегося в определенном гражданско-правовом состоянии, которое само по себе в отрыве от породившего его права не может быть признано предметом государственной регистрации.
--------------------------------
<1> См.: Интервью с заместителем Председателя ВАС РФ В.В. Витрянским // Юрист. 2009. N 1. С. 6.

Исследование отдельных вопросов разрешительной деятельности в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Государственная регистрация, определяемая законом через понятие юридического акта, в строгом смысле должна пониматься не как нормативный либо ненормативный акт индивидуального действия, а как особый юридический акт признания и укрепления государством имущественных прав, подлежащих государственной регистрации.
2. Государственная регистрация прав не может рассматриваться в отрыве от удостоверенного ею материального субъективного гражданского права на объект недвижимости и считаться самостоятельным основанием возникновения, изменения, прекращения гражданских прав. Юридический факт государственной регистрации права на объект недвижимости является созданием видимости принадлежности субъективного гражданского права зарегистрированному лицу, обеспеченной правопорядком посредством установления соответствующей презумпции.
3. Недостоверные данные реестра прав на недвижимое имущество являются особым длящимся нарушением субъективного гражданского права, устранение которого обусловливает использование самостоятельного способа гражданско-правовой защиты - иска об исправлении записи в реестре. Иск об исправлении записи в реестре прав не может квалифицироваться как вид виндикационного иска или иска о признании.
4. В целях гармонизации системы действующего законодательства и в связи с законодательным закреплением принципов достоверности и публичности данных реестра прав на недвижимость необходимо установить правило об обязательности включения сведений о правах на недвижимость в ЕГРП.
5. Эффективной гарантией защиты субъективных гражданских прав в сфере недвижимости видится установление специальных правил о взыскании и исчислении убытков за внесение недостоверных сведений в ЕГРП. Наступление гражданско-правовой ответственности регистрирующего органа не должно связываться с критерием вины в тех случаях, когда будет установлено, что соответствующие данные были внесены регистрирующим органом на основании недействительных, подложных документов и (или) вследствие отсутствия необходимых документов для совершения регистрационных действий, в том числе заявлений правообладателей.

§ 3. Разрешения в сфере страхования

Страхование является одним из важнейших элементов экономики России и составной частью рынка финансовых услуг.
Основным законодательным актом, регулирующим данную сферу деятельности, является Закон РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон об организации страхового дела).
В соответствии со ст. 2 данного Закона под страхованием понимаются отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков.
Целью организации рынка страховых услуг является обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении страховых случаев (часть 1 статьи 3 Закона об организации страхового дела).
Задачами организации страхового дела являются:
- проведение единой государственной политики в сфере страхования;
- установление принципов страхования и формирование механизмов страхования, обеспечивающих экономическую безопасность граждан и хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации.
Установление системы разрешений в отношении субъектов страхового дела является основополагающим методом публичного государственного регулирования рынка страховых услуг.
Разрешительная деятельность осуществляется уполномоченными органами государственной власти в сфере страхования посредством реализации широкого спектра процедур (регистрация, лицензирование, аттестация, квотирование, стандартизация, согласование и утверждение, допуск и т.д.).
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере страховой деятельности, является Министерство финансов Российской Федерации <1>. При этом Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает основные направления развития финансового рынка, включая сферу страхования, во взаимодействии с Центральным банком Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации".

В настоящее время функции органа страхового надзора в Российской Федерации возложены на Центральный банк Российской Федерации.
В частности, в соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона об организации страхового дела нормативные правовые акты, издаваемые Банком России, являются составной частью страхового законодательства. Банк России вправе также определять в своих нормативных актах минимальные (стандартные) требования к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования (абзац третий ч. 3 ст. 3 Закона).
Одним из основных способов государственного регулирования в сфере страхования как области предпринимательской деятельности является система лицензирования, обеспечивающая установление правовых основ единого рынка в финансовой сфере (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ).
Установление лицензируемых видов деятельности и условий для получения лицензий предпринимателями относится к исключительному ведению Российской Федерации.
Лицензия представляет собой разрешение, выдаваемое уполномоченным лицом субъекту страхового дела для осуществления определенного вида деятельности в сфере страхования. Выдача лицензий субъектам страхового дела осуществляется Центральным банком Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: указание Банка России от 10 июля 2014 г. N 3316-У "О требованиях к заявлению, сведениям, документам, представляемым для получения лицензии на осуществление деятельности субъектов страхового дела, а также об установлении их типовых форм" (зарегистрировано в Минюсте России 6 октября 2014 г. N 34251) // Вестник Банка России. 2014. N 96.

В связи с этим отношения, возникающие в связи с получением лицензии, являются административно-правовыми (публичными).
Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (абзац третий п. 1 ст. 2 ГК РФ).
По общему правилу правоспособность коммерческих организаций является общей, поскольку они вправе заниматься любыми видами деятельности, не запрещенными законом (абзац второй ч. 1 ст. 49 ГК РФ).
Однако право на осуществление деятельности в сфере страхового дела предоставляется только субъекту страхового дела, получившему лицензию (ч. 1 ст. 32 Закона об организации страхового дела), поэтому у страховщиков правоспособность является специальной и требует наличия соответствующей лицензии (абзац третий ч. 1 ст. 49 ГК РФ).
Требования к лицензированию в области страхования установлены Законом об организации страхового дела. При этом положения Закона N 99-ФЗ к страховым отношениям не применяются (ч. 2 ст. 1).
Лицензии субъектам страхового дела выдаются на осуществление страхования, перестрахования, взаимного страхования, страховой брокерской деятельности.
В этой связи, прежде чем переходить к вопросам лицензирования, необходимо рассмотреть правовое положение субъектов страхового дела.
Субъектами страхового дела являются страховщики, общества взаимного страхования, страховые брокеры и страховые актуарии.
При этом круг лиц, которые участвуют в правоотношениях в сфере страхования, значительно шире и включает в себя также страхователей, застрахованных лиц, выгодоприобретателей, страховых агентов, Банк России, осуществляющий функции по регулированию, контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), объединения субъектов страхового дела (ассоциации, союзы), специализированные депозитарии.
Остановимся на каждом из субъектов страхового дела подробнее.
Страховщиками являются юридические лица, созданные для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие лицензии в установленном законодательством порядке (ч. 1 ст. 6 Закона об организации страхового дела).
Страхование делится на обязательное и добровольное.
Обязательное страхование возникает в тех случаях, когда необходимость страхования отдельных видов деятельности предусмотрена федеральным законом. При этом в рамках обязательного страхования выделяют еще и обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставляемых из соответствующего бюджета (п. 3 ст. 927 и ст. 969 ГК РФ).
Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям).
Примером обязательного страхования является страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" // СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.

Примером обязательного государственного страхования является страхование жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы" // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1474.

Для получения лицензии на осуществление добровольного и (или) обязательного страхования соискатель лицензии представляет в орган страхового надзора следующие документы на русском языке (ч. 3 ст. 32 Закона об организации страхового дела):
1) заявление о предоставлении лицензии.
Такое заявление подписывается либо единоличным исполнительным органом страховщика, чьи полномочия подтверждаются сведениями Единого государственного реестра юридических лиц, либо иным уполномоченным на это лицом, действующим на основании доверенности;
2) учредительные документы соискателя лицензии.
Подавляющее большинство страховщиков образуются в организационно-правовой форме хозяйственного общества (общество с ограниченной ответственностью или акционерное общество). В этой связи учредительным документом страховщика является устав;
3) документ о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица.
В соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей таким документом выступает свидетельство о государственной регистрации юридического лица, выдаваемое налоговым органом <1> в течение одного дня с момента принятия решения о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц (п. п. 1 - 3 ст. 11);
--------------------------------
<1> См.: абзац второй п. 1 Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе".

4) протокол собрания учредителей об утверждении учредительных документов соискателя лицензии и утверждении на должности единоличного исполнительного органа, руководителя (руководителей) коллегиального исполнительного органа соискателя лицензии;
5) сведения о составе акционеров (участников).
Такие сведения предоставляются в зависимости от организационно-правовой формы страховщика:
- самим страховщиком в виде списка участников, если он создан в качестве общества с ограниченной ответственностью;
- держателем реестра (регистратором) акционеров, если страховщик создан в организационно-правовой форме акционерного общества. В реестре акционеров общества указываются сведения о каждом зарегистрированном лице, количестве и категориях (типах) акций, записанных на имя каждого зарегистрированного лица, иные сведения, предусмотренные правовыми актами Российской Федерации (ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1.

Обязанности по ведению реестра акционеров публичного акционерного общества осуществляются независимой организацией, имеющей предусмотренную законом лицензию (подп. 1 п. 3 ст. 67.1 ГК РФ) и осуществляющей профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг (ст. 8 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг").
В случае, когда речь идет о непубличном акционерном обществе, реестродержателем может являться сам страховщик, выступающий в качестве эмитента;
6) документы, подтверждающие оплату уставного капитала в полном размере.
Минимальный размер уставного капитала страховщика, осуществляющего исключительно медицинское страхование, устанавливается в сумме 60 млн. руб.
Минимальный размер уставного капитала страховщика, осуществляющего иные виды страхования, определяется на основе базового размера его уставного капитала, равного 120 млн. руб., и следующих коэффициентов:
1 - для осуществления страхования от несчастных случаев и болезней, медицинского страхования, страхования имущества, страхования финансовых рисков, страхования предпринимательских рисков, страхования гражданской ответственности, включая страхование договорной ответственности;
2 - для осуществления страхования имущественных интересов, связанных с дожитием граждан до определенного возраста или срока, со смертью, с наступлением иных событий в жизни граждан (страхование жизни);
3 - для осуществления страхования жизни, страхования от несчастных случаев и болезней, медицинского страхования.
4 - для осуществления перестрахования, а также страхования в сочетании с перестрахованием.
Перечень документов, предоставляемых страховщиком для подтверждения оплаты уставного капитала, утвержден Приказом Минфина России от 23 мая 2011 г. N 63н "Об утверждении Перечня документов, подтверждающих выполнение требований к уставному капиталу страховщика, и документов, подтверждающих источники происхождения денежных средств, вносимых учредителями соискателя лицензии - физическими лицами в уставный капитал".
Установленные законом требования к соблюдению страховщиками величины уставного капитала способствуют стандартизации рынка страховых услуг;
7) документы о государственной регистрации юридических лиц, являющихся учредителями субъекта страхового дела, аудиторское заключение о достоверности их финансовой отчетности за последний отчетный период, если для таких лиц предусмотрен обязательный аудит.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" <1> в отношении страховых организаций, обществ взаимного страхования проводится обязательный ежегодный аудит;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.

8) сведения о единоличном исполнительном органе, руководителе коллегиального исполнительного органа, руководителе филиала, главном бухгалтере с приложением документов, подтверждающих соответствие указанных лиц квалификационным и иным требованиям, установленным Законом об организации страхового дела, сведения о руководителе ревизионной комиссии (ревизоре) соискателя лицензии.
В соответствии с п. 2 ст. 55 ГК РФ филиалом является обособленное подразделение страховщика, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. Филиал действует на основании утвержденного страховщиком положения, не является юридическим лицом и наделяется имуществом со стороны страховщика. Руководитель филиала назначается страховщиком и действует на основании доверенности. Филиалы страховщика должны быть указаны в Едином государственном реестре юридических лиц;
9) сведения о страховом актуарии.
Страховым актуарием является физическое лицо, постоянно проживающее на территории Российской Федерации, имеющее квалификационный аттестат и осуществляющее на основании трудового договора или гражданско-правового договора со страховщиком деятельность по расчетам страховых тарифов, страховых резервов страховщика, оценке его инвестиционных проектов с использованием актуарных расчетов (ч. 1 ст. 8.1 Закона об организации страхового дела).
Деятельность страховых актуариев подлежит аттестации (абзац второй ч. 2 ст. 4.1 Закона об организации страхового дела);
10) документы, подтверждающие источники происхождения денежных средств, вносимых учредителями соискателя лицензии - физическими лицами в уставный капитал.
Так, согласно Приказу Минфина РФ от 23 мая 2011 г. N 63н "Об утверждении Перечня документов, подтверждающих выполнение требований к уставному капиталу страховщика, и документов, подтверждающих источники происхождения денежных средств, вносимых учредителями соискателя лицензии - физическими лицами в уставный капитал", представляются:
а) в подтверждение оплаты учредителями (акционерами, участниками) уставного капитала страховщика денежными средствами:
- копии платежных поручений и (или) иных расчетных документов, подтверждающих перечисление денежных средств учредителя (акционера, участника) страховщика на расчетный счет страховщика в качестве оплаты ее уставного капитала, заверенные подписями руководителя и главного бухгалтера и печатью банка;
- выписки банка по операциям на счетах, подтверждающих зачисление денежных средств в счет оплаты уставного капитала страховщика, заверенные руководителем, главным бухгалтером и печатью банка;
б) в подтверждение оплаты учредителями (акционерами, участниками) уставного капитала страховщика неденежными средствами:
- нотариально заверенные копии документов, подтверждающих право собственности учредителя (акционера, участника) страховщика на имущество, являющееся вкладом в уставный капитал страховщика;
- копии актов приема-передачи учредителями (акционерами, участниками) страховщика имущества в счет оплаты уставного капитала страховщика;
- копии заключений независимых оценщиков, подтверждающих оценку имущества, внесенного в счет оплаты уставного капитала страховщика;
- копии документов, устанавливающие соответствие независимого оценщика требованиям Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" <1>, и документы, подтверждающие, что, во-первых, оценка проводилась оценщиком, который не является учредителем (акционером, участником), должностным лицом или работником страховщика - заказчика оценки, а также лицом, не имеющим имущественного интереса в объекте оценки, не состоящим с указанными лицами в близком родстве или свойстве, не имеет в отношении объекта оценки вещные или обязательственные права вне договора на проведение оценки, а во-вторых, то, что страховщик - заказчик оценки не является учредителем (акционером, участником), кредитором или страховщиком оценщика;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813.

- выписки из реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подтверждающие переход права собственности на недвижимое имущество от учредителей (акционеров, участников) страховщика к страховщику, а также отсутствие обременений залогом;
в) в подтверждение отсутствия факта использования учредителями (акционерами, участниками) страховщика заемных средств для оплаты уставного капитала страховщика:
- бухгалтерская отчетность учредителей (акционеров, участников) страховщика, составленная на отчетную дату, предшествующую дате регистрации устава страховщика (изменений, внесенных в устав страховщика в связи с увеличением размера уставного капитала), с отметкой налогового органа и приложением копий аудиторских заключений (при наличии);
- бухгалтерская отчетность учредителей (акционеров, участников), страховщика, составленная за отчетный период, в котором произведена оплата уставного капитала (после наступления даты представления очередной промежуточной или годовой бухгалтерской отчетности (соответственно) должна быть представлена копия указанной бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период по состоянию на отчетную дату, следующую после внесения средств в счет оплаты уставного капитала), с отметкой налогового органа и приложением копий аудиторских заключений (при наличии);
- выписка из книги учета доходов и расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, содержащая сведения об итоговой сумме доходов и расходов, учитываемых при исчислении налогооблагаемой базы (доходов налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы), из раздела I "Доходы и расходы", с приложением справки к разделу I за последний завершенный отчетный период и ксерокопии последней страницы указанной книги, содержащей подпись руководителя и печать юридического лица, а также подпись должностного лица налогового органа и его печать, заверяющую число содержащихся в этой книге страниц, если учредители (участники, акционеры) страховщика применяют упрощенную систему налогообложения;
- копия налоговой декларации по налогу, уплачиваемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, за последний налоговый период, если учредители (участники, акционеры) страховщика применяют упрощенную систему налогообложения;
- справка учредителя (акционера, участника) страховщика о привлеченных им за последние два года заемных средствах, содержащая данные о сумме заемных средств, датах и сроках их привлечения, целях привлечения и направлениях фактического использования, а также о датах и суммах возврата заемных средств;
г) копия договора об учреждении (создании) страховщика (или решение единственного участника);
11) сведения о внутреннем аудиторе, руководителе службы внутреннего аудита соискателя лицензии с приложением документов, подтверждающих их соответствие квалификационным и иным требованиям, установленным Законом об организации страхового дела;
12) положение о внутреннем аудите, которое является локальным актом страховщика и утверждается в порядке, предусмотренном уставом;
13) документы, подтверждающие соответствие соискателя лицензии требованиям, установленным законодательством Российской Федерации о государственной тайне (в случае, если данное требование установлено законом).
Такие требования, в частности, предусмотрены для соискателей лицензий применительно к осуществлению обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы <1>;
--------------------------------
<1> См.: ст. 3 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы" // СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1474.

14) иные документы, подтверждающие соответствие соискателя лицензии требованиям, установленным федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования (в случаях, если федеральные законы содержат дополнительные требования к страховщикам).
Законом об организации страхового дела предусматривается, что часть из вышеуказанных документов представляется в виде засвидетельствованных в нотариальном порядке копий.
Кроме того, если документы, указанные в подп. 3, 7 п. 3, подп. 3 п. 5, подп. 2 п. 6 ст. 32 Закона об организации страхового дела, не представлены соискателем лицензии, по запросу органа страхового надзора федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предоставляет сведения, подтверждающие факт внесения сведений о юридическом лице или об индивидуальном предпринимателе в соответствующий государственный реестр.
Вышеуказанные перечни документов, представляемых соискателями лицензий для получения лицензий, являются исчерпывающими, за исключением случаев, если федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования предусмотрены иные перечни документов. В целях проверки полученной информации орган страхового надзора вправе направлять в организации запросы в письменной форме о предоставлении (в пределах их компетенции) информации, касающейся документов, представленных соискателем лицензии в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Страховая организация обязана уведомлять в письменной форме орган страхового надзора о видах страхования, которые она намерена осуществлять в рамках соответствующего вида деятельности (добровольное страхование жизни, добровольное личное страхование, за исключением добровольного страхования жизни, добровольное имущественное страхование) в порядке и в сроки, которые установлены органом страхового надзора (ч. 2 ст. 32.9 Закона об организации страхового дела).
При этом страховщик обязан представлять в орган страхового надзора принятые им в рамках видов страхования правила страхования, расчеты страховых тарифов вместе с используемой методикой актуарных расчетов, структурой тарифных ставок и положения о формировании страховых резервов в порядке и в сроки, которые установлены органом страхового надзора. Страховщик обязан сообщать в письменной форме в орган страхового надзора об изменениях, внесенных в такие документы, и одновременно представлять документы, подтверждающие эти изменения, в порядке и в сроки, которые установлены органом страхового надзора.
Если федеральным законом предусмотрено, что правила страхования по определенным видам страхования, страховые тарифы, методика их расчета, структура тарифных ставок по этим видам страхования устанавливаются Правительством Российской Федерации, уполномоченным им федеральным органом исполнительной власти или органом страхового надзора и являются обязательными для применения страховщиками, в орган страхового надзора страховщиком не представляются соответственно правила страхования, расчеты страховых тарифов, методика актуарных расчетов, структура тарифных ставок, а также изменения, внесенные в данные документы.
Правила страхования принимаются и утверждаются страховщиком или объединением страховщиков самостоятельно в соответствии с гражданским законодательством и Законом об организации страхового дела и содержат положения о субъектах страхования, об объектах страхования, о страховых случаях, о страховых рисках, о порядке определения страховой суммы, страхового тарифа, страховой премии (страховых взносов), о порядке заключения, исполнения и прекращения договоров страхования, о правах и об обязанностях сторон, об определении размера убытков или ущерба, о порядке определения страховой выплаты, о сроке осуществления страховой выплаты, а также исчерпывающий перечень оснований отказа в страховой выплате и иные положения (ч. 3 ст. 3 Закона об организации страхового дела).
Страховщики обязаны соблюдать требования финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, порядка и условий инвестирования собственных средств (капитала) и средств страховых резервов, нормативного соотношения собственных средств (капитала) и принятых обязательств, а также иные требования, установленные Законом об организации страхового дела и нормативными актами органа страхового надзора.
Страховщики на основании соответствующих лицензий вправе осуществлять деятельность либо в сфере личного страхования, либо в сфере личного и имущественного страхования (абзац второй ч. 2 ст. 6 Закона об организации страхового дела).
Объектами личного страхования выступают с учетом содержания ч. 1 ст. 4 рассматриваемого Закона и п. 1 ст. 934 Гражданского кодекса РФ:
- имущественные интересы, связанные с жизнью или здоровьем страхователя или другого названного в договоре гражданина (застрахованного лица);
- имущественные интересы, связанные с достижением страхователем или застрахованным лицом определенного возраста или наступлением в их жизни иного предусмотренного договором события (страхового случая).
Объектами имущественного страхования с учетом содержания ч. 2 ст. 4 Закона об организации страхового дела и ст. ст. 930 - 933 Гражданского кодекса РФ являются:
1) имущественные интересы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом (страхование имущества);
2) имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности);
3) имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить ущерб, возникший в связи с нарушением договора (страхование договорной ответственности);
4) имущественные интересы, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков).
Классификация видов страхования приведена в ст. 32.9 Закона об организации страхового дела.
К разновидностям личного страхования относятся:
- страхование жизни на случай смерти, дожития до определенного возраста или срока либо наступления иного события;
- пенсионное страхование;
- страхование жизни с условием периодических страховых выплат (ренты, аннуитетов) и (или) с участием страхователя в инвестиционном доходе страховщика;
- страхование от несчастных случаев и болезней;
- медицинское страхование.
К видам имущественного страхования относятся:
- страхование средств наземного транспорта (за исключением средств железнодорожного транспорта);
- страхование средств железнодорожного транспорта;
- страхование средств воздушного транспорта;
- страхование средств водного транспорта;
- страхование грузов;
- сельскохозяйственное страхование (страхование урожая, сельскохозяйственных культур, многолетних насаждений, животных);
- страхование имущества юридических лиц, за исключением транспортных средств и сельскохозяйственного страхования;
- страхование имущества граждан, за исключением транспортных средств.
К видам страхования гражданской ответственности относятся:
- страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств;
- страхование гражданской ответственности владельцев средств воздушного транспорта;
- страхование гражданской ответственности владельцев средств водного транспорта;
- страхование гражданской ответственности владельцев средств железнодорожного транспорта;
- страхование гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты;
- страхование гражданской ответственности за причинение вреда вследствие недостатков товаров, работ, услуг;
- страхование гражданской ответственности за причинение вреда третьим лицам.
Страхование предпринимательских рисков включает в себя страхование финансовых рисков.
Кроме того, Законом об организации страхового дела предусмотрено еще и страхование договорной ответственности.
Соответственно, страховщик вправе подать в орган страхового надзора заявление на получение лицензии на один или несколько вышеуказанных видов страхования.
Также в соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона об организации страхового дела допускается страхование объектов, относящихся к разным видам имущественного страхования и (или) личного страхования (комбинированное страхование).
Упомянутая классификация является несовершенной, поскольку отдельные виды страхования не в полной мере вписываются в приведенный выше перечень.
В частности, согласно данной классификации титульное страхование может относиться только к страхованию имущества. Однако такой вывод вызывает обоснованные сомнения, поскольку при титульном страховании страхуется не само имущество на случай его утраты (гибель, повреждение, кража и т.д.), а именно риск потери правового титула на него в силу порочности основания приобретения вещи.
Лицами, осуществляющими посредническую деятельность, в сфере страхования являются страховые брокеры и страховые агенты.
Под деятельностью страховых агентов, страховых брокеров по страхованию и перестрахованию понимается деятельность, осуществляемая в интересах страховщиков или страхователей и связанная с оказанием им услуг по подбору страхователя и (или) страховщика (перестраховщика), условий страхования (перестрахования), оформлению, заключению и сопровождению договора страхования (перестрахования), внесению в него изменений, оформлению документов при урегулировании требований о страховой выплате, взаимодействию со страховщиком (перестраховщиком), осуществлению консультационной деятельности.
Аналогичная деятельность, осуществляемая страхователем в отношении застрахованных лиц, а также осуществляемая страховщиком или его работником, не относится к деятельности в качестве страхового агента, страхового брокера.
Страховой агент, страховой брокер не могут указывать себя в качестве выгодоприобретателя по договорам страхования, заключаемым ими в пользу третьих лиц.
Страховщик обязан исполнять договоры страхования, заключенные от его имени и (или) в его интересах страховыми агентами, страховыми брокерами, независимо от способов, сроков реализации страховых полисов и даты поступления страховщику страховой премии (страховых взносов), уплаченной страхователем страховому агенту, страховому брокеру.
При этом вознаграждение, выплачиваемое страховщиком страховому агенту, страховому брокеру по обязательному страхованию, предусмотренному федеральным законом о конкретном виде обязательного страхования, не может превышать 10% от страховой премии.
Деятельностью в качестве страхового агента, страхового брокера не вправе заниматься лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость либо осуществлявшие руководство страховщиком в течение двух лет до признания его арбитражным судом банкротом, до истечения трех лет со дня признания страховщика банкротом, а также лица, занимающие должности в органах управления страховщика, его дочерних и зависимых обществах.
Страховыми агентами являются физические лица, в том числе зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, или юридические лица, осуществляющие деятельность на основании гражданско-правового договора от имени и за счет страховщика в соответствии с предоставленными им полномочиями.
Контроль за деятельностью страховых агентов осуществляет страховщик, в том числе путем проведения проверок их деятельности и предоставляемой ими отчетности об обеспечении сохранности и использовании бланков страховых полисов, сертификатов, об обеспечении сохранности денежных средств, полученных от страхователей, и исполнения иных полномочий.
Страховые агенты и страховые брокеры обязаны разъяснять страхователям, застрахованным лицам, выгодоприобретателям, а также лицам, имеющим намерение заключить договор страхования, по их запросам положения, содержащиеся в правилах страхования, договоре страхования.
Страховщики ведут реестры страховых агентов и страховых брокеров, с которыми у них заключены договоры об оказании услуг, связанных со страхованием. Сведения из реестра страховых агентов и страховых брокеров, позволяющие идентифицировать страхового агента или страхового брокера в качестве лица, с которым у страховщика заключен договор об оказании услуг, связанных со страхованием (фамилия, имя, отчество (при наличии) или наименование страхового агента, страхового брокера, номер удостоверения или договора), размещаются страховщиками на своих сайтах в сети Интернет.
Страховые агенты должны обладать информацией о деятельности страховщика, предусмотренной ст. 6 Закона об организации страхового дела, предоставлять ее страхователям, застрахованным лицам, выгодоприобретателям, лицам, имеющим намерение заключить договор страхования, по их требованиям, а также раскрывать указанным лицам информацию о своих наименовании, полномочиях и деятельности, включая контактные телефоны, режим работы, место нахождения (для страховых агентов - юридических лиц), перечень оказываемых услуг и их стоимость, в том числе размер своего вознаграждения (ч. 5 ст. 8 Закона об организации страхового дела).
Страховыми брокерами являются юридические лица (коммерческие организации) или постоянно проживающие на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке в качестве индивидуальных предпринимателей физические лица, осуществляющие деятельность на основании договора об оказании услуг страхового брокера по совершению юридических и иных действий по заключению, изменению, расторжению и исполнению договоров страхования по поручению физических лиц или юридических лиц (страхователей) от своего имени, но за счет этих лиц либо по совершению юридических и иных действий по заключению, изменению, расторжению и исполнению договоров страхования (перестрахования) от имени и за счет страхователей (перестрахователей) или страховщиков (перестраховщиков). Страховщик при заключении со страховым брокером договора об оказании услуг страхового брокера определяет перечень оказываемых страховым брокером услуг, его права, обязанности, порядок исполнения договора, срок его действия, стоимость услуг (размер вознаграждения страхового брокера), порядок взаиморасчетов, включая порядок и сроки перечисления страховщику денежных средств, полученных страховым брокером для оплаты договора страхования (перестрахования) (если такая деятельность осуществляется страховым брокером).
В случае если страховой брокер осуществляет посредническую деятельность в интересах страховщика, он обязан уведомить об этом страхователя и не вправе получать вознаграждение за оказанную услугу по одному договору страхования и от страховщика, и от страхователя.
Страховые брокеры вправе осуществлять иную связанную с оказанием услуг по страхованию и не запрещенную законом деятельность, за исключением деятельности страховщика, перестраховщика, страхового агента.
Страховой брокер не вправе оказывать услуги исключительно по обязательному страхованию.
Страховые брокеры, осуществляющие прием денежных средств от страхователей (перестрахователей) в счет оплаты договора страхования (перестрахования), зачисляют данные средства на специальный банковский счет для последующего перечисления страховщику в срок, не превышающий трех рабочих дней. Страховые брокеры не вправе осуществлять иные операции по данному счету.
Страховые брокеры, осуществляющие прием денежных средств от страхователей (перестрахователей) в счет оплаты договора страхования (перестрахования), должны обладать гарантией исполнения обязательств в форме банковской гарантии на сумму не менее 3 млн. руб. или наличия собственных средств в размере не менее 3 млн. руб., размещенных в денежные средства.
Деятельность иностранных страховых брокеров на территории Российской Федерации не допускается, за исключением осуществления посреднической деятельности в качестве страхового брокера по перестрахованию и случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В отличие от страхового брокера деятельность страхового агента не лицензируется.
Для получения лицензии на осуществление страховой брокерской деятельности соискатель лицензии представляет в орган страхового надзора:
1) заявление о предоставлении лицензии;
2) документ о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя;
3) учредительные документы соискателя лицензии - юридического лица;
4) сведения о руководителе и главном бухгалтере страхового брокера - юридического лица или сведения о страховом брокере - индивидуальном предпринимателе с приложением документов, подтверждающих соответствие указанных лиц квалификационным и иным требованиям, установленным Законом об организации страхового дела;
5) банковскую гарантию или документы, подтверждающие наличие собственных средств и гарантирующие исполнение обязательств страховым брокером в соответствии с абзацем шестым п. 6 ст. 8 Закона об организации страхового дела.
Особые требования Закон об организации страхового дела предъявляет к деятельности в области перестрахования и взаимного страхования.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ "О взаимном страховании" <1> взаимным страхованием является страхование имущественных интересов членов общества на взаимной основе путем объединения в обществе взаимного страхования необходимых для этого средств.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6047.

Обществами взаимного страхования являются основанные на членстве некоммерческие организации.
Общество взаимного страхования может быть создано по инициативе не менее чем пяти физических лиц, но не более чем двух тысяч физических лиц и (или) по инициативе не менее чем трех, но не более чем пятисот юридических лиц, созвавших общее собрание, на котором принимается устав общества, формируются органы управления общества и орган контроля общества. Общество может быть создано также в результате реорганизации существующих общества взаимного страхования, потребительского кооператива или некоммерческого партнерства.
В соответствии с ч. 5 ст. 32 Закона об организации страхового дела для получения лицензии на осуществление взаимного страхования соискатель лицензии представляет в орган страхового надзора:
1) заявление о предоставлении лицензии;
2) устав общества взаимного страхования;
3) документ о государственной регистрации общества взаимного страхования в качестве юридического лица;
4) сведения о председателе правления, директоре, главном бухгалтере с приложением документов, подтверждающих соответствие указанных лиц квалификационным и иным требованиям, установленным настоящим Законом, сведения о председателе ревизионной комиссии (ревизоре), внутреннем аудиторе общества взаимного страхования;
5) сведения о юридических лицах - членах общества взаимного страхования с указанием имущественных интересов, в целях защиты которых создано общество взаимного страхования;
6) положение о внутреннем аудите;
7) сведения об актуарии.
Перестрахование является деятельностью по защите одним страховщиком (перестраховщиком) имущественных интересов другого страховщика (перестрахователя), связанных с принятым последним по договору страхования (основному договору) обязательством по страховой выплате (ч. 1 ст. 13 Закона об организации страхового дела).
Не подлежащий передаче в перестрахование и остающийся на собственном удержании перестрахователя риск (часть риска) страховой выплаты либо величина убытка или уровень убыточности по договору страхования определяются им в порядке и (или) в размере, которые установлены в учетной политике перестрахователя. Риск страховой выплаты, превышающий размер собственного удержания перестрахователя, подлежит передаче в перестрахование.
Соискатели лицензий на осуществление перестрахования подают в орган страхового надзора документы, перечисленные в ч. 3 ст. 32 Закона об организации страхового дела.
Также следует иметь в виду, что страховщики, имеющие лицензии на осуществление страхования жизни, не вправе осуществлять перестрахование рисков по имущественному страхованию, принятых на себя страховщиками.
Принятие решения о выдаче лицензии соискателю или об отказе в выдаче лицензии осуществляется органом страхового надзора в срок, не превышающий 30 дней с даты получения органом страхового надзора всех документов, предусмотренных для получения соответствующего вида лицензии. Орган страхового надзора обязан сообщить соискателю лицензии о принятии указанного решения в течение пяти рабочих дней со дня его принятия.
По общему правилу лицензии в сфере страхования выдаются без ограничения строка их действия и действуют со дня их получения субъектом страхового дела. Срок действия лицензии может быть ограничен только в случаях, установленных федеральными законами.
Основаниями для отказа соискателю лицензии в выдаче лицензии являются:
1) использование соискателем лицензии - юридическим лицом, обратившимся в орган страхового надзора за лицензией, полностью обозначения, индивидуализирующего другой субъект страхового дела, сведения о котором внесены в единый государственный реестр субъектов страхового дела. Указанное положение не распространяется на дочерние и зависимые общества субъекта страхового дела;
2) наличие у соискателя лицензии на дату принятия органом страхового надзора решения о выдаче соответствующей лицензии решения этого органа о приостановлении действия ранее выданной лицензии на один из соответствующих видов страхования;
3) несоответствие документов, представленных соискателем лицензии для получения лицензии, требованиям рассматриваемого Закона и принятым в соответствии с ним нормативным актам органа страхового надзора;
4) несоответствие учредительных документов соискателя лицензии требованиям законодательства Российской Федерации;
5) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной информации;
6) несоответствие руководителей (в том числе лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа, руководителя коллегиального исполнительного органа), главного бухгалтера, внутреннего аудитора, руководителя службы внутреннего аудита субъекта страхового дела, актуария квалификационным и иным требованиям, установленным рассматриваемым Законом, Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 293-ФЗ "Об актуарной деятельности в Российской Федерации" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5632.

7) наличие неисполненного предписания органа страхового надзора о несоблюдении требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности, а также о непредставлении отчетности, предусмотренной ст. 28 Закона об организации страхового дела, у соискателя лицензии;
8) несостоятельность (банкротство) (в том числе преднамеренное или фиктивное банкротство) субъекта страхового дела - юридического лица по вине учредителя соискателя лицензии.
Решение об отказе в выдаче лицензии направляется в письменной форме соискателю лицензии в течение пяти рабочих дней со дня принятия такого решения с указанием причин отказа.
Решение об отказе в выдаче лицензии должно быть мотивированным и содержать основания для отказа с обязательной ссылкой на допущенные нарушения.
Также Законом об организации страхового дела предусмотрено аннулирование лицензии в тех случаях, когда:
1) имеет место непринятие соискателем лицензии мер для получения лицензии в течение двух месяцев со дня получения уведомления о выдаче лицензии;
2) органом страхового надзора до момента выдачи лицензии установлен факт представления соискателем лицензии недостоверной информации.
Действие лицензии прекращается в случае прекращения деятельности субъекта страхового дела - индивидуального предпринимателя, а также в случае ликвидации или реорганизации субъекта страхового дела - юридического лица, за исключением реорганизации в форме присоединения или выделения.
При реорганизации субъекта страхового дела в форме преобразования действие лицензии не прекращается при условии соответствия вновь возникшего юридического лица требованиям законодательства Российской Федерации. В этом случае орган страхового надзора обязан заменить бланк лицензии субъекту страхового дела - юридическому лицу, созданному в порядке реорганизации в форме преобразования, в течение десяти рабочих дней со дня получения необходимых для этого документов.
Действие лицензии в сфере страхования может быть ограничено или приостановлено органом страхового надзора в качестве санкции за нарушение субъектом страхового дела страхового законодательства.
Перечень возможных нарушений законодательства перечислен в ч. 2 ст. 32.6 Закона об организации страхового дела.
К ним относятся:
- осуществление субъектом страхового дела деятельности, запрещенной законодательством Российской Федерации, а также нарушение субъектом страхового дела требований, установленных страховым законодательством;
- несоблюдение страховщиком страхового законодательства в части формирования и размещения средств страховых резервов, иных гарантирующих осуществление страховых выплат фондов;
- несоблюдение страховщиком установленных требований к обеспечению нормативного соотношения активов и принятых обязательств, иных установленных требований к обеспечению финансовой устойчивости и платежеспособности, в том числе несоблюдение головной страховой организацией страховой группы указанных требований на консолидированной основе;
- нарушение субъектом страхового дела установленных требований о представлении в орган страхового надзора установленной отчетности;
- непредставление субъектом страхового дела в установленный срок документов, затребованных в порядке осуществления страхового надзора в пределах компетенции органа страхового надзора;
- установление факта представления субъектом страхового дела в орган страхового надзора неполной и (или) недостоверной информации;
- непредставление субъектом страхового дела в установленный срок в орган страхового надзора информации об изменениях и о дополнениях, внесенных в документы, являющиеся основанием для выдачи лицензии (с приложением документов, подтверждающих такие изменения и дополнения).
Относительно выявленных нарушений орган страхового надзора выносит предписание страховщику об их устранении.
Ограничение действия лицензии страховщика означает запрет на заключение договоров страхования по отдельным видам страхования, договоров перестрахования, а также внесение изменений, влекущих за собой увеличение обязательств страховщика, в соответствующие договоры.
Приостановление действия лицензии субъекта страхового дела означает запрет на заключение договоров страхования, договоров перестрахования, договоров по оказанию услуг страхового брокера, а также внесение изменений, влекущих за собой увеличение обязательств субъекта страхового дела, в соответствующие договоры.
В период ограничения или приостановления действия лицензии изменение наименования (фирменного наименования), места нахождения и почтового адреса субъекта страхового дела, а также реорганизация субъекта страхового дела возможны только с предварительного разрешения органа страхового надзора. При этом отказ органа страхового надзора в выдаче предварительного разрешения должен быть мотивированным.
Одновременно с приостановлением действия лицензии (за исключением случаев, если временная администрация назначена ранее или на дату принятия решения о приостановлении действия лицензии в отношении страховой организации введена одна из процедур, применяемых в деле о банкротстве) орган страхового надзора назначает временную администрацию страховой организации по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".
Субъекты страхового дела в период ограничения или приостановления действия лицензии не вправе открывать представительства и филиалы без предварительного разрешения органа страхового надзора.
Основанием для возобновления органом страхового надзора действия лицензии после ограничения или приостановления действия лицензии является устранение субъектом страхового дела выявленных нарушений, указанных в соответствующем предписании, в установленный срок и в полном объеме.
Неустранение субъектом страхового дела в установленный срок нарушений страхового законодательства, явившихся основанием для ограничения или приостановления действия лицензии, влечет за собой отзыв лицензии у субъекта страхового дела.
Отзыв лицензии в рамках страхового надзора возможен также в случаях:
- неоднократного в течение года непредставления или неоднократного в течение года нарушения более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетности, предусмотренных Законом об организации страхового дела, другими федеральными законами, нормативными актами органа страхового надзора;
- если субъект страхового дела в течение 12 месяцев со дня получения лицензии не приступил к осуществлению предусмотренной лицензией деятельности или не осуществляет ее в течение финансового года;
- если страховая организация в течение трех месяцев со дня ограничения действия лицензии по основанию, предусмотренному п. 4.1 ст. 32.6 рассматриваемого Закона, не восстановила свое членство в профессиональном объединении страховщиков;
- на основании заявления страховщика в письменной форме об отказе от осуществления предусмотренной лицензией деятельности, в том числе в случае выхода страховой организации из профессионального объединения страховщиков, созданного в соответствии с федеральным законом о конкретном виде обязательного страхования, с приложением соответствующих документов.
Таким образом, основанием для прекращения страховой деятельности субъекта страхового дела является решение органа страхового надзора об отзыве лицензии, в том числе принимаемое по заявлению субъекта страхового дела.
Также прекращение страховой деятельности субъекта страхового дела возможно на основании решения суда.
Составной частью разрешительной деятельности в сфере страхования является контроль органа страхового надзора за соблюдением субъектами страхового дела квалификационных требований, содержащихся в ст. 32.1 Закона об организации страхового дела.
К ним относятся следующие требования к составу руководящих органов субъекта страхового дела:
- руководители (в том числе лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, руководитель коллегиального исполнительного органа) субъекта страхового дела - юридического лица или являющийся субъектом страхового дела индивидуальный предприниматель должны иметь высшее образование, подтвержденное документом о высшем образовании, признаваемым в Российской Федерации, а также стаж работы в качестве руководителя подразделения субъекта страхового дела, иной финансовой организации не менее двух лет;
- главный бухгалтер страховщика, в том числе перестраховочной организации, должен иметь высшее образование, подтвержденное документом о высшем образовании, признаваемым в Российской Федерации, а также стаж работы по специальности не менее двух лет в страховой, перестраховочной организации из последних пяти лет, предшествующих назначению на указанную должность;
- главный бухгалтер страхового брокера должен иметь высшее образование, подтвержденное документом о высшем образовании, признаваемым в Российской Федерации, а также стаж работы в подразделении субъекта страхового дела, деятельность которого связана с осуществлением бухгалтерского учета и (или) финансовой деятельности, не менее двух лет;
- главный бухгалтер общества взаимного страхования должен иметь высшее образование, подтвержденное документом о высшем образовании, признаваемым в Российской Федерации, а также стаж работы по экономической специальности или на должности, требующей знания бухгалтерского учета, не менее двух лет в страховой, перестраховочной организации, обществе взаимного страхования и (или) организации страхового брокера, зарегистрированных на территории Российской Федерации;
- внутренний аудитор, руководитель службы внутреннего аудита страховщика должны иметь высшее экономическое, финансовое или юридическое образование, подтвержденное документом о высшем образовании, признаваемым в Российской Федерации, и стаж работы по специальности не менее двух лет в страховой, перестраховочной, иной финансовой или аудиторской организации, зарегистрированной на территории Российской Федерации, а также в органах государственного финансового контроля Российской Федерации. При этом, если данные лица имеют иное высшее образование, им необходимо подтвердить факт прохождения профессиональной переподготовки в области экономики, финансов или права, представив признаваемый в Российской Федерации документ о прохождении профессиональной переподготовки, а также иметь стаж работы в подразделении субъекта страхового дела, деятельность которого связана с осуществлением бухгалтерского учета, финансовой деятельности или с правовыми вопросами, не менее трех лет.
Ко всем вышеуказанным субъектам, а также к членам совета директоров (наблюдательного совета) или членам коллегиального исполнительного органа страховщика Законом об организации страхового дела установлены следующие ограничения (ч. 6 ст. 32.1):
- ими не могут являться лица, которые осуществляли функции единоличного исполнительного органа финансовых организаций в момент совершения этими организациями нарушений, за которые у них были аннулированы (отозваны) лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, или нарушений, за которые было приостановлено действие указанных лицензий и указанные лицензии были аннулированы (отозваны) вследствие неустранения этих нарушений, если со дня такого аннулирования (отзыва) прошло менее трех лет.
При этом под финансовой организацией понимаются профессиональный участник рынка ценных бумаг, клиринговая организация, управляющая компания инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, специализированный депозитарий инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда, акционерный инвестиционный фонд, кредитная организация, страховая организация, негосударственный пенсионный фонд, организатор торговли;
- ими не могут являться лица, в отношении которых не истек срок, в течение которого они считаются подвергнутыми административному наказанию в виде дисквалификации;
- ими не могут являться лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость за преступления в сфере экономической деятельности или преступления против государственной власти.
Кроме того, при назначении на должности внутреннего аудитора, руководителя службы внутреннего аудита страховщика имеется ряд дополнительных законодательно установленных ограничений, а именно:
- данное лицо в течение двух лет, предшествующих дате назначения на указанную должность, не должно было осуществлять функции единоличного исполнительного органа, главного бухгалтера страховщика или входить в состав его коллегиального исполнительного органа;
- данное лицо не должно являться акционером (участником) страховщика;
- данное лицо не должно быть аффилированным (состоящим в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с акционерами (участниками) страховщика, с лицом, являющимся единоличным исполнительным органом страховщика или входящим в состав совета директоров (наблюдательного совета) либо коллегиального исполнительного органа страховщика, либо с главным бухгалтером страховщика.
Руководители (в том числе единоличный исполнительный орган) и главный бухгалтер субъекта страхового дела - юридического лица должны постоянно проживать на территории Российской Федерации.
Страховщик обязан уведомлять в письменной форме орган страхового надзора о назначении на должность и об освобождении от должности каждого из вышеупомянутых лиц, в отношении которых установлены специальные квалификационные требования, не позднее чем в течение 10 рабочих дней со дня принятия такого решения.
Разрешительная деятельность в сфере страхования предусматривает также установление квотирования в отношении иностранного капитала на рынке страховых услуг с целью поддержки российских страховщиков, созданных без участия иностранного элемента, а также установление ограничений на осуществление отдельных видов страхования страховщиками, созданными с участием иностранных инвесторов.
Под иностранными инвесторами в соответствии с Законом об организации страхового дела понимаются иностранные организации, имеющие право осуществлять в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации, инвестиции на территории Российской Федерации в уставный капитал страховой организации, созданной или вновь создаваемой на территории Российской Федерации.
В случае если размер (квота) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций превышает 50%, орган страхового надзора прекращает выдачу лицензий на осуществление страховой деятельности страховым организациям, являющимся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) или имеющим долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%.
В соответствии с п. 1 ст. 67.3 ГК РФ хозяйственное общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное товарищество или общество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом.
Размер (квота) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций рассчитывается органом страхового надзора как отношение суммарного капитала, принадлежащего нерезидентам в уставных капиталах страховых организаций с иностранными инвестициями, к совокупному капиталу всех страховых организаций, зарегистрированных на территории Российской Федерации, ежегодно по состоянию на 1 января на основе данных об уставных капиталах страховых организаций по состоянию на 1 января текущего года.
Информация о размере (квоте) участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций, о введении или прекращении ограничений на иностранные инвестиции подлежит опубликованию органом страхового надзора в определенном им печатном издании и размещается на официальном сайте органа страхового надзора в сети Интернет в течение 10 дней со дня принятия соответствующего решения.
При этом страховая организация, являющаяся дочерним обществом по отношению к иностранному инвестору (основной организации) или имеющая долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%, имеет право осуществлять в Российской Федерации страховую деятельность только в том случае, когда иностранный инвестор (основная организация) не менее пяти лет является страховой организацией, осуществляющей свою деятельность в соответствии с законодательством соответствующего государства.
Страховые организации, являющиеся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющие долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%, до 22 августа 2017 г. не могут осуществлять в Российской Федерации страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета федеральным органам исполнительной власти (страхователям), страхование, связанное с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также страхование имущественных интересов государственных организаций и муниципальных организаций.
Страховые организации, являющиеся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) либо имеющие долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 51%, не могут осуществлять в Российской Федерации следующие виды страхования: страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета федеральным органам исполнительной власти (страхователям), страхование, связанное с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, страхование имущественных интересов государственных организаций и муниципальных организаций, страхование жизни и обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Учитывая вышеизложенное, страховая организация обязана получить предварительное разрешение органа страхового надзора:
- на увеличение размера своего уставного капитала за счет средств иностранных инвесторов и/или их дочерних обществ;
- на отчуждение в пользу иностранного инвестора (в том числе на продажу иностранным инвесторам) своих акций (долей в уставном капитале). Российские акционеры (участники), в свою очередь, должны получить предварительное разрешение на отчуждение принадлежащих им акций (долей в уставном капитале) страховой организации в пользу иностранных инвесторов и/или их дочерних обществ.
В указанном предварительном разрешении не может быть отказано страховым организациям, являющимся дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям), или имеющим долю иностранных инвесторов в своих уставных капиталах более 49%, или становящимся таковыми в результате указанных сделок, если установленная совокупная квота иностранного капитала не будет превышена при их совершении.
Оплата иностранными инвесторами принадлежащих им акций (долей в уставных капиталах) страховых организаций производится исключительно в денежной форме в валюте Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что вышеуказанные ограничения не распространяются на страховые организации, которые являются дочерними обществами по отношению к иностранным инвесторам (основным организациям) или имеют долю иностранных инвесторов в своем уставном капитале более 49%, созданы или реорганизованы до 22 августа 2012 г. и в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим на указанную дату, имели право осуществлять следующие виды страхования: страхование жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета федеральным органам исполнительной власти (страхователям), страхование, связанное с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, страхование имущественных интересов государственных организаций и муниципальных организаций, страхование жизни и обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Страховщик вправе осуществлять на страховом рынке услуги по отдельным видам страхования только при наличии у него лицензии на осуществление страхования соответствующего вида. Однако для сферы имущественного страхования характерно, что необходимостью наличия соответствующей лицензии не исчерпываются требования законодателя, предъявляемые к страховщикам, осуществляющим отдельные виды страхования.
Имущественное страхование осуществляется путем заключения гражданско-правового договора страхования, к которому применяются такие установленные п. 1 ст. 1 ГК РФ основные принципы гражданского права, как свобода договора и беспрепятственное осуществление гражданских прав. Тем не менее законодатель, используя в отдельных случаях гражданско-правовой механизм страхования в целях обеспечения дополнительной защиты имущественных интересов граждан, значительно ограничивает применение указанных принципов в соответствии с положениями п. 2 ст. 1 ГК РФ, согласно которым гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для защиты, в частности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.
В соответствии с целью организации страхового дела, которая состоит в обеспечении защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении страховых случаев, страхование осуществляется в форме добровольного страхования и обязательного страхования. В отличие от добровольного страхования, когда заключение договора страхования зависит прежде всего от воли сторон заключить такой договор на согласованных ими условиях, при обязательном страховании лицо обязано застраховать определенный имущественный интерес в силу прямого указания закона путем заключения договора страхования. При этом условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. Установленные законодательством существенные и иные условия такого договора страхования практически не оставляют страхователю и страховщику в рамках заключаемого договора страхования каких-либо значимых аспектов их отношений, которые бы подлежали их самостоятельному определению <1>.
--------------------------------
<1> Статья 3 Закона об организации страхового дела.

В соответствии со ст. 935 ГК РФ законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать риск своей гражданской ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц (обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда).
Ответственность за вред, причиненный личности или имуществу потерпевшего, заключается в обязанности лица, причинившего вред, возместить этот вред в полном объеме и является внедоговорным гражданско-правовым обязательством, возникновение которого как для потерпевшего, так и для причинителя вреда субъективно носит более случайный и непрогнозируемый характер, чем обязательства, в том числе носящие характер ответственности, основанные на сделках, заключаемых участниками гражданского оборота. Государство определяет те сферы общественных коммуникаций, в которых случаи причинения вреда возникают часто либо представляют собой высокую степень опасности сразу для большого круга лиц (потерпевших), и в целях обеспечения защиты имущественных интересов граждан и юридических лиц законодательно вменяет в обязанность потенциальным причинителям вреда страховать их гражданскую ответственность <1>, а в тех сферах, где риск причинения вреда максимально велик, также устанавливает для страховщиков дополнительные требования.
--------------------------------
<1> См.: ст. 131 Воздушного кодекса Российской Федерации; ст. 18 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"; ст. 13 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности"; ст. 25 Закона РФ от 20 августа 1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности" (Российская газета. 1993. N 186); ст. 18 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1.

Основным дополнительным требованием, которое законодательство, регулирующее отдельные виды обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда, предъявляет к страховщикам, является обязанность быть членом профессионального объединения страховщиков. Такими видами страхования являются обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств, владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу пассажиров, которые регулируются соответственно Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" <1> (далее - Федеральный закон N 40-ФЗ), Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" <2> (далее - Федеральный закон N 225-ФЗ) и Федеральным законом от 14 июня 2012 г. N 67-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном" <3> (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 18. Ст. 1720.
<2> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4194.
<3> СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3257.

Субъекты страхового дела, в частности страховщики, в целях координации своей деятельности, представления и защиты общих интересов своих членов могут образовывать союзы, ассоциации <1>, которыми в соответствии со ст. 123.8 ГК РФ признаются объединения юридических лиц, основанные на добровольном или (в установленных законом случаях) обязательном членстве. Отмеченные выше специальные Федеральные законы устанавливают требование обязательного членства в профессиональных объединениях страховщиков тех страховщиков, которые осуществляют любой из трех указанных видов обязательного страхования гражданской ответственности. Данное законодательное требование обусловлено необходимостью осуществления дополнительного государственного контроля за финансовым состоянием страховщиков, осуществляющих указанные виды обязательного страхования, в целях обеспечения удовлетворения требований потерпевших на страховое возмещение причиненного им вреда. С учетом необходимости согласования в данном сегменте рынка обязательного страхования частной экономической инициативы с потребностью в предоставлении определенного объема публично значимых услуг должного качества законодательное требование обязательного членства в профессиональных объединениях страховщиков на примере положений Федерального закона N 40-ФЗ было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации <2>.
--------------------------------
<1> Статья 14 Закона об организации страхового дела.
<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" в связи с запросами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н. Шевцова".

На эффективность мер по дополнительному государственному контролю за финансовым состоянием страховщиков в рассматриваемой сфере страховой деятельности направлено также положение, установленное приведенными выше Федеральными законами N 40-ФЗ, N 225-ФЗ и N 67-ФЗ, о том, что профессиональные объединения страховщиков являются едиными общероссийскими. Это означает, что в Российской Федерации может быть создано только одно профессиональное объединение страховщиков по каждому из данных видов обязательного страхования гражданской ответственности, которые действуют в соответствии с положениями законодательства о некоммерческих организациях с учетом установленных соответствующим федеральным законом особенностей их правового статуса <1>. В настоящее время в Российской Федерации действуют два таких объединения - Российский союз автостраховщиков (РСА), объединяющий страховщиков, осуществляющих обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств, и Национальный союз страховщиков ответственности (НССО), который является единым общероссийским профессиональным объединением одновременно для страховщиков, осуществляющих обязательное страхование гражданской ответственности, регулируемое Федеральным законом N 225-ФЗ и Федеральным законом N 67-ФЗ.
--------------------------------
<1> Статья 24 Федерального закона N 40-ФЗ; ст. 17 Федерального закона N 225-ФЗ; ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ.

Основная особенность правового статуса единых общероссийских профессиональных объединений страховщиков заключается в наделении их полномочиями по установлению правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования, которые обязательны для выполнения членами этих объединений, а также по контролю за их соблюдением. Таким образом, государство, кроме прямого законодательного регулирования отношений в сфере страховой деятельности, в данном сегменте обязательного страхования дополнительно наделяет единые общероссийские профессиональные объединения страховщиков гражданской ответственности регулятивной функцией, а также контрольно-надзорными полномочиями. Невыполнение страховщиком правил профессиональной деятельности, установленных профессиональным объединением страховщиков, влечет его исключение из членов этого объединения и, как следствие, невозможность осуществления им соответствующего вида обязательного страхования гражданской ответственности.
К страховщикам, осуществляющим обязательное страхование гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте и перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу пассажиров, законодательно закреплено также требование их обязательного участия в перестраховочном пуле <1>. Перестраховочный пул формируется членами профессионального объединения страховщиков для перестрахования рисков гражданской ответственности страхователей перед потерпевшими в целях обеспечения финансовой устойчивости страховых операций по обязательному страхованию. Правовым способом формирования такого пула является регулируемый положениями главы 55 ГК РФ договор простого товарищества (договор о совместной деятельности), на основании которого страховщики совместно действуют без образования юридического лица в целях обеспечения финансовой устойчивости страховых операций по данным видам обязательного страхования путем перестрахования рисков гражданской ответственности между участниками пула - членами профессионального объединения страховщиков <2>. Таким образом, обязательность участия страховщика в перестраховочном пуле заключается в его обязанности являться стороной договора простого товарищества (соглашения о перестраховочном пуле) и перестраховывать принятые на себя по договору обязательного страхования риски страховой выплаты в пуле страховщиков, сформированном членами профессионального объединения. Невыполнение данной обязанности является основанием для исключения страховщика из членов профессионального объединения и также влечет для страховщика невозможность оказывать услуги на данном рынке обязательного страхования.
--------------------------------
<1> Статья 23 Федерального закона N 225-ФЗ; ст. 24 Федерального закона N 67-ФЗ.
<2> Статья 14.1 Закона об организации страхового дела.

§ 4. Разрешения в банковской сфере

Банковская деятельность является, пожалуй, одной из самых регулируемых сфер деятельности. Разрешительная система в разных ее формах - регистрация, лицензия, разрешение, свидетельство и др. - действует в данной сфере в полной мере от момента образования кредитной организации до аннулирования лицензии и внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Регулятором банковской деятельности и основным федеральным органом государственной власти, который дает соответствующие разрешения в широком смысле этого слова как на начало деятельности самого банка, так и на осуществление банками различных банковских и финансовых операций, является Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России).
Основы разрешительной системы в сфере банковской деятельности заложены в Федеральном законе о банках и банковской деятельности. При этом конкретные порядок и процедуры, необходимые для получения разрешений для создания и деятельности банков, регулируются локальными нормативными актами Банка России - это инструкции, указания, положения.
Статья 12 Федерального закона о банках и банковской деятельности четко закрепляет за Банком России и полномочия по государственной регистрации кредитных организаций, указывая, что решение о государственной регистрации кредитной организации принимается Банком России. Внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации кредитных организаций осуществляется на основании решения Банка России. Банк России ведет книгу государственной регистрации кредитных организаций.
Конкретные же действия лиц (учредителей), которые хотят создать банк и заниматься банковской деятельностью, а также требования, которые предъявляются к ним и к их финансовому положению, устанавливаются Инструкцией Банка России от 2 апреля 2010 г. N 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" <1> (далее - Инструкция N 135-И).
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2010. N 23.

Представляется, что Инструкция N 135-И является основополагающим нормативным актом Банка России для регулирования деятельности кредитных организаций, в том числе банков. В ней прописываются все процедуры по порядку создания банка и дальнейшие действия учредителей: получение разрешений и согласований на открытие и закрытие обособленных подразделений банка; расширение деятельности банка, получение лицензий на работу банка с физическими лицами, драгоценными металлами и драгоценными камнями; регистрация изменений, в том числе в случае увеличения или уменьшения уставного капитала банка, изменения местонахождения банка, изменений в руководстве кредитной организации; проведение реорганизации банка.
В главе 3 Инструкции N 135-И дается перечень документов, необходимых для представления в Банк России для государственной регистрации кредитной организации и получения лицензии для осуществления банковских операций. Согласно этому перечню учредители должны представить следующие документы:
- заявление о государственной регистрации с указанием местонахождения постоянно действующего исполнительного органа кредитной организации;
- устав и бизнес-план кредитной организации, утвержденный общим собранием учредителей;
- протокол общего собрания учредителей;
- документы, подтверждающие уплату государственной пошлины за государственную регистрацию кредитной организации;
- надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих государственную регистрацию учредителей кредитной организации, либо содержащие такие сведения выписки из соответствующего единого государственного реестра;
- анкеты кандидатов на должности руководителей кредитной организации и их заместителей;
- надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих право собственности (право аренды, субаренды) учредителя или иного лица на здание (помещение), в котором будет располагаться кредитная организация;
- документы для регистрации первого выпуска акций, если банк организуется в форме акционерного общества;
- полный список учредителей кредитной организации и другие необходимые документы, поименованные в данной главе Инструкции N 135-И.
Содержание документов должно соответствовать установленным Банком России требованиям и заполняться по установленной форме.
Таким образом, Банком России как регулятором банковской деятельности осуществляется полная легализация деятельности кредитных организаций, в том числе банков, путем их регистрации как юридических лиц и выдачи лицензии на осуществление банковских операций.
Особый порядок требуется банку для расширения своей деятельности в части осуществления банковских операций, связанных с обслуживанием физических лиц: привлечение во вклады денежных средств физических лиц, их расчетно-кассовое обслуживание, работа с векселями и т.п. Инструкция N 135-И содержит перечень необходимых документов, которые должен предоставить банк в соответствующие подразделения Банка России для получения лицензии на осуществление вышеназванных операций. Кроме того, территориальное учреждение вправе осуществить проверку с выходом на место. А при рассмотрении вопроса о выдаче банку лицензии в банке проводится комплексная проверка в порядке, установленном нормативными актами Банка России.
Разрешительный порядок, как уже отмечалось выше, в виде согласования применяется и для назначения и смены в руководстве банка.
Так, глава 22 Инструкции N 135-И посвящена порядку согласования изменений в составе руководства кредитной организации, к которому относятся: руководитель кредитной организации и его заместители, главный бухгалтер и его заместители, а также руководители филиалов (далее - руководители). Как в момент образования банка кандидаты на должность его руководителей должны согласовываться с территориальными учреждениями Банка России, так и при дальнейших изменениях в составе руководства новое лицо, претендующее на занятие должности, должно согласовываться с Банком России.
Кредитная организация после принятия решения о предполагаемом назначении (избрании) руководителя информирует об этом Банк России и представляет для согласования кандидатуры требуемые документы:
- ходатайство о согласовании кандидатуры нового руководителя с указанием причин его назначения (избрания);
- протокол заседания уполномоченного органа управления кредитной организации, в котором зафиксировано решение о направлении в территориальное учреждение Банка России ходатайства о согласовании кандидатуры нового руководителя;
- два экземпляра анкеты кандидата на должность руководителя, заполненной им собственноручно, по установленной форме;
- один подлинный экземпляр автобиографии кандидата на должность руководителя (в произвольной форме).
Для подтверждения указанных в анкете сведений о наличии (отсутствии) судимости вместе с указанными выше документами представляется оригинал справки о наличии (отсутствии) судимости, выданной Министерством внутренних дел Российской Федерации.
В течение месяца соответствующие подразделения Банка России проверяют и рассматривают представленные документы и только после получения письма, содержащего согласование кандидатуры на должность руководителя банка, предлагаемое лицо может считаться назначенным (избранным).
Большое значение для финансовой устойчивости и стабильной деятельности банковской системы имеет уставный капитал банка. По величине уставного капитала банки можно разделить на мелкие, средние и крупные. Минимальный размер уставного капитала вновь создаваемого банка на день подачи ходатайства о государственной регистрации и получении лицензии на осуществление банковских операций устанавливается в сумме 300 млн. руб. (ст. 11 Федерального закона о банках и банковской деятельности). Уставный капитал банка может увеличиваться или в некоторых случаях, предусмотренных банковским законодательством, уменьшаться; акции (доли) могут приобретаться другими участниками или третьими лицами и передаваться в доверительное управление. Увеличение или уменьшение уставного капитала банка и совершение других сделок требуют получения соответствующего согласования с Банком России. Кроме указанной Инструкции N 135-И, глава 17 которой определяет общий порядок государственной регистрации изменений, вносимых в устав кредитной организации, в связи с изменением размера ее уставного капитала, отдельные вопросы и некоторые особенности совершения сделок с акциями кредитной организации регулируются Инструкцией Банка России от 25 октября 2013 г. N 146-И "О порядке получения предварительного согласия Банка России на приобретение акций (долей) кредитной организации" <1> и Инструкцией от 27 декабря 2013 г. N 148-И "О порядке осуществления процедуры эмиссии ценных бумаг кредитных организаций на территории Российской Федерации" <2>.
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2014. N 8.
<2> Вестник Банка России. 2014. N 32 - 33.

Согласно пункту 1.1 Инструкции N 146-И предварительное или последующее согласие Банка России в случае приобретения, в том числе и на вторичном рынке, и (или) получения в доверительное управление более 10% акций (долей) кредитной организации (с учетом ранее приобретенных) юридическим или физическим лицом либо группой лиц, определяемой в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <1> (далее - приобретатель), должно быть получено при заключении одной или нескольких сделок, в том числе:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3434.

- сделок, в результате которых акции (доли) кредитной организации перейдут в собственность приобретателей - акционеров (участников) кредитной организации;
- сделок, в результате которых акции (доли) кредитной организации перейдут во владение или распоряжение иных лиц (группы лиц), включая приобретение более 50% голосующих акций (долей) в уставном капитале хозяйственного общества (хозяйственных обществ), осуществляющего прямой или косвенный (через третьих лиц) контроль в отношении акционеров (участников), владеющих более чем 10% акций (долей) кредитной организации;
- конвертации эмиссионных ценных бумаг, конвертируемых в акции кредитной организации;
- исполнения обязательств по опционам, решением о выпуске которых предусмотрено право их конвертации в акции кредитной организации;
- распределения доли, принадлежащей кредитной организации, действующей в форме общества с ограниченной ответственностью, между участниками этой кредитной организации;
- приобретения права собственности на акции (доли) кредитной организации в порядке правопреемства в результате реорганизации акционеров (участников) кредитных организаций в формах присоединения, выделения, разделения, слияния;
- внесения акций (долей) кредитной организации в уставный капитал юридических лиц, не являющихся кредитными организациями;
- при изменении состава группы лиц, владеющей более чем 10% акций (долей) кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных в подп. 1.7.1 - 1.7.3 и 1.7.5 - 1.7.9 п. 1.7 рассматриваемой Инструкции;
- сделок по приобретению эмиссионных ценных бумаг российского эмитента, размещение и (или) организация обращения которых за пределами Российской Федерации осуществляется посредством размещения в соответствии с иностранным правом ценных бумаг иностранных эмитентов, удостоверяющих права в отношении эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов.
Приобретатель обязательно получает предварительное или последующее согласие Банка России, на основании которого он вправе приобрести акции (доли) кредитной организации в следующих пределах:
- более 10% акций кредитной организации, но не более 25% акций кредитной организации;
- более 10% долей кредитной организации, но не более 1/3 долей кредитной организации;
- более 25% акций кредитной организации, но не более 50% акций;
- более 1/3 долей кредитной организации, но не более 50% долей;
- более 50% акций кредитной организации, но не более 75% акций;
- более 50% долей кредитной организации, но не более 2/3 долей;
- более 75% акций кредитной организации;
- более 2/3 долей кредитной организации.
Дальнейшее приобретение акций (долей) кредитной организации, уже после заключения сделок, требует получения нового предварительного или последующего согласия Банка России.
Кроме того, приобретение лицами дополнительных акций этой же кредитной организации после государственной регистрации требует получения предварительного или последующего согласия Банка России, если при этом доля акций (размер долей) этих лиц с учетом дополнительных акций (долей) составит более 10% акций (долей) в уставном капитале кредитной организации.
Не позднее 30 дней с момента получения Банком России соответствующего ходатайства оно должно быть рассмотрено, заявителю должно быть сообщено о согласовании или отказе. В Банке России ведется учет выданных предварительных согласий на приобретение акций (долей) кредитных организаций.
Кроме согласований сделок с акциями (долями) кредитных организаций, государственной регистрации подлежат сами выпуски (дополнительные выпуски) акций и других эмиссионных ценных бумаг. Порядок и процедура принятия решения и выпуска эмиссионных ценных бумаг регламентированы вышеупомянутой Инструкцией N 148-И Банка России. Банком России регистрируется не только выпуск эмиссионных ценных бумаг, но и итоги данного выпуска, т.е. конечного результата, связанного с размещением выпущенных эмитентом ценных бумаг.
В соответствии с указанной Инструкцией Департаментом лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций Банка России регистрируются:
- выпуски (дополнительные выпуски) ценных бумаг кредитных организаций - эмитентов, надзор за которыми осуществляется уполномоченным структурным подразделением центрального аппарата Банка России;
- выпуски (дополнительные выпуски) акций кредитных организаций - эмитентов с уставным капиталом 1 млрд. руб. и более (включая в расчет предполагаемые итоги выпуска) или с долей иностранного участия (в том числе физических и юридических лиц из стран СНГ) свыше 50%;
- выпуски облигаций кредитных организаций - эмитентов на сумму 1 млрд. руб. и более (в ред. указания Банка России от 8 февраля 2015 г. N 3563-У);
- выпуски (дополнительные выпуски) ценных бумаг при реорганизации кредитных организаций;
- выпуски опционов кредитных организаций - эмитентов.
Остальные выпуски ценных бумаг кредитных организаций - эмитентов регистрируются территориальными учреждениями Банка России, осуществляющими надзор за деятельностью таких кредитных организаций.
Таким образом, все организационные вопросы и вопросы уставной деятельности банков затрагиваются разрешительной системой.
С развитием информационно-коммуникационных технологий появились новые направления в сфере осуществления платежей и расчетов и, соответственно, возникла необходимость расширения круга операций, совершаемых самими кредитными организациями, и расширения их взаимоотношений с другими субъектами, вовлеченными в сферу финансовых услуг, в том числе и в систему платежей и расчетов.
Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" (далее - Закон N 161-ФЗ) <1> установил правовую и организационную основу национальной платежной системы, порядок оказания платежных услуг с помощью современных электронных средств и способов платежей. Это повлекло за собой расширение круга участников по переводу денежных средств (кроме кредитных и небанковских кредитных организаций) и, как следствие, необходимость внесения изменений в действующую разрешительную систему в сфере банковских услуг.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3872.

В соответствии с Законом N 161-ФЗ субъектами национальной платежной системы, вовлеченными в банковскую сферу, являются: операторы электронных денежных средств; оператор платежной системы; оператор услуг платежной инфраструктуры; банковский платежный агент; банковский платежный субагент. Правилами платежной системы предусматриваются различные виды участия в платежной системе, а для каждого вида участия в такой платежной системе устанавливаются критерии участия, включая требования, касающиеся финансового состояния, технологического обеспечения и других факторов, влияющих на стабильное и бесперебойное функционирование платежной системы. Эти требования устанавливаются Банком России. Регулирование отношений, возникающих в национальной платежной системе, возложено также на Банк России.
Согласно Закону N 161-ФЗ платежная система определяется как совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы).
В соответствии с указанным Законом Банку России, надзирающему за деятельностью национальной платежной системы и являющемуся регулятором данной системы, предоставлено право устанавливать требования, предъявляемые ко всем участникам национальной платежной системы в целом и непосредственно к конкретной платежной системе, действующей на территории Российской Федерации.
Так, согласно ст. 15 Закона N 161-ФЗ организация, которая хочет стать оператором платежной системы, должна предварительно зарегистрироваться в Банке России по форме и в порядке, которые им установлены. К регистрационному заявлению кредитной организации необходимо приложить следующие документы:
1) решение органа управления кредитной организации об организации платежной системы;
2) бизнес-план развития платежной системы на ближайшие два календарных года с указанием целей и планируемых результатов организации платежной системы, включая анализ рыночных и инфраструктурных факторов;
3) правила платежной системы, соответствующие требованиям Закона N 161-ФЗ;
4) перечень операторов услуг платежной инфраструктуры, которые будут привлекаться для оказания услуг платежной инфраструктуры в платежной системе.
Организация, которая хочет осуществлять деятельность в качестве оператора платежной системы, но не является кредитной организацией, должна соответствовать дополнительным требованиям: наличие чистых активов в размере не менее 10 млн. руб., а в отношении лиц, занимающих должность единоличного исполнительного органа и другие руководящие должности в организации, - наличие высшего экономического, или юридического, или высшего образования в сфере информационных или коммуникационных технологий, а если таковое отсутствует, то опыт руководящей работы в кредитной организации не менее двух лет; отсутствие судимости за преступления в сфере экономики у указанных выше лиц или факта расторжения трудового договора в связи с совершением виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности.
Банк России в рамках предоставленных ему полномочий в указании от 2 мая 2012 г. N 2815-У "Об установлении значений критериев для признания платежной системы значимой" (в редакции от 8 июля 2014 г. N 3314-У) <1> на основании ч. ч. 1 и 2 ст. 22 Закона N 161-ФЗ определил критерии, по которым действующие платежные системы признаются системно значимыми или социально значимыми и включаются в реестр операторов платежной системы в соответствующем качестве.
--------------------------------
<1> Вестник Банка России. 2012. N 30.

Для признания платежной системы системно значимой общий объем переводов денежных средств, осуществляемых в рамках платежной системы в течение непрерывно трех календарных месяцев, должен быть в размере 15 трлн. руб., а значение сумм отдельных переводов должно быть в размере 100 млн. руб.
Чтобы признаваться социально значимой, платежная система должна обладать хотя бы одним из установленных критериев:
- общий объем переводов денежных средств, осуществляемых в рамках платежной системы в течение непрерывно трех календарных месяцев, должен быть в размере 1 трлн. руб., и более половины из этих переводов должны быть в размере 100 тыс. руб.;
- количество переводов денежных средств с использованием платежных карт в течение календарного года должно быть в размере не менее 500 млн.;
- количество переводов денежных средств без открытия банковского счета в течение календарного года должно быть в размере не менее 13 млн.;
- количество переводов денежных средств клиентов - физических лиц по их банковским счетам (за исключением переводов денежных средств с использованием платежных карт), осуществляемых в рамках платежной системы в течение календарного года, должно быть в размере не менее 2 млн.
Со стороны Банка России ведется мониторинг соответствия признанной значимости данной платежной системы с правом исключения из реестра при утрате системой своей значимости, в соответствии со ст. ст. 22 - 24 Закона N 161-ФЗ.
С января 2014 г. Закон N 161-ФЗ заработал в полную силу, некоторые его статьи вступали в действие не с момента принятия данного Закона, а по истечении 30 месяцев после официального опубликования. В это переходное время шло формирование платежных систем как структурных составляющих национальной платежной системы, как встраивание и урегулирование уже существующих взаимоотношений участников платежных систем, так и образование и нормативное закрепление новых взаимоотношений, складывающихся в рамках принятого Закона N 161-ФЗ.
Кроме того, введенные против Российской Федерации экономические санкции, в том числе касающиеся и банковской сферы, потребовали введения со стороны регулятора, Банка России, дополнительных мер по защите национальной платежной системы. Это прежде всего касается вопросов обеспечения безопасности и бесперебойности, а также стабильности расчетов на территории Российской Федерации. С учетом того обстоятельства, что до настоящего времени большая часть внутрироссийских транзакций проводилась по картам международных систем MasterCard и Visa через их процессинговые центры, и факта отказа этих международных систем, подчиняясь санкционным требованиям, обслуживать платежные карты некоторых российских банков, было принято решение о создании своей национальной системы платежных карт (НСПК) и переводе обработки внутрироссийских транзакций по картам международных платежных систем на территорию Российской Федерации.
Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 112-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред. от 22 декабря 2014 г.) <1> были внесены изменения в Закон N 161-ФЗ в части порядка организации национальной системы платежных карт.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2317.

В соответствии с указанными изменениями оператор НСПК создается в форме акционерного общества, 100% акций которого принадлежит Банку России.
Кроме того, все международные платежные системы (МПС) согласно закону и в порядке, установленном Банком России <1>, должны до 31 марта 2015 г. передать НСПК обработку транзакций по картам внутри России, в противном случае им придется внести обеспечительный взнос в Банк России - 25% среднедневного оборота по картам системы за предыдущий квартал.
--------------------------------
<1> Указание Банка России от 16 декабря 2014 г. N 3493-У "Об организации взаимодействия и получении операционных услуг и услуг платежного клиринга по переводам денежных средств с использованием международных платежных карт".

Таким образом, мы видим, что в банковской сфере разрешительная система применяется на протяжении всей деятельности кредитной организации с момента образования кредитной организации и в процессе осуществления этой организацией своей деятельности после регистрации.
Просматривающаяся в настоящее время тенденция закрепления за Банком России функции мегарегулятора в сфере финансовых и банковских услуг дает основание говорить о дальнейшем расширении разрешительной системы.
Передача Банку России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании, утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации" <1> функций по регулированию, контролю и надзору сферы финансового рынка подтверждает наметившуюся тенденцию. Банки, которые хотят быть участниками рынка ценных бумаг, должны получать разрешение (регистрацию) в Банке России (ранее это было одной из функций ФСФР).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 30 (ч. II). Ст. 4086.

Действующая разрешительная система в банковской сфере и предоставленные Банку России полномочия не были бы полными и эффективными без установления специальных мер для нарушителей положений действующего банковского законодательства.
Статья 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривает различные меры воздействия, которые Банк России вправе применять к кредитным организациям - нарушителям федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, в том числе аннулирование лицензии на осуществление банковской деятельности, обращение в судебные органы.

§ 5. Разрешения в сфере рынка ценных бумаг

В сфере рынка ценных бумаг разрешение - это документ, решение, выданное (оформленное) уполномоченным государственным органом (или уполномоченной организацией), которое предоставляет право на осуществление определенной деятельности постоянного рода в сфере рынка ценных бумаг или совершение каких-либо действий.
В настоящее время в сфере рынка ценных бумаг существует развитая разрешительная система, что предопределяется важностью этого рынка (как части общего финансового рынка) для развития экономики страны, обеспечения ее экономической безопасности и суверенитета. Современное состояние этой системы (как и ее развитие в предыдущие годы) во многом обусловлено тем, что основные элементы правового регулирования рынка ценных бумаг, а также государственного регулирования отношений на этом рынке Россия заимствовала у ряда развитых государств, которые имели в достаточной степени эффективно функционирующую систему государственного регулирования в этой области <1>.
--------------------------------
<1> Некоторые ученые отмечают, что эта проблема в целом нашей разрешительной системы. К примеру, А.Н. Орлов в части лицензирования высказывает следующее мнение: "Лицензионные отношения в России складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного соответствующими исследованиями отечественных ученых-административистов" (Орлов А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 4).

В Российской Федерации эта система представляет собой:
- закрепленные законом виды разрешений, виды деятельности, на которые такие разрешения выдаются;
- установленные нормативными правовыми актами требования, которым должны соответствовать лица, претендующие стать участниками отношений в сфере рынка ценных бумаг, и объекты инвестирования;
- установленные нормативными актами процедуры проверки соответствия лиц и объектов установленным требованиям, которые завершаются в итоге принятием решения о соответствии (и, следовательно, выдачей документа, подтверждающего соответствие требованиям) либо решения об отказе в допуске на рынок ценных бумаг;
- организованную определенным образом для проведения указанных процедур проверки совокупность разрешительных органов и организаций (уполномоченных государственных органов, а также иных лиц, которые осуществляют разрешительные процедуры).
Нормативные документы никогда не рассматривали разрешительную систему в сфере рынка ценных бумаг в качестве самостоятельного предмета регулирования.
По существу, конфигурация разрешительной системы в сфере рынка ценных бумаг (в части выделенных ее элементов) всегда зависела от того, к компетенции какого органа были отнесены регулирующие функции.
Этот подход использовался в основных документах политико-правового характера в сфере рынка ценных бумаг, которые специальных положений относительно конфигурации разрешительной системы не содержат, регулируя в этой части лишь отдельные вопросы. Такой подход к регулированию вопросов разрешительной системы в сфере рынка ценных бумаг сложился исторически, для этого достаточно посмотреть Концепцию развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008.
Подтверждают данный тезис и действующие документы:
- План мероприятий ("дорожная карта") "Создание международного финансового центра и улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 19 июня 2013 г. N 1012-р <1>, и Концепция создания международного финансового центра в Российской Федерации <2>;
--------------------------------
<1> Указывая на ряд мероприятий в интересующей нас области, в том числе "упрощение процедуры эмиссии ценных бумаг" и "совершенствование системы допуска капитала на рынок финансовых (банковских) услуг (недопущение к участию в капиталах банков лиц с неудовлетворительным финансовым положением и деловой репутацией), приведение требований к квалификации и деловой репутации руководителей и членов совета директоров (наблюдательного совета), а также учредителей (участников), приобретающих (владеющих) более 10 процентов акций (долей) кредитных организаций (в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг), в соответствие с международными подходами", можно выделить и еще несколько мероприятий, однако обратим внимание на то, что все они не составляют, в сущности, никакой системы и направлены на решение отдельных проблем, выявленных в ходе функционирования финансовых рынков.
Аналогичный подход был и в ранее действовавшем документе - Плане мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации, утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2009 г. N 911-р.
<2> URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/finances/creation/conceptmfc. К примеру, в части "разнообразия финансовых инструментов" отмечается необходимость "введения уведомительного порядка регистрации выпуска ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска в случае размещения ценных бумаг при участии профессиональных участников - членов саморегулируемых организаций с одновременным повышением ответственности таких профессиональных участников за их действия"; "упрощения процедуры эмиссии при размещении ценных бумаг только среди квалифицированных инвесторов"; "сокращения объема эмиссионных документов, в том числе за счет исключения дублирования данных в различных документах, а также за счет уменьшения состава включаемой в проспект ценных бумаг бухгалтерской и финансовой отчетности"; "уточнения процедур внесения изменений и дополнений в регистрационные документы при эмиссии ценных бумаг" и ряд других мер.

- Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р.
В последнем документе вопросы развития разрешительной системы рассматриваются применительно к решению иных задач. К примеру, для целей реализации до 2020 г. задачи по совершенствованию правового регулирования на финансовом рынке предусматривается "снижение административных барьеров и упрощение процедур государственной регистрации выпусков ценных бумаг". Из формулировки видно, что существующие "барьеры" отрицательно влияют на развитие рынка ценных бумаг, чему, однако, в самом документе нет никаких подтверждений. Да и само использование слова "барьеры" показывает некоторое пренебрежение разрешительными механизмами; рассмотрение их только в качестве вспомогательных организационных и правовых средств, которые в любой момент могут быть трансформированы для решения вновь поставленных задач.
Отмеченный инструментальный, даже утилитарный, если можно так выразиться, подход к правовому регулированию разрешительной системы в сфере рынка ценных бумаг, когда ее элементы "подстраиваются" под решение каких-то конкретных задач правовой и экономической политики, вне всякого сомнения, возможен. Однако его использование должно опираться на серьезные теоретические разработки в области правового регулирования разрешительной системы. Данные разработки должны создавать общую основу для применения разрешительной системы, а также для ее трансформации. Это позволяет не изобретать всякий раз какие-то новые правовые понятия и институты, а использовать для изменения основных элементов такой системы имеющиеся средства.
Между тем ничего подобного сегодня нет. А в силу того что подходы к регулированию рынка ценных бумаг периодически изменяются, происходит и изменение разрешительной системы, причем на каждом новом витке изменяются и правила. Как результат: каждый из названных элементов разрешительной системы подвижен и неустойчив. Например, возьмем такой элемент, как виды разрешений. Исходя из анализа действующих нормативных актов, можно выделить следующие основные виды разрешений на современном рынке ценных бумаг:
1) разрешение субъектам осуществлять определенную деятельность на постоянной основе:
- лицензия;
- присвоение статуса центрального депозитария;
- уведомление о соответствии требованиям, необходимым для осуществления деятельности;
- аккредитация;
- включение в список;
- разрешения на приобретение статуса;
- признание лица квалифицированным инвестором;
- регистрация документов;
2) разрешение допуска на российский рынок ценных бумаг финансовых инструментов:
- государственная регистрация выпуска ценных бумаг (проспекта, отчета);
- регистрация правил доверительного управления;
- регистрация спецификаций договоров;
3) разрешение на размещение и обращение ценных бумаг российских эмитентов на зарубежных финансовых рынках;
4) разрешение на размещение и обращение иностранных ценных бумаг на российском рынке;
5) аттестация специалистов;
6) разрешение (предварительное согласие) на приобретение ценных бумаг и иных финансовых инструментов.
Если посмотреть те виды, которые используются в анализируемой сфере, то обнаружится, что для одной и той же по существу процедуры используются одни и те же названия. К примеру, никакого содержательного отличия мы не наблюдаем между лицензированием и аккредитацией, присвоением статуса и проч.
Так, лицензирование определяют в теории как специфический административно-правовой режим, один из видов легализующих разрешительных режимов, в основе которого запреты и позитивные обязывания, направленные на удостоверение права субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов <1>; инструмент разрешительной государственной политики <2>; особый вид деятельности специально уполномоченных органов, которая выражается в официальном признании за определенными субъектами прав на занятие отдельными видами деятельности <3>; назначение лицензирования, как отмечается в юридической литературе, состоит в установлении государственного контроля за осуществлением видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с реализацией наиболее важных публичных интересов <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль. М., 2011. С. 21; Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2007. С. 46; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2001. С. 395.
<2> См.: Купреев С.С. Лицензирование как административно-правовой метод государственного управления: современное состояние // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 19.
<3> См.: Костылева К.И. Административно-правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 4.
<4> Багандов А.Б. Лицензирование юридических лиц. М., 2000. С. 19.

Процедура лицензирования состоит в том, что субъект, намеренный осуществлять ту или иную деятельность, в соответствии с установленным порядком предоставляет уполномоченному лицу (как правило, государственному органу) документы, которые подтверждают соответствие этого лица тем требованиям, которые установлены; в свою очередь, государственный орган осуществляет проверку указанных документов и/или самого субъекта на предмет соответствия представленных документов и материалов и/или самого субъекта установленным требованиям. По результатам указанной проверки принимает решение либо о выдаче соответствующего разрешения, либо об отказе в выдаче. В случае положительного решения в период деятельности соответствующий орган вправе осуществлять контрольные (надзорные) мероприятия.
Чем отличается от этой модели аккредитация? В юридической литературе предприняты попытки соответствующего разграничения <1> с указанием, в частности, на то, что: в отличие от режима лицензирования, являющегося обязательным для исчерпывающего перечня видов деятельности, правовой режим аккредитации может быть как обязательным, так и добровольным <2>; основной целью аккредитации является обеспечение доверия потребителей и государства в деятельности субъектов аккредитации и подтверждение соответствия продукции, услуг и других объектов установленным государственным требованиям <3>; правовой режим аккредитации представляет собой государственный механизм управления качеством и безопасностью продукции, производственных процессов и иных различных услуг <4>. Аккредитацию также признают "альтернативным", в сравнении с лицензированием, "способом регулирования" <5> (и это при том, что ст. 49 ГК РФ <6> не признает такой вид разрешительных процедур).
--------------------------------
<1> Спектор Е.И. Указ. соч. С. 45 - 53.
<2> Там же. С. 48.
<3> Там же. С. 49.
<4> Там же. С. 53.
<5> См.: Данилова И.В. Лицензирование как методы государственного регулирования экономики // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу "Предпринимательское право"). 2013. N 4. С. 11.
<6> В редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2304.

Однако анализ законодательства показывает, что, исключая вопросы обязательности/добровольности, все указанные тезисы могут с одинаковым успехом быть использованы и для описания лицензии и лицензирования <1>.
--------------------------------
<1> Примечательно, что Е.И. Спектор, характеризуя лицензию, пишет: "Лицензия представляет собой своего рода профессиональный паспорт предпринимателя... подтверждающий наличие у него реальных возможностей и предпосылок для осуществления конкретных видов деятельности. Лицензия, являясь гарантией качества оказываемых услуг и осуществления соответствующего вида деятельности, защищает права неограниченного круга лиц, не участвующих в предпринимательской деятельности" (Спектор Е.И. Указ. соч. С. 7 - 8).

По существу аккредитация - это разрешительная процедура, в рамках которой осуществляется проверка соответствия претендента определенным заранее установленным требованиям, а также собственно наличие в законе условия о необходимости прохождения такой проверки как условия допуска на рынок. Данная модель характерна для всех случаев аккредитации, которые мы рассмотрим ниже. Таким образом, существенных различий между лицензированием и аккредитацией нет. Тем не менее нормативными актами лицензирование и аккредитация рассматриваются в качестве самостоятельных феноменов.
Аналогично и с так называемым присвоением статуса. Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 414-ФЗ "О центральном депозитарии" <1> предусматривает такую разрешительную процедуру, как присвоение статуса центрального депозитария. Анализ Порядка присвоения статуса центрального депозитария, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 13 апреля 2012 г. N 46н, показывает, что модель такого "присвоения" ничем не отличается от лицензирования <2>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2011. N 278.
<2> Опять же отметим, что никакого присвоения статуса ст. 49 ГК РФ не знает.

Такая же ситуация с выдачей разрешений на приобретение статуса саморегулируемой организации.
В целом следует сказать, что в виде указанных разрешений и обеспечивающих их процедур перед нами несистемное и некачественное описание процедуры лицензирования ("квазилицензирование"), которое, с нашей точки зрения, должно быть в таком виде из закона исключено.
Много вопросов вызывает неясность с видами деятельности, на осуществление которых необходимо получать разрешение.
До 1996 г. (до принятия Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", далее - Федеральный закон о рынке ценных бумаг) регулировалась и лицензировалась деятельность так называемых инвестиционных институтов: посредника (финансового брокера); инвестиционного консультанта; инвестиционной компании; инвестиционного фонда <1>.
--------------------------------
<1> См.: Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденное Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78.

С 1996 г. Федеральный закон о рынке ценных бумаг установил, что лицензируются в обязательном порядке виды профессиональной деятельности, осуществляемые в сфере рынка ценных бумаг, которые непосредственно указаны в этом Законе (брокерская деятельность, дилерская деятельность, деятельность по доверительному управлению, клиринговая деятельность, депозитарная деятельность, деятельность по ведению реестра, деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг).
Как видно, из этого перечня "выпала" консультационная деятельность, при этом без каких-либо разумных объяснений этого <1>. Однако уже в 2002 г. <2> в рассматриваемый Закон вернули регулирование части такой деятельности в виде "финансового консультанта на рынке ценных бумаг" <3>, без требования о необходимости ее лицензирования, указав на необходимость соответствия лица определенным требованиям.
--------------------------------
<1> Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденное Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78, регулировало консультационную деятельность как деятельность "инвестиционного консультанта", под которой понималось "оказание консультационных услуг по поводу выпуска и обращения ценных бумаг". Нельзя сказать, что законодатель в 1991 г. как-то осознанно выделил инвестиционного консультанта в качестве инвестиционного института, рынка ценных бумаг как такового не существовало. Скорее, можно говорить, что законодатель использовал опыт развитых рынков, где такая деятельность в обязательном порядке регулируется. Специализация такого рода посредников на рынке ценных бумаг понятна: оказание особой финансовой услуги, связанной с подготовкой и осуществлением эмиссии ценных бумаг.
<2> В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2002 г. N 185-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и о внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. II). Ст. 5141.
<3> Как было отмечено в пояснительной записке к проекту Федерального закона N 80586-3 "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" (в части регистрации облигаций, регулирования эмиссии ценных бумаг и деятельности финансовых консультантов на рынке ценных бумаг) (который впоследствии и стал Федеральным законом N 185-ФЗ), "для обозначения лиц, оказывающих эмитенту услуги по подготовке проспекта эмиссии".

С 2013 года <1> и 2014 года <2> клиринговая деятельность и деятельность по организации торговли перестали рассматриваться в качестве профессиональных видов деятельности, однако стали лицензироваться в соответствии с требованиями специальных законов.
--------------------------------
<1> После вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности" // Российская газета. 2011. N 7. Ст. 905.
<2> После вступления в силу Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 327-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организованных торгах" // Парламентская газета. 2011. N 51.

Ретроспективный анализ нормативных актов в части требований и процедур показывает ровно такую же картину: постоянное изменение таковых. Для иллюстрации этого тезиса укажем в хронологическом порядке некоторые документы, которые регулировали вопросы лицензирования в сфере рынка ценных бумаг начиная с 1991 г.:
- Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденное Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78;
- письмо Минфина России от 21 сентября 1992 г. N 91 "О лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг в качестве инвестиционных институтов";
- письмо Минфина России от 28 декабря 1992 г. N 121 "О лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг в качестве инвестиционных фондов и лицензировании деятельности управляющих инвестиционными фондами";
- Временное положение о порядке лицензирования деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, утвержденное Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 30 августа 1995 г. N 6;
- Федеральный закон "О рынке ценных бумаг";
- Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 18 августа 1997 г. N 25;
- Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 19 сентября 1997 г. N 26;
- Положение о лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 19 июня 1998 г. N 24;
- Положение о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 50;
- Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденный Постановлением ФКЦБ России от 15 августа 2000 г. N 10;
- Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденный Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-3/пз-н;
- Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденный Приказом ФСФР России от 6 марта 2007 г. N 07-21/пз-н;
- Положение о лицензионных требованиях и условиях осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное Приказом ФСФР России от 20 июля 2010 г. N 10-49/пз-н.
Даже без учета постоянных изменений видно, насколько часто менялось регулирование.
Проблема еще и в том, что данными документами вопросы лицензирования профессиональной по существу деятельности не исчерпывались, и по некоторым видам деятельности принимались специальные акты (в части некоторых видов доверительного управления, к примеру).
Последний элемент разрешительной системы в сфере рынка ценных бумаг - совокупность разрешительных органов и организаций - также подвергается постоянным изменениям. Они касаются как органов, в компетенции которых находятся соответствующие вопросы, так и распределения компетенции между такими органами и саморегулируемыми организациями, подходов к распределению компетенции между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации.
К примеру, можно указать на то, как менялись регуляторы (соответственно, субъекты, которые осуществляли те или иные разрешительные функции) рынка за время его существования в России <1>:
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Е.В. Зенькович "Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование" (под ред. Л.Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2007.

<1> Подробнее см.: Габов А.В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М., 2011. С. 1015 - 1054; Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование. М., 2008. С. 109 - 117; Молотников А.Е. Правовое регулирование рынка ценных бумаг: Учебное пособие. М., 2013. С. 435 - 460; и др. работы.

- согласно Положению о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденному Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78, регулятором рынка ценных бумаг определялось Министерство экономики и финансов РСФСР. Наряду с ним рынок ценных бумаг регулировал и Банк России. Позднее функции регулятора стали выполнять Министерство финансов России и Банк России. С 1992 г. к ним добавился Государственный комитет по управлению имуществом РФ <1>. Определенную роль в регулировании выполнял Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур <2>. С 1993 г. функционировала Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации <3>. К числу регуляторов относилось и Министерство социальной защиты населения Российской Федерации в лице Инспекции негосударственных пенсионных фондов <4>;
--------------------------------
<1> См.: Закон РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 27. Ст. 927.
<2> См.: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; Указ Президента РФ от 24 августа 1992 г. N 915 "О Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур".
<3> См.: Положение о Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, утвержденное распоряжением Президента РФ от 9 марта 1993 г. N 163-рп.
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N 730 "Вопросы Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации".

- с 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации" была образована Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации. Данным Указом была прекращена, по существу, деятельность Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, однако иные органы по-прежнему сохранили свою компетенцию в части регулирования отношений на рынке ценных бумаг. Помимо этой комиссии и региональных комиссий <1>, система регуляторов включала: федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы; Банк России;
--------------------------------
<1> Об этих органах см.: Постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. N 193 "Об утверждении Примерного положения о региональной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку".

- в 1996 г. была образована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) <1> путем преобразования Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации (с августа по сентябрь 1996 г. регулятор носил наименование "Государственный комитет по рынку ценных бумаг" <2>). При этом не исключалась и роль иных регуляторов. Таким образом, с 1996 г. и до 2004 г. система регуляторов включала: 1) ФКЦБ России и ее региональные отделения; 2) федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы; 3) Банк России; 4) временные и специальные органы (к примеру, Государственная комиссия по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России <3>);
--------------------------------
<1> См.: Положение о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, утвержденное Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009.
<2> См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
<3> См.: Указ Президента РФ от 16 июля 1997 г. N 730 "О Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России".

- в 2004 г. была образована Федеральная служба по финансовым рынкам <1>;
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

- в 2013 г. был создан единый мегарегулятор путем упразднения ФСФР России <1> и передачи ее функций Банку России <2>. При этом надо отметить, что слово "мегарегулятор" также условно, поскольку часть разрешительных функций все равно осталась за некоторыми иными государственными органами.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. N 645 "Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации".
<2> См. также: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" // СЗ РФ. N 30 (ч. I). Ст. 4084.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)" (который впоследствии стал вышеупомянутым Федеральным законом N 251-ФЗ), "закрепление функций по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофинансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды) за одним регулирующим органом будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счет снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них".

Рассмотрим также вопросы распределения компетенции между государственными регуляторами и саморегулируемыми организациями. Так, Комплексной программой мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, утвержденной Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408, предполагалось установить запрет на выдачу лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг. Пунктом 2.8 Положения о лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, утвержденного Постановлением ФКЦБ России от 19 июня 1998 г. N 24, было установлено, что обязательными условиями для получения (продления) лицензии на осуществление деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг является "членство заявителя в саморегулируемой организации, объединяющей профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестров владельцев именных ценных бумаг".
Концепцией развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008, к важнейшим принципам государственной политики на рынке ценных бумаг был отнесен в том числе и принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования. В документе он объяснялся следующим образом: "Государство регулирует деятельность субъектов рынка лишь в тех случаях, когда это абсолютно необходимо, и делегирует часть своих нормотворческих и контрольных функций профессиональным операторам рынка ценных бумаг, организованным в саморегулируемые организации". Однако и это положение осталось лишь на бумаге.
В общем, как видно, до стабильности разрешительной системы в сфере рынка ценных бумаг пока еще очень далеко. Это является следствием невнимания законодателя к разрешительной системе, отсутствия единых концептуальных подходов по ее развитию и изменению, рассмотрения ее исключительно с инструментальных и утилитаристских позиций.
Исходя из этого, посмотрим на существующие виды разрешений и процедуры, обеспечивающие их выдачу.
Разрешение субъектам осуществлять определенную деятельность на постоянной основе.
1. Лицензирование. Лицензия является наиболее известным <1> видом разрешения в сфере рынка ценных бумаг <2>. Лицензирование направлено на регулирование доступа на рынок профессиональных посредников (организаций, планирующих оказывать на постоянной основе услуги инвесторам, эмитентам, другим профессиональным посредникам), а также некоторых субъектов отношений коллективного инвестирования.
--------------------------------
<1> Об истории лицензирования в России см.: Багандов А.Б. Указ. соч. С. 19; Малахов С.А. Лицензирование деятельности в России // Законодательство и экономика. 1999. N 2. С. 30 - 31; Субанова Н.В. Указ. соч. С. 6 - 18; Спектор Е.И. Указ. соч. С. 9 - 44; Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8 - 13; Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17 - 19 и др.
<2> Лицензирование вместе с государственной регистрацией (применительно к ценным бумагам) и аттестацией (применительно к специалистам фондового рынка) было впервые вместе урегулировано в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденном Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78. В соответствии с п. 21 этого документа указывалось, что инвестиционный институт вправе начать свою деятельность на рынке ценных бумаг только после получения им специальной лицензии в Министерстве экономики и финансов РСФСР. О лицензировании в сфере рынка ценных бумаг также см.: Зенькович Е.В. Указ. соч. С. 117 - 123.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона о рынке ценных бумаг все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, перечисленные в главе 2 указанного Закона, осуществляются на основании специального разрешения - лицензии, за исключением случая, когда право на осуществление отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг предоставлено государственной корпорации федеральным законом, на основании которого она создана.
Рассматриваемый Федеральный закон исходит из обязательности лицензирования исключительно прямо указанных в нем видов деятельности. Все иные виды посреднической деятельности, которые по своим признакам могут подпадать под понятие деятельности профессиональной (т.е. оказания посреднических услуг другим участникам рынка на постоянной основе), лицензирования не требуют.
Важной особенностью лицензирования профессиональной деятельности (в том значении, в котором термин "профессиональная деятельность" использует Федеральный закон "О рынке ценных бумаг") является то, что на нее не распространяются общие правила лицензирования, установленные Законом N 99-ФЗ.
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не устанавливает каких-либо общих правил и требований к лицензированию профессиональной деятельности. Таковые в настоящее время практически полностью отнесены на уровень подзаконных актов, которые принимаются регулятором рынка ценных бумаг - Банком России, который является единым и единственным на сегодняшний день лицензирующим органом <1>.
--------------------------------
<1> Никакие иные органы не осуществляют лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; регулятор не вправе, как это было ранее, делегировать свои полномочия иным органам. В более ранних редакциях Федерального закона о рынке ценных бумаг ситуация была несколько иной: ст. ст. 42 и 44 первой редакции Закона предусматривали такое право федерального органа исполнительной власти в области рынка ценных бумаг, как выдача генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также приостановление или аннулирование указанных лицензий. В соответствии с данными правилами было утверждено Положение о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (Постановление ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. N 16). Генеральная лицензия могла быть выдана иному федеральному органу исполнительной власти или Банку России на право осуществления лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Впоследствии такое положение из Закона было исключено, а соответствующий ведомственный акт утратил силу.

В соответствии с требованиями Федерального закона "О рынке ценных бумаг" профессиональная деятельность лицензируется в настоящее время двумя видами лицензий: лицензией профессионального участника рынка ценных бумаг и лицензией на осуществление деятельности по ведению реестра <1>. Лицензия выдается на каждый вид профессиональной деятельности.
--------------------------------
<1> Данное положение выглядит неудачным: если все названные участники относятся к одной группе профессиональных, то возникает законный вопрос: зачем существуют разные виды лицензий? Единственное объяснение здесь - исторический характер: законодатель долго не мог определиться (достаточно посмотреть акты до 1996 г. - года вступления в силу Федерального закона о рынке ценных бумаг), относить ли деятельность регистратора к профессиональной деятельности.
Отметим, что до 2013 г. (года вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 327-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об организованных торгах") ст. 39 Федерального закона о рынке ценных бумаг упоминала три вида лицензий: лицензия профессионального участника рынка ценных бумаг, лицензия на осуществление деятельности по ведению реестра, лицензия фондовой биржи.

Лицензия выдается без ограничения срока действия. Отметим, что подходы законодателя в части срочности/бессрочности лицензии не являются устоявшимися. Ранее в нормативных актах можно встретить и указания на выдачу лицензии на определенный срок; причем устанавливались самые разнообразные сроки и правила их определения, к примеру:
- Положение о лицензировании деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2006 г. N 432, устанавливало, что лицензия предоставляется на пять лет, при этом при продлении срока действия лицензии она действовала бессрочно либо в течение срока, указанного в заявлении о продлении срока действия лицензии;
- Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденный Приказом ФСФР России от 16 марта 2005 г. N 05-3/пз-н, при первичном обращении за получением лицензии соискателю лицензии предусматривал выдачу лицензии со сроком действия три года. Лицензия без ограничения срока действия выдавалась только на тот вид профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, на осуществление которого у соискателя лицензии имелась лицензия сроком действия три года на момент принятия решения лицензирующим органом о выдаче лицензии без ограничения срока действия;
- Положение о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1998 г. N 50, предусматривало, что лицензия на осуществление деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг и лицензия фондовой биржи выдавались сроком до 10 лет.
Были в ранние периоды и более короткие сроки, в том числе исчисляемые месяцами (см., к примеру, Временное положение о лицензировании брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное Постановлением ФКЦБ России от 19 декабря 1996 г. N 22).
Процедура лицензирования профессиональной деятельности представляет собой определенный порядок действий лица, обращающегося за получением лицензии, и лицензирующего органа.
Лицо, претендующее на получение лицензии, должно соответствовать лицензионным требованиям и представить набор установленных порядком лицензирования документов в установленной форме.
Лицензионные требования достаточно "подвижны": каждый нормативный акт в области лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг устанавливает какие-то новации в этой области. Подвижность лицензионных требований понятна: в их перечне (и в самих формулировках) регулятор отражает требования текущего момента, а также реализует требования общей экономической политики, которая осуществляется государством в целом.
Процедура лицензирования включает в себя, помимо подачи заявления, также действия регулятора по проверке соответствующих сведений, подготовке и принятию решения о выдаче лицензии или об отказе в ее выдаче. Результатом лицензирования профессиональной деятельности является формальное подтверждение соответствия лицензиата установленным требованиям.
Помимо деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, лицензированию подлежит также деятельность других участников рынка ценных бумаг (здесь даже можно применить более широкое понятие - финансового рынка), занимающихся определенной деятельностью на постоянной основе (профессионально).
В частности:
- Федеральным законом от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" (далее - Федеральный закон об инвестиционных фондах) <1> предусмотрено лицензирование деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев (ст. 60.1);
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.

- Федеральным законом от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" <1> предусмотрено лицензирование деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию (ст. 7.1);
--------------------------------
<1> Российская газета. 1998. N 90.

- статьей 26 Федерального закона о клиринге и клиринговой деятельности предусмотрено лицензирование клиринговой деятельности;
- статьей 26 Федерального закона об организованных торгах предусмотрено лицензирование деятельности по проведению организованных торгов: лицензия биржи и лицензия торговой системы, которые выдаются Банком России без ограничения срока действия указанных лицензий.
2. Присвоение статуса центрального депозитария. В соответствии с Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 414-ФЗ "О центральном депозитарии" (ст. 21) статус центрального депозитария может быть присвоен юридическому лицу, которое соответствует требованиям указанного Закона, иных федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов, имеет лицензию на осуществление депозитарной деятельности на рынке ценных бумаг и которое (правопредшественник которого) на момент подачи заявления о присвоении статуса центрального депозитария не менее трех лет осуществляло функции расчетного депозитария.
3. Уведомление о соответствии требованиям, необходимым для осуществления деятельности финансового консультанта. Указание на деятельность финансового консультанта появилось в Федеральном законе о рынке ценных бумаг в 2002 г.
Закон описал ее в качестве своего рода дополнения к деятельности лица, осуществлявшего брокерскую и/или дилерскую деятельность: финансовый консультант на рынке ценных бумаг - юридическое лицо, имеющее лицензию на осуществление брокерской и/или дилерской деятельности на рынке ценных бумаг, оказывающее эмитенту услуги по подготовке проспекта ценных бумаг. Непосредственно Федеральный закон о рынке ценных бумаг каких-либо требований, наподобие лицензионных, к деятельности финансового консультанта не устанавливает.
4. Аккредитация. Такой вид разрешения, как аккредитация, и, соответственно, процедуры аккредитации используются в сфере рынка ценных бумаг достаточно активно. В частности, можно говорить о следующих случаях:
- аккредитация организаций на право принятия квалификационных экзаменов и выдачу квалификационных аттестатов;
- аккредитация информационных агентств, которые проводят действия по раскрытию информации о ценных бумагах и об иных финансовых инструментах;
- аккредитация кредитной организации, не являющейся клиринговой организацией, для осуществления ею функций центрального контрагента;
- аккредитация организации, осуществляющей функции оператора товарных поставок.
В соответствии с п. 14 ст. 42 Федерального закона о рынке ценных бумаг Банк России определяет условия и порядок аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществляет аккредитацию таких организаций.
Следует отметить, что первоначально (с 1992 г.) функцию аттестации осуществлял непосредственно государственный орган. Однако впоследствии государство отказалось от участия в процессе допуска для работы в организациях - участниках рынка ценных бумаг в качестве аттестующего органа и передало эту функцию учебным организациям, оставив, как видно из процитированного правила Федерального закона о рынке ценных бумаг, функцию аккредитации таких учебных организаций (в настоящее время исполнение функций по аккредитации регулируется указанием Банка России от 23 апреля 2015 г. N 3627-У "Об условиях и порядке аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию специалистов финансового рынка").
В соответствии со ст. 44 Федерального закона о рынке ценных бумаг Банк России наделен правом проводить аккредитацию информационных агентств, которые выполняют действия по раскрытию информации о ценных бумагах и об иных финансовых инструментах, если установленный нормативными актами Банка России порядок раскрытия информации предусматривает ее раскрытие путем распространения через информационные агентства, определять порядок и условия проведения такой аккредитации, порядок отзыва аккредитации, права и обязанности аккредитованных информационных агентств, устанавливать порядок обмена данными между аккредитованными информационными агентствами и Банком России (регулирование этого вида аккредитации см. в следующем документе: Положение об аккредитации информационных агентств, которые проводят действия по раскрытию информации о ценных бумагах и об иных финансовых инструментах, утвержденное Банком России 13 октября 2014 г. N 435-П).
Согласно ст. 2 Федерального закона о клиринге и клиринговой деятельности центральным контрагентом признается соответствующее требованиям указанного Закона юридическое лицо, являющееся одной из сторон всех договоров, обязательства из которых подлежат включению в клиринговый пул.
Разрешительная процедура по аккредитации кредитной организации, не являющейся клиринговой организацией, для осуществления ею функций центрального контрагента предусмотрена в компетенции Банка России статьей 25 Федерального закона "О клиринге и клиринговой деятельности" (требования к лицу, для того чтобы он мог получить соответствующую аккредитацию, установлены Приказом ФСФР России от 5 июня 2012 г. N 12-35/пз-н "Об утверждении Условий аккредитации кредитной организации, не являющейся клиринговой организацией, для осуществления ею функций центрального контрагента").
В соответствии со ст. 2 Федерального закона о клиринге и клиринговой деятельности оператором товарных поставок признается организация, осуществляющая проведение, контроль и учет товарных поставок по обязательствам, допущенным к клирингу, получившая аккредитацию на осуществление указанных функций. Соответствующая разрешительная процедура находится в компетенции Банка России (ст. 25 Федерального закона о клиринге и клиринговой деятельности). (Также см.: Административный регламент предоставления Федеральной службой по финансовым рынкам государственной услуги по аккредитации организаций, осуществляющих функции оператора товарных поставок, утвержденный Приказом ФСФР России от 6 декабря 2012 г. N 12-107/пз-н.)
5. Включение юридических лиц в список организаций, уполномоченных проводить аттестацию физических лиц в сфере деятельности по проведению организованных торгов. Данная разрешительная процедура предусмотрена ст. 25 Федерального закона об организованных торгах. Она представляет собой аналог ранее рассмотренной аккредитации организаций на право принятия квалификационных экзаменов и выдачу квалификационных аттестатов.
6. Выдача разрешений на приобретение статуса саморегулируемой организации. Саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг Федеральным законом о рынке ценных бумаг именуется добровольное некоммерческое объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг.
Саморегулируемая организация учреждается профессиональными участниками рынка ценных бумаг для обеспечения условий профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдения стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг, защиты интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации, установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.
Однако одного учреждения организации для получения статуса саморегулируемой организации недостаточно: необходимо, чтобы федеральный орган исполнительной власти в сфере рынка ценных бумаг присвоил организации соответствующий статус. Как указывает ст. 50 Федерального закона о рынке ценных бумаг, организация, учрежденная не менее чем десятью профессиональными участниками рынка ценных бумаг, вправе подать в Банк России заявление о приобретении ею статуса саморегулируемой организации.
Закон не регулирует, в какой конкретно форме соответствующее разрешение должно быть оформлено и на какой срок оно выдается.
По такой же модели предусмотрена процедура выдачи разрешений на осуществление деятельности саморегулируемой организации управляющих компаний инвестиционных фондов в Федеральном законе об инвестиционных фондах. Статья 57 этого Закона определяет такую организацию как некоммерческую, основанную на членстве управляющих компаний, имеющую соответствующее разрешение Банка России.
В соответствии со ст. 59 указанного Закона для получения статуса саморегулируемой организации организация, созданная управляющими компаниями, представляет в Банк России заявление и иные документы в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Банка России. Однако в настоящее время такие требования отсутствуют.
7. Признание лица квалифицированным инвестором. Квалифицированными инвесторами являются лица, непосредственно указанные в п. 2 ст. 51.2 Федерального закона о рынке ценных бумаг, а также лица, признанные квалифицированными инвесторами в соответствии с п. п. 4 и 5 указанной статьи.
Признание лица квалифицированным инвестором расширяет его возможности по инвестированию в различные финансовые инструменты, а потому, учитывая, что до такого признания он инвестировать в некоторые инструменты не вправе, перед нами типичная разрешительная процедура.
Порядок признания лица квалифицированным инвестором определяется указанием Банка России от 29 апреля 2015 г. N 3629-У "О признании лиц квалифицированными инвесторами и порядке ведения реестра лиц, признанных квалифицированными инвесторами".
Спецификой этой разрешительной процедуры, установленной данным положением, является указание на субъект, ее осуществляющий. Если в подавляющем большинстве анализируемых в настоящей работе разрешительных процедур мы имеем дело с Банком России, государственными органами, то в данном случае признание лица квалифицированным инвестором осуществляется брокером, управляющим, управляющей компанией паевого инвестиционного фонда.
Такое законодательное решение не вызывает вопросов, поскольку законодательство не содержит в настоящее время запрета на передачу отдельных публичных функций негосударственным организациям <1>. К примеру, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 19 мая 1998 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти (п. 3): возложение на нотариальные палаты обязанности контролировать, исходя из публичных интересов, профессиональную деятельность своих членов и реагировать на выявленные нарушения законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении негосударственных органов государственными (контрольными) полномочиями и потому не соответствует положениям ст. ст. 3 и 11 Конституции Российской Федерации об осуществлении государственной власти органами государства... Конституция Российской Федерации, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. По смыслу ее ст. ст. 78 (ч. ч. 2 и 3) и 132 (ч. 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
--------------------------------
<1> Возможность такого подхода - предоставления в рамках разрешительной системы государственных полномочий невластным субъектам - давно отмечена в работах по административному праву (см., например: Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 7).

8. Регистрация документов. Некоторые нормативные акты в сфере рынка ценных бумаг упоминают в качестве отдельной процедуры регистрацию в уполномоченном государственном органе документов, на основании которых данная организация планирует осуществлять соответствующую деятельность.
Приведем в качестве примера ст. 27 Федерального закона о клиринге и клиринговой деятельности, в соответствии с которой клиринговая организация обязана зарегистрировать в Банке России следующие документы и вносимые в них изменения:
- правила клиринга;
- документ, определяющий порядок организации и осуществления внутреннего контроля;
- документ, определяющий порядок организации и осуществления внутреннего аудита;
- документ, определяющий правила организации системы управления рисками (также см.: указание Банка России от 24 мая 2015 г. N 3645-У "О порядке регистрации Банком России документов организатора торговли, клиринговой организации и вносимых в них изменений").
Следует отметить, что сама эта разрешительная процедура по существу не является самостоятельной; она вспомогательная для оценки уполномоченным государственным органом соответствия или несоответствия субъекта установленным требованиям.
Разрешение допуска на рынок ценных бумаг определенных финансовых инструментов.
1. Регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, проспектов ценных бумаг - разрешительные процедуры, направленные на обеспечение допуска на рынок объектов инвестирования - эмиссионных ценных бумаг.
Государственная регистрация - один из старейших по сроку использования видов разрешительных процедур. Она была впервые урегулирована Положением о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденным Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78.
Цели и интересы государства при установлении таких разрешительных процедур понятны: обеспечить соответствие допускаемых к обращению на рынке ценных бумаг объектов требованиям действующего законодательства о рынке ценных бумаг. Важность этого состоит в том, что если на рынок попадут объекты инвестирования, которые не будут соответствовать обязательным требованиям, то заинтересованные лица, прежде всего инвесторы, столкнутся с невозможностью удовлетворения своих интересов. Более того, "дефектные" объекты, допущенные к обращению на рынке ценных бумаг, приведут не к удовлетворению интересов инвесторов, а к обратным последствиям - нарушению прав инвесторов. Государственная регистрация не может предотвратить всех возможных нарушений, однако, как справедливо отмечено в юридической литературе, она позволяет снизить вероятность нарушения законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Синенко А.Ю. Эмиссия корпоративных ценных бумаг: правовое регулирование, теория и практика. М., 2002. С. 72.

Основные положения о государственной регистрации выпуска, отчета и регистрации проспекта ценных бумаг урегулированы в ст. ст. 20 и 21 Федерального закона о рынке ценных бумаг.
Государственная регистрация выпуска, отчета и проспекта осуществляется в рамках процедуры эмиссии эмиссионных ценных бумаг.
В соответствии со ст. 19 Федерального закона о рынке ценных бумаг процедура эмиссии эмиссионных ценных бумаг, если иное не предусмотрено указанным Законом, включает в себя следующие этапы:
1) принятие решения о размещении эмиссионных ценных бумаг или иного решения, являющегося основанием для размещения эмиссионных ценных бумаг;
2) утверждение решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг;
3) государственная регистрация выпуска эмиссионных ценных бумаг или присвоение выпуску эмиссионных ценных бумаг идентификационного номера;
4) размещение эмиссионных ценных бумаг;
5) государственная регистрация отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг или представление уведомления об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг. В некоторых случаях очередность этапов может меняться (при учреждении акционерного общества).
Как видно, по общему правилу эмиссия ценных бумаг всегда включает в себя в качестве обязательных этапов государственную регистрацию выпуска и отчета о его итогах. При этом процедура эмиссии ценных бумаг может сопровождаться, а в случаях, предусмотренных законом, должна сопровождаться регистрацией проспекта ценных бумаг <1>.
--------------------------------
<1> Такие случаи предусмотрены ст. 22 Федерального закона о рынке ценных бумаг.

Государственная регистрация выпуска осуществляется на основании заявления эмитента. К заявлению прилагаются решение о выпуске ценных бумаг, документы, подтверждающие соблюдение эмитентом требований законодательства Российской Федерации, определяющих порядок и условия принятия решения о размещении ценных бумаг, утверждения решения о выпуске ценных бумаг, и других требований, соблюдение которых необходимо при осуществлении эмиссии ценных бумаг, и в случае, если регистрация выпуска ценных бумаг должна сопровождаться регистрацией проспекта ценных бумаг, проспект ценных бумаг. Исчерпывающий перечень таких документов определяется подзаконными нормативными актами.
Регистрирующий орган обязан осуществить государственную регистрацию выпуска эмиссионных ценных бумаг или принять мотивированное решение об отказе в государственной регистрации в течение 30 дней с даты получения документов, представленных для государственной регистрации.
Регистрирующий орган вправе провести проверку достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных для государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг. В этом случае течение указанного выше срока может быть приостановлено на время проведения проверки, но не более чем на 30 дней.
"Техническим" результатом государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг является присвоение ему индивидуального государственного регистрационного номера <1>. В случае принятия решения о государственной регистрации выпуска ценных бумаг регистрирующий орган обязан в течение трех дней с даты принятия соответствующего решения выдать (направить) эмитенту:
--------------------------------
<1> При государственной регистрации каждого дополнительного выпуска эмиссионных ценных бумаг ему присваивается индивидуальный государственный регистрационный номер, состоящий из индивидуального государственного регистрационного номера, присвоенного выпуску эмиссионных ценных бумаг, и индивидуального номера (кода) этого дополнительного выпуска эмиссионных ценных бумаг. Индивидуальный номер (код) не присваивается дополнительному выпуску эмиссионных ценных бумаг в случае, если такие ценные бумаги допущены или допускаются к организованным торгам и размещаются путем открытой подписки с их оплатой деньгами и (или) допущенными к организованным торгам эмиссионными ценными бумагами. Индивидуальный номер (код) аннулируется по истечении трех месяцев с момента государственной регистрации отчета об итогах дополнительного выпуска эмиссионных ценных бумаг.

- уведомление регистрирующего органа о государственной регистрации выпуска ценных бумаг;
- два экземпляра решения о выпуске ценных бумаг с отметкой о его регистрации и государственным регистрационным номером выпуска ценных бумаг;
- два экземпляра проспекта ценных бумаг с отметкой о его регистрации и государственным регистрационным номером выпуска ценных бумаг (в случае регистрации проспекта ценных бумаг).
При принятии решения об отказе в государственной регистрации выпуска ценных бумаг регистрирующий орган обязан в течение трех дней с даты принятия соответствующего решения выдать (направить) эмитенту уведомление об отказе в государственной регистрации выпуска ценных бумаг, содержащее основания отказа.
С данными общими правилами схоже регулирование, установленное для регистрации выпусков ценных бумаг кредитных организаций, с известной спецификой, основанной на использовании при эмиссии кредитных организаций механизма накопительного счета (см. Инструкцию Банка России от 27 декабря 2013 г. N 148-И "О порядке осуществления процедуры эмиссии ценных бумаг кредитных организаций на территории Российской Федерации").
Государственная регистрация отчета об итогах выпуска необходима для проверки правильности размещения ценных бумаг <1>.
--------------------------------
<1> См.: Рогов А.С. Гражданско-правовое регулирование эмиссии акций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 8.

Порядок и условия государственной регистрации отчета об итогах выпуска схожи с порядком и условиями государственной регистрации выпуска и проспекта. В самом общем виде они регулируются ст. 25 Федерального закона о рынке ценных бумаг. Государственная регистрация отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг осуществляется регистрирующим органом на основании заявления эмитента, к которому прилагаются документы, подтверждающие соблюдение эмитентом требований законодательства Российской Федерации, определяющих порядок и условия размещения эмиссионных ценных бумаг, утверждения отчета об итогах их выпуска, раскрытия информации, и иных требований, соблюдение которых необходимо при размещении эмиссионных ценных бумаг. Исчерпывающий перечень таких документов определяется подзаконными нормативными актами.
Регистрирующий орган рассматривает отчет об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг в течение 14 дней и при отсутствии связанных с эмиссией ценных бумаг нарушений регистрирует его.
В случае принятия решения о государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг регистрирующий орган обязан в течение трех дней с даты принятия соответствующего решения выдать (направить) эмитенту:
а) уведомление регистрирующего органа о государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг;
б) два экземпляра отчета об итогах выпуска ценных бумаг с отметкой о государственной регистрации. В случае принятия решения об отказе в государственной регистрации отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг регистрирующий орган обязан в течение трех дней с даты принятия соответствующего решения выдать (направить) эмитенту уведомление об отказе в государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг, содержащее основания отказа.
Последствия государственной регистрации выпусков ценных бумаг кредитных организаций схожи с указанными последствиями, урегулированными общими правилами с учетом известной специфики эмиссии ценных бумаг кредитных организаций.
Следует отметить, что описываемые процедуры являются примером качественного и детального регулирования разрешительных процедур в законодательстве России.
Проблемой, связанной с указанными процедурами, которая, с нашей точки зрения, подлежит решению, является наличие случаев, когда государственная регистрация осуществляется уже после размещения ценных бумаг (при учреждении акционерного общества (см. ст. 19 Федерального закона о рынке ценных бумаг). Такой подход к регулированию не может быть принят. Государственная регистрация в такой ситуации перестает выполнять функцию "фильтра", т.е. ту функцию, ради которой этот институт и существует в нашем законодательстве.
2. Присвоение выпуску (дополнительному выпуску) эмиссионных ценных бумаг идентификационного номера. Законодательство о рынке ценных бумаг предусматривает разрешительную процедуру, заменяющую государственную регистрацию выпуска ценных бумаг, - присвоение идентификационного номера.
Под идентификационным номером ст. 2 Федерального закона о рынке ценных бумаг понимает цифровой (буквенный, знаковый) код, который идентифицирует конкретный выпуск эмиссионных ценных бумаг, не подлежащий государственной регистрации.
Порядок присвоения таких номеров регулируется Приказом ФСФР России от 9 августа 2005 г. N 05-27/пз-н "Об утверждении Порядка присвоения идентификационного номера выпуску (дополнительному выпуску) облигаций Центрального банка Российской Федерации (Банка России)", который содержит в основном технические требования.
В настоящее время правовой режим присвоения таких номеров не вполне ясен.
Дело в том, что в одних случаях нормативные акты требуют присвоения таких номеров до размещения ценных бумаг, т.е. по существу присвоение номера является элементом разрешения.
К примеру, ст. 27.5-3 Федерального закона о рынке ценных бумаг в части российских депозитарных расписок гласит: "размещение и обращение российских депозитарных расписок могут осуществляться после государственной регистрации их выпуска или присвоения их выпуску идентификационного номера". Однако закон признает и случаи, когда такой номер может присваиваться уже после размещения, т.е., по существу, речь идет о техническом обозначении определенного количества ценных бумаг, никак не связанном с его допуском на рынок.
По нашему мнению, правовой режим данного разрешения должен стать более ясным. В принципе, здесь есть и путь исключения присвоения идентификационного номера из числа разрешительных процедур вообще.
3. Регистрация правил доверительного управления. Регистрация правил доверительного управления предусмотрена Федеральным законом об инвестиционных фондах.
В соответствии со ст. 19 указанного Закона управляющая компания вправе предлагать заключить договор доверительного управления паевым инвестиционным фондом только при условии регистрации Банком России правил доверительного управления этим фондом.
Аналогичная разрешительная процедура предусмотрена и ст. 27 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" <1>: управляющий ипотечным покрытием вправе осуществлять выдачу ипотечных сертификатов участия только при условии регистрации Банком России правил доверительного управления ипотечным покрытием, долю в праве общей собственности на которое эти сертификаты удостоверяют.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. II). Ст. 4448.

Существование данной разрешительной процедуры в целом не вызывает каких-либо вопросов. Как и в случае с государственной регистрацией, регистрация правил представляет собой по существу элемент в последовательности действий, направленных на создание объекта инвестирования - ценной бумаги.
4. Регистрация спецификации договоров. Необходимость в проведении соответствующих разрешительных процедур в настоящее время установлена ст. 4 Федерального закона об организованных торгах.
Указанной статьей определено, что организаторы торговли, осуществляющие проведение организованных торгов, на которых заключаются договоры, являющиеся производными финансовыми инструментами, обязаны утвердить спецификации таких договоров, соответствующие требованиям нормативных актов Банка России; указанные спецификации договоров, а также вносимые в них изменения должны быть зарегистрированы в Банке России.
Выдача разрешений на размещение и обращение ценных бумаг на зарубежных рынках.
В соответствии с требованиями ст. 16 Федерального закона о рынке ценных бумаг только по разрешению Банка России:
- российские эмитенты вправе размещать ценные бумаги за пределами Российской Федерации, в том числе посредством размещения в соответствии с иностранным правом ценных бумаг иностранных эмитентов, удостоверяющих права в отношении эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов;
- допускается организация обращения эмиссионных ценных бумаг российского эмитента за пределами Российской Федерации, в том числе посредством размещения в соответствии с иностранным правом ценных бумаг иностранных эмитентов, удостоверяющих права в отношении эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов <1>.
--------------------------------
<1> Для размещения и (или) для организации обращения государственных ценных бумаг за пределами Российской Федерации получения разрешений не требуется.

Разрешение на размещение и/или на обращение ценных бумаг российских эмитентов за пределами Российской Федерации выдается Банком России на основании заявления, к которому прилагаются документы, подтверждающие соблюдение указанных требований. Исчерпывающий перечень таких документов определяется нормативными актами Банка России, который обязан выдать указанное разрешение или принять мотивированное решение об отказе в его выдаче в течение 30 дней с даты получения всех необходимых документов.
Разрешение на размещение и обращение иностранных ценных бумаг на российском рынке.
Соответствующая разрешительная процедура регулируется ст. 51.1 Федерального закона о рынке ценных бумаг.
Данной статьей установлено, что ценные бумаги иностранных эмитентов допускаются к размещению в Российской Федерации по решению Банка России при условии регистрации Банком России проспекта таких ценных бумаг.
Несколько иную форму имеет разрешительная процедура в части допуска иностранных бумаг к публичному обращению. В частности, указанной статьей установлено, что ценные бумаги иностранных эмитентов могут быть допущены к публичному обращению в Российской Федерации по решению российской биржи об их допуске к организованным торгам при условии их соответствия установленным этой статьей требованиям.
Указанная статья содержит подробное описание условий, при которых российская биржа вправе принять соответствующее решение.
Особенностью этой разрешительной процедуры является, как и в случае с признанием лица квалифицированным инвестором, ее осуществление не Банком России или иным органом, а, по существу, частной организацией.
Аттестация специалистов, работающих в организациях, осуществляющих деятельность в сфере рынка ценных бумаг.
Для сотрудников организаций, осуществляющих деятельность в сфере рынка ценных бумаг, одним из обязательных требований является соответствие работников квалификационным требованиям, установленным законодательством Российской Федерации о ценных бумагах.
Квалификационным требованиям должны соответствовать не все сотрудники, а только те категории лиц, на которые распространяется соответствующее требование согласно Положению о специалистах финансового рынка, утвержденному Приказом ФСФР России от 28 января 2010 г. N 10-4/пз-н.
Цель существования данной разрешительной процедуры - обеспечить доступ на работу в организации - участнице фондового рынка, связанную с руководством таким субъектом, контролем его деятельности, совершением операций с ценными бумагами и их учетом, лиц, которые обладают достаточной профессиональной подготовкой.
Выдача разрешений (предварительное согласие) на приобретение ценных бумаг и иных финансовых инструментов.
Действующее законодательство устанавливает целый ряд случаев, когда приобретение инвестором ценных бумаг может быть осуществлено только с разрешения (предварительного согласия) определенного государственного органа.
К числу таких случаев можно, в частности, отнести:
- разрешение на сделки, которые совершаются иностранными государствами, международными организациями или находящимися под их контролем организациями в соответствии с Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" <1>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1940.

- предварительное согласие на сделки, направленные на приобретение ценных бумаг, подпадающие под требования Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";
- предварительное уведомление о намерении направить добровольное или обязательное предложение, касающееся приобретения ценных бумаг, обращающихся на организованных торгах федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг в соответствии со ст. 84.9 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах".
Следует отметить, что установление разрешительного порядка приобретения ценных бумаг всякий раз имеет собственную цель, т.е. никаких общих оснований для установления таких процедур нет.
К примеру, антимонопольное законодательство устанавливает такие ограничения для защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности; ограничение приобретения ценных бумаг обществ, имеющих стратегическое значение, осуществляется с целью обеспечения экономической безопасности государства и т.п.
Нет большого смысла рассматривать каждый из указанных случаев, поскольку практически все они предусматривают необходимость получения предварительного согласия (разрешения) на осуществление действий, направленных на приобретение ценных бумаг или иных финансовых инструментов.
Поэтому в качестве примера таких разрешительных процедур приведем только положения вышеупомянутого Федерального закона "О защите конкуренции". Этот Закон в ст. ст. 28 и 29 предусматривает случаи, когда сделки с акциями коммерческих организаций требуют предварительного согласия антимонопольного органа.
В частности, согласно ст. 28, если суммарная стоимость активов по последним балансам лица, приобретающего акции, и его группы лиц, лица, являющегося объектом экономической концентрации, и его группы лиц превышает 7 млрд. руб. или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает 10 млрд. руб. и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу лица, являющегося объектом экономической концентрации, и его группы лиц превышает 250 млн. руб. либо если одно из указанных лиц включено в реестр, то с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие сделки с акциями:
- приобретение лицом (группой лиц) голосующих акций зарегистрированного на территории Российской Федерации акционерного общества, если такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 25% указанных акций при условии, что до этого приобретения такое лицо (группа лиц) не распоряжалось голосующими акциями данного акционерного общества или распоряжалось не более чем 25% голосующих акций этого общества (указанное требование не распространяется на учредителей акционерного общества при его создании);
- приобретение голосующих акций зарегистрированного на территории Российской Федерации акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 25% и не более чем 50% голосующих акций акционерного общества, если это лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 50% таких голосующих акций;
- приобретение голосующих акций зарегистрированного на территории Российской Федерации акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем 75% голосующих акций акционерного общества, если это лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 75% таких голосующих акций;
- приобретение лицом (группой лиц) более чем 50% голосующих акций (долей) юридического лица, учрежденного за пределами территории Российской Федерации, либо иных прав, позволяющих определять условия осуществления таким юридическим лицом предпринимательской деятельности или осуществлять функции его исполнительного органа.
В соответствии со ст. 29 указанного Закона в случае, если стоимость активов по последнему балансу финансовой организации превышает величину, установленную Правительством Российской Федерации (при осуществлении сделок с акциями (долями), активами кредитной организации или правами в отношении кредитной организации такая величина устанавливается Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации), с предварительного согласия антимонопольного органа осуществляются следующие сделки с акциями финансовой организации:
- приобретение лицом (группой лиц) голосующих акций акционерного общества, если такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 25% указанных акций при условии, что до этого приобретения такое лицо (группа лиц) не распоряжалось голосующими акциями данного акционерного общества или распоряжалось не более чем 25% голосующих акций данного общества (это требование не распространяется на учредителей финансовой организации при ее создании);
- приобретение голосующих акций акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 25% и не более чем 50% голосующих акций акционерного общества, если это лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 50% таких голосующих акций;
- приобретение голосующих акций акционерного общества лицом (группой лиц), распоряжающимся не менее чем 50% и не более чем 75% голосующих акций акционерного общества, если это лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 75% таких акций.
Подробный порядок получения предварительного согласия, в том числе перечень документов и информации, которые требуют предоставления, установлен ст. ст. 32 - 33 рассматриваемого Федерального закона "О защите конкуренции".

Глава 10. РАЗРЕШЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ И
ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

§ 1. Разрешения в оборонной сфере

Проблема разрешения в оборонной сфере как метода государственного управления еще не достаточно исследована. Причина, скорее всего, в том, что вопросы, связанные с обороной и безопасностью государства, преимущественно решаются императивными по характеру способами, в то время как разрешение имеет диспозитивную природу.
Второй причиной недостаточного внимания к разрешению в этой сфере служит сложный системно-структурный состав и содержание обороны как института государства. Оборона является одной из важнейших функций государства. В системном плане разрешение в области обороны также является системой специальных норм, обеспечивающих гибкость правового регулирования общественных отношений, возникающих при подготовке к вооруженной защите и вооруженной защите Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Оборона, как известно, представляет собой систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории <1>. На достижение этой цели направлена совместная деятельность органов государственного и военного управления, Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск, воинских формирований и органов, а также части производственного и научного комплексов страны, составляющих военную организацию государства.
--------------------------------
<1> См.: ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" // СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.

Оборона выражает публичный интерес государства, направленный на исполнение обязанности государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. Государственный интерес выражается через его функции. А функции, в свою очередь, выполняются государственными органами <1>. Исполнение оборонных функций, в первую очередь связанных с подготовкой к вооруженной защите и вооруженной защитой России, требует установления достаточно высоких запретительных барьеров, ограничивающих права субъектов возникающих отношений. Государство, изменяя "уровень запретности" в тех или иных сферах деятельности путем установления новых запретов и ограничений, ужесточения имеющихся или, наоборот, отмены действующих запретов, снижая тем самым запретительный порог, устанавливает приемлемый для общества баланс, удовлетворяющий и само государство. Одновременно вариативность соотношения "разрешено/запрещено" создает, с одной стороны, регулятивное, с другой стороны, охранительное воздействие на общественное поведение. Охранительное воздействие заключается в обеспечении охраны интересов обладателя разрешения в случае получения им разрешения в целях удовлетворения собственных потребностей и интересов третьих лиц, если разрешение получено для обеспечения удовлетворения их потребностей <2>.
--------------------------------
<1> См.: Талапина Э.В. Интерес в государственном управлении. Правовое обеспечение национальных интересов: Материалы международной научно-практической конференции (Москва, 25 - 26 октября 2005 г.) / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юстицинформ, 2005. С. 176.
<2> См.: Кузнецов В.И. О разрешительных функциях Минобороны России // Журнал российского права. 2012. N 9. С. 30.

Деятельность в области обороны разделена на две сферы. Первая сфера представляет собой военную политику Российской Федерации, включающую деятельность Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов; применение Вооруженных Сил и других войск; основные задачи Вооруженных Сил и других войск в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время; развитие военной организации, строительство и развитие Вооруженных Сил и других войск; военное планирование. Вторая сфера охватывает военно-экономическое обеспечение обороны страны.
Разрешения в сфере размещения оборонного заказа. Военно-техническое обеспечение обороны включает в себя: оснащение Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой; обеспечение Вооруженных Сил и других войск материальными средствами; развитие оборонно-промышленного комплекса; мобилизационную подготовку экономики, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, военно-политическое и военно-техническое сотрудничество Российской Федерации с иностранными государствами.
В каждой из перечисленных областей военно-оборонной деятельности действуют те или иные разрешения: лицензии, разрешения, специальные разрешения, согласования, пропуска, свидетельства, поверки, экспертизы, аттестации, аккредитации, дипломы, сертификации, квоты, специальное право.
Важнейшим элементом военной организации государства является оборонно-промышленный комплекс (ОПК), который рассматривается <1> как высокотехнологичный многопрофильный сектор экономики страны, способный удовлетворить потребности Вооруженных Сил и других войск в современном вооружении, военной и специальной технике и обеспечить стратегическое присутствие Российской Федерации на мировых рынках высокотехнологичных продукции и услуг. Перечень видов оборонной продукции, необходимой государству в оборонной сфере, широк и разнообразен. Юридическое закрепление состава оборонной продукции происходит в виде оборонного заказа, формируемого на основе государственной программы вооружения.
--------------------------------
<1> См.: п. 45 Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 5 февраля 2010 г. N 146 // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 724.

Состав оборонного заказа определен в ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе".
В состав государственного оборонного заказа могут включаться:
- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по созданию, модернизации вооружения, военной и специальной техники, а также утилизации и уничтожению выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники;
- научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы по развитию исследовательской, проектно-конструкторской и производственно-технологической базы организаций в целях обеспечения выполнения государственного оборонного заказа, а также повышения мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации;
- поставки вооружения, военной и специальной техники, а также сырья, материалов и комплектующих изделий <1>;
--------------------------------
<1> Вооружение и военная техника - комплексы различных видов оружия и средств обеспечения его боевого применения, в том числе средств доставки, системы наведения, пуска, управления, а также другие специальные технические средства, предназначенные для оснащения вооруженных сил, боеприпасы и их компоненты, запасные части, приборы и комплектующие изделия к приборам, учебное оружие (макеты, тренажеры и имитаторы различных видов вооружения и военной техники) (ст. 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами").
Пункт 3 Положения о лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2012 г. N 581, определяет названные понятия следующим образом: вооружение - средства, предназначенные для поражения живой силы, техники, сооружений и других объектов противника, составные части этих средств и комплектующие изделия; военная техника - технические средства, предназначенные для боевого, технического и тылового обеспечения деятельности войск, а также оборудование и аппаратура для контроля и испытаний этих средств, составные части этих средств и комплектующие изделия.

- поставки военного имущества, продовольственных и непродовольственных товаров;
- ремонт, модернизация вооружения, военной и специальной техники, их сервисное обслуживание, а также утилизация выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники;
- работы по уничтожению химического оружия;
- работы по строительству, реконструкции, техническому перевооружению объектов, предназначенных для нужд обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, в том числе для утилизации выводимых из эксплуатации вооружения, военной и специальной техники;
- работы по мобилизационной подготовке экономики Российской Федерации;
- поставки продукции в области военно-технического сотрудничества <1> Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации;
--------------------------------
<1> Военно-техническое сотрудничество - деятельность в области международных отношений, связанная с вывозом и ввозом, в том числе с поставкой или закупкой, продукции военного назначения, а также с разработкой и производством продукции военного назначения (ст. 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами").

- поставки продукции для накопления материальных ценностей государственного материального резерва;
- иные определенные в соответствии с ч. 1 ст. 4 вышеупомянутого Закона N 275-ФЗ поставки продукции в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации.
Размещение государственного оборонного заказа производится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом особенностей, предусмотренных указанным Законом. При этом в контрактной документации обязательно предусматривается наличие у подрядчиков и исполнителей необходимых лицензий и иных разрешений.
В.М. Корякин указывал, что в сфере государственных закупок для нужд обороны действуют <1>:
--------------------------------
<1> Корякин В.М. Проблемы правового регулирования поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд обороны и военной безопасности. URL: http://www.voennoepravo.ru/files/koryakin.doc.

а) нормы государственного права, регулирующие отношения по формированию основных направлений военной политики государства и определению потребности военной организации государства в товарах, работах и услугах;
б) нормы административного права, регулирующие вопросы распределения полномочий между органами государственной власти по закупкам продукции военного назначения, контроля и надзора в сфере государственных закупок;
в) нормы гражданского права, регулирующие отношения, связанные с размещением государственного заказа, заключением и исполнением государственных контрактов, гражданско-правовой ответственности участников контрактных отношений по закупкам товаров, работ и услуг для нужд военных организаций;
г) нормы финансового права, регулирующие бюджетные отношения по финансированию поставок товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд в интересах обороны и военной безопасности.
Столь непростой состав отношений требует от их субъектов особой готовности и способности для успешного исполнения предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей. Наличие государственного контроля и надзора предусматривает установление специальных условий, соответствие субъектов которым подтверждается в рамках различных разрешительных процедур и режимов.
Разрешения можно разделить на две группы. Первую составляют обычные разрешения (лицензии, квоты и пр.), которые обязаны иметь все субъекты при выполнении той или иной деятельности, для осуществления которой государством предусмотрено их наличие, и специальные разрешения, обусловленные работой в оборонной сфере.
Согласно ст. 12 Закона N 99-ФЗ лицензированию подлежат следующие виды деятельности, имеющие прямое отношение к сфере обороны:
- разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники;
- разработка, производство, испытание, хранение, реализация и утилизация боеприпасов (в том числе патронов к гражданскому и служебному оружию и составных частей патронов), пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с национальным стандартом, применение пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с техническим регламентом <1>;
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 14 сентября 2012 г. N 925 "О лицензировании разработки, производства, испытания, хранения, реализации и утилизации боеприпасов (в том числе патронов к гражданскому и служебному оружию и составных частей патронов), пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с национальным стандартом, применения пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с техническим регламентом" (вместе с "Положением о лицензировании разработки, производства, испытания, хранения, реализации и утилизации боеприпасов (в том числе патронов к гражданскому и служебному оружию и составных частей патронов), пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с национальным стандартом, применения пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с техническим регламентом") // СЗ РФ. 2012. N 39. Ст. 5267.

- деятельность по хранению и уничтожению химического оружия.
Разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники представляют собой сложный организационно-технический процесс, который иногда называют жизненным циклом изделия. Регламентация этого процесса осуществляется значительным количеством нормативно-технической документации. Но кроме названных актов, содержащих обязательные технико-технологические нормы и правила, существует целый ряд нормативных правовых актов, регламентирующих права и обязанности субъектов, участвующих в отношениях, возникающих в течение жизненного цикла образцов вооружения и военной техники.
Особое значение продукции военного назначения для обеспечения безопасности граждан, общества и государства вызвало необходимость допуска к участию в соответствующих направлениях указанной деятельности. Законом N 99-ФЗ предписан лицензионный порядок такого допуска.
Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2012 г. N 581 <1> установлен порядок лицензирования разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники, осуществляемых юридическими лицами на территории Российской Федерации. Установленный указанным Постановлением порядок не распространяется на выполнение научно-исследовательских работ, связанных с разработкой вооружения и военной техники.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 13 июня 2012 г. N 581 "О лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники" (вместе с "Положением о лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники") // СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3377.

Лицензирование разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Постановление Правительства РФ от 13 июня 2012 г. N 581 "О лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники" (в ред. от 25 декабря 2014 г. N 1489) (вместе с "Положением о лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники")) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. Ст. 3377.

Отсутствие указанной лицензии является административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.
Так, ОАО "Камчатский гидрофизический институт" было привлечено к административной ответственности (предусмотренной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ) за осуществление деятельности по выполнению оборонного заказа без лицензии. В ходе судебного исследования выяснилось, что Межрегиональным управлением Федеральной службы по оборонному заказу по Дальневосточному федеральному округу в ходе проверки ОАО "Камчатский гидрофизический институт" установлено, что общество является специализированным предприятием для выполнения заданий государственного оборонного заказа по разработке, производству, ремонту, техническому обслуживанию и модернизации определенных систем и оборудования. Государственные контракты (договоры) на выполнение подобных работ выполняются предприятием с момента его создания. Срок действия ранее выданных Федеральной службой по оборонному заказу лицензий от 21 мая 2007 г. N 4507-С-ВТ-Р на осуществление разработки вооружения и военной техники и N 4506-С-ВТ-П на осуществление производства вооружения и военной техники истек 21 мая 2012 г. По результатам проверки решением Арбитражного суда Камчатского края от 18 декабря 2012 г. по делу N А24-4713/2012 указанное общество было привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2013 г. N 05АП-1126/2013 <1> решение Арбитражного суда Камчатского края от 18 декабря 2012 г. по делу N А24-4713/2012 было оставлено без изменения, апелляционная жалоба ОАО "Камчатский гидрофизический институт" - без удовлетворения.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".

Требования к соискателю лицензии достаточно высоки. Согласно п. 5 Положения, утвержденного вышеупомянутым Постановлением N 581, соискатель лицензии на осуществление разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники должен удовлетворять следующим условиям:
а) наличие принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании зданий, сооружений, помещений, технической документации, испытательного, технологического оборудования, средств программного обеспечения и средств измерений, проверенных в соответствии с Федеральным законом от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений", необходимых для осуществления заявленных работ (услуг);
б) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) специалистов, имеющих профессиональное образование, заключивших с ним трудовые договоры и отвечающих соответствующим квалификационным требованиям;
в) наличие структурных подразделений, обеспечивающих контроль качества выполнения работ (услуг) в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 5 Закона о техническом регулировании, а также наличие у лицензиата военного представительства Министерства обороны Российской Федерации (или наличие соответствующих договорных отношений);
г) наличие системы менеджмента качества, созданной и функционирующей согласно требованиям стандартов ИСО 9000 и государственных военных стандартов;
д) наличие условий для хранения документации, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, изделий (образцов) вооружения и военной техники в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области технического регулирования (для работ по утилизации вооружений и военной техники - условий для хранения драгоценных металлов);
е) выполнение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну, мероприятий в области защиты государственной тайны и мероприятий по противодействию иностранным техническим разведкам в случае осуществления работ (услуг), связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
ж) соблюдение требований Федеральных законов от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" <1> и от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" при наличии иностранных инвестиций.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

Лицензирование <1> деятельности по хранению и уничтожению химического оружия осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Деятельность по хранению и уничтожению химического оружия состоит из 19 работ и услуг.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. N 155 "О лицензировании деятельности по хранению и уничтожению химического оружия" (вместе с "Положением о лицензировании деятельности по хранению и уничтожению химического оружия") // СЗ РФ. 2012. N 10. Ст. 1243.

Выпуск оборонной продукции может быть связан с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Это вызывает необходимость получения в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" специального разрешения - лицензии. Порядок получения лицензии на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, закреплен Правительством РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. N 333 "О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны" // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1540.

Получение названной лицензии в работах по хранению и уничтожению химического оружия является обязательным условием получения основной лицензии.
Разрешения в сфере военно-технического сотрудничества. В Российской Федерации деятельность в области международных отношений, связанная с вывозом и ввозом, в том числе с поставкой или закупкой, продукции военного назначения, а также с разработкой и производством продукции военного назначения, осуществляется в рамках военно-технического сотрудничества и регулируется Федеральным законом от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (далее - Закон о военно-техническом сотрудничестве). Пункт 4 ст. 6 названного Закона содержит прямой запрет на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения российскими организациями, не получившими в установленном порядке права на осуществление этой деятельности, а также российскими физическими лицами.
Многоаспектность оборонной сферы государственного управления требует согласованной деятельности всех субъектов соответствующих отношений. Юридическое согласование <1> с Минобороны России зачастую становится разрешением для тех или иных действий уполномоченных органов исполнительной власти, хотя иногда достаточно трудно понять, почему выбрана столь сложная процедура.
--------------------------------
<1> Согласования Минобороны России как обязательное условие получения разрешения необходимы и при планировке территорий. См., например: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5068.

Президент РФ в соответствии с Законом о военно-техническом сотрудничестве уполномочен устанавливать компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области военно-технического сотрудничества. Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. N 1062 <1> закреплен перечень полномочий Минобороны России в этой сфере. Прямого указания на выполнение разрешительных действий в какой-либо из форм перечень не содержит. Однако этим же Указом утверждено Положение о порядке лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения, в п. 8 которого установлена обязанность заявителя согласовать заявление на получение лицензии с Минобороны России.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3800.

Согласовывая заявление, Минобороны России подтверждает, что:
а) в установленном порядке обеспечивается военно-техническое сопровождение поставок указанной в заявлении продукции военного назначения, в том числе контроль за разработкой, производством и поставками этой продукции;
б) указанная в заявлении ввозимая или вывозимая продукция правильно классифицирована как продукция военного назначения.
Если заявление на получение лицензии согласовывается другим государственным заказчиком продукции военного назначения, в интересах которого осуществляется ввоз или вывоз продукции военного назначения, то этот заказчик обязан получить у Минобороны России подтверждение того, что указанная в заявлении ввозимая или вывозимая продукция правильно классифицирована как продукция военного назначения. Порядок рассмотрения и согласования в Минобороны России заявлений на получение лицензий на ввоз и вывоз продукции военного назначения утвержден Приказом Минобороны России от 2 мая 2012 г. N 1050.
Для вывоза продукции военного назначения надо, чтобы данная продукция была включена в список продукции, разрешенной к передаче иностранным заказчикам. Государственная принадлежность иностранного заказчика также имеет значение. Он должен относиться к государству, которое включено в список государств, в которые разрешена передача продукции военного назначения, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам. Правила подготовки указанных списков закреплены Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2007 г. N 831 <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2007 г. N 831 "Об утверждении Правил разработки списка продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам, и Правил разработки списка государств, в которые разрешена передача продукции военного назначения, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам" // СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6293.

Согласованные Минобороны России проекты списков направляются в Правительство РФ для утверждения. Отметим, что первый из указанных списков направляется в Правительство РФ Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству (подведомственна Минобороны России), а второй список - МИД России.
Таким образом, только при наличии всех разрешительных компонентов, включая согласование (или подтверждения) Минобороны России, из которых складывается комплексное разрешение на ввоз/вывоз продукции военного назначения, заявитель получит искомую лицензию и сможет осуществить ввоз и (или) вывоз.
Урегулированная нормами административного права разрешительная деятельность Минобороны России направлена на обеспечение общественной безопасности. Разрешительные функции данного министерства являются внешним выражением этой деятельности, структурными элементами государственного управления министерства в установленной сфере ведения, правовое регулирование которых требует четкого отграничения от регламентации надзорных и контрольных функций.
Дробление компетенций органов исполнительной власти, вызванное появлением новых федеральных органов исполнительной власти, негативно сказывается на скорости принятия управленческих решений. Совершенствование разрешительной деятельности напрямую связано с оптимизацией системы и структуры исполнительной власти.

§ 2. Разрешения в сфере деятельности полиции

Законом о полиции в соответствии с Законом об оружии, Законом о безопасности дорожного движения, Законом РФ о частной детективной и охранной деятельности установлены следующие разрешительные полномочия полиции:
1) выдавать водительские удостоверения;
2) регистрировать автомототранспортные средства и прицепы к ним и выдавать свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов;
3) выдавать гражданам и организациям лицензии:
- на приобретение гражданского и служебного оружия;
- на осуществление деятельности по торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия и патронами к нему;
- на осуществление деятельности по экспонированию и (или) коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия и патронов к нему;
- на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности;
- на осуществление охранной деятельности;
4) выдавать гражданам и организациям разрешения:
- на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия;
- на хранение и ношение наградного оружия;
- на транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации гражданского и служебного оружия и патронов к нему;
- на хранение и использование или хранение и ношение отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового и служебного оружия, полученного во временное пользование в полиции;
5) выдавать для подтверждения правового статуса частного детектива и правового статуса частного охранника удостоверения установленного образца;
6) выдавать разрешения на установку на транспортных средствах устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, условных опознавательных знаков (сигналов).
Порядок выдачи гражданам разрешений в форме права управления автомототранспортными средствами установлен Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2014 г. N 1097 "О допуске к управлению транспортными средствами" <1> и Инструкцией о порядке организации работы по приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России от 20 июля 2000 г. N 782 "О мерах по реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. N 1396" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 44. Ст. 6063.
<2> Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 35.

В рамках осуществления данного полномочия полиция:
- принимает решения о допуске граждан к экзаменам, выдаче или замене им водительских удостоверений вне места жительства или места пребывания в пределах субъекта Российской Федерации;
- проводит проверки по учетам водителей, лишенных права на управление транспортными средствами; выданных водительских удостоверений; распределенных и утраченных (похищенных) бланков водительских удостоверений и водительских удостоверений; лиц, объявленных в розыск;
- направляет запросы в территориальные органы внутренних дел, подразделения ГИБДД по месту жительства или месту пребывания граждан;
- принимает экзамены на право управления транспортными средствами одной или нескольких категорий;
- составляет протоколы приема квалификационных экзаменов;
- оформляет и выдает водительские удостоверения;
- оформляет и выдает международные водительские удостоверения;
- оформляет и выдает временные разрешения на право управления транспортными средством;
- ведет реестр выдачи водительских удостоверений и временных разрешений на право управления транспортным средством;
- ведет учет образовательных учреждений, осуществляющих подготовку и переподготовку водителей транспортных средств;
- участвует в обследовании материально-технической базы указанных образовательных учреждений;
- ведет учет списков обучающихся учебных групп;
- дает руководству образовательных учреждений обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований к подготовке участников дорожного движения;
- размещает заявки на изготовление бланков водительских удостоверений и временных разрешений, других документов строгой отчетности и т.д.
Регистрация автомототранспортных средств осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. N 938 "О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации" <1>, порядком регистрации транспортных средств, утвержденным Приказом МВД России от 24 ноября 2008 г. N 1001 <2>, Административным регламентом МВД России по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, утвержденным Приказом МВД России от 7 августа 2013 г. N 605 <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1994. N 17. Ст. 1999.
<2> Российская газета. 2009. N 5.
<3> Российская газета. 2013. N 223.

Регистрация транспортных средств осуществляется также в порядке предоставления государственной услуги, результатом которой может быть регистрация транспортного средства или отказ в регистрации транспортного средства; изменение регистрационных данных или отказ в изменении регистрационных данных; прекращение регистрации или отказ в прекращении регистрации транспортного средства; снятие транспортного средства с учета или отказ в снятии с учета.
В ходе регистрации транспортных средств полиция проводит проверки представляемых документов, проверки сведений по учетам органов внутренних дел, осматривает транспортные средства, направляет запросы, ведет автоматизированные информационные системы, оформляет и выдает регистрационные документы, паспорта транспортных средств, справки, выписки, государственные регистрационные знаки, регистрационные знаки "ТРАНЗИТ", размещает заказы на изготовление государственных регистрационных знаков, бланков документов строгой отчетности и т.д.
Регистрация и выдача разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия осуществляется в соответствии с требованиями Закона об оружии в порядке, установленном Правилами оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. N 814 <1>, Административными регламентами МВД России по предоставлению государственных услуг по выдаче гражданам и (или) юридическим лицам разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, на хранение и ношение наградного оружия, на транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз с территории Российской Федерации гражданского и служебного оружия и патронов к нему, на хранение и использование или хранение и ношение отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового и служебного оружия, полученного во временное пользование в полиции, на хранение и использование оружия на стрелковом объекте и лицензий на приобретение гражданского и служебного оружия, на осуществление деятельности по торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия и патронами к нему, на осуществление деятельности по экспонированию и (или) коллекционированию оружия, основных частей огнестрельного оружия и патронов к нему.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3878.

Особенности предмета разрешительной деятельности - гражданского и служебного оружия и патронов к нему - обусловливают специфический набор реализуемых при этом административных процедур. Так, при выдаче разрешения на хранение оружия и (или) патронов юридическому лицу или гражданину Российской Федерации <1> задействованы следующие административные процедуры:
--------------------------------
<1> См.: Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче юридическому лицу или гражданину Российской Федерации разрешения на хранение оружия и (или) патронов, утвержденный Приказом МВД России от 5 мая 2012 г. N 408 (в редакции от 1 июня 2013 г.) // Российская газета. 2012. N 209.

- прием и регистрация заявления;
- проверка полноты и достоверности сведений, указанных в заявлении и прилагаемых документах, в том числе с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия, осмотр оружия, сверка номеров оружия и количества патронов;
- формирование и направление межведомственного запроса;
- принятие решения о выдаче (об отказе в выдаче) разрешения с последующим уведомлением заявителя;
- выдача заявителю разрешения серии и прилагаемого к нему списка номерного учета оружия;
- переоформление разрешения;
- продление разрешения;
- аннулирование разрешения.
Необходимо заметить, что данный Административный регламент содержит противоречия, затрудняющие правоприменительную деятельность полиции. Так, в нем утверждается, что для выдачи разрешения на хранение оружия и патронов не предусмотрено других услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления данной государственной услуги. Вместе с тем в числе оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги указывается на невозможность обеспечения учета и сохранности оружия либо необеспечение этих условий и другие предусмотренные Законом об оружии основания. В целях подтверждения соблюдения таких условий заявитель должен представить сведения о мерах, принятых для обеспечения сохранности оружия и патронов. Кроме того, граждане представляют медицинские заключения об отсутствии противопоказаний к владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическим заболеванием, алкоголизмом или наркоманией, а также документы, подтверждающие прохождение соответствующей подготовки и проверки знания правил безопасного обращения с оружием и наличия навыков безопасного обращения с оружием. Получение перечисленных документов требует обращения заявителя за соответствующими услугами.
В то же время по каждому заявлению полиция проводит проверки, в том числе с использованием автоматизированной информационно-поисковой системы "Оружие-МВД", данных информационных центров территориальных органов МВД России на региональном уровне, Главного информационно-аналитического центра (ГИАЦ) МВД России на предмет наличия сведений о судимости и (или) факте уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, сведений о нахождении в розыске, о привлечении к административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность или установленный порядок управления, либо в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и потребления без назначения врача наркотических средств или психотропных веществ. Кроме того, по каждому заявлению направляется задание о проведении проверки условий обеспечения сохранности оружия и патронов в территориальный орган МВД России на районном уровне по адресу места жительства гражданина или места хранения оружия юридическим лицом. По результатам проверки составляется акт проверки условий обеспечения сохранности оружия и патронов и акт осмотра оружия. Таким образом, от заявителя при подаче заявления требуется представление документа, который должен быть оформлен уже после приема заявления и прилагаемых к нему документов.
В области частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности полиция выдает лицензии на осуществление частной детективной (сыскной) деятельности и на осуществление охранной деятельности, а также удостоверения, подтверждающие статус частного детектива или частного охранника.
Выдача удостоверений, подтверждающих статус частного охранника, по своему содержанию представляет собой административную процедуру предоставления гражданину права заниматься профессиональной деятельностью частного охранника.
В соответствии с вышеупомянутым Законом РФ о частной детективной и охранной деятельности и Правилами сдачи квалификационного экзамена, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 <1>, порядок выдачи указанных удостоверений регламентируется Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по приему квалификационного экзамена у граждан Российской Федерации, прошедших обучение по программе профессиональной подготовки частных охранников, утвержденным Приказом МВД России от 28 мая 2012 г. N 543 <2>.
--------------------------------
<1> САПП РФ. 1992. N 8. Ст. 506.
<2> Российская газета. 2012. N 183.

В соответствии с установленным порядком гражданин, претендующий на получение статуса частного охранника, вправе сдать квалификационный экзамен в образовательном учреждении, в котором он прошел курс обучения по программе профессиональной подготовки частных охранников, либо в комиссии по месту жительства. Во всех случаях в состав экзаменационной комиссии входит представитель полиции.
Предоставление гражданину статуса частного охранника предполагает проведение проверок путем направления ведомственных и межведомственных запросов: проводится проверка гражданина по внутриведомственным учетам ГИАЦ МВД России на предмет наличия сведений о нахождении в розыске. В порядке межведомственного взаимодействия проводится проверка представленных гражданином сведений по учетам ФМС России.
Решение о присвоении гражданину квалификации частного охранника принимается комиссией по результатам сдачи гражданином квалификационного экзамена.
Лицензирование частных детективов производится полицией в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 г. N 498 <1>. Административный регламент МВД России по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность и удостоверения частного детектива утвержден Приказом МВД России от 29 сентября 2011 г. N 1039 <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3820.
<2> БНА. 2012. N 3.

В ходе лицензирования частной детективной (сыскной) деятельности полиция реализует последовательный ряд административных процедур:
- прием и регистрация заявления о предоставлении (продлении срока действия) лицензии;
- проверка полноты и достоверности сведений, указанных в заявлении и прилагаемых к нему документах;
- принятие решения о предоставлении (продлении срока действия) или об отказе в предоставлении (продлении срока действия) лицензии;
- выдача заявителю документа, подтверждающего наличие лицензии, и удостоверения частного детектива либо уведомления об отказе в выдаче (продлении срока действия) лицензии;
- переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии;
- выдача дубликата документа, подтверждающего наличие лицензии и (или) удостоверения частного детектива;
- ведение реестра лицензий.
При проверке полноты и достоверности сведений, указанных в заявлении и прилагаемых к нему документах, осуществляется внутриведомственное и межведомственное взаимодействие, используются оперативные учеты органов внутренних дел, с помощью которых устанавливается, в частности, прошел ли соискатель лицензии обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, не был ли он уволен с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям, не имеет ли он судимости за совершение умышленного преступления, не состоит ли он на учете в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании и т.д. Через систему межведомственного электронного взаимодействия направляется запрос в федеральные органы исполнительной власти о представлении сведений о паспортных данных заявителя, его государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, постановке на учет в налоговом органе и уплате государственной пошлины.

§ 3. Разрешительные процедуры
в сфере регулирования миграционных отношений

Миграция охватывает достаточно широкий спектр общественных отношений, правовое регулирование которых требует дифференцированного правового воздействия. При этом одним из наиболее активно используемых способов правового регулирования в данной сфере является разрешение. С помощью разрешительных процедур в миграционном праве формируются наиболее сложные правовые режимы.
В настоящее время предусмотрены два основных вида разрешительных процедур, применяемых при регулировании миграционных отношений:
- разрешительные процедуры, связанные с предоставлением иностранным гражданам и лицам без гражданства <1> права въезда, пребывания и проживания в Российской Федерации;
--------------------------------
<1> В дальнейшем тексте данной главы понятие "иностранный гражданин" будет включать в себя также понятие "лицо без гражданства".

- разрешительные процедуры, применяемые в связи с осуществлением иностранными гражданами трудовой и предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации.
В частности, посредством разрешительных механизмов регламентируются вопросы визового порядка въезда в Российскую Федерацию (разрешение на въезд), получения разрешения на передвижение по территории государства (в том числе с посещением территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с законодательством требуется получение специального разрешения); предоставляется разрешение на временное проживание, вид на жительство, принимается решение о продлении срока временного пребывания или проживания; выдается разрешение на работу или патент иностранным гражданам и лицам без гражданства, разрешение на привлечение и использование иностранных работников; выдается свидетельство участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и другие.
Элементы разрешительного характера имеют место и при реализации ряда других административных процедур в миграционной сфере, которые напрямую не требуют получения разрешения от органов власти и относятся к числу уведомительных (например, это касается регистрационного и миграционного учета).
Использование разрешительных процедур в сфере регулирования миграционных отношений основывается на необходимости защиты публичных интересов государства и общества. Разрешение является легальным признанием государства на реализацию субъективного права, т.е. по своей сути - методом ограничения прав субъектов. Без получения данного разрешения такие действия субъектов юридически неосновательны. При этом процессуализация разрешительных действий в миграционной сфере во многом осуществляется с помощью подзаконного правового регулирования.
Применение разрешительных процедур связано с получением определенного документа (разрешения), служащего свидетельством прохождения соответствующей процедуры, в результате которой компетентными органами было принято положительное решение. Так, разрешением на въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации иностранных граждан могут являться: виза <1>, вид на жительство, проездной документ беженца. Обязательным условием действия указанных документов в большинстве случаев может служить наличие у иностранного гражданина действительного документа, удостоверяющего его личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве. Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в Российской Федерации, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.
--------------------------------
<1> В том случае, если существует международный договор, предусматривающий безвизовый въезд, или соответствующий указ Президента Российской Федерации, иностранным гражданам виза для въезда в Российскую Федерацию не требуется.

Следует отметить, что необходимость предъявления иностранными гражданами при въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации визы и действительных документов, удостоверяющих их личность, была в свое время предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, указывалось, что названные законоположения противоречат ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации, поскольку ставят право выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в зависимость от предъявления действительных документов, удостоверяющих их личность, и действительной визы.
Конституционный Суд Российской Федерации отметил <1>, что введение условия о наличии у лиц без гражданства действительных документов, удостоверяющих личность, для выезда из Российской Федерации (поскольку оно является мерой обеспечения реализации права на выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию) не может рассматриваться как не согласующееся с ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации. Сама по себе необходимость получения вида на жительство лицом без гражданства, не имеющим другого постоянного места жительства, кроме Российской Федерации, не предопределяется правом на свободный выезд из Российской Федерации, поскольку возможность выезда зависит не только от волеизъявления этого лица, но и от отсутствия предусмотренных федеральным законом обстоятельств, препятствующих выезду. Законоположения, увязывающие выезд лиц без гражданства из Российской Федерации с наличием у них действительных документов, удостоверяющих их личность, не препятствуют лицу без гражданства, проживающему на территории Российской Федерации, у которого прекращено гражданство территории Российской Федерации, реализовать свое право на свободный выезд из Российской Федерации после получения вида на жительство в Российской Федерации, выдаваемого уполномоченным органом по заявлению этого лица, притом что получение разрешения на временное проживание для него не требуется.
--------------------------------
<1> Определение КС РФ от 12 июля 2006 г. N 264-О // Вестник КС РФ. 2006. N 6.

Исходя из политических, социальных, экономических и иных факторов, а также в зависимости от направлений проводимой миграционной политики могут быть предусмотрены изъятия из общего разрешительного порядка въезда и пребывания. Изменение правил перемещения может быть осуществлено: в зависимости от цели въезда, предполагаемого времени пребывания, наличия специального правового статуса, гражданской принадлежности к государству, с которым Российской Федерацией заключено международное соглашение, учитывается также нарушение лицом норм законодательства в период предыдущего пребывания в России. Подобные изъятия устанавливаются нормами национального законодательства; основанием для введения особых разрешительных процедур или изменения порядка получения разрешения на въезд могут являться международные соглашения, заключенные Российской Федерацией.
В настоящее время можно выделить два специальных вида визовых режимов, действующих в целях реализации международных соглашений об упрощении визовых процедур:
- упрощенный режим, предполагающий выполнение разрешительных процедур непосредственно при въезде в государство пребывания <1>;
--------------------------------
<1> Упрощенный режим въезда предусмотрен со следующими государствами: Бангладеш, Бахрейн, Боливия, Буркина-Фасо, Бурунди, Гаити, Гамбия, Грузия, Джибути, Египет, Замбия, Зимбабве, Индонезия, Иордания, Иран, Йемен, Камбоджа, Кения, Кипр, КНР, Коморские острова, Кувейт, Ливан, Маврикий, Мадагаскар, Макао, Мозамбик, Непал, Палау, Питкэрн, Сан-Томе и Принсипи, Сент-Винсент и Гренадины, Сирия, Суринам, Танзания, Восточный Тимор, Того, Тонга, Тувалу, Туркменистан, Турция, Уганда, Шри-Ланка, Эритрея, Эфиопия, Ямайка.

- безвизовый режим, в соответствии с которым для пересечения границ достаточно, как правило, документов, удостоверяющих личность <1>.
--------------------------------
<1> Безвизовый режим действует со следующими государствами: Абхазия, Азербайджан, Антигуа и Барбуда, Аргентина, Армения, Аруба, Багамские острова, Барбадос, Белоруссия, Босния и Герцеговина, Ботсвана, Бразилия, Венесуэла, Вануату, Вьетнам, Гайана, Гватемала, Гондурас, Гонконг, Гренада, Доминика, Доминиканская республика, Израиль, Казахстан, Киргизия, Колумбия, Куба, Лаос, Македония, Малайзия, Мальдивские острова, Марокко, Микронезия, Молдавия, Намибия, Никарагуа, Ниуэ, Острова Кука, Перу, Западное Самоа, Сальвадор, Свазиленд, Северные Марианские острова, Сейшельские острова, Сербия, Таджикистан, Таиланд, Теркс и Кайкос, Тринидад и Тобаго, Тунис, Турция, Узбекистан, Украина, Фиджи, Филиппины, Хорватия, Черногория, Чили.

Разрешительные процедуры приобретают в этих ситуациях формальный характер и практически исключают дискретные полномочия у соответствующих должностных лиц.
Так, в последние годы все большее распространение получает практика временного предоставления права безвизового въезда для иностранных граждан на время проведения культурных, спортивных, политических и иных мероприятий. В Российской Федерации упрощенный порядок въезда вводился на время проведения финального матча Лиги чемпионов УЕФА в 2008 г., конкурса "Евровидение 2009"; в связи с проведением форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" была создана система использования карт для деловых и служебных поездок в страны - участницы данного форума <1>. Специальный порядок въезда был предусмотрен также на период проведения Олимпийских и Паралимпийских игр в г. Сочи в 2014 г.: для определенных категорий иностранных граждан устанавливались возможность пребывания на территории Российской Федерации и выезд из Российской Федерации без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и олимпийского удостоверения личности и аккредитации либо паралимпийского удостоверения личности и аккредитации <2>. Иностранные болельщики также могли воспользоваться упрощенной визовой схемой для въезда на данное мероприятие при условии предъявления паспорта болельщика, билета либо его электронного аналога.
--------------------------------
<1> Иностранные граждане - владельцы карт, выданных компетентными органами стран - участниц форума АТЭС, въезжали в Российскую Федерацию в безвизовом режиме, при этом обеспечивалось приоритетное прохождение ими пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. В данном случае разрешением на въезд и пребывание вместо традиционной визы являлась карта для деловых и служебных поездок, предъявляемая одновременно с документом, удостоверяющим личность (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. N 773 "Об участии Российской Федерации в системе использования карт для деловых и служебных поездок в страны - участницы форума "Азиатско-тихоокеанское сотрудничество" // СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4759).
<2> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

При этом следует подчеркнуть, что сама по себе разрешительная процедура в случаях применения упрощенного режима въезда и пребывания не исчезает, а лишь изменяется. Даже при отсутствии требования наличия визы иностранные граждане по общему правилу должны иметь определенный документ, подтверждающий право пребывания на территории Российской Федерации, а также документ, удостоверяющий личность. Например, иностранные граждане - пассажиры круизных судов, стоянка которых в российском порту не превышает 72 часов, могут пребывать на территории Российской Федерации без визы в случае проживания на борту круизного судна, при этом основанием для разрешения безвизового схода участника круиза на берег является наличие у участника круиза действительного документа, удостоверяющего личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве, и включение участника круиза в списки пассажиров <1>. Дополнительно устанавливается, что участник круиза, не имеющий визы, может находиться только в пределах территории, определенной для посещения групповой туристической программой, то есть, помимо двух указанных документов, необходимо также иметь подтверждение о включении того или иного места нахождения в туристическую программу.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 532 "Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов" // СЗ РФ. 2003. N 35. Ст. 3448.

В 2013 году Министерством культуры Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона "О внесении изменений в главу V Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", направленный на упрощение режима въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан на время проведения мероприятий, осуществляемых в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Закрепление на уровне Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <1> общей нормы, допускающей временное введение безвизового режима не только федеральными законами, но и актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, упорядочит регулирование указанных вопросов с позиции юридической техники.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

Несмотря на то что в определенных случаях осуществляется упрощение режима въезда и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, в целом нельзя не отметить преобладание обратного процесса, направленного на ужесточение режима въезда и пребывания, что наиболее заметно в последние полтора года. В частности, дополнительные ограничения и запреты были внесены Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 224-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Например, в императивной форме был установлен запрет на въезд в случае использования подложных документов; уклонения от уплаты налога или административного штрафа либо невозмещения расходов, связанных с административным выдворением за пределы Российской Федерации либо депортацией; превышения срока пребывания в 90 суток суммарно в течение каждого периода в 180 суток и др. Данные меры обусловлены усложнением миграционной ситуации в Российской Федерации, нарастанием социальной напряженности, увеличением численности миграционных потоков.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2013. N 161.

Нередко из-за различий в подходах к регулированию отдельных понятий и категорий в национальных и международных актах возникают сложности с созданием и эффективным использованием разрешительных процедур. Наиболее ярко это проявляется при регламентации общественных отношений в сфере трудовой миграции. В частности, в 2010 г. возникли проблемы с определением категории "иностранный высококвалифицированный специалист", вводимой с целью последующего предоставления иностранным гражданам специального правового статуса, предусматривающего упрощенный порядок въезда, пребывания, проживания, осуществления трудовой деятельности, реализации права на воссоединение с семьей. В Российской Федерации до сих пор отсутствуют нормативно установленные критерии определения профессиональной квалификации лица - иностранного гражданина, в то время как в большинстве иностранных государств они регламентированы (органы государственной власти принимают решение как о соответствии лица заявленной квалификации, так и о предоставлении права въезда в качестве высококвалифицированного специалиста).
В действующем российском законодательстве используется подход, в соответствии с которым обязанность определения квалификации работника - иностранного гражданина, как и все сопутствующие риски, возлагается на работодателя. При этом разрешение на въезд такие иностранные граждане получают не с учетом их квалификации и образования, а исходя из уровня оплаты труда и в определенных случаях - места осуществления трудовой деятельности и ее вида. С одной стороны, подобный подход исключает дополнительную нагрузку на органы государственной власти, связанную с определением квалификации иностранных специалистов, в то же время ослабляются механизмы государственного регулирования трудовой миграции, возникают проблемы с проведением дифференцированной миграционной политики в зависимости от профессиональной квалификации иностранных специалистов.
Разрешительные административные процедуры в сфере регулирования миграционных отношений, как правило, включают в себя ряд последовательных административных действий, связанных с подачей заявления, его рассмотрением, принятием решения о выдаче разрешения (принятием решения об отказе в его выдаче), оформлением разрешения (при наличии положительного решения), выдачей разрешения (выдачей отказа в разрешении). Кроме того, возможны также такие действия, как продление срока действия разрешения и аннулирование разрешения.
Так, например, получение вида на жительство как разрешительная административная процедура включает в себя следующие действия: прием и регистрация заявлений; рассмотрение заявлений; оформление и выдача вида на жительство (отказ в выдаче вида на жительство); выдача вида на жительство отдельным категориям иностранных граждан; аннулирование вида на жительство; оформление вида на жительство при его утрате или изменении имени и фамилии; продление срока действия вида на жительство.
Регламентация разрешительных административных процедур осуществляется на основе устоявшейся иерархической "цепочки" нормативных правовых актов: федеральный закон - постановление Правительства Российской Федерации - административный регламент. В этой связи нельзя не заметить, что в настоящее время в отношении практически всех разрешительных административных процедур действуют соответствующие регламенты <1>, что способствует снижению уровня коррупции в миграционной сфере.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ ФМС России от 29 февраля 2008 г. N 41 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте РФ 14 апреля 2008 г. N 11525) // Российская газета. 2008. N 101 (опубликован без приложения N 15); Приказ ФМС России от 29 февраля 2008 г. N 40 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте России 14 апреля 2008 г. N 11526) // Российская газета. 2008. N 106 (опубликован без приложения N 14); Приказ ФМС России от 5 декабря 2007 г. N 451 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по исполнению законодательства Российской Федерации по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства" (зарегистрировано в Минюсте России 28 февраля 2008 г. N 11245) // Российская газета. 2008. N 58; Приказ ФМС России от 20 сентября 2007 г. N 208 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" (зарегистрировано в Минюсте России 28 ноября 2007 г. N 10545) // Российская газета. 2008. N 12 (опубликован без приложения N 16); и др.

Законодатель при регламентации разрешительных процедур в миграционной сфере в целях исключения коррупции стремился уйти от предоставления широких дискреционных полномочий должностным лицам органов государственной власти при принятии соответствующих решений, если заявителем были соблюдены все формальные законодательные требования. Например, Закон о правовом положении иностранных граждан, регламентируя вопросы выдачи патента, прямо устанавливает, что "территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции не позднее десяти рабочих дней со дня принятия от иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заявления о выдаче патента обязан выдать данному иностранному гражданину патент или уведомление об отказе в его выдаче" (п. 4 ст. 13.3).
В то же время необходимо учитывать, что ограничительные механизмы в этом случае переориентированы на систему квотирования, которая вводится государством для регулирования притока в страну либо в отдельные субъекты Российской Федерации иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы. В частности, на механизмах квотирования основывается применение таких разрешительных процедур в миграционной сфере, как выдача иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации; выдача приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и, соответственно, разрешений на осуществление трудовой деятельности, благодаря чему устанавливаются количественные пределы использования разрешительного порядка для регуляции отношений с участием иностранных граждан, въезжающих на территорию Российской Федерации на основании визы. Таким образом, квоты используются для ограничения, во-первых, количества выдачи разрешений таким иностранным гражданам на временное проживание; во-вторых, количества выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; в-третьих, количества выдачи разрешений на работу для таких иностранных граждан.
Механизм квотирования притока иностранных граждан осуществляется во многих западноевропейских странах (Австрия, Италия, Португалия, Швейцария). Например, в Италии квоты определяются на основе уведомлений работодателей о потребности в найме иностранных работников с учетом консультаций с ассоциациями предпринимателей. При этом интеграционные процессы в Европе переориентировали ограничительные механизмы на страны, не входящие в состав Европейского союза. Достаточно жесткая система квотирования существует и в США. Целью установления квот является поддержание оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству собственных граждан.
Имеются предложения о передаче функции по выдаче разрешения на работу от Федеральной миграционной службы (ее территориальных органов) органам службы занятости в субъектах Российской Федерации. В качестве аргументов в пользу такого решения указывается на то, что ФМС России эта функция не вполне свойственна, на данную службу прежде всего возлагаются функции контрольно-надзорного характера; органы службы занятости, в свою очередь, непосредственно занимаются вопросами формирования квот для определения потребности в иностранных трудовых мигрантах, они обладают необходимой информацией о наличии вакантных рабочих мест (должностей), что могло бы способствовать трудоустройству иностранных работников. В то же время передача такой функции может быть возможна в случае включения органов службы занятости в число ответственных за организацию обмена информацией и поставщиков информации, содержащейся в центральном банке данных по учету иностранных граждан (ЦБД УИГ) как на федеральном, так и на региональном уровне, более четкого обеспечения межведомственного взаимодействия по вопросам совместного использования государственной информационной системы миграционного учета иностранных граждан, представляющей собой межведомственную автоматизированную систему, формирующуюся на основе ЦБД УИГ, автоматизированных учетов адресно-справочных подразделений Федеральной миграционной службы, банка данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности, а также иных информационных систем, содержащих информацию об иностранных гражданах и лицах без гражданства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. N 94 "О государственной информационной системе миграционного учета" // СЗ РФ. 2007. N 8. Ст. 1012.

Отметим, что с 1 января 2015 г. начали действовать новые правила, касающиеся разрешительного порядка осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, въезжающими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Соответствующие изменения федерального законодательства <1> были направлены на реализацию Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1502-р. Предусматривается предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям права привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на основании приобретения патента. Произведена замена механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Россию в безвизовом режиме, на разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности по патенту. Одновременно предоставлено право высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности. Тем самым федеральный законодатель устанавливает возможность обеспечения защиты региональных рынков труда.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. N 357-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 48. Ст. 6638.

Введен двухлетний запрет на привлечение иностранной рабочей силы в случае привлечения работодателя или заказчика работ (услуг), являющегося юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем, к ответственности за незаконное привлечение и использование трудящихся-мигрантов.
Оформление патента предусмотрено только в случае обращения иностранного гражданина, указавшего в миграционной карте при пересечении Государственной границы Российской Федерации цель визита "работа". Заявление о получении патента иностранный гражданин должен подать в течение 30 рабочих дней со дня его въезда на территорию Российской Федерации. Нарушение указанного срока влечет отказ в приеме заявления иностранного гражданина о выдаче патента. Необходимость указанных изменений обусловлена тем, что существовавшая ранее возможность обращения за патентом иностранных граждан, прибывших из стран с безвизовым въездом, изначально въехавших с целью, не связанной с осуществлением трудовой деятельности, не в полной мере корреспондировала с ч. 2 ст. 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающей административную ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности (или роду занятий).
Выдача патента обусловливается наличием у иностранного гражданина документов, дающих ему право на получение в Российской Федерации медицинской помощи, - медицинских полисов, договоров на оказание медицинской помощи, выдача патента происходит после проверки по базам данных ФМС России при отсутствии оснований для отказа в выдаче патента. При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на заключение с иностранным гражданином договора на оказание ему платных медицинских услуг, необходимого для получения патента, а также принять решение о представлении иностранным гражданином для получения патента на территории данного субъекта Российской Федерации только одного из указанных выше документов.
Закрепляется обязанность работодателей и заказчиков работ (услуг) по уведомлению подразделений ФМС России и органов занятости субъектов Российской Федерации о заключении и расторжении трудовых или гражданско-правовых договоров с иностранным работником. В свою очередь, ФМС России обязана уведомлять работодателей или заказчиков работ (услуг) об аннулировании выданных иностранным гражданам патентов. Одновременно с этим информация о выданных и аннулированных патентах будет размещаться в информационных системах общего пользования.
Безусловно, принятие указанных изменений направлено на создание дополнительных условий для свободы предпринимательства, снижение административных барьеров, а также на сведение к минимуму коррупционных рисков в сфере привлечения и использования трудящихся иностранных граждан.
Следует отметить, что в странах Евросоюза в настоящее время используется так называемая балльная система, введена "голубая карта" по примеру американской "зеленой карты". Владелец "голубой карты" может без препятствий искать работу в любой стране ЕС, в случае же трудоустройства ему разрешается взять с собой семью. Очевидно, что со временем в России также возможно перейти на более совершенные методы привлечения трудящихся иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию на основании визы.
Наряду с этим необходимо формирование цивилизованного рынка негосударственных услуг в сфере трудовой миграции, направленного на повышение роли и механизмов участия негосударственного сектора в этих процессах. Именно на это указывает и Конвенция N 181 МОТ "О частных агентствах занятости" (Женева, 19 июня 1997 г.). Одна из целей данной Конвенции состоит в том, чтобы разрешить функционирование частных агентств занятости и защитить трудящихся, пользующихся услугами этих агентств. Согласно данной Конвенции правовой статус частных агентств занятости определяется в соответствии с национальным законодательством и практикой и после консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и трудящихся. Государство может определять условия, регулирующие деятельность частных агентств занятости, путем выдачи лицензий или удостоверений.
Привлечение частных агентств занятости обладают рядом преимуществ. Ресурсы частного сектора могут быть мобилизованы в целях превращения страны в производителя квалифицированной рабочей силы. Частные агентства в своей деятельности обладают большей маневренностью, чем государственные органы и учреждения. По этой причине нередко иностранные работодатели предпочитают иметь дело именно с частными фирмами. Частная инициатива бывает полезной в выявлении и освоении новых рынков труда, применении новых форм организации миграции, предоставлении услуг.
Подобный опыт применения частных агентств занятости в рамках названной выше Конвенции широко распространен за рубежом. В частности, такие агентства наряду с государственными структурами занятости действуют в Италии, Финляндии, Испании, Нидерландах, Венгрии, Чехии, Японии, Бельгии и других странах. При этом государственные службы занятости в этих странах сохраняют за собой право формулирования стратегий рынка труда <1>.
--------------------------------
<1> См.: Курдюмов Н.В. Частные агентства занятости - потенциал развития процессов трудовой миграции. URL: http://www.ialm.ru/http%3A//www.ialm.ru/taxonomy/term/99+1.

Наряду с этим следует подчеркнуть, что, например, в записке Генерального секретаря Организации Объединенных Наций "Защита прав всех трудящихся-мигрантов как инструмент повышения эффективности процесса развития", распространенной им по результатам дискуссии, проходившей на третьей сессии Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 15 декабря 2005 г., было обращено внимание на то, что "отсутствие контроля за деятельностью агентов, агентств и посредников, занимающихся вербовкой рабочей силы, является причиной многочисленных случаев злоупотреблений в отношении трудящихся-мигрантов, которые зачастую вынуждены платить непомерные сборы за прием на работу, в результате чего они влезают в обременительные долги. При наиболее неблагоприятном сценарии под прикрытием агентств по вербовке рабочей силы осуществляется деятельность по торговле людьми и все заканчивается принудительным трудом. Поэтому, для того чтобы покончить с такой практикой злоупотреблений, чрезвычайно важно поставить деятельность агентств по вербовке рабочей силы под эффективный контроль" <1>. Комитет рекомендовал государствам регулировать деятельность агентств по вербовке рабочей силы и трудоустройству, например, через систему лицензирования и принимать эффективные меры, направленные на то, чтобы данные агентства уважали основные права трудящихся-мигрантов.
--------------------------------
<1> См.: А/61/120. URL: www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/HLMigration/A.G1.120.pdf.

Сейчас на российском рынке труда большинство иностранных мигрантов при поиске работы и трудоустройстве пользуются неформальными связями и услугами теневых посредников. Существует значительное количество теневых частных структур, оказывающих трудовым мигрантам различного рода услуги, причем дорогостоящие. Теневое посредничество в сфере трудовой миграции превратилось в выгодный бизнес, при этом уровень развития инфраструктуры, обслуживающей миграцию, остается на крайне низком уровне.
Для вытеснения посреднических услуг из теневого бизнеса необходимо создать развитую и конкурентоспособную официальную инфраструктуру, состоящую из эффективно взаимодействующих государственных и частных структур, общественных организаций, сотрудничающих на основе государственно-частной кооперации. Поэтому представляется важным активнее развивать деятельность негосударственных агентств занятости, которые на законных основаниях смогут оказывать работодателям и трудовым мигрантам востребованные услуги, и эти услуги будут гораздо дешевле.
В последнее время начал формироваться позитивный опыт участия коммерческих структур (частных агентств занятости, консалтинговых компаний, страховых и иных структур) в процессах трудовой миграции, а также происходит выделение этого сектора, как одного из важных, в деятельности объединений российских предпринимателей и работодателей. В этих условиях повышается значимость нормативно-правового регулирования процессов трудовой миграции, определения места, роли, механизмов участия негосударственного сектора в этих процессах, формирования цивилизованного рынка негосударственных услуг в сфере трудовой миграции.
В настоящее время деятельность частных агентств занятости в Российской Федерации законодательством не регламентируется, но и не запрещается. Однако правоприменительная практика, международный и зарубежный опыт в этой сфере убедительно свидетельствуют о необходимости создания четких правовых условий для упорядочения деятельности таких фирм. Поэтому представляются своевременными предложения о принятии федерального закона, регулирующего деятельность частных агентств занятости, в том числе определяющего формы и методы взаимодействия частных агентств занятости с органами государственной власти, другими участниками процессов трудовой миграции.
Повышению ответственности частных агентств занятости могло бы способствовать лицензирование этого вида деятельности. Лицензирование во многих западных странах - традиционный метод контроля этих компаний, доказавший свою эффективность. Лицензирование должно стимулировать снижение стоимости процедур трудоустройства и повышение качества подбора персонала для заявленных вакансий; содействовать предупреждению торговли людьми и применения принудительного труда.
Для повышения конкурентоспособности между частными агентствами занятости целесообразно осуществлять рейтинговую оценку их деятельности, способствовать распространению наиболее передового опыта деятельности таких компаний. В этих целях должна быть разработана система показателей рейтинговой оценки, на основании которой таким компаниям можно было бы периодически присваивать определенную рейтинговую позицию. Подобная оценка деятельности может происходить в рамках трехстороннего процесса совместных переговоров между ассоциациями частных агентств, органами государственной власти и профсоюзами на основании соответствия их деятельности профессиональным нормам поведения. Высокий рейтинг агентства характеризует высокое качество предоставляемых услуг. Кроме того, агентства, отмеченные наивысшими оценками, могут рассчитывать на режим наибольшего благоприятствования со стороны государства (например, получение налоговых льгот; допуск к секторам рынка труда, контролируемым государством; включение в официальный список рекомендованных агентств по трудоустройству и т.п.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Курдюмов Н.В. Указ. соч.

В рамках Федеральной службы по труду и занятости, а также в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере занятости населения должна быть создана постоянно обновляемая информационная база, в которой обобщается передовой опыт работы таких агентств, которая могла бы размещаться в сети Интернет.
Использование агентств занятости может способствовать упорядочению процессов трудовой миграции и борьбе с ее незаконными формами, созданию системы организованного привлечения и использования иностранных работников, прежде всего въезжающих в безвизовом порядке в Российскую Федерацию. Это позволит сформировать такую схему действий, при которой набор работников по необходимым для работодателя специальностям и с учетом необходимой ему квалификации осуществляется непосредственно в стране проживания этих работников.
Надо сказать, что пилотный проект создания такой системы организационного набора в 2008 г. был реализован в Москве <1>. Для отработки алгоритма действий по этой системе всех заинтересованных сторон Комитетом межрегиональных связей и национальной политики города Москвы проведены встречи с работодателями (ПО "Теплотехника", ЗАО "Мосстройинвест" и другими), агентствами по труду занятости Киргизии, Таджикистана и Узбекистана. В целях проработки вопросов организационного набора состоялась аналогичная командировка в Республику Армения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление правительства Москвы от 22 июля 2008 г. N 591-ПП "О мерах по оптимизации привлечения иностранных работников на предприятия города Москвы".

Согласованный заинтересованными сторонами порядок действий состоял из ряда этапов. Сначала работодатели подавали заявки о потребности в тех или иных работниках в Комитет межрегиональных связей и национальной политики города Москвы, указывая в них размер оплаты труда, условия работы, гарантируя работникам предоставление общежития и медицинского обслуживания. Комитет согласовывал заявки работодателей с Управлением государственной службы занятости населения города Москвы и направлял в агентства по труду и занятости Киргизии, Таджикистана и Узбекистана, где по ним в обговоренные с работодателем сроки подбирались нужные работники. Эти работники проходили в своих странах медицинское освидетельствование в учреждениях здравоохранения. Заранее извещенный о готовности к отправке партии работников, представитель работодателя прибывал в соответствующую страну для проверки соответствия отобранной партии работников требованиям поданной работодателем заявки, а также сопровождал их затем до прибытия к месту трудовой деятельности и размещения в общежитии работодателя или в административно-бытовом городке <1>.
--------------------------------
<1> Московской городской целевой миграционной программой на 2008 - 2010 годы предусматривается строительство временных гостиниц упрощенного типа для иногородних и иностранных работников на основе модулей "Универсал" за счет инвесторов. В настоящее время такие сооружения определяются термином "временные административно-бытовые городки".

Представляется, что развитие системы оргнабора иностранных работников во всех регионах, для которых требуется привлечение иностранных работников, действительно могло бы принести положительные результаты, поскольку обеспечило бы более целенаправленную работу по привлечению и использованию иностранной рабочей силы.
В настоящее время в России применяется система квотирования на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, направленная на ограничение потоков трудовых мигрантов. В соответствии со ст. 18.1 Закона о правовом положении иностранных граждан (п. 4) квоты не распространяются на иностранных граждан - высококвалифицированных специалистов и квалифицированных специалистов, трудоустраивающихся по имеющейся у них профессии (специальности) в соответствии с перечнем профессий (специальностей, должностей), утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию занятости населения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере социально-экономического развития и торговли.
На практике, к сожалению, квоты не только включают в себя неквалифицированных рабочих, общих для всех отраслей экономики, но и фактически указывают на высококвалифицированных специалистов (архитекторов, инженеров, специалистов родственных профессий) <1>, что делает, по сути, недействующей названную норму Закона о правовом положении иностранных граждан.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 18 февраля 2008 г. N 73н "О распределении утвержденной Правительством Российской Федерации на 2008 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу" // Российская газета. 2008. 5 апреля.

Таким образом, в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия трудоустройству в приоритетном порядке граждан Российской Федерации необходимо совершенствовать правовые и организационные механизмы применения квотирования в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, уровня знания ими русского языка, страны их происхождения и от иных экономических и социальных критериев с учетом региональных особенностей и потребностей рынка труда. И хотя определенные меры в этом направлении в последние годы принимаются, они в основном касаются ограничения распространения квотирования на отдельные категории трудовых мигрантов (высококвалифицированных специалистов и членов их семей; иностранных граждан, направляемых для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации; иностранных граждан, обучающихся в Российской Федерации по очной форме, и др.), а не самой системы квотирования как таковой.
Как уже отмечалось, осуществление трудовой деятельности иностранными работниками в России жестко привязывается к необходимости предварительного получения ими разрешения на работу или патента. Необходимо, однако, указать, что и здесь в большинстве принимающих западноевропейских стран наблюдается постепенный переход в иммиграционной политике от системы разрешений на работу, исключающей рабочих-мигрантов из свободного рынка труда и жестко привязывающей их к определенному работодателю, к более гибкой форме регулирования, так называемой схеме "рабочей авторизации" (WV и WA). Такая "рабочая авторизация" используется обычно в отношении высококвалифицированных мигрантов.
WV и WA впервые были применены в Ирландии весной 2000 г. и пока действуют параллельно со старым механизмом разрешений на работу. В отличие от разрешения на работу схемы "рабочей авторизации" выдают не всем, а только специалистам, чья специальность попадает в определенный список. В этот список включены специальности, относящиеся к сфере информационных технологий (IT), строительству, а также ряду медицинских специальностей. Именно в этих отраслях Ирландия испытывает дефицит кадров, поэтому была введена эта упрощенная схема привлечения специалистов. Существенное отличие WV от WA заключается в том, что первые выдают гражданам стран, для которых требуется въездная виза на территорию Ирландии, а вторые - тем, для которых такая въездная виза не требуется (например, американцам).
Данный подход является перспективным и для Российской Федерации. Он обеспечивает более гибкий режим привлечения иностранной рабочей силы и в определенной мере используется в отношении привлечения высококвалифицированных специалистов, а также иностранных работников, осуществляющих свою деятельность на основании патента, однако имеются полные основания его распространения и на квалифицированных иностранных работников, въезжающих в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы.
Отдельная проблема - использование разрешительных процедур при регулировании права на воссоединение семей.
В соответствии со ст. 7 Конституции в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства. Кроме того, в ст. 38 закреплено, что материнство, детство, семья находятся под защитой государства. Обязательства по защите семьи возложены на государство также многими международными актами, в частности, соответствующие положения предусмотрены в ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.) (далее также - Конвенция), устанавливающей недопустимость вмешательства со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
В нормах прецедентного права, созданных Европейским судом по правам человека на основе Конвенции, главный упор в отношении мер по выдворению и высылке постоянно делался на рассмотрении одного аспекта - права человека на уважение его семейной жизни. Данное понятие толковалось как охватывающее действительную семейную жизнь, которую ведут законно проживающие иностранные граждане. При этом считается, что семейная жизнь в этом смысле, как правило, ограничивается первичной семьей <1>. К первичной семье при этом не относятся даже престарелые родители, если только не будет доказано, что они являются зависимыми членами семьи <2>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 13 июня 1979 г. по делу "Маркс против Бельгии" / Marckx v. Belgium. Series A. N 37. P. 21, § 45; решение Европейской комиссии от 19 июля 1967 по делу "Х. против Германии" (X. v. Germany), жалоба N 3110/67. DR 27. P. 77 - 96.
<2> См.: решение Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2004 г. N 72145/01 по делу "Аркадий Михайлович Бартик против Российской Федерации" // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2005. N 6.

В то же время нельзя не отметить, что в связи с реализацией права иностранных граждан на воссоединение с семьей возникают риски: члены семьи и иждивенцы различных категорий мигрантов представляют собой для принимающего государства важную иммиграционную проблему, поскольку за их счет существенно увеличивается численность населения иммигрантского происхождения. Эта проблема определяет выделение такого направления законодательного регулирования процессов иммиграции, как стимулирование, сохранение на прежнем уровне или снижение численности членов семьи и родственников иждивенцев мигрантов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хома С.П. Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов. М., 2004. С. 14.

Из сказанного можно выделить проблему, связанную с обеспечением баланса государственных и частных интересов при реализации права на воссоединение семей. Особенно актуален поиск такого баланса при осуществлении процедур депортации, административного выдворения, реадмиссии одного из членов семьи, что подтверждает многочисленная судебная практика.
По общему правилу право на воссоединение с семьей не распространяется на лиц, временно пребывающих или временно проживающих в Российской Федерации и не имеющих специального правового статуса. В частности, это очевидно при рассмотрении существующей системы квотирования на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации: на практике типичными являются ситуации, когда в одной семье один из ее членов может успеть в соответствии с квотой получить разрешение, а другой вынужден ждать как минимум до следующего года. Упрощенный порядок выдачи разрешения на временное проживание, без учета квоты, предусмотрен лишь в определенных случаях.
Кроме того, действующее российское законодательство не содержит специальной нормы, обязующей или рекомендующей учитывать семейное положение лица при применении к нему процедуры депортации или высылки. Так, например, ст. 31 Закона о правовом положении иностранных граждан содержит императивную норму, в соответствии с которой в случае, если иностранный гражданин, у которого аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство либо сокращен срок проживания или временного пребывания, не выехал из Российской Федерации, то он подлежит депортации.
Как отметил Европейский суд по правам человека (далее также - ЕСПЧ), в частности, в Постановлении по делу "Мустаким против Бельгии" <1>, право иностранца на въезд или проживание в какой-либо стране как таковое не гарантируется Конвенцией. Государство имеет право в силу установленных принципов международного права контролировать въезд в страну, проживание в ней и высылку неграждан <2>. Нормами международного права (Конвенция о правах ребенка) допускается даже разлучение родителей и детей в случае, если оно вытекает из какого-либо решения, принятого государством - участником данной Конвенции, в том числе о высылке и депортации одного или обоих родителей или ребенка <3>, хотя связь между родителями и детьми признается в качестве "значительных семейных связей" <4>.
--------------------------------
<1> Постановление Европейского суда по правам человека от 18 февраля 1991 г. по делу "Мустаким против Бельгии" / Moustaquim v. Belgium. Series A. N 193. P. 18. § 36.
<2> См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1997 г. по делу "Эль-Бужаиди против Франции". El (Boujaidi) v. France. Reports 1997-II. P. 1980. § 39.
<3> См.: ст. 9 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.) // Сборник международных договоров СССР. Выпуск XLVI. 1993.
<4> См.: Постановление Европейского суда от 21 июня 1998 г. по делу "Беррехаб против Нидерландов". Berrehab v. Netherlands. Series A. N 138. P. 15. § 21.

В определенных случаях высылка лица из страны, в которой проживают близкие члены его семьи, может нарушать право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции ("каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции"). В то же время п. 1 ст. 8 Конвенции не должен толковаться как налагающий общее обязательство по уважению выбора супружескими парами страны проживания и ассимилирование супружеских пар - неграждан в данной стране <1>. Конвенция не предусматривает такого права, как право на устройство семейной жизни в какой-либо определенной стране <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Европейского суда по правам человека от 28 мая 1985 г. по делу "Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства". Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. United Kingdom. Series A. N 94. P. 34. § 68; Постановление Европейского суда по правам человека по делу от 19 февраля 1996 г. "Гюль против Швейцарии". (Gul) v. Switzerland. Reports 1996-I. P. 173. § 38.
<2> См., например: Постановление Европейского суда по правам человека от 19 февраля 1996 г. по делу "Гилл против Швейцарии". Gill v. Switzerland. Reports 1996-I. P. 174 - 175. § 38; Постановление Европейского суда по правам человека от 2 августа 2001 г. по делу "Бултиф против Швейцарии". Boultif v. Switzerland, жалоба N 52473/00. ECHR 2001-IX. § 39.

На государства возлагается обязанность поддерживать общественный порядок, в частности, осуществляя свое право на регулирование порядка въезда и проживания иностранцев, которое основано на международном праве и международных договорных обязательствах. Для этой цели государства располагают правом депортировать со своей территории иностранцев, осужденных за совершение уголовного преступления. Но ввиду того, что их решения по этому вопросу могут вмешиваться в право, защищаемое п. 1 ст. 8 Конвенции, данная мера должна быть необходимой в демократическом обществе, то есть оправданной крайней необходимостью для общества и в особенности соразмерной преследуемой законной цели <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Европейского суда по правам человека от 19 февраля 1998 г. по делу "Далиа против Франции". Dalia v. France. Reports of Judgments and Decisions 1998-I. P. 91. § 52; Постановление Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1997 г. по делу "Мееми против Франции". Mehemi v. France. Reports 1997-VI. P. 1971. § 34; Постановление Европейского суда по правам человека от 2 ноября 2001 г. по делу "Бултиф против Швейцарии". Boultif v. Switzerland, жалоба N 54273/00. § 46.

В качестве примера последующего применения указанных принципов "оправданной крайней необходимости" и "соразмерности преследуемой цели" можно привести дело "Якупович против Австрии" <1>. При рассмотрении данного дела было установлено, что власти Австрии на десять лет лишили заявителя права на проживание на основании того, что заявитель был дважды условно осужден к лишению свободы за совершение краж со взломом. Власти Австрии сочли, что ввиду уголовного прошлого заявителя запрет на проживание в Австрии был обусловлен защитой общественных интересов и что личный интерес заявителя остаться в Австрии не перевешивал общественных интересов. Однако ЕСПЧ счел указанное решение превышением пределов усмотрения со стороны властей Австрии, а также признал подобное вмешательство несоразмерным преследуемой цели в случае лишения права на проживание заявителя. Суд обратил внимание на то, что лишение заявителя права на проживание в Австрии серьезно повредило его личной и семейной жизни: заявитель приехал в Австрию, чтобы жить вместе с новой семьей их матери, и, очевидно, не имел близких родственников в Боснии (отца заявителя признали без вести пропавшим). Относительно уголовного прошлого заявителя было указано, что рассматриваемые обвинения не могли считаться достаточно серьезными, так как в данных преступлениях не было элемента насилия.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Европейского суда по правам человека от 6 февраля 2003 г. по делу "Якупович против Австрии" / European court of human rightst hird section case of Jakupovic v. Austria (Application N 36757/97) Judgment. Strasbourg, 06.02.2003.

Конституционный Суд Российской Федерации с учетом высказанных позиций ЕСПЧ указал, что правоприменительными органами и судами - исходя из гуманитарных соображений - учитываются семейное положение, состояние здоровья иностранного гражданина или лица без гражданства и иные исключительные, заслуживающие внимания обстоятельства при решении вопроса о том, является ли необходимой депортация данного лица из Российской Федерации, а также при решении вопроса о его временном проживании на территории Российской Федерации. При этом в любом случае данное лицо не освобождается от обязанности соблюдать предписанные в соответствии с законом обязанности. Аналогичный вывод по отношению к выдаче разрешения на временное проживание или аннулированию ранее выданного разрешения содержится в Определении КС РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О <1>.
--------------------------------
<1> Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2213.

Тем не менее на сегодняшний день решение о неприменении процедур депортации, реадмиссии и административного выдворения исходя из соображений гуманности является дискретным полномочием должностных лиц органов государственной власти, четкие критерии принятия такого решения отсутствуют.
Анализируя применение разрешительных процедур в сфере внутренней миграции, нельзя обойти вниманием вопросы регистрационного учета.
Концептуальные изменения разрешительной системы в последние несколько лет можно наблюдать при регулировании системы регистрационного учета. После распада СССР практически до конца 1990-х гг. сохранялась система жесткого регистрационного учета, однако к началу 2000-х гг. был взят курс на либерализацию регулирования общественных отношений в этой части, общий подход к регистрации по месту пребывания и месту жительства изменен с разрешительного на уведомительный. В последнее время высказывались радикальные мнения относительно целесообразности полного отказа от регистрации по месту пребывания, реже - по месту жительства.
Начиная с 2012 г. в законодательстве получил отражение подход, направленный на ужесточение правил регистрационного учета. Наиболее кардинальные меры были внесены Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 376-ФЗ), усиливающим ответственность за нарушение правил миграционного и регистрационного учета и направленным на борьбу с так называемыми "резиновыми квартирами". В действующей редакции Закона о праве на свободу передвижения содержится понятие фиктивной регистрации по месту жительства или по месту пребывания, каковой признается регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства на основании представления заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо его регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица. В Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (в посл. ред. от 22 декабря 2014 г.) введены аналогичные категории ("фиктивная регистрация по месту жительства" и "фиктивная постановка на учет по месту пребывания в жилом помещении").
Выявление факта фиктивной регистрации по месту жительства осуществляется на основании решения органа регистрационного учета. Приказом ФМС России от 9 декабря 2014 г. N 649 был утвержден Порядок установления территориальными органами ФМС России факта фиктивной регистрации по месту жительства иностранного гражданина или лица без гражданства в жилом помещении, правом пользования которым он обладает и по адресу которого он зарегистрирован, и Порядок установления территориальными органами ФМС России факта фиктивной постановки иностранного гражданина или лица без гражданства на учет по месту пребывания в жилом помещении. Следует подчеркнуть, что процедура выявления факта фиктивной регистрации по месту жительства или по месту пребывания российских граждан до сих пор отсутствует.
В целях установления фактов фиктивной регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства и фиктивной постановки на учет по месту пребывания предусматривается проведение следующих действий:
- проверка иностранного гражданина по учетам центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации;
- опрос иностранного гражданина;
- запрос информации о договоре социального найма, договоре найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, прошедшем государственную регистрацию договоре или ином документе, выражающем содержание сделки с недвижимым имуществом, свидетельстве о государственной регистрации права на жилое помещение;
- направление предполагаемых поддельных или подложных документов на криминалистическое исследование, направление запроса в государственный орган, выдавший документ (при необходимости).
При этом четкие критерии принятия решения о наличии факта фиктивной регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства и фиктивной постановки на учет по месту пребывания не определены. По сути, решение принимается на основе субъективных оценок (как относительно определения намерений нанимателя (собственника), так и относительно лица, подлежащего постановке на учет), имеющаяся процедура предполагает широкий спектр дискретных полномочий.
Следует подчеркнуть, что за фиктивную регистрацию гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лица без гражданства по месту жительства и по месту пребывания Федеральным законом N 376-ФЗ установлена уголовная ответственность (ст. 322.2, ст. 322.3 Уголовного кодекса Российской Федерации), предусматривающая возможные наказания в виде штрафа до 500 тыс. руб., лишения свободы до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, принудительных работ сроком до трех лет и др. <1>. Кроме того, была усилена административная ответственность, в том числе за проживание без документа, удостоверяющего личность гражданина (ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), проживание без регистрации (ст. 19.15.1), введена ответственность за нарушение правил регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении (ст. 19.15.2).
--------------------------------
<1> Аналогичные наказания предусмотрены, например, за убийство, совершенное в состоянии аффекта (ч. 1 ст. 107 Уголовного кодекса Российской Федерации), причинение смерти по неосторожности (ст. 109), за доведение до самоубийства (ст. 110), умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью (ст. 112), штраф в размере от 100 до 500 тыс. руб. предусмотрен за кражу, совершенную в крупном размере (ч. 3 ст. 158). Таким образом, исходя из степени общественной опасности, можно говорить о некоторой несоразмерности наказания за фиктивную регистрацию.

Формально процедура регистрационного учета на сегодняшний день является уведомительной. Вместе с тем сохраняются и отдельные признаки разрешительной системы. Так, вследствие жесткого подхода законодателя к определению места жительства лицо должно быть зарегистрировано по месту жительства лишь в таком жилом помещении, которое отвечает установленным требованиям <1>. В качестве исключения можно указать на возможность регистрации по месту жительства гражданам - собственникам жилых строений, возведенных на садовых земельных участках, отнесенных к землям населенных пунктов <2>. В связи с отсутствием формы регистрации, не связанной с конкретными помещениями или учреждениями, граждане, не имеющие места жительства и места пребывания, существующей регистрационной системой не охватываются. Например, подобная ситуация может возникнуть в период между продажей собственником жилого помещения и покупкой им нового жилья; в случае проживания в домах-новостройках, в которых по каким-либо причинам длительное время не может быть оформлена собственность застройщиком. Более того, возможность реализации ряда прав ставится в зависимость не столько от наличия регистрации по месту жительства, сколько от существования постоянного места жительства у гражданина.
--------------------------------
<1> Согласно изменениям, внесенным в ст. 2 Закона о праве на свободу передвижения Федеральным законом N 376-ФЗ, местом жительства гражданина является жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального обслуживания населения и другие) либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Местом жительства гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или преимущественно проживает, в соответствии с Федеральным законом N 376-ФЗ может быть признано одно из поселений, находящихся в муниципальном районе, в границах которого проходят маршруты кочевий данного гражданина.
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева" // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3991.

Целесообразно использовать дифференцированный подход к определению места жительства, разграничить использование понятия места жительства в целях реализации конституционного права на жилище и в целях регистрационного учета. Представляется возможным предусмотреть дифференцированный порядок регистрационного учета, максимально упростив его в том случае, если помещение может быть признано жилым. Особенности должны быть регламентированы в следующих случаях осуществления регистрационного учета:
- в отношении лиц, не имеющих жилого помещения на праве собственности или ином праве, предусмотренном федеральным законодательством (например, лица без определенного места жительства);
- в отношении лиц, фактически проживающих в помещении, которое не может быть признано жилым или отнесено к недвижимости;
- в отношении лиц, не имеющих постоянного места жительства;
- для военнослужащих;
- для лиц, осуществляющих трудовую деятельность вахтовым методом, и т.д.
Следует напомнить, что еще в середине 1990-х гг. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 4 апреля 1996 г. N 9-П указал, что органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства, именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со ст. 6 Закона о праве на свободу передвижения обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение. Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 2-П).
Можно констатировать, что процедура регистрационного учета в настоящее время остается несовершенной, что вызывает проблемы не только при реализации государственных задач и функций, но и при использовании гражданами гарантированных им законодательством прав и свобод. Несмотря на декларируемое положение о том, что факт регистрации или отсутствия таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, на практике это все же иногда имеет место.
Например, в соответствии с письмом Министерства финансов Российской Федерации от 1 февраля 2010 г. N 03-06-05-03/1 отметка о регистрации по месту жительства физического лица в районах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, проставляемая в паспорте гражданина Российской Федерации, признается основанием для освобождения от уплаты сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, предусмотренного п. 2 ст. 333.2 Налогового кодекса Российской Федерации. Нормы процессуального законодательства также связывают осуществление ряда процессуальных действий с наличием регистрации по месту жительства (например, при подаче заявления).
В региональном законодательстве также содержится значительное количество норм, реализация которых предполагает наличие регистрации по месту жительства или месту пребывания либо наличие места жительства как такового. Соответствующие положения установлены преимущественно в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок предоставления льгот и преференций в сфере социальной защиты и обеспечения <1>, порядок реализации избирательных прав и осуществления избирательного процесса на региональном уровне; устанавливающих особенности регулирования земельных, жилищных отношений; закрепляющих региональные налоги и сборы и др. Реже устанавливается требование наличия регистрации по месту жительства или по месту пребывания в связи с реализацией трудовых отношений, в частности с заключением трудового договора; осуществлением предпринимательской деятельности, при закреплении особенностей использования природных ресурсов и т.д.
--------------------------------
<1> Например, место жительства на территории определенного субъекта Российской Федерации является одним из определяющих факторов при постановке лица на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, при предоставлении жилых помещений; региональные надбавки, льготы и привилегии отдельным категориям населения (инвалидам, ветеранам ВОВ, детям, оставшимся без попечения родителе, и др.) в виде периодических или разовых денежных выплат, пособий, пенсий, полного или частичного возмещения расходов за пользование жилым помещением, по жилищно-коммунальному обслуживанию, расходов на проезд и т.д. также выдаются с учетом наличия регистрации по месту жительства.

Кроме того, можно однозначно утверждать, что без сбора и применения информации о месте жительства и пребывания лиц на территории государства невозможно надлежащее и эффективное осуществление государственных функций и задач. Данные регистрационного и миграционного учета применяются при осуществлении избирательного процесса; в связи с взиманием налогов и сборов; при осуществлении воинского учета; при установлении материальных и процессуальных норм, регламентирующих вопросы различных видов ответственности, применения мер государственного воздействия и принуждения, и др. Среди традиционно выделяемых функций государства большинство в той или иной части требует наличия информации о месте нахождения физических лиц, в частности, это касается функции охраны прав и свобод человека и гражданина, функции обеспечения правопорядка, экономической функции, функции налогообложения, функции социальной защиты, функции обороны и безопасности, охраны общественного порядка и др.
Говоря о перспективах применения процедуры регистрационного учета, можно утверждать, что отказ от нее на современном этапе невозможен. Как уже было отмечено, сведения о месте жительства и месте пребывания необходимы для реализации государственных функций и контроля за исполнением обязанностей человека и гражданина (в сфере обороны и безопасности, обеспечения законности и правопорядка). Аналогичный вывод может быть сделан и в отношении системы миграционного учета.
Дальнейшее совершенствование системы регистрационного учета должно осуществляться не только в направлении ужесточения контроля за соблюдением правил регистрационного учета в целях обеспечения общественной безопасности. В идеале должна быть создана система, при которой гражданин сможет беспрепятственно воспользоваться принадлежащими ему основными социальными правами на всей территории Российской Федерации, при этом органы государственной власти должны максимально упростить доступ к соответствующим услугам, а также принять меры по противодействию злоупотреблениям. В целях дальнейшего совершенствования процедуры регистрации по месту жительства рекомендуется предусмотреть возможность ее прямого осуществления через портал государственных и муниципальных услуг.
Таким образом, регистрационный учет граждан по месту жительства и месту пребывания, являющийся в настоящее время уведомительным, сохраняет признаки разрешительной процедуры. Сохраняется зависимость между реализацией прав и свобод человека и гражданина и наличием регистрации по месту жительства или по месту пребывания либо места жительства как такового.

§ 4. Разрешения в сфере государственной безопасности

В соответствии с п. "м" ст. 71 Конституции РФ оборона и безопасность находятся в ведении Российской Федерации. Соответственно, правовое регулирование в сфере государственной безопасности, включая установление разрешительных мер, осуществляется исключительно на федеральном уровне.
В сфере безопасности действуют программные документы, определяющие направления и подходы к обеспечению безопасности. Наиболее значимым программным документом является Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, согласно которой "в условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

В данном документе дано определение национальной безопасности: это "состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства" <1>. Таким образом, безопасность государства (государственная безопасность) является составной частью национальной безопасности и включает в себя различные аспекты его функционирования (охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, режим безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического и атомно-энергетического комплексов страны, объектов жизнеобеспечения населения, критически важной инфраструктуры, информационная безопасность и др.).
--------------------------------
<1> Там же.

Разрешительная система в данной сфере предусматривает лицензирование отдельных видов деятельности, лицензирование экспорта и импорта отдельных видов продукции, аттестацию персонала, аттестацию на соответствие требованиям по защите информации средств и систем информатизации, помещений, допуск работников к сведениям, выполнению работ и оказанию услуг, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, сертификацию отдельных видов оборудования. Как видим, часть предусмотренных мер устанавливает требования к деятельности субъектов, а другая часть - к применяемому оборудованию и иным объектам.
Статьей 12 Закона N 99-ФЗ, в частности, установлено, что лицензированию подлежат следующие виды деятельности, относящиеся к сфере государственной безопасности:
- разработка, производство, распространение шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнение работ, оказание услуг в области шифрования информации, техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
- разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации;
- деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
- разработка и производство средств защиты конфиденциальной информации;
- деятельность по технической защите конфиденциальной информации.
Применительно к видам деятельности в сфере государственной безопасности, перечисленным в указанном Законе, приняты положения, определяющие порядок лицензирования соответствующей деятельности, лицензионные условия, лицензирующий орган и др. Из сферы действия Закона N 99-ФЗ выведены отношения по лицензированию деятельности, связанной с защитой государственной тайны.
Положение о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 313 (далее - Положение о лицензировании).
Лицензирование указанной деятельности возложено на ФСБ России. Установленные лицензионные требования касаются как технической оснащенности соискателя лицензии (наличие приборов и оборудования, прошедших поверку и калибровку в соответствующем порядке), так и определенного уровня квалификации персонала (наличие в штате у соискателя лицензии квалифицированного персонала, в том числе руководителя и (или) лица, уполномоченного руководить работами в рамках лицензируемой деятельности, имеющих высшее профессиональное образование по направлению подготовки "Информационная безопасность" в соответствии с Общероссийским классификатором специальностей и (или) прошедших переподготовку по одной из специальностей этого направления, а также имеющих стаж в области выполняемых работ в рамках лицензируемой деятельности не менее пяти лет (для определенных работ и услуг).
При этом обязательным условием является наличие у соискателя лицензии допуска к выполнению работ и оказанию услуг, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (при выполнении определенных работ и услуг). В приложении к Положению о лицензировании приведен перечень конкретных выполняемых работ и оказываемых услуг, составляющих лицензируемую деятельность, в отношении шифровальных (криптографических) средств.
Лицензирование деятельности по разработке, производству, реализации и приобретению в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, предусмотрено частью девятой ст. 6 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" <1>, согласно которой разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, подлежат лицензированию. Данная деятельность подлежит лицензированию в порядке, установленном Положением о ее лицензировании, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N 287. Лицензирование указанной деятельности возложено на Федеральную службу безопасности Российской Федерации. Лицензируемую деятельность составляют широкий круг работ и услуг, перечень которых приведен в данном Положении. При этом необходимо обратить внимание на то, что лицензированию подлежат не только разработка, производство и реализация специальных технических средств, но и их приобретение в целях продажи.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.

Лицензирование деятельности установлено в отношении разработки, производства, реализации и приобретения специальных технических средств, предназначенных для:
- негласного получения и регистрации акустической информации;
- негласного визуального наблюдения и документирования;
- негласного прослушивания телефонных переговоров;
- негласного перехвата и регистрации информации с технических каналов связи;
- негласного контроля почтовых отправлений;
- негласного исследования предметов и документов;
- негласного проникновения и обследования помещений, транспортных средств и других объектов;
- негласного контроля за перемещением транспортных средств и других объектов;
- негласного получения (изменения, уничтожения) информации с технических средств ее хранения, обработки и передачи;
- негласной идентификации личности.
Как видим, указанное Положение содержит исчерпывающий перечень специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, однако в правоприменительной практике неопределенность все же существует. На это указывалось, в частности, в жалобах граждан (С.В. Капорина, И.В. Коршуна и других) в Конституционный Суд Российской Федерации, в которых оспаривалась конституционность ч. 3 ст. 138 УК Российской Федерации, предусматривающей ответственность за незаконные производство, сбыт или приобретение специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации (в настоящее время ч. 3 ст. 138 утратила силу, однако законодатель в декабре 2011 г. ввел в УК РФ новую ст. 138.1 "Незаконный оборот специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации", установившую ответственность за незаконные производство, приобретение и (или) сбыт специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации).
В Постановлении КС РФ от 31 марта 2011 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 138 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С.В. Капорина, И.В. Коршуна и других" <1> Конституционный Суд РФ указал, что правовое регулирование в этой сфере, осуществляемое федеральным законодателем, "призвано обеспечивать адекватную защиту прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища, в том числе их превентивную защиту посредством определения законных оснований производства, сбыта и приобретения специальных технических средств, предназначенных именно для негласного получения информации, поскольку в таких случаях - с учетом природы и особенностей указанных конституционных прав - одного лишь последующего контроля недостаточно".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2191.

Неконтролируемое и не обусловленное конституционно признаваемыми целями использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, ведет к нарушению прав личности, именно поэтому их свободный оборот в Российской Федерации запрещен, а производство, сбыт и приобретение без специального разрешения недопустимы. Негласное получение информации допускается Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" только при проведении оперативно-розыскных мероприятий органами, уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности, при наличии соответствующих оснований и условий и в пределах предоставленных им полномочий.
Установленные лицензионные требования касаются как технической оснащенности соискателя лицензии, так и определенного уровня квалификации персонала. Кроме того, установлено особое требование: наличие у лицензиата технических заданий на разработку и производство специальных технических средств, утвержденных в установленном порядке органами, уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности и проводящими оперативно-розыскные мероприятия с использованием указанных средств. Сказанное означает, что по собственной инициативе, равно как и по заказу неуполномоченных лиц, лицензиат не вправе производить специальные технические средства.
Лицензированию подлежат также ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, не уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности физическими и юридическими лицами (ч. 7 ст. 6 указанного Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"). Ввоз в Российскую Федерацию (вывоз из Российской Федерации) специальных технических средств осуществляется по лицензиям, выдаваемым Министерством промышленности и торговли Российской Федерации. При этом в числе требуемых документов решение ФСБ России о возможности ввоза в Российскую Федерацию (вывоза из Российской Федерации) специальных технических средств, которое принимается по результатам экспертизы.
Следует отметить, что указанный подход реализован не только на национальном уровне, но и в рамках Таможенного союза, поскольку специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации, включены в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами <1>.
--------------------------------
<1> Утвержден решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 19 и решением Комиссии Таможенного союза от 27 ноября 2009 г. N 132.

Лицензированию подлежит также деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации. Положение о лицензировании деятельности по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 г. N 314 <1>. Лицензируемая деятельность включает в себя:
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2012. N 17. Ст. 1988.

- выполнение работ по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, в помещениях;
- выполнение работ по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, в технических средствах.
Однако каких-либо особенностей лицензирования в зависимости от вида работ не установлено. Лицензирующим органом является ФСБ России. Не требует лицензирования деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Установленные лицензионные требования касаются как технической оснащенности соискателя лицензии, так и определенного уровня квалификации персонала. Кроме того, обязательным условием является наличие у соискателя лицензии допуска к выполнению работ и оказанию услуг, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, а также лицензии на выполнение работ с использованием источников ионизирующего излучения.
Лицензированию подлежит также деятельность по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации. Порядок лицензирования установлен Положением о лицензировании деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 171. Положение не применяется в отношении защиты сведений, составляющих государственную тайну.
Лицензирование деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации осуществляют два федеральных органа исполнительной власти. Это Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России), за исключением случаев разработки и производства средств защиты конфиденциальной информации, устанавливаемых на объектах Администрации Президента Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В этом случае лицензирование возложено на ФСБ России.
При осуществлении деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации лицензированию подлежат следующие виды работ:
- разработка средств защиты конфиденциальной информации;
- производство средств защиты конфиденциальной информации.
Лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии на осуществление деятельности по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации, имеют особенности в зависимости от того, какой орган выступает в качестве лицензирующего (ФСТЭК России или ФСБ России).
Еще один вид деятельности, подлежащий лицензированию, - деятельность по технической защите конфиденциальной информации (выполнение работ и (или) оказание услуг по ее защите от несанкционированного доступа, от утечки по техническим каналам, а также от специальных воздействий на такую информацию в целях ее уничтожения, искажения или блокирования доступа к ней). Порядок лицензирования в данной сфере установлен Положением о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2012 г. N 79. Действие Положения распространяется на информацию, не содержащую сведения, составляющие государственную тайну, но защищаемую в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Лицензирование деятельности по технической защите конфиденциальной информации осуществляет ФСТЭК России.
Лицензированию подлежат следующие виды работ и услуг:
- контроль защищенности конфиденциальной информации от утечки по техническим каналам;
- контроль защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах и системах информатизации;
- сертификационные испытания на соответствие требованиям по безопасности информации продукции, используемой в целях защиты конфиденциальной информации (технических средств защиты информации, защищенных технических средств обработки информации, технических средств контроля эффективности мер защиты информации, программных (программно-технических) средств защиты информации, защищенных программных (программно-технических) средств обработки информации, программных (программно-технических) средств контроля защищенности информации);
- проектирование в защищенном исполнении средств и систем информатизации, помещений со средствами (системами) информатизации, подлежащими защите, защищаемых помещений;
- установка, монтаж, испытания, ремонт средств защиты информации (технических средств защиты информации, защищенных технических средств обработки информации, технических средств контроля эффективности мер защиты информации, программных (программно-технических) средств защиты информации, защищенных программных (программно-технических) средств обработки информации, программных (программно-технических) средств контроля защищенности информации).
Лицензионные требования касаются как технической оснащенности соискателя лицензии, так и определенного уровня квалификации персонала.
На поддержание необходимого уровня безопасности Российской Федерации направлены разрешительные меры, предусмотренные в области защиты государственной тайны. Они касаются:
- юридических лиц, проводящих работы с использованием сведений соответствующей степени секретности,
- граждан, имеющих право работать с использованием сведений соответствующей степени секретности;
- используемого оборудования.
Предприятия, учреждения и организации могут быть допущены к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, только при условии получения ими лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.
Выдаче лицензии на проведение указанных работ предшествует проведение специальной экспертизы юридического лица и государственной аттестации его руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну, по результатам которой и выдается лицензия. В структуре соискателя лицензии должны иметься подразделения по защите государственной тайны и специально подготовленные сотрудники для работы по защите информации, количество и уровень квалификации которых достаточны для обеспечения защиты государственной тайны, а также использоваться сертифицированные средства защиты информации.
Сертификация средств защиты информации возложена на несколько федеральных органов исполнительной власти: ФСТЭК России, ФСБ России и Минобороны России. Координирует работу по организации сертификации средств защиты информации Межведомственная комиссия по защите государственной тайны.
Как особый вид разрешений в сфере государственной безопасности можно рассматривать допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне, предусмотренный Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне". Под допуском к государственной тайне понимается процедура предоставления права должностных лиц и граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Допуск к государственной тайне производится исключительно на добровольной основе и предусматривает принятие на себя гражданином определенных ограничений. Однако допуск к государственной тайне - это не только право гражданина на доступ к государственной тайне, но и разрешение государства на доступ, которое в определенных случаях не может быть получено (ст. 22 Закона устанавливает основания для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне).
Существуют три формы допуска к государственной тайне должностных лиц и граждан, соответствующие трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну: сведения особой важности, совершенно секретные или секретные.
Наряду с общим порядком допуска к государственной тайне действует особый порядок (ст. 21.1 указанного Закона), который применяется в отношении членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну.
На сферу безопасности оказывают существенное влияние происходящие как внутри страны, так и в мире в целом процессы. В условиях глобализации международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для государственной безопасности, должна своевременно изменяться и разрешительная система в данной сфере. Как отмечено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности.
Стратегией предусмотрено, в частности, в целях обеспечения государственной и общественной безопасности совершенствовать структуру и деятельность федеральных органов исполнительной власти, что предполагает в том числе модернизацию разрешительной системы в данной сфере, устранение излишних административных барьеров при обеспечении необходимого уровня национальной безопасности.
С учетом возникновения новых вызовов и угроз должен проводиться пересмотр приоритетов в проблеме безопасности. Актуальным становится формирование политико-правовых приоритетов в области "гонки информатизации", поскольку преимущество имеют те страны, которые стали лидерами в построении своего информационного пространства.
Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212, в области противодействия использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России предусмотрено:
- обеспечение безопасности функционирования информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;
- обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем ключевых объектов инфраструктуры Российской Федерации, в том числе критических объектов и объектов повышенной опасности;
- повышение уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем.
Указанные меры должны сопровождаться комплексом разрешительных мер, включая лицензирование, регистрацию и др.

Глава 11. РАЗРЕШЕНИЯ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ

§ 1. Субъекты таможенных правоотношений и
разрешения в таможенной сфере

Очевидно, что при регулировании товарных потоков, пересекающих таможенную границу, а также общей организации таможенного дела государство в лице таможенных органов, помимо прочего, использует возможности разрешительной системы.
Данный факт обращает на себя внимание ученых, которые пытаются классифицировать выдаваемые таможенными органами разрешения. К примеру, по мнению Е.В. Труниной, все эти разрешения можно разделить на следующие виды:
1) разрешения на осуществления деятельности в области таможенного дела;
2) разрешения на получение специальных правомочий в сфере таможенного дела;
3) разрешения на применение административно-правовых режимов в сфере таможенного дела;
4) аттестация на соответствие квалификационным требованиям <1>.
--------------------------------
<1> Трунина Е.В. Содержание и правовое регулирование разрешительной деятельности таможенных органов // Таможенное дело. 2012. N 3. С. 8 - 16.

В целом с приведенным мнением согласиться можно, но, думается, что в настоящем повествовании более наглядно разрешительную систему в таможенном деле следует представить иначе - как элемент административно-правового статуса определенного субъекта таможенных правоотношений.
Существует более детальная классификация субъектов таможенных правоотношений <1>, но из них в основном разрешения получают:
--------------------------------
<1> См.: Чермянинов Д.В. Таможенное право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Д.Н. Бахрах. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2013. С. 46 - 101.

1) участники внешнеэкономической деятельности (ВЭД), то есть физические и юридические лица, осуществляющие внешнеэкономическую деятельность, имеющие в качестве контрагентов зарубежных партнеров. Эти лица перемещают через таможенную границу товары и транспортные средства в целях получения в конечном счете прибыли за счет их реализации или использования;
2) лица, осуществляющие профессиональную предпринимательскую деятельность в области таможенного дела (далее - предприниматели) на условиях, закрепленных в Таможенном кодексе Таможенного союза <1> и Федеральном законе от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <2> (далее - Закон о таможенном регулировании). Данная категория лиц самостоятельно внешнеэкономической деятельностью не занимается, специализируется на оказании услуг по перевозке и хранению товаров, находящихся под таможенным контролем, а также совершает необходимые действия для выпуска данных товаров в соответствии с таможенной процедурой.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
<2> СЗ РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.

Существует множество самых разнообразных видов разрешений, разрешительных документов, которые отличаются не только содержанием, но и формой. По мнению Д.Н. Бахраха, сейчас разрешения чаще всего называют лицензиями, но достаточно широко используются и другие названия: права на управление (автомобилем, катером), допуск (к государственной тайне, к определенной работе), разрешение (на оборот оружия, проведение взрывных работ), отвод (природных ресурсов), квота (на промышленную добычу рыбы, импорт товаров и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 370.

Указанные субъекты таможенных правоотношений реализуют свои относительные права также путем получения в таможенных органах разрешений различных форм и в различных комбинациях. Думается, что основного внимания заслуживают приведенные далее формы разрешений.

§ 2. Свидетельства о включении в реестр как разрешительный
документ в сфере таможенных правоотношений

Основной частью разрешительной деятельности в таможенном деле в период действия Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г. <1> (далее - ТК РФ 1993) было лицензирование, которое являлось одной из функций, выполняемых таможенными органами в рамках своей компетенции. Государственный таможенный комитет России (далее - ГТК России), региональные таможенные управления и таможни вели активную работу по подготовке нормативно-правовой базы, регулирующей процедуру лицензирования, выдаче лицензий ряду соискателей, проведению надзора за деятельностью лицензиатов.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 31. Ст. 1224.

По данным Главного научно-информационного вычислительного центра ГТК России, в период с 1 января 1994 г. по 31 декабря 2002 г. таможенными органами было выдано 8659 лицензий на учреждение складов временного хранения (далее - СВХ), 1584 лицензии на учреждение таможенных складов (далее - ТС), 569 лицензий на осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика, 1376 лицензий на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера и порядка 47132 лицензий на переработку товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. Кроме этого, согласно информации Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ГТК России в указанный период времени было выдано 109 лицензий на учреждение магазинов беспошлинной торговли (далее - МБТ).
После вступления в силу второго по счету Таможенного кодекса Российской Федерации 2003 г. <1> (далее - ТК РФ 2003) привычный и понятный для большинства граждан термин "лицензия" был заменен понятием "свидетельство о включении в реестр лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела" (далее - свидетельство). Данное понятие сохранилось и после вступления в силу Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС), но с некоторым дополнением. Во исполнение положений гл. 3 ТК ТС не только лица, оказывающие услуги по перевозке, хранению и проведению таможенных операций в отношении товаров, находящихся под таможенным контролем (таможенные перевозчики, таможенные представители, владельцы СВХ и ТС), но и некоторые участники ВЭД для осуществления своей деятельности должны получить в соответствующем таможенном органе официальное разрешение, именуемое свидетельством о внесении в реестр. Этими участниками ВЭД являются владельцы МБТ и уполномоченные экономические операторы.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.

Следует отметить, что порядок получения свидетельства не имеет принципиальных отличий от процедуры получения соответствующей лицензии, которая имела место до 1 января 2004 г.
Свидетельства, как и иные документы, применяемые в разрешительной системе для целей подтверждения права лица на осуществление каких-либо действий, предоставляются соискателям в определенном процессуальном порядке, именуемом разрешительным производством.
Разрешительное производство, являясь неотъемлемой частью административного процесса, обладает всеми признаками административных производств: носит государственно-властный характер, реализуется через нормы процессуального права, представляет собой определенную смену фаз и состояний, направлено на достижение юридического результата - решение вопроса о правовом статусе субъекта разрешительной системы.
Любой процесс является системой последовательных стадий. В данном случае стадию следует понимать как мероприятие (функцию, действие субъекта - участника административного правоотношения), имеющее место при выдаче свидетельства и обеспечении законности при осуществлении предпринимательской или внешнеэкономической деятельности в рамках, установленных ТК ТС и Законом о таможенном регулировании. При этом следует помнить главное правило применения положений указанных нормативных актов по отношению к рассматриваемым субъектам таможенных правоотношений: ТК ТС утверждает базовые условия включения заинтересованных лиц в соответствующий реестр. Однако в соответствии с п. 1 ст. ст. 12, 18, 23, 28, 33, 38 данного Кодекса порядок включения в реестр соответственно таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев СВХ, владельцев ТС, владельцев МБТ, уполномоченных экономических операторов определяется законодательством государств - участников Таможенного союза.
Для более детального раскрытия разрешительного производства в таможенном деле целесообразно представить стадии разрешительного производства в виде обязательных и факультативных.
Обязательные стадии разрешительного производства при оформлении свидетельств (мероприятия, непосредственно связанные с предоставлением свидетельств и дальнейшей деятельностью субъектов разрешительной системы):
а) возбуждение дела;
б) рассмотрение представленных документов и проверка соответствия субъекта установленным требованиям;
в) вынесение решения по делу;
г) надзор таможенных органов за соблюдением обладателем свидетельства при осуществлении соответствующего вида деятельности требований и условий, утвержденных Законом о таможенном регулировании.
Для возбуждения производства по делу соискателю необходимо обратиться в соответствующий таможенный орган с письменным заявлением.
При этом если соискатель собирается начать деятельность в качестве таможенного представителя, а также таможенного перевозчика, перевозящего грузы по всей территории Российской Федерации или осуществляющего деятельность в рамках региона деятельности двух региональных таможенных управлений (далее - РТУ) и более, то заявление должно быть подано в ФТС России. Если соискатель собирается осуществлять деятельность в качестве таможенного перевозчика, осуществляющего деятельность в зоне деятельности нескольких таможен, находящихся в регионе деятельности РТУ, или в регионе деятельности данного РТУ в целом, то заявление должно быть подано в соответствующее РТУ.
Для включения лица в реестр владельцев ТС или владельцев СВХ заинтересованное российское юридическое лицо обращается с заявлением в таможню, в регионе деятельности которой располагаются помещения и (или) открытые площадки, предполагаемые к использованию в качестве ТС или СВХ.
В соответствии с Законом о таможенном регулировании для того, чтобы получить свидетельство, заинтересованное лицо должно приложить к заявлению необходимые документы, перечень которых утвержден указанным Законом.
Эти документы можно условно разделить на две части и классифицировать как:
1) "стандартный пакет", представляемый всеми подвластными субъектами административных правоотношений, осуществляющими деятельность в рамках разрешительной системы;
2) "специальные сведения", которые для различных лиц в силу специфики видов предполагаемой деятельности имеют отличия.
В соответствии с требованиями Закона о таможенном регулировании в "стандартный пакет" для всех соискателей входят:
- учредительные документы заявителя;
- документ, подтверждающий факт внесения записи о заявителе в Единый государственный реестр юридических лиц;
- свидетельство о постановке заявителя на учет в налоговом органе;
- подтверждения из банков об открытых в них счетах.
Этот пакет документов наряду со сведениями, указанными в заявлении, является "визитной карточкой" юридического лица - соискателя свидетельства для соответствующего таможенного органа.
Чтобы подготовить пакет документов, содержащий "специальные сведения", соискатель обязан создать организационные, материальные и кадровые предпосылки желаемой деятельности, требующие немалых материальных затрат. Зачастую во исполнение требований таможенного законодательства необходимо проделать значительные объемы проектных, строительных, ремонтных работ, закупить необходимое оборудование, транспортные средства, оргтехнику, соответствующее программное обеспечение, подготовить специалистов, имеющих нужную квалификацию.
Иными словами, "специальные сведения" подтверждают готовность соискателя осуществлять деятельность именно в качестве владельца СВХ, владельца ТС, таможенного перевозчика или таможенного представителя или выполнять обязанности МБТ или уполномоченного экономического оператора.
Соискатель свидетельства о включении в реестр таможенных перевозчиков в качестве указанных сведений представляет:
1) документы, подтверждающие право владения транспортными средствами, которые предполагается использовать при осуществлении деятельности в качестве таможенного перевозчика (соискатель может эти транспортные средства иметь в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде);
2) свидетельства о допущении транспортных средств для перевозки товаров под таможенными пломбами и печатями. Для перевозки товаров под таможенными пломбами и печатями транспортные средства международной перевозки должны быть сконструированы и оборудованы с соблюдением следующих требований:
- таможенные пломбы могут быть наложены простым и надежным способом;
- товары не могут быть извлечены из опломбированной части грузовых помещений транспортного средства международной перевозки или вложены в них без оставления видимых следов их вскрытия или без повреждения таможенных пломб и печатей;
- отсутствуют потайные места, в которых товары могут быть спрятаны.
Кроме того, места, в которых могут находиться товары, должны быть легко доступны для таможенного осмотра товаров.
Соответствие транспортного средства международной перевозки установленным требованиям может быть подтверждено заблаговременно путем получения свидетельства о допущении транспортного средства международной перевозки к перевозке товаров под таможенными пломбами и печатями.
Свидетельство о допущении транспортного средства международной перевозки к перевозке товаров под таможенными пломбами и печатями может быть выдано либо в индивидуальном порядке, либо по типу конструкции (сериям) транспортных средств.
Такое свидетельство выдается таможенным органом по заявлению заинтересованного лица не позднее трех рабочих дней со дня получения указанного заявления. Свидетельство остается действительным до тех пор, пока не произошли изменения конструкции транспортного средства международной перевозки, но не более двух лет;
3) сведения о сроке осуществления деятельности по перевозке грузов (в соответствии со ст. 19 ТК ТС срок должен быть не менее двух лет);
4) сведения о намерении ограничить регион своей деятельности в рамках региона деятельности одного (нескольких) таможенного органа (таможенных органов) либо не ограничивать регион своей деятельности;
5) документы, подтверждающие обеспечение уплаты таможенных платежей. В соответствии со ст. 186 ТК ТС при заявлении процедуры таможенного транзита перевозчик становится декларантом, следовательно, к нему переходит обязанность по обеспечению уплаты таможенных платежей (п. 5 ст. 188 ТК ТС). Сумма обеспечения уплаты должна быть эквивалентна не менее чем 200 тыс. евро по курсу валют, устанавливаемому в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза на день предоставления такого обеспечения.
Соискатель свидетельства о включении в реестр владельцев СВХ или ТС в качестве указанных сведений представляет:
- сведения о типе СВХ или ТС (склады могут быть открытого или закрытого типа. Склады являются складами открытого типа, если они доступны для хранения любых перемещаемых через таможенную границу РФ товаров и использования любыми лицами. Склады являются складами закрытого типа, если они предназначены для хранения товаров, принадлежащих владельцу склада, или для хранения определенных товаров, в том числе ограниченных в обороте и (или) требующих особых условий хранения). Для складов закрытого типа также представляется обоснование необходимости и целесообразности выбора склада такого типа;
- сведения о помещениях и (или) об открытых площадках, находящихся во владении заявителя (находящихся в собственности, или хозяйственном ведении, или в аренде) и предназначенных для использования в качестве СВХ или ТС, об их местонахождении, обустройстве, оборудовании и о материально-техническом оснащении. Эти сведения подтверждаются представлением соответствующих планов, чертежей, схем помещений или открытых площадок;
- сведения об обеспечении уплаты таможенных платежей. Владельцы СВХ и ТС несут ответственность за уплату таможенных платежей в отношении хранящихся на данных складах товаров в случае их утраты либо выдачи без разрешения таможенного органа. В соответствии со ст. ст. 74 и 79 Закона о таможенном регулировании сумма обеспечения уплаты таможенных платежей составляет 2,5 млн. руб. и дополнительно 300 руб. за каждый полный и неполный кубический метр полезного объема помещения, если в качестве СВХ или ТС используется помещение, и (или) 1 тыс. руб. за каждый полный и неполный квадратный метр полезной площади, если в качестве СВХ или ТС используется открытая площадка, для владельцев СВХ или ТС открытого типа. Сумма обеспечения уплаты таможенных платежей для владельцев СВХ или ТС закрытого типа составляет 2,5 млн. руб.;
- страховой полис, подтверждающий наличие договора (договоров) страхования риска гражданской ответственности заявителя (страховая сумма, в пределах которой страховщик обязуется при наступлении каждого страхового случая возместить вред лицам, чьим имущественным интересам такой вред причинен, рассчитывается исходя из полезной площади или полезного объема и определяется из расчета 3500 руб. за 1 кв. м полезной площади, если в качестве СВХ или ТС используется открытая площадка, или из расчета 1 тыс. руб. за 1 куб. м полезного объема, если в качестве СВХ или ТС используется помещение, но не может быть менее 2 млн. руб.).
Соискатель свидетельства о включении в реестр таможенных представителей в качестве указанных сведений представляет:
- перечень и местонахождение его обособленных структурных подразделений, через которые заявитель планирует осуществлять свою деятельность в качестве таможенного представителя на день подачи заявления;
- сведения о намерении ограничить сферу своей деятельности совершением таможенных операций в отношении определенных видов товаров в соответствии с Товарной номенклатурой (далее - ТН) ВЭД либо в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу определенными видами транспорта, а также совершением отдельных таможенных операций или регионом деятельности в рамках региона деятельности одного (нескольких) таможенного органа (таможенных органов) либо осуществлять свою деятельность без таких ограничений;
- сведения об имеющихся в штате заявителя специалистах по таможенным операциям на день подачи заявления (специалистом по таможенным операциям является физическое лицо, отвечающее квалификационным требованиям, установленным ФТС России, и имеющее квалификационный аттестат специалиста по таможенным операциям, т.е. прикладываются квалификационные аттестаты специалистов по таможенным операциям. В соответствии со ст. 13 ТК ТС в штате таможенного представителя должно быть не менее двух специалистов по таможенным операциям);
- сведения об обеспечении уплаты таможенных платежей. Таможенный представитель уплачивает таможенные пошлины, налоги, если содержание таможенной процедуры, определенной для декларирования товаров, предусматривает их уплату. За уплату таможенных платежей, подлежащих уплате в соответствии с Законом о таможенном регулировании при декларировании товаров, таможенный представитель несет такую же ответственность, как и декларант. В соответствии со ст. 13 ТК ТС сумма обеспечения уплаты таможенных платежей для таможенного представителя составляет 1 млн. евро;
- страховой полис, подтверждающий наличие договора (договоров) страхования риска гражданской ответственности заявителя (в соответствии со ст. 61 Закона о таможенном регулировании страховая сумма не может быть менее 20 млн. руб.).
Соискатель свидетельства о включении в реестр владельцев МБТ в качестве указанных сведений представляет:
- сведения о помещениях, находящихся во владении заявителя и предназначенных для использования в качестве магазина беспошлинной торговли, об их месте нахождения, обустройстве, оборудовании и о материально-техническом оснащении;
- сведения о предоставлении обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов в размере не менее 2,5 млн. руб.;
- сведения о регистрационных или разрешительных документах на розничную торговлю;
- сведения о согласовании открытия магазина беспошлинной торговли в соответствии с порядком установления режима в пунктах пропуска.
Соискатель свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов в качестве указанных сведений представляет:
- сведения о наименовании, об организационно-правовой форме, о месте нахождения, об открытых банковских счетах заявителя, а также перечень и место нахождения его обособленных структурных подразделений, через которые заявитель планирует осуществлять свою деятельность в качестве уполномоченного экономического оператора, на день подачи заявления;
- сведения об учредителях и (или) участниках заявителя и о доле их участия в уставном (складочном) капитале заявителя;
- сведения о применении специального налогового режима;
- сведения о членах совета директоров (наблюдательного совета), членах коллегиального исполнительного органа заявителя;
- сведения о сфере хозяйственной деятельности заявителя;
- описание организационной структуры заявителя, включая функции и компетенцию каждого структурного подразделения;
- сведения о руководителе заявителя, главном бухгалтере, руководителях структурных подразделений с описанием порядка исполнения обязанностей в случае временного отсутствия указанных должностных лиц;
- сведения об общей штатной численности и штатной численности каждого структурного подразделения;
- сведения о работниках, в чьи должностные обязанности входят организация таможенных операций и (или) их осуществление, с оценкой их знаний и навыков в использовании информационных технологий при совершении таможенных операций, а также общих коммерческих операций и операций бухгалтерского и налогового учета;
- сведения о применяемых мерах защиты информации, содержащейся в автоматизированной информационной системе заявителя;
- сведения о ВЭД заявителя (год, с которого заявитель осуществляет такую деятельность, регулярность перемещения товаров в течение одного года или среднее количество поставок товаров в одном месяце, а также количество внешнеторговых и иных договоров, заключенных заявителем при совершении всех внешнеэкономических сделок за последний год, и общая сумма всех договоров, а также цели ввоза товаров);
- сведения о таможенных органах, в которых наиболее часто производились таможенные операции с товарами заявителя в течение года, предшествующего подаче заявления, а также о таможенном органе (таможенных органах), в регионе деятельности которого (которых) заявитель планирует осуществлять деятельность в качестве уполномоченного экономического оператора, с указанием наименований таможенных постов и таможен, которым подчиняются эти таможенные посты;
- сведения об используемых видах транспорта для перевозки товаров, ввозимых в Российскую Федерацию и (или) вывозимых из Российской Федерации;
- сведения об иностранных контрагентах, включая наименование, место нахождения, основной вид деятельности;
- сведения о ранее применявшихся заявителем специальных и других упрощенных процедурах таможенного оформления а также о специальных упрощениях, применявшихся и (или) применяемых в соответствии с Законом о таможенном регулировании;
- сведения о номенклатуре и предназначении товаров, в отношении которых заявитель планирует применять специальные упрощения;
- запрашиваемые специальные упрощения;
- сведения о таможенных процедурах, под которые заявитель планирует помещать товары;
- сведения о помещениях и (или) об открытых площадках, находящихся во владении заявителя, где будут осуществляться временное хранение товаров заявителя и (или) проводиться таможенные операции товаров (сведения об их месте нахождения, обустройстве, в том числе о наличии подъездных путей, ограждения, контрольно-пропускных пунктов), если специальное упрощение предполагает временное хранение товаров в помещениях, на открытых площадках и иных территориях уполномоченного экономического оператора;
- сведения о коммерческих или иных документах, которые могут быть представлены заявителем в таможенный орган для выпуска товаров (в целях идентификации товаров и контроля правильности исчисления сумм таможенных пошлин, налогов, подлежащих уплате при выпуске товаров, либо определения размера обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов), если заявитель претендует на установление специального упрощения, при котором выпуск (условный выпуск) иностранных товаров может быть осуществлен до подачи таможенной декларации;
- сведения о таможенном представителе, который будет применять специальные упрощения от имени и по поручению юридического лица в случае присвоения этому юридическому лицу статуса уполномоченного экономического оператора, его руководителях и сотрудниках, осуществляющих таможенные операции;
- сведения о сроках осуществления ВЭД не менее чем за один год;
- сведения об обеспечении уплаты таможенных пошлин, налогов на сумму не менее чем 1 млн. евро, а также некоторые иные сведения.
Все перечисленные сведения могут быть представлены в виде отдельных приложений к заявлению о включении в реестр уполномоченных экономических операторов.
Все из перечисленных соискателей могут обеспечить уплату таможенных платежей следующими способами:
1) залогом товаров и иного имущества;
2) банковской гарантией;
3) внесением денежных средств в кассу или на счет таможенного органа в Федеральном казначействе (денежный залог);
4) поручительством.
Кроме того, обязательными условиями для соискателей свидетельств являются отсутствие на день обращения в таможенный орган неисполненной обязанности по уплате таможенных платежей, пеней и отсутствие фактов привлечения в течение одного года до дня обращения в таможенный орган к административной ответственности за правонарушения в сфере таможенного дела, определенные законодательством государств - членов Таможенного союза.
Производство по выдаче разрешений считается возбужденным только при наличии всех указанных документов, которые принимаются уполномоченным лицом таможенного органа к рассмотрению по описи и регистрируются с учетом всех требований делопроизводства. Регистрационный номер, проставляемый на заявлении соискателя свидетельства, является подтверждением того, что разрешительное производство вступило в первую обязательную стадию.
От даты регистрации начинается 30-дневный срок, в течение которого в соответствии с п. 6 ст. 54 Закона о таможенном регулировании таможенный орган должен принять решение о включении заявителя в реестр владельцев СВХ, владельцев ТС, владельцев МБТ, таможенных перевозчиков и таможенных представителей. В соответствии с ч. 1 ст. 91 Закона о таможенном регулировании решение о включении в реестр уполномоченных экономических операторов может рассматриваться в срок, не превышающий 90 дней со дня принятия соответствующего заявления к рассмотрению.
В отличие от первой, формальной стадии вторая стадия производства наиболее содержательна. Можно сказать, что участники разрешительного производства обязаны аргументировать свою правоту - соискатель доказывает свою способность и готовность успешно и качественно производить избранный им вид предпринимательской деятельности (или деятельности в области ВЭД), а таможенный орган, в свою очередь, принимает все меры к всестороннему, полному и объективному исследованию представленных доказательств, чтобы аргументированно мотивировать решение о выдаче свидетельства либо отказать в таковой.
На данной стадии должностные лица таможенных органов параллельно с проведением изучения представленной документации осуществляют выезды на место предполагаемой деятельности соискателя в целях осуществления визуальной проверки соответствия имеющихся в представленных документах сведений о площадях и расположении складских и (или) торговых помещений (для СВХ, ТС, МБТ), их соответствия требованиям СНиПов и ГОСТов, а также планируемому виду предпринимательской деятельности, наличия необходимого количества оргтехники, оборудования, транспортных средств и т.д.
Таможенный орган, рассматривающий заявление, вправе запросить у третьих лиц, а также у государственных органов документы, подтверждающие сведения, указанные заявителем. Указанные лица обязаны в течение 10 дней со дня получения запроса представить запрашиваемые документы.
На данной стадии разрешительного производства по требованию таможенного органа соискатель имеет возможность устранить мелкие технические недоработки (установить на СВХ второе запорное устройство, находящееся в ведении таможенного органа, обеспечить наличие пожарной или охранной сигнализации, дополнительных подъездных путей к ТС и т.д.) или по согласованию с таможенным органом внести необходимые корректировки в представленный пакет документов (уточнить площадь и границы ТС, СВХ, оптимизировать расположение их площадей и помещений и т.д.). Подробные требования к обустройству, оборудованию и месту расположения СВХ, ТС, МБТ, а также помещениям, площадкам и территориям, используемым уполномоченным экономическим оператором, утверждены соответственно в ст. ст. 71, 80, 84, 89 Закона о таможенном регулировании.
На основании изложенного можно сделать справедливый вывод о том, что основной задачей рассматриваемой стадии разрешительного производства в таможенном деле является исключение условий, при которых перемещаемые через таможенную границу РФ товары и транспортные средства могут выйти из-под таможенного контроля, т.е. не пройти таможенного оформления с уплатой причитающихся таможенных платежей.
После окончания изучения представленных соискателем материалов и документов, визуальной проверки таможенный орган переходит к следующей стадии разрешительного производства - выносит решение.
Заявитель извещается в письменном виде либо об отказе в выдаче свидетельства (с изложением причин отказа), либо о положительном решении.
В последнем случае оформляется свидетельство, которое выдается руководителю юридического лица (или уполномоченному представителю) на руки под расписку.
Формы свидетельств о включении в реестр таможенных представителей, реестр владельцев складов временного хранения, реестр владельцев таможенных складов, реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли, реестр уполномоченных экономических операторов и порядок их заполнения определяются ФТС России, и только форма документа, подтверждающего статус таможенного перевозчика, в соответствии с п. 4 ст. 18 ТК ТС устанавливается решением Комиссии Таможенного союза.
Бланк свидетельства установленной формы заполняет уполномоченное должностное лицо таможенного органа путем впечатывания утвержденных Законом о таможенном регулировании сведений. В свидетельстве обязательно указываются номер, дата выдачи, наименование выдавшего его таможенного органа. Кроме этого, свидетельство о включении в реестр таможенных представителей содержит:
- наименование таможенного представителя, указание его организационно-правовой формы и места нахождения, идентификационный номер налогоплательщика;
- сведения о наличии обособленных структурных подразделений с указанием их наименований и места нахождения;
- сведения об ограничении сферы деятельности таможенного представителя совершением таможенных операций в отношении определенных видов товаров в соответствии с ТН ВЭД, ввозимых в Российскую Федерацию и (или) вывозимых из Российской Федерации определенными видами транспорта, а также совершением отдельных таможенных операций или регионом деятельности в рамках региона деятельности одного таможенного органа (нескольких таможенных органов).
Свидетельство о включении в реестр владельцев СВХ или ТС содержит:
- наименование владельца СВХ или ТС, указание его организационно-правовой формы и места нахождения, идентификационный номер налогоплательщика;
- тип СВХ или ТС;
- сведения о месте нахождения помещения и (или) открытой площадки СВХ или ТС;
- сведения о размерах полезного объема помещения и (или) полезной площади открытой площадки.
Свидетельство о включении в реестр владельцев МБТ содержит:
- наименование владельца МБТ, указание его организационно-правовой формы и места нахождения, идентификационный номер налогоплательщика;
- место нахождения торгового зала МБТ;
- место нахождения склада МБТ;
- сведения о площади склада МБТ.
Свидетельство о включении в реестр уполномоченных экономических операторов содержит:
- наименование, указание организационно-правовой формы и место нахождения уполномоченного экономического оператора и его обособленных структурных подразделений;
- сведения о размере и способе обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов;
- специальные упрощения, предоставленные уполномоченному экономическому оператору;
- места совершения таможенных операций при применении специальных упрощений;
- таможенные органы, в которых могут производиться таможенные операции с товарами с применением специальных упрощений.
В соответствии со ст. ст. 12, 18, 23, 28 ТК ТС Комиссия Таможенного союза на основании реестров, ведущихся таможенными органами стран - участниц Таможенного союза, формирует общие реестры таможенных представителей, таможенных перевозчиков, владельцев СВХ, ТС и обеспечивает их публикацию не реже одного раза в квартал на официальном интернет-сайте Комиссии Таможенного союза <1>.
--------------------------------
<1> Решение Комиссии Таможенного союза от 25 июня 2009 г. N 62 "О создании официального информационного органа (интернет-портала) Комиссии Таможенного союза" // Официальный сайт Комиссии Таможенного союза. URL: http://www.tsouz.ru/.

Решение задач, стоящих перед таможенными органами Российской Федерации, немыслимо без строгого и четкого соблюдения действующего таможенного законодательства. Поэтому с момента включения соискателя свидетельства в соответствующий реестр и до исключения владельца свидетельства из реестра по иным утвержденным Законом о таможенном регулировании обстоятельствам он находится под надзором таможенных органов.
Надзору, осуществляемому таможенными органами Российской Федерации, присущи все признаки административного надзора:
- субъектами надзорной деятельности являются структуры и должностные лица органов исполнительной власти;
- административный надзор является узкоспециализированным, т.е. он направлен на соблюдение специальных правил и норм;
- административный надзор носит инициативный характер;
- административный надзор всегда предполагает применение мер административного принуждения, и органы административного надзора владеют арсеналом мер административного пресечения.
Таким образом, надзор является правовой формой деятельности правомочных субъектов, выражающейся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения режима законности и правопорядка <1>.
--------------------------------
<1> Беляев В.П. Надзорная форма государственной деятельности в России: Монография. Белгород, 2001. С. 79.

Таким образом, таможенный надзор - это проверка деятельности поднадзорных таможенным органам объектов и лиц в целях установления ее строгого соответствия предписаниям действующего законодательства и иных нормативных актов таможенного дела.
Из анализа таможенного законодательства и действующих в таможенном деле подзаконных актов, регламентирующих деятельность предпринимателей и участников ВЭД в таможенном деле, следует, что после вручения соискателям свидетельства под надзором таможенных органов находятся:
1) обустройство, эксплуатация объектов и транспортных средств, используемых предпринимателями в рамках своей деятельности, а также выполнение требований, предъявляемых к организации работы обладателя свидетельства. Для установления соответствия данных обстоятельств требованиям таможенного законодательства таможенными органами могут проверяться:
- соответствие помещений, эксплуатируемых обладателями свидетельств (складских, подсобных помещений и т.д.), техническим, санитарным, противопожарным и иным требованиям, установленным законодательством Российской Федерации;
- режим работы объекта, эксплуатируемого обладателем свидетельства (СВХ, ТС, МБТ), а также соответствие используемых площадей данным, представленным в таможенный орган для получения свидетельства;
- выполнение обладателем свидетельства конкретных требований, предъявленных таможенным органом к обустройству эксплуатируемого им объекта (к примеру, наличие на СВХ или ТС двойного запорного устройства, одно из которых находилось бы в ведении таможенного органа);
- наличие у обладателя свидетельства или на используемом им объекте автоматизированных средств обработки информации, программных продуктов, необходимого складского оборудования, средств связи, оргтехники, мебели, специальных помещений для работы должностных лиц таможенных органов, транспортных средств, комплектация которых соответствует правилам оборудования транспортных средств (контейнеров) для перевозки товаров под таможенными пломбами;
- лица, находящиеся на территории, эксплуатируемой обладателями свидетельств;
2) оборот товаров, помещаемых на СВХ, а также под таможенные процедуры "таможенный склад" или "беспошлинная торговля". В данном случае таможенные органы основное внимание уделяют тому, чтобы не допустить наличие товаров, не подлежащих хранению на территории СВХ, ТС (например, российские товары, товары, запрещенные к ввозу на таможенную территорию РФ, или товары, не прошедшие процедуру таможенного оформления в соответствии с действующим таможенным законодательством), и проверяют:
- фактическое наличие товаров и товарных партий (а также их целевое использование), помещенных на СВХ, находящихся на складе МБТ или помещенных под таможенную процедуру "таможенный склад";
- соблюдение сроков хранения товаров на СВХ и ТС;
- корректность ведения складской документации (книг учета товаров), содержащей информацию о приеме и выдаче товаров;
- соблюдение правил складирования товаров, правил товарного соседства и режима хранения товаров;
- соответствие действий, осуществляемых обладателем свидетельства с товарами, помещенными на СВХ или оформленными в соответствии с таможенной процедурой ТС, требованиям таможенного законодательства;
- наличие средств идентификации хранимых товаров (наличие соответствующих деклараций, документов учета, пломб, наложенных таможенными органами РФ, и т.д.);
3) отчетность обладателей свидетельств перед таможенными органами.
В соответствии с установленными правилами таможенные представители, владельцы СВХ, ТС, МБТ, таможенные перевозчики обязаны представлять в таможенные органы отчетность о хранящихся, перевозимых и оформляемых товарах по установленным формам.
На основании анализа данных, содержащихся в отчетности, представленной обладателями свидетельств, таможенные органы проверяют:
- своевременность представления соответствующих отчетов (в ряде случаев при наличии достаточных оснований таможенный орган вправе обязать обладателя свидетельства представить внеочередной отчет);
- соответствие представленных отчетов установленным формам отчетности;
- правильность и полноту представленных сведений;
- соблюдение правил и сроков хранения отчетной документации;
4) иные условия и документы, необходимые для осуществления деятельности обладателя свидетельства, часть которых оформляется помимо таможенных органов. К указанным документам и условиям можно отнести:
- договоры о страховании риска ответственности таможенного представителя за нарушение договоров с представляемым лицом или договор страхования деятельности таможенного перевозчика, сроки действия которых не могут быть меньше сроков действия соответствующего свидетельства;
- наличие в штате таможенного представителя квалифицированных специалистов по таможенному оформлению.
Формы проведения таможенными органами Российской Федерации надзорных проверок могут быть самыми различными.
Наиболее простыми формами таможенного надзора являются действия должностных лиц таможенных органов, направленные на уточнение некоторых сведений, относящихся к вышеизложенным п. п. 3 и 4. В этом случае подлежащая проверке информация может быть запрошена у поднадзорного субъекта телефонограммой, письмом или отслежена путем анализа отчетов, представленных обладателем свидетельства в таможенный орган.
Имеет место форма проверки деятельности обладателем свидетельств, которую можно назвать "текущий надзор". В данном случае должностные лица таможенных органов, находясь на территории ТС в связи с осуществлением таможенного контроля за находящимися там товарами и транспортными средствами, помещенными под соответствующую таможенную процедуру (к примеру, при осуществлении контроля за товарами, вывозимыми с территории Таможенного союза в связи с изменением таможенной процедуры), могут параллельно отследить некоторые моменты, относящиеся к деятельности объекта (обустройство, порядок хранения товаров и т.д.). Таким же образом могут быть проверены помещения СВХ при осуществлении контроля за размещением товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ на временное хранение, или транспортные средства, эксплуатируемые таможенным перевозчиком при представлении указанных товаров таможенному органу.
Данные формы таможенного надзора удобны тем, что они производятся в рабочем порядке, не требуют подготовительных мероприятий, значительных временных затрат, однако, основываясь на них, нельзя сделать однозначно объективного вывода о соответствии деятельности обладателя свидетельства требованиям таможенного законодательства.
Как правило, в результате подобных проверок могут быть обнаружены только явные нарушения таможенных правил (к примеру, хранение на СВХ больших объемов товаров, помещение которых на СВХ не допускается, или, напротив, отсутствие на объекте товаров и т.д.). Соответственно, результаты указанных наблюдений отражаются в докладных записках, направляемых начальнику таможенного органа, затем в протоколах о нарушениях таможенных правил, а к нарушителям таможенного законодательства применяются административные меры воздействия в соответствии с действующим законодательством.
Основной формой надзора таможенных органов за деятельностью обладателей свидетельств является инспектирование, заключающееся в выезде комиссии, состоящей из должностных лиц таможенного органа, в место расположения обладателя свидетельства в целях проведения проверки соответствия его деятельности требованиям таможенного законодательства путем применения всего комплекса форм таможенного контроля.
Факультативные стадии разрешительного производства в таможенном деле. Отказ в выдаче свидетельства, вынесенный таможенным органом Российской Федерации, может быть обжалован соискателем в административном или судебном порядке.
При обжаловании в административном порядке жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев:
- со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности;
- со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с ТК ТС или Законом о таможенном регулировании.
Первоначальная жалоба должна быть рассмотрена в течение месячного срока, который может быть продлен вышестоящим таможенным органом Российской Федерации не более чем еще на один месяц, после чего соискателю должно быть направлено письменное решение по сути рассматриваемого вопроса.
В случае пропуска по уважительным причинам срока для обжалования этот срок по заявлению лица, обратившегося с жалобой на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, может быть восстановлен таможенным органом, правомочным рассматривать эту жалобу.
Восстановление пропущенного срока для обжалования выражается в фактическом принятии к рассмотрению жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица.
В случае если после рассмотрения административной жалобы вышестоящий таможенный орган Российской Федерации подтвердил объективность решения подведомственного таможенного органа об отказе в выдаче свидетельства, соискатель вправе подать вторичную жалобу в арбитражный суд в соответствии с федеральными законами.
Следующая факультативная стадия разрешительного производства в таможенном деле - исключение юридического лица из реестра лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела.
В соответствии с ТК ТС юридическое лицо подлежит исключению из реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела:
1) по желанию указанного лица со дня, следующего за днем получения таможенным органом заявления лица в письменной форме об исключении из соответствующего реестра;
2) при принятии решения об отзыве свидетельства со дня вступления в силу такого решения.
Свидетельство может быть отозвано таможенным органом в случае:
- несоблюдения обладателем свидетельства хотя бы одного из условий включения в соответствующий реестр, установленных ст. ст. 13, 19, 24, 29, 34, 39 ТК ТС;
- несоблюдения обладателем свидетельства обязанностей по уплате таможенных пошлин во исполнение соответствующих положений ТК ТС;
- неоднократного привлечения обладателя свидетельства к административной ответственности за совершение административных правонарушений в области таможенного дела, предусмотренных ст. ст. 16.1, 16.2, 16.3, 16.9, 16.11, 16.13, 16.14 и 16.15 КоАП РФ.
Заявление о включении в соответствующий реестр после отзыва свидетельства может быть подано после устранения причин, послуживших основанием для такого отзыва, а в случае отзыва свидетельства по причине неоднократного привлечения юридического лица к административной ответственности - по истечении срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
3) при ликвидации юридического лица со дня, следующего за днем внесения регистрирующим органом в Единый государственный реестр юридических лиц записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц;
4) при прекращении деятельности юридического лица в результате реорганизации, за исключением его преобразования, со дня, следующего за днем, когда реорганизация юридического лица считается завершенной в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц.
Исключение юридического лица из реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела, не освобождает это лицо (его правопреемника) от обязанности завершить таможенные операции по перевозке или хранению товаров, находящихся под таможенным контролем, либо совершить иные действия, обязанность по совершению которых возникла до исключения юридического лица из соответствующего реестра, в соответствии с порядком, установленным Законом о таможенном регулировании.
Третьей факультативной стадией разрешительного производства является приостановление деятельности некоторых обладателей свидетельств.
Деятельность юридических лиц в качестве таможенных представителей, владельцев СВХ, ТС, МБТ приостанавливается в случае:
- подачи заявления юридического лица о приостановлении его деятельности;
- подачи заявления юридического лица в случае возбуждения в отношении его процедуры банкротства;
- принятия судом или уполномоченным органом решения о приостановлении деятельности юридического лица;
- приостановления в соответствии с законодательством Российской Федерации действия разрешительного документа на осуществление определенного вида деятельности, если юридическое лицо, включенное в соответствующий реестр, осуществляет только такой вид деятельности.
Деятельность указанных юридических лиц считается приостановленной со дня, следующего за днем наступления перечисленных событий.
Со дня приостановления деятельности юридического лица в качестве лица, осуществляющего деятельность в сфере таможенного дела, проведение таможенных операций, помещение товаров на СВХ, ТС, а также реализация товаров в МБТ не допускаются. В случае если срок приостановления деятельности юридического лица в качестве владельца СВХ превышает один месяц, товары, хранящиеся на СВХ, подлежат помещению за его счет на другой склад временного хранения в течение двух месяцев со дня, следующего за днем приостановления такой деятельности.
Деятельность юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, возобновляется со дня, следующего за днем предоставления юридическим лицом документов, подтверждающих устранение обстоятельств, послуживших основанием для приостановления такой деятельности.
Следующей факультативной стадией разрешительного производства в таможенном деле является внесение изменений в выданное свидетельство.
В случае изменения сведений, содержащихся в заявлении о включении в реестр лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, либо в прилагаемых к нему документах, юридическое лицо, включенное в один из реестров лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела (его правопреемник - в случае преобразования юридического лица), обязано сообщить таможенному органу в письменной форме об этих изменениях в течение пяти рабочих дней со дня наступления событий, повлекших изменения соответствующих сведений, или со дня, когда лицу стало известно об их наступлении, и представить документы, в которые внесены изменения либо которыми подтверждается изменение сведений.
Таможенный орган в течение 15 рабочих дней со дня, следующего за днем получения указанной информации, проверяет соответствие вновь указанных сведений условиям, установленным для включения юридического лица в соответствующий реестр лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, принимает решение о внесении изменений в указанный реестр и, если изменяются сведения, подлежащие указанию в свидетельстве о включении лиц в соответствующий реестр (в документе, подтверждающем статус таможенного перевозчика), выдает новое свидетельство о включении в соответствующий реестр (документ, подтверждающий статус таможенного перевозчика).
В случае совершения обладателями свидетельств действий, подпадающих под признаки гл. 16 КоАП РФ, таможенные органы применяют к ним соответствующие меры правового принуждения. Эти действия можно назвать последней факультативной стадией разрешительного производства в таможенном деле.
В целях обеспечения законности при осуществлении должностными лицами таможенных органов Российской Федерации разрешительного производства приказами ФТС России утвержден ряд административных регламентов по предоставлению государственных услуг ведения реестров лиц, осуществляющих деятельность в соответствии с выданными свидетельствами. Данные административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) ФТС России и подчиненных ей таможенных органов, а также порядок взаимодействия ФТС России, ее структурных подразделений, Российского таможенного управления, таможен при предоставлении данной услуги.

§ 3. Таможенная декларация на товары как форма
разрешительного документа

Одним из разрешительных документов для участников ВЭД в полной мере можно считать и таможенную декларацию. С древнейших времен с точки зрения государства перемещаемый через таможенную границу товар считается объектом налогообложения. У заинтересованного в ввозе на таможенную территорию или вывозе с таможенной территории товара лица возникает обязанность по уплате таможенных платежей. Факт исполнения данной обязанности изначально фиксировался особым образом. В период завоевания Древней Руси Золотой Ордой в русском языке появилось тюркское слово "тамга", означающее клеймо, тавро, печать. Выдача ханских ярлыков с печатью сопровождалась взиманием пошлины, которая также называлась тамгой. Место на ярмарке, рынке, где взимали тамгу, то есть где "тамжили" товар, стало называться таможней, а лицо, взимавшее тамгу, - таможенником <1>. Иными словами, товаром можно было распоряжаться и пользоваться только после проставления на нем специального клейма (знака).
--------------------------------
<1> См.: Кисловский Ю.Г. История таможенного дела и таможенной политики России / Под общ. ред. А.Е. Жерихова. 3-е изд., доп. М., 2004.

В настоящее время в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и корректности реализации применяемых мер регулирования субъекты таможенных правоотношений совершают утвержденные ТК ТС и Законом о таможенном регулировании таможенные операции.
Комплексно оценить выполнение установленных законодательством правил призвана ключевая операция - декларирование перемещаемых товаров, то есть подача заявления в утвержденном виде по установленной форме, которое содержит всю необходимую для этого информацию. Подача таможенной декларации должна сопровождаться представлением таможенному органу документов, на основании которых она заполнена, то есть достоверность всех перечисленных данных подтверждается.
В соответствии с п. 2 ст. 181 ТК ТС в декларацию на товары (декларация, используемая в торговом обороте) вносятся следующие основные сведения:
1) заявляемая таможенная процедура - совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Таможенного союза или за ее пределами (ст. 4 ТК ТС);
2) сведения о декларанте, таможенном представителе, об отправителе и о получателе товаров;
3) сведения о транспортных средствах, используемых для международной перевозки товаров и (или) их перевозки по таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем;
4) сведения о транспортных средствах международной перевозки и (или) транспортных средствах, на которых товары перевозились (будут перевозиться) по таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем;
5) сведения о товарах:
- наименование;
- описание;
- классификационный код товаров по ТН ВЭД;
- наименование страны происхождения;
- наименование страны отправления (назначения);
- описание упаковок (количество, вид, маркировка и порядковые номера);
- количество в килограммах (вес брутто и вес нетто) и в других единицах измерения;
- таможенная стоимость;
- статистическая стоимость;
6) сведения об исчислении таможенных платежей:
- ставки таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов;
- применение льгот по уплате таможенных платежей;
- суммы исчисленных таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов;
- курс валют, устанавливаемый в соответствии с законодательством государства - члена Таможенного союза и применяемый для исчисления таможенных платежей в соответствии с ТК ТС;
7) сведения о внешнеэкономической сделке и ее основных условиях;
8) сведения о соблюдении ограничений;
9) сведения о производителе товаров;
10) сведения, подтверждающие соблюдение условий помещения товаров под таможенную процедуру;
11) сведения о лице, составившем декларацию на товары;
12) место и дата составления декларации на товары.
Данная информация (в особенности п. п. 1, 2, 5 - 10) дает возможность должностным лицам таможенных органов в полной мере оценить применение методов регулирования перемещения товаров, то есть подтвердить соблюдение декларантом правового режима перемещения товаров через таможенную границу и принять решение о выпуске товаров.
В соответствии со ст. 4 ТК ТС выпуск товаров - действие таможенных органов, разрешающее заинтересованным лицам использовать товары в соответствии с условиями заявленной таможенной процедуры или с условиями, установленными для отдельных категорий товаров, не подлежащих в соответствии с ТК ТС помещению под таможенные процедуры. Обобщая и упрощая изложенное, можно сказать, что путем подачи декларации заинтересованное лицо запрашивает у таможенного органа разрешение на использование в своем интересе перемещаемых через таможенную границу товаров, а таможенный орган дает данное разрешение (путем выпуска товаров) или не дает разрешение (отказывая в выпуске товаров).
В заключение подчеркнем еще один примечательный момент (внимательный читатель уже отметил его самостоятельно), характеризующий действие разрешительной системы в таможенной сфере.
Зачастую, чтобы получить от таможенного органа одно из перечисленных выше разрешений, заинтересованное лицо должно представить в таможенный орган дополнительные разрешения, полученные в таможенных или иных компетентных органах.
Примеры.
1. Иногда, чтобы в процессе декларирования получить разрешение на выпуск в свободное обращение на территории Российской Федерации некоторых иностранных товаров, участник ВЭД должен представить таможенному органу лицензию, выданную Министерством промышленности и торговли Российской Федерации в соответствии с установленным порядком <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 9 июня 2005 г. N 364 "Об утверждении Положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий" (ред. от 8 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 2005. N 25. Ст. 2501.

2. Чтобы получить свидетельство о включении в реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли, заинтересованное лицо во исполнение п. 2 ст. 34 ТК ТС обязано представить в таможенный орган разрешительные документы на розничную торговлю, если обязанность их получения предусмотрена законодательством государств - участников Таможенного союза. В Российской Федерации лицензированию подлежит розничная торговля алкогольной продукцией <1>, то есть данная лицензия необходима.
--------------------------------
<1> См.: ст. 6 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта.

3. Чтобы получить свидетельство о включении в реестр таможенных перевозчиков во исполнение п. 3 ст. 19 ТК ТС, соискатель обязан представить таможенному органу разрешительный документ на осуществление деятельности по перевозке грузов, если такой вид деятельности требуется в соответствии с законодательством государства - участника Таможенного союза. В Российской Федерации лицензированию подлежит деятельность по перевозке воздушным транспортом грузов (ст. 4 Закона N 99-ФЗ), то есть авиапредприятие, желающее осуществлять данную деятельность, должно будет получить указанную лицензию. Кроме этого, в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 68 Закона о таможенном регулировании заинтересованное лицо должно получить в таможенном органе свидетельства о допущении транспортных средств международной перевозки к перевозке товаров под таможенными пломбами и печатями.
На основании приведенных примеров можно сделать вывод о том, что разрешительная система в таможенном деле представляет собой сложный инструмент, применение которого допускает не только использование различных форм, но и различные комбинации разрешительных документов.

РАЗДЕЛ IV

Глава 12. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Состояние законности
в сфере функционирования разрешительной системы

Принимая за основу определение состояния законности как совокупности количественных и качественных показателей, отражающих реальное осуществление требований законности в определенный промежуток времени <1>, можно обозначить некоторые (разумеется, неисчерпывающие) данные, характеризующие состояние законности в сфере функционирования разрешительной системы.
--------------------------------
<1> См.: Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора: Сборник научных трудов. М., 1994.

За последнее время получили широкий общественный резонанс происшествия, повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба гражданам и государству, в качестве одной из причин которых специалистами называется несоблюдение установленного разрешительного порядка. Негативная характеристика состояния законности ставит в разряд ключевых проблем развитие правоохраны в этом направлении.
Предоставление лицензий и лицензионный контроль в различных отраслях выделялись исследователями в числе наиболее коррумпированных сфер деятельности современной России <1>. Исследования общественного мнения, оценки правоохранительных органов и экспертов относительно степени пораженности коррупцией отдельных сфер общественных отношений свидетельствуют о том, что деятельность различных органов, обладающих разрешительными полномочиями, признается в качестве зоны "повышенной коррупционной активности" <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009. С. 63, 64.
<2> См., например: Состояние бытовой коррупции в Российской Федерации. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/anticorruptpolicy/doc20110614_027 (дата обращения: 13 марта 2013 г.).

Имеющиеся данные свидетельствуют о недостатках функционирования разрешительной системы в различных сферах общественной жизни (хотя само по себе разграничение этих сфер является достаточно условным). Отметим некоторые из них.
На данный момент недостатки функционирования разрешительной системы широко распространены в экономической сфере. Негативные оценки состояния предпринимательского климата в России (в том числе с учетом издержек разрешительной деятельности) традиционны для международных рейтингов (что является показательным, даже принимая во внимание определенное несовершенство их методологии). Распространение административных барьеров продолжает оставаться характерным для российской экономики и препятствует формированию и реализации государственной инновационной политики, развитию малого и среднего предпринимательства, ущемляет свободу экономической деятельности.
Одним из основных условий перехода экономики на инновационный путь развития является повышение инновационной активности бизнеса. Вместе с тем ключевой проблемой в формировании и реализации государственной инновационной политики остается:
- неконкурентоспособный инвестиционный климат, сохранение неразвитости условий для справедливой конкуренции на рынках;
- сохранение значительных барьеров для распространения в экономике новых технологий, обусловленных отраслевым регулированием, процедурами сертификации, таможенным и налоговым администрированием <1>.
--------------------------------
<1> См.: Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р.

Наряду с сокращением сферы применения традиционных административных барьеров и усилением значимости для бизнеса сохранившихся административных барьеров, фактически не затронутых законодательством по дебюрократизации (к которым следует отнести в том числе разрешительную деятельность), происходит формирование принципиально новых барьеров (включающих практику создания полукоммерческих (коммерческих) структур при региональных и местных органах власти, наделяемых обширными разрешительными функциями) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / Под ред. Л.К. Терещенко. М., 2011. С. 12 - 13.

Допускаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нарушения разрешительного порядка негативно влияют на формирование инвестиционного климата.
Например, в 2014 г. прокурорами в ходе проверки законности выдачи разрешений на строительство и подключения объектов к сетям инженерной инфраструктуры выявлены многочисленные административные барьеры, связанные с неисполнением органами власти и организациями коммунального комплекса возложенных на них обязанностей, волокитой, поборами, незаконным истребованием документов и согласований. Это существенно осложняло ведение предпринимательской деятельности в строительной отрасли. По итогам проверки принят комплекс мер реагирования в защиту прав и законных интересов застройщиков. С учетом многочисленных обращений предпринимателей и публикаций в средствах массовой информации проводилась последовательная работа по укреплению законности в сфере организации торговли. Во многих муниципалитетах длительное время отсутствовали схемы размещения нестационарных торговых объектов. Там, где они были утверждены, не всегда обеспечивалась гарантированная законом возможность ведения такого бизнеса. Мерами прокурорского реагирования пресечены попытки незаконного вмешательства должностных лиц в деятельность предпринимателей путем ограничения места и времени торговли, а также навязывания незаконных платежей за размещение торговых объектов <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-622425/ (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

Неслучайно проблемы, связанные с осуществлением разрешительной и тесно связанной с ней контрольно-надзорной деятельностью, на протяжении целого ряда лет акцентируются в посланиях главы государства.
Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. прозвучало предложение по принятию региональных программ улучшения инвестиционного климата и создания новых высокопроизводительных рабочих мест, включая сокращение сроков выдачи разрешений, необходимых для начала бизнеса, и проведение целого ряда других мер. В Послании от 12 декабря 2012 г. вновь обозначена зависимость конкурентоспособности всех ключевых факторов ведения бизнеса в России от удобных административных процедур. В своем Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин прямо указал на необходимость "навести порядок с разрешительными процедурами", установить единый, исчерпывающий перечень разрешительных документов на строительство, предельно сократить сроки необходимых процедур с учетом коррумпированности этой сферы. Наконец, в Послании от 4 декабря 2014 г. Президент отметил необходимость максимального снятия ограничений с бизнеса, избавления его "от навязчивого надзора и контроля" (что непосредственно предполагает укрепление законности в сфере функционирования разрешительной системы).
В целях обеспечения нормального функционирования финансовой системы, предупреждения проникновения криминальных капиталов в финансовый сектор законодательство наделяет контролирующие органы (прежде всего, Банк России) широким кругом разрешительных полномочий. Исполнение кредитными организациями требований законов обеспечивается возможностью применения мер принуждения к лицензиатам (в том числе в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <1>; ст. 44 Федерального закона о рынке ценных бумаг). Вместе с тем требования законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма кредитно-финансовыми учреждениями зачастую не соблюдаются, исполнение уполномоченными органами контрольно-надзорных полномочий (в том числе в рамках функционирования разрешительной системы) производится ненадлежащим образом <2> (несмотря на фактическое использование для неправомерной деятельности легальных финансовых институтов), правоохранительными органами по-прежнему выявляются факты незаконной банковской деятельности (в отсутствие необходимых разрешений) <3>. Поэтому за последние годы отзыв лицензии у кредитных организаций стал широко применяться Банком России в качестве меры по избавлению нашей кредитно-финансовой системы от разного рода "отмывочных контор".
--------------------------------
<1> Российская газета. 2001. N 3 (ч. III). Ст. 3418.
<2> См. об этом: Жубрин Р.В. Надзор за исполнением законов о противодействии легализации преступных доходов органами государственного контроля (надзора) // Законность. 2011. N 10. С. 9 - 12.
<3> См., например: URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-86874/ (дата обращения: 22 марта 2014 г.); http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-451920/ (дата обращения: 31 марта 2015 г.).

Главными стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу продолжает оставаться потеря контроля над национальными ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики (п. п. 25, 55 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <1>). В связи с этим актуальным является обеспечение законности в сфере оборота лома цветных и черных металлов, регулируемой с привлечением разрешительных методов воздействия.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" (ред. от 1 июля 2014 г.).

Период существования плановой экономики характеризовался позиционированием государством заготовки (сдачи) и переработки лома и отходов цветных и черных металлов в качестве важной народнохозяйственной задачи, решение которой было нацелено на наиболее полное выявление и эффективное использование ресурсов металлолома, обеспечение сырьем металлургических предприятий, развитие вторичной металлургии. При подведении итогов хозяйственной деятельности показатели выполнения планов заготовки (сдачи) и переработки лома и отходов металлов учитывались наряду с основными.
Изменение экономического строя страны, сопровождающееся нарастанием негативных социальных процессов, быстро превратило рынок лома цветных и черных металлов в сферу криминального влияния. Хищения металла сопровождаются порчей индустриального оборудования. Объектами преступных посягательств (совершаемых с целью перепродажи лома металла через приемные пункты) являются линии электропередач, коммуникации связи, железнодорожный транспорт. Расхищаются рельсы, детали вагонов, содержащие цветные металлы изделия и устройства средств сигнализации, кабели и провода энергоснабжения, повреждаются места захоронения. Преступниками причиняется ущерб предприятиям различных форм собственности, создается опасность техногенных аварий и катастроф.
При этом преступным посягательствам способствует организация безлицензионной заготовки металлов, нарушения лицензионных условий и требований.
Правоохранительными органами проводится значительная работа по устранению незаконной деятельности по организации и проведению азартных игр.
Так, в 2009 - 2015 гг. органы прокуратуры Российской Федерации совместно с правоохранительными органами изъяли более 1 млн. единиц игорного оборудования и пресекли деятельность свыше 76 тыс. незаконных игорных заведений. После вступления в законную силу запрета на проведение и организацию азартных игр вне специальных зон прокуратура совместно с МВД России проверила 116 870 объектов. В результате проверок выявлена и пресечена деятельность 76465 незаконных игорных заведений, осуществлявших азартные игры, а также 898 подпольных казино. Органы прокуратуры совместно с сотрудниками полиции изъяли более 1,1 млн. единиц игорного оборудования. По 52548 случаям нарушения законодательства об ограничении азартной деятельности руководители недобросовестных хозяйствующих субъектов привлечены к административной ответственности и им назначены штрафы на сумму свыше 879 млн. руб.
Кроме того, по искам прокуроров в доход государства с субъектов предпринимательской деятельности взыскано более 165 млн. руб., полученных в результате противоправной деятельности. По 1757 фактам обнаружения незаконных игорных заведений возбуждены уголовные дела.
Преимущественно на территории Российской Федерации незаконная игорная деятельность осуществляется с использованием аппаратно-программных комплексов, интернет-ресурсов, а также букмекерскими конторами в отсутствие лицензии на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-657759/ (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

Нарушения порядка разрешительной системы при эксплуатации промышленных объектов влекут риск крупных аварий и чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды.
В 2014 г. прокурорами проведена плановая проверка законности деятельности органов государственного контроля и надзора в сфере промышленной безопасности, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих опасные производственные объекты и проводящих экспертизы промышленной безопасности. В ходе проверки выявлены факты игнорирования территориальными органами Ростехнадзора требований законодательства, регулирующего лицензирование деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов. Многочисленные нарушения законодательства о промышленной безопасности выявлены прокурорами и в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, что свидетельствует о ненадлежащем контроле и надзоре со стороны специально уполномоченных государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-648601/ (дата обращения: 1 апреля 2015 г.).

Предметом постоянного внимания государства является контроль за исполнением законодательства в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Злоупотребление алкоголем является одним из условий, способствующих совершению общественно опасных деяний и прежде всего хулиганству, преступлениям против личности. В нашей стране почти каждое третье (29,9% - в 2014 г.) расследованное преступление совершается лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения. В 2014 г. 31,7% расследованных особо тяжких преступлений совершены лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения (в 2011 г. - 26,8%; в 2008 г. - 23,8%). При этом динамика указанных показателей имеет устойчивую тенденцию к росту.
Тревогу вызывают масштабы алкоголизации страны, значительный уровень и тенденция роста которой превратили "алкогольную ситуацию" в источник угрозы национальной безопасности <1>. Алкоголизация является существенным фактором ухудшения демографической ситуации, создавая предпосылки для неблагоприятной динамики социально-экономических показателей <2>.
--------------------------------
<1> См.: Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 2128-р.
<2> См.: Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 // Там же. 2007. N 42. Ст. 5009.

Эффективность борьбы с этими категориями преступлений в определенной части зависит и от исполнения установленного законодательством разрешительного порядка оборота алкогольной продукции, недопущения ее бесконтрольного производства и распространения. Кроме того, нелегальное производство алкогольной и спиртосодержащей продукции, в обход установленного законом разрешительного порядка, имеет общественную опасность ввиду способности причинить ущерб жизни и здоровью широкого круга лиц.
Статьей 16 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта установлены особые требования к розничной продаже и потреблению (распитию) алкогольной продукции, отражающие традиции отечественного правового регулирования <1>. В частности, не допускается розничная продажа алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях, а также несовершеннолетним. Эти требования относятся к числу лицензионных требований, контроль за исполнением которых также осуществляется в рамках разрешительной системы. Правоохранительными органами выявляются факты несоблюдения запретов на продажу алкогольной продукции в образовательных организациях и на их территории. Так, в Архангельской области арендаторы школьной столовой торговали в розницу крепким спиртным и пивом. Во Владимирской области в продуктовом магазине, размещенном в здании детсада, продавали сигареты и алкоголь <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 15 декабря 1958 г. "Об усилении борьбы с пьянством и о наведении порядка в торговле спиртными напитками".
<2> См.: интервью Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки "Российской газете" 12 января 2012 г. URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/interview/74816/ (дата обращения 22 марта 2014 г.).

В социальной сфере ненадлежащее осуществление органами государственного контроля (надзора) своих функций по обеспечению функционирования разрешительной системы создает условия для развития неблагоприятных социальных последствий.
Недостаточная эффективность государственного контроля за порядком пребывания иностранцев на территории России (в том числе контрольно-разрешительная деятельность) способствует высокому уровню нелегальной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства, которая, в свою очередь, существенно влияет на рост числа экстремистских проявлений <1>.
--------------------------------
<1> См.: распоряжение Генерального прокурора РФ N 270/27р, МВД России N 1/9789, ФСБ России N 38 от 16 декабря 2008 г. "О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма".

Нарушения законов допускаются при осуществлении территориальными органами ФМС России функций государственной регистрации, учета и контроля в отношении мигрантов (в том числе несоблюдение сроков рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временное проживание и видов на жительство; срока проведения проверок в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства).
Только в 2014 г. органами прокуратуры выявлено около 2 тыс. "резиновых квартир", в которых незаконную регистрацию получили 35 тыс. иностранцев. В целях прекращения фиктивной регистрации прокурорами в суды направлено более 6,5 тыс. заявлений <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-674756/.

Реагирования требуют также распространенные нарушения законов работодателями, привлекающими к работе иностранных граждан, не имеющих разрешений на работу, не обеспечивающими получение работниками необходимых разрешений. В силу своего нелегального положения иностранные граждане и лица без гражданства становятся жертвами торговли людьми, подвергаются насильственному задержанию и принудительному неоплачиваемому труду.
В числе посягательств на внутреннюю безопасность, противодействие которым традиционно находится в поле зрения правоохранительных органов, необходимо выделить деятельность, связанную с незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ. Разрешительная система в рассматриваемой сфере охватывает множество невластных субъектов: в настоящее время в Российской Федерации имеется почти 5 млн. владельцев оружия, получивших разрешения на его хранение (хранение и ношение). По мнению специалистов, основными условиями, способствующими совершению нарушений в сфере оборота оружия, являются просчеты в организации деятельности лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шелковникова Е.Д. Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 136.

Результаты проверок, проведенных органами прокуратуры, свидетельствуют о неудовлетворительном состоянии законности в сфере оборота оружия начиная с момента его промышленного изготовления и заканчивая организацией последующего учета, использования и хранения. Имеются факты ненадлежащего проведения предварительного лицензионного контроля в целях установления соответствия соискателей лицензий требованиям безопасности: неправомерная выдача лицензий и разрешений на оружие в отсутствие сведений о судимости граждан, привлечении к административной ответственности, данных о прохождении проверки знаний правил безопасного обращения с оружием, противопоказаний для приобретения лицензии. В частности, по инициативе прокуроров судами аннулировались разрешения на хранение и ношение оружия у лиц, страдающих хроническим алкоголизмом.
Обострение в последнее десятилетие проблемы аварийности на транспорте актуализировало соответствующее направление обеспечения законности. Целый ряд проблем выявлен в результате трагедии с теплоходом "Булгария". Прокурорскими проверками исполнения законодательства о безопасности на водном транспорте обнаружили, что должностные лица контролирующих органов к своей работе подходят формально, осуществляют зачастую лишь документальный контроль. Более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование Российского речного регистра, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и, соответственно, гибели людей. В ходе их эксплуатации использовались не соответствующие судовым документам двигатели, навигационные приборы с контрафактным программным обеспечением. Широкое распространение получили случаи судоходства с неукомплектованными экипажами, без учета предельной пассажировместимости, при отсутствии необходимого количества спасательных средств <1>.
--------------------------------
<1> См.: Доклад Генерального прокурора Российской Федерации на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 30 мая 2012 г. URL: http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/76185/ (дата обращения: 22 марта 2014 г.).

Не лучшим образом складывается ситуация с соблюдением разрешительного порядка на воздушном транспорте. Не соблюдаются связанные с этим условия эксплуатации воздушных судов, аэродромного оборудования, их ремонта и обслуживания, игнорируются требования законов об аккредитации и сертификации.
Обеспечение требований безопасности дорожного движения является невозможным без соблюдения разрешительного порядка допуска к управлению транспортными средствами. Выявляемые факты выдачи документов на управление транспортными средствами лицам, имеющим медицинские противопоказания (в т.ч. алкоголикам и наркоманам), создают реальную угрозу безопасности дорожного движения, способствуют дорожно-транспортным происшествиям, причинению вреда жизни и здоровью граждан, имущественного ущерба. В целях устранения нарушений законодательства прокуроры обращаются в суды с требованиями о признании недействительными водительских удостоверений, выданных лицам, страдающим наркоманией или алкоголизмом; прекращении действия права на управление транспортными средствами; признании незаконными решений медицинских комиссий о признании граждан годными к управлению транспортными средствами; прекращении действия водительских удостоверений лиц, лишенных права управления транспортными средствами. Принятые меры по изъятию в судебном порядке водительских удостоверений у алкоголиков и наркоманов способствовали снижению количества дорожно-транспортных происшествий по вине пьяных водителей <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://www.genproc.gov.ru/news/news-74171/ (дата обращения 22 февраля 2014 г.).

Обеспечение исполнения органами публичной власти и хозяйствующими субъектами законодательства о разрешительной системе в экологической сфере способствует реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
В сфере обращения с отходами выявляются нарушения законодательства, связанные с безлицензионной деятельностью, несоблюдением лицензионных требований и порядка эксплуатации полигонов твердых биологических отходов, несанкционированным размещением отходов и свалок.
Неисполнение требований законодательства о разрешительной системе в сфере оборота водных биоресурсов, с учетом ее существенной криминализации, создает предпосылки для утраты государством контроля над ситуацией.
По-прежнему распространены нарушения разрешительного порядка охраны атмосферного воздуха. Допускаются факты осуществления выбросов загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения уполномоченного органа, функционирования стационарных источников загрязнения без утвержденных проектов нормативов предельно допустимых выбросов или с их превышением.
В ходе проверки в 2014 г. деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Генеральная прокуратура Российской Федерации выявила нарушения законодательства при организации и проведении государственной экологической экспертизы, выдаче разрешительной документации в области водопользования, обращения отходов и охраны атмосферного воздуха. Зачастую экспертизы проводились с нарушением порядка, а также неуполномоченными подразделениями службы, повсеместно нарушался порядок и сроки оформления лицензий на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности. Органами Росприроднадзора в различных субъектах Российской Федерации с нарушениями выполнялись полномочия по выдаче разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Проверкой было установлено, что одной из причин распространенности нарушений в указанных сферах является несовершенство природоохранного законодательства. Вместе с тем на протяжении длительного времени Минприроды России не принимались актуальные нормативные правовые акты, регламентирующие разрешительные процедуры в данной области, что создавало предпосылки для коррупционных проявлений и несоблюдения прав хозяйствующих субъектов <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-609544/ (дата обращения: 1 января 2015 г.).

Таким образом, выработка комплекса мер по укреплению состояния законности в разрешительной сфере должна осуществляться на системной основе с учетом необходимости совершенствования законодательства, повышения эффективности разрешительной деятельности, обеспечения профилактики преступных проявлений.

§ 2. Типичные нарушения законодательства
о разрешительной системе

Типичные (характерные) <1> нарушения законодательства о разрешительной системе в зависимости от субъектов, их допускающих, можно подразделить на следующие группы:
--------------------------------
<1> Типичный - обладающий особенностями, свойственными какому-нибудь типу, характерный. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 786; Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. М., 2004. С. 783.

1. Нарушения законодательства, допускаемые при принятии органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативных правовых актов о разрешительной системе:
1) принятие органами государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительный порядок регулирования отдельных видов деятельности, в случаях, не предусмотренных федеральным законодательством; с нарушением ранее установленного порядка.
Субъектами Российской Федерации по-прежнему допускается неправомерное возложение на граждан и юридических лиц обязанности прохождения различного рода разрешительных процедур, не предусмотренных федеральным законодательством <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 октября 2008 г. N 15-Г08-10.

Например, постановлением главы одного из районов устанавливался порядок выдачи паспорта места осуществления деятельности по оказанию услуг, выполнению работ, изготовлению и реализации товаров. Субъектам предпринимательства предписывалось при открытии объектов в сфере торговли и услуг (а для уже действующих объектов - в течение календарного года) оформить специальные "паспорта" с трехлетним сроком действия. Для получения этого документа необходимо было предоставить семь других документов утвержденной формы, содержащих информацию о виде и наименовании объекта (склада, магазина, павильона, киоска, лотка и др.), его местоположении, ассортименте продукции, площади занимаемого помещения, количестве рабочих мест, товарообороте и т.д. В случае изменения условий деятельности "паспорт" подлежал переоформлению и продлению по истечении срока действия. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании данного постановления противоречащим федеральному законодательству и недействующим. Решением суда требования прокурора были удовлетворены.
Зачастую предпосылкой для необоснованного введения разрешительного режима органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является неупорядоченность федерального законодательства, его коллизии и пробелы.
Так, в настоящее время в соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" <1> к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится регистрация специалистов в области ветеринарии, занимающихся предпринимательской деятельностью. Вместе с тем какие-либо ориентиры этой деятельности, ее характер (уведомительный; разрешительный) и цели федеральным законодательством не определены, что создает условия для нарушения прав субъектов предпринимательства.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857.

Определенным ориентиром для формирования правоприменительной практики (в условиях неопределенности закона) здесь являются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в Постановлении КС РФ от 13 июля 2010 г. N 16-П по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 6 и 7 Закона Краснодарского края "Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае" в связи жалобой граждан В.А. Береснева, В.А. Дудко и других Конституционный Суд Российской Федерации признал статьи данного нормативного акта не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку закрепленный ими специальный разрешительный порядок осуществления перевозок таксомоторами индивидуального пользования, исключающий возможность занятия данным видом предпринимательской деятельности для лиц, не имеющих удостоверения соответствия и карточки соответствия, по сути, означал введение не предусмотренного федеральным законом ограничения права на свободу предпринимательской деятельности. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что такой порядок допуска к осуществлению перевозок таксомоторами индивидуального пользования содержательно имеет черты лицензирования;
2) принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов о разрешительной системе, создающих искусственные (в противоречии с федеральным законодательством) административные барьеры для субъектов предпринимательства.
Во многих случаях издание незаконных нормативных правовых актов сопровождается созданием искусственных административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности, в том числе связанных с обременительными условиями, возлагаемыми на хозяйствующих субъектов, излишним администрированием разрешительных процедур.
2. Нарушения законодательства, допускаемые наделенными властными полномочиями органами (организациями), их должностными лицами (властными субъектами разрешительной системы) при осуществлении разрешительной деятельности:
1) выдача разрешений в отсутствие необходимой документации, при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям, неуполномоченным органом (должностным лицом).
Такие нарушения характерны для органов (организаций), наделенных властными полномочиями по осуществлению разрешительной деятельности.
Например, ранее проведенными прокурорскими проверками устанавливались факты выдачи свидетельств о годности к плаванию судов, не отвечающих установленным требованиям, случаи использования несертифицированного спасательного оборудования, не соответствующих судовым документам двигателей, навигационных приборов с контрафактным программным обеспечением и др. Российским речным регистром незаконно продлевались сроки действия классификационных свидетельств пассажирских судов и необоснованно переносилось ежегодное переосвидетельствование на более длительный срок <1>.
--------------------------------
<1> См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности (антитеррористической, экологической и эксплуатации) на внутреннем водном транспорте: Пособие / Л.И. Александрова, Т.А. Диканова, В.В. Ястребов, С.Б. Топоркова; Академия Генпрокуратуры РФ. М., 2012. С. 55.

Органами ГИБДД неправомерно выдавались водительские удостоверения в отсутствие необходимых документов и условий для выдачи удостоверений (недостижение гражданами установленного возраста; отсутствие подготовки к вождению транспортных средств соответствующей категории, отсутствие медицинского заключения о годности к управлению транспортными средствами соответствующей категории) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крючкова Н.В., Русецкий А.Е. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере организации подготовки водителей и получения права на управление транспортными средствам // Прокурорский надзор за исполнением законов о безопасности дорожного движения. 2012. С. 65 - 66.

В некоторых случаях разрешения неправомерно выдаются неуполномоченными на это органами (должностными лицами).
Например, межрайонным прокурором было установлено, что глава муниципального образования, зная о том, что братское захоронение советских воинов, погибших в годы Великой Отечественной войны, не является муниципальной собственностью, дал письменное разрешение индивидуальному предпринимателю на проведение работ по реконструкции воинского захоронения согласно представленным эскизам. При этом эскизы предполагали полный демонтаж объекта культурного наследия и строительство нового, кардинально отличавшегося от прежнего. Материалы прокурорской проверки были направлены в следственные органы для принятия процессуального решения. По их результатам было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 243 УК РФ (уничтожение объектов культурного наследия). Кроме того, прокурор направил в суд исковое заявление о признании незаконными действий главы муниципального образования и потребовал согласования разрешительной документации по восстановлению объекта культурного наследия с главным управлением по государственной охране объектов культурного наследия области и восстановления данного объекта в срок до 8 мая 2015 г. Городской суд удовлетворил исковые требования прокурора в полном объеме <1>;
--------------------------------
<1> URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-440821/ (дата обращения: 31 марта 2015 г.).

2) несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении, продлении, переоформлении и т.п.) разрешения;
3) неправомерный отказ в предоставлении разрешения соискателю, отвечающему установленным законодательством требованиям (по непредусмотренным основаниям), истребование дополнительных документов для прохождения разрешительной процедуры;
4) ненадлежащий надзор за осуществлением невластными субъектами разрешительной системы подлежащей разрешительному регулированию деятельности (действий).
Например, Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения проведен анализ результатов контрольных мероприятий за реализацией исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области лицензирования за 2010 - 2012 гг. Результаты анализа свидетельствовали о распространенности нарушений законодательства Российской Федерации и ненадлежащем исполнении должностными лицами лицензирующих органов обязанностей, предусмотренных ч. 2 ст. 7 Закона N 99-ФЗ. В том числе отсутствует должный контроль со стороны региональных органов власти за соблюдением лицензиатами лицензионных требований, о чем свидетельствуют многочисленные нарушения медицинскими и фармацевтическими организациями лицензионных требований. Результативность контрольных мероприятий, проведенных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, невысока (в среднем ежегодно контрольные органы подвергают проверке лишь 0,1 - 10% лицензиатов), установлены многочисленные факты амнистирования лицензиатов по результатам проведенных проверок, не принимаются должные меры контроля за устранением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями выявленных нарушений. Указанные нарушения носят системный характер и повторяются неоднократно <1>;
--------------------------------
<1> См.: информационное письмо от 28 декабря 2012 г. N 04И-1309/12 Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) "О соблюдении требований законодательства Российской Федерации". URL: // http://www.roszdravnadzor.ru/main/oficial/22933.

5) неправомерное взимание платы в ходе осуществления разрешительных процедур.
Нередко совершение органами публичной власти юридически значимых действий разрешительного характера в отношении субъектов предпринимательства обусловливается прохождением не предусмотренных законом платных процедур, экспертных исследований в определенных организациях, привлекаемых данными органами для осуществления своих функций.
По мнению исследователей, оказание так называемых сопутствующих платных услуг организациями, зачастую подведомственными государственным или муниципальным органам, результат которых необходим при обращении за государственными услугами, стал своеобразным "бизнесом" при госорганах. Этому способствует высокая степень неопределенности набора необходимых услуг, их стоимость, неопределенность для бизнеса принимаемых органами власти решений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / Под ред. Л.К. Терещенко. М., 2011. С. 12 - 13.

3. Нарушения законодательства, допускаемые невластными субъектами разрешительной системы:
1) деятельность (действия) в отсутствие установленного разрешения, когда необходимость его получения предусмотрена законодательством.
Здесь сложности в правоприменительной практике усугубляют нестабильность и коллизии федерального законодательства.
Так, возникает вопрос о необходимости перерегистрации опасных производственных объектов для применения юридически значимых последствий категорирования таких объектов по классам опасности в связи с принятием Федерального закона от 4 марта 2013 г. N 22-ФЗ <1>, которым изменения внесены в Закон о промышленной безопасности. Например, если до преобразований эксплуатация конкретного объекта повышенной опасности требовала получения соответствующей лицензии, а после изменений законодательства допускается без лицензии, то неопределенным является момент, когда соответствующая лицензия становится необязательной. Практически органы Ростехнадзора применяют санкции за отсутствие лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации таких объектов вплоть до их перерегистрации, а не до вступления в силу изменений законодательства, отменяющих требование о лицензировании. В итоге эксплуатация взрывопожароопасных и химических опасных производственных объектов, не перерегистрированных в установленном порядке, требует наличия лицензии вплоть до их перерегистрации. При рассмотрении таких споров арбитражные суды используют различные подходы <2>;
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 9. Ст. 874.
<2> См.: Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: аналитический доклад - 2014. М., 2015. С. 24 - 25.

2) нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности (действий).
Таким образом, нарушения законодательства о разрешительной системе допускаются как властными, так и невластными субъектами разрешительной системы в различных сферах общественной жизни. Нередко предпосылки для нарушения ими законодательства создаются при принятии противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов. Возникающие при этом угрозы безопасности требуют незамедлительных мер по изменению сложившейся ситуации.

§ 3. Общие вопросы ответственности
субъектов разрешительной системы

Традиционно проводится дифференциация единой юридической ответственности на ответственность в частном праве и ответственность в публичном праве <1>. Публично-правовые отношения, в которых возможны нарушения установленных требований и за которые предусмотрена юридическая ответственность, весьма разнообразны. Ответственность субъектов разрешительной системы, безусловно, представляет собой ответственность в публичном праве.
--------------------------------
<1> См.: Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М., 2009.

Как было показано в предыдущих главах, разрешительная система действует во многих сферах жизнедеятельности и, прежде всего, в экономической сфере. Как отмечает В.Ф. Яковлев, государство принимает участие в отношениях, которые регулируются частным правом, "для того, чтобы обеспечить определенный правовой порядок в частноправовых отношениях. Здесь государство участвует как бы напрямую через свои органы. При другой форме взаимодействия государство напрямую в частноправовых отношениях не участвует, но устанавливает нормы, характерные для публичного права. Оно вводит в регулирование нормы-обязывания, нормы-запреты и нормы-ограничения" <1>. Как правило, именно эти нормы и составляют правовую основу разрешительной системы. Их несоблюдение влечет за собой соответствующие неблагоприятные последствия в виде юридической ответственности.
--------------------------------
<1> Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М., 2012. С. 194.

Юридическая ответственность реализуется на основе государственного принуждения и обеспечивается принудительной силой государства на основе норм закона. От эффективности государственного принуждения зависит как неотвратимость привлечения к ответственности за правонарушения, так и эффективность защиты нарушенных субъективных прав. При этом сказанное касается всех участников разрешительной системы, а не только невластных субъектов.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что в выборе мер юридической ответственности законодатель ограничен требованиями дифференцированности, справедливости, соразмерности и иными конституционными и общими принципами права. Меры юридической ответственности должны отвечать характеру совершенного противоправного деяния, вине правонарушителя, другим обстоятельствам. Сказанное относится ко всем видам юридической ответственности, применяемым к субъектам разрешительной системы.
Основным видом юридической ответственности за нарушение требований, установленных в рамках разрешительной системы, является административная ответственность. Согласно ст. 2.1 КоАП Российской Федерации административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Как видим, административная ответственность может быть установлена как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение правил и норм, установленных законом и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Виды административных наказаний, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, в отличие от федерального законодательства в соответствии с ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ ограничены предупреждением и штрафом.
Количество составов административных правонарушений и меры административной ответственности, предусмотренные федеральным законодателем, несравнимо шире, чем установленная законами субъектов Российской Федерации административная ответственность. Ответственность субъектов разрешительной системы в основном установлена на федеральном уровне. Лишь отдельные составы административных правонарушений устанавливают ответственность субъектов разрешительной системы на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Так, например, в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях <1> включен ряд статей, устанавливающих ответственность в основном за несоблюдение требований о получении разрешений (ст. 4.23 "Осуществление пересадки зеленых насаждений без разрешения на пересадку либо невыполнение условий разрешения на пересадку зеленых насаждений"; ст. 7.9 "Самовольная установка ограждений, отсутствие ограждений в местах разрытий или иных опасных местах"; ст. 9.8 "Переустройство объектов нежилого фонда без оформления разрешительных документов"; ст. 11.6 "Нарушение правил размещения, регистрации и эксплуатации аттракционной техники" и др.).
--------------------------------
<1> Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45.

В юридической литературе отмечается, что наличие двух уровней, на которых устанавливается административная ответственность, порождает в ряде случаев коллизию норм, кроме того, существует коллизия норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность <1>. Однако в отношении разрешительной системы такие коллизии незначительны. Чем четче разрешительные полномочия распределены между федеральным и региональным уровнями, тем меньше коллизий в вопросах административной ответственности.
--------------------------------
<1> См.: Попугаев Ю.И. О внутриотраслевой коллизии норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность, способы ее разрешения // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 10 - 15.

Вместе с тем специалисты отмечают, что "к числу типичных нарушений законов, допускаемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при издании правовых актов, регулирующих отношения в сфере лицензирования предпринимательской деятельности, относится установление административной ответственности за совершение безлицензионной предпринимательской деятельности, нарушение лицензионных условий и требований путем вторжения в компетенцию федерального законодателя" <1>. Однако полагаем, что вторжение в компетенцию федерального законодателя не является коллизией.
--------------------------------
<1> Субанова Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 57 - 63.

Содержание административных наказаний обусловлено характером охраняемых отношений, особенностью правонарушений в рамках разрешительной системы, ответственность за совершение которых предусмотрена в большинстве глав Особенной части КоАП РФ. По своему характеру административные правонарушения в рамках разрешительной системы, как правило, не связаны с причинением материального ущерба, и административно-правовые санкции носят наказательный характер.
При этом, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, "меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление КС РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П // СЗ РФ. 2014. N 10. Ст. 1087.

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания (ст. 3.2 КоАП РФ):
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие (не применяется);
4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
6) административный арест;
7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
8) дисквалификация;
9) административное приостановление деятельности;
10) обязательные работы.
Имеются различия в видах административных наказаний, применяемых к юридическим и физическим лицам. Так, из всех предусмотренных КоАП видов административных наказаний к юридическим лицам применяются: предупреждение, административный штраф, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, административное приостановление деятельности (ст. 3.2 Кодекса). Последний вид наказания был введен только в 2005 г. и имеет неоднозначную оценку, в связи с чем представляется необходимым остановиться на нем подробнее.
Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Приведенная формулировка вызывает ряд вопросов, что отчетливо видно из материалов судебной практики. Первый и главный вопрос возникает в отношении субъектов, к которым может применяться административное приостановление деятельности как административное наказание. КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности определяет граждан, юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, должностных лиц. Однако в рассматриваемой статье наряду с указанными субъектами перечислены филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки, которые самостоятельными субъектами ответственности не являются. Почему законодатель наряду с указанием на юридических лиц особо выделил их филиалы, представительства, структурные единицы?
Несомненно, нарушения законодательства возможны как юридическим лицом в целом, так и его отдельными филиалами, представительствами, структурными единицами, но за нарушение законодательства субъектом ответственности все равно будет само юридическое лицо. Можно предположить, что таким образом законодатель допускает административное приостановление деятельности как юридических лиц в целом, так и отдельных его структурных единиц.
Следует согласиться с точкой зрения И.В. Максимова, согласно которой "законодатель объединил под одним понятием такие виды (способы) приостановления, как:
1) приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков;
2) приостановление эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений;
3) приостановление осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг" <1>.
--------------------------------
<1> Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009. С. 428.

Таким образом, рассматриваемая мера наказания может предусматривать приостановление деятельности:
- юридического лица в целом, если вменяемое правонарушение затрагивает основной или единственный вид деятельности лица;
- отдельных филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков юридического лица, где выявлены правонарушения, санкциями за которые предусмотрено приостановление деятельности;
- приостановление эксплуатации отдельных объектов (агрегатов, зданий, эксплуатируемых юридическим лицом, его филиалами, представительствами, структурными подразделениями, производственными участками.
Однако, как уже указывалось, существующая редакция нормы позволяет трактовать ее в разных вариантах, и основным вопросом в правоприменительной практике является вопрос: что подлежит административному приостановлению - вся предпринимательская деятельность гражданина (юридического лица) либо его деятельность по эксплуатации конкретных зданий, сооружений и агрегатов? Полагаем, что общим подходом к решению этого вопроса является выяснение того, что создает угрозу жизни или здоровью людей, окружающей природной среде и т.п. - деятельность в целом лица как такового, деятельность отдельного структурного подразделения, филиала, представительства, эксплуатация отдельных сооружений, агрегатов и т.д., осуществление отдельного вида деятельности. Ответ на этот вопрос позволит определить, требуется ли приостановление всей деятельности юридического лица, либо только той деятельности, которая создает угрозу жизни или здоровью людей, требуется приостановление деятельности по эксплуатации конкретного сооружения, агрегата.
Анализ судебной практики свидетельствует, что суды первой инстанции часто приостанавливают деятельность лица в целом, тогда как кассационная инстанция принимает решения с учетом того, что именно создает угрозу жизни или здоровью людей. Так, например, в решении Калужского областного суда от 28 сентября 2011 г. по делу N А-7-270/11 было указано, что, назначая наказание, судья районного суда принял решение об административном приостановлении деятельности всего ООО "П", в то же время, как следует из материалов дела, угроза причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям исходит от эксплуатируемого ООО "П" объекта, в связи с чем административному приостановлению подлежит лишь эксплуатация указанного предприятия. Аналогичное решение Калужским областным судом было принято по делу N А-7-254/11 от 24 августа 2011 г. Мера наказания по делу об административном правонарушении была изменена, поскольку, назначая наказание, судья районного суда принял решение об административном приостановлении деятельности всего муниципального учреждения ответчика, в то же время, как следует из материалов дела, угроза причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям исходит от эксплуатируемой котельной, в связи с чем административному приостановлению подлежит лишь эксплуатация указанного сооружения.
Административное приостановление деятельности широко применяется в строительной сфере. Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа Постановлением от 2 сентября 2008 г. N Ф08-4990/08 (дело N А32-10594/2008-58/206-19АП) приостановил деятельность ЗАО по строительству конкретного объекта по конкретному адресу, а не деятельность ЗАО в целом. Такое наказание предусмотрено ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство.
В другом судебном решении Центральный районный суд г. Кемерово, выявив нарушения законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившиеся в нарушении действующих санитарных правил, подверг административному приостановлению деятельность рентгенодиагностической хирургической передвижной установки, а не больницы в целом. Схожее решение было принято Нижегородским областным судом, который приостановил деятельность не больницы в целом, а ее патолого-анатомического отделения. Правда, и такое решение поставило под вопрос возможность функционирования бюджетного учреждения и оказания медицинских услуг, в связи с чем мера наказания была заменена на другую - предупреждение (решение от 14 октября 2011 г. по делу N 7-787/11).
Административное приостановление деятельности применяется в определенных законодателем случаях: угроза жизни или здоровью людей; возникновение эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступление радиационной аварии или техногенной катастрофы; причинение существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; совершение административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в области установленных в соответствии с федеральным законодательством в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области порядка управления, в области общественного порядка и общественной безопасности, в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области градостроительной деятельности, в области транспортной безопасности, в области охраны собственности, в области продажи входных билетов на посещение спортивных мероприятий и церемоний XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи; совершение административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.
Многие из перечисленных случаев имеют непосредственное отношение к разрешительной системе. Административное приостановление деятельности - мера исключительная и назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания <1>. Соответственно, выявленные нарушения должны быть существенными.
--------------------------------
<1> КоАП РФ определяет административное приостановление деятельности в качестве санкции в 52 составах административных правонарушений. См.: Максимов И.В. Административные наказания. М., 2009.

Наиболее широко в рамках разрешительной системы используется такой вид наказания, как административный штраф, который может применяться только в качестве основного административного наказания. Совершенно отчетливо просматривается тенденция усиления административной ответственности путем повышения минимальных размеров административных штрафов, налагаемых на юридических лиц за те или иные административные правонарушения, в первую очередь в рамках разрешительной системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зырянов С.М. Административная ответственность в системе публично-правовой ответственности // Журнал российского права. 2014. N 1. С. 15 - 22; Попугаев Ю.И. О внутриотраслевой коллизии норм, предусматривающих административную и уголовную ответственность, способы ее разрешения // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 10 - 15.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 25 февраля 2014 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ряда положений ст. ст. 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 КоАП РФ в связи с запросом арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью "Барышский мясокомбинат" и "ВОЛМЕТ", открытых акционерных обществ "Завод Реконд", "Эксплуатационно-технический узел связи" и "Электронкомплекс", закрытых акционерных обществ "ГЕОТЕХНИКА П" и "РАНГ" и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики "Детская городская больница N 3 "Нейрон" Министерства здравоохранения Удмуртской Республики отметил, что "практика законодательного регулирования административных штрафов, применяемых к юридическим лицам, сложившаяся после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, показывает, что их размеры, изначально установленные за те или иные административные правонарушения, в том числе применительно к наиболее значимым для прав и свобод граждан, рыночной экономики, общественной безопасности, охраны окружающей среды и природопользования сферам общественных отношений, подверглись корректировке в сторону существенного увеличения" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2014. N 10. Ст. 1087.

Очевидно, что размеры административных штрафов должны быть адекватны характеру и степени общественной опасности административных правонарушений. В противном случае, как отмечено в упомянутом Постановлении, применение административной ответственности не будет отвечать предназначению государственного принуждения. В Постановлении от 17 января 2013 г. N 1-П Конституционный Суд Российской Федерации указал на последствия чрезмерного увеличения размеров административных штрафов: нельзя исключить превращения административных штрафов, имеющих значительные минимальные пределы, из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что недопустимо в силу ст. 17, ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. ч. 1, 2 и 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации и противоречит общеправовому принципу справедливости.
Как показывает анализ судебной практики, чрезмерные размеры налагаемых штрафов могут не только подавлять экономическую самостоятельность, но и вести к банкротству организации, поскольку нередко превышают годовой объем доходов, особенно если речь идет о малом и среднем бизнесе.
Постановлением КС РФ от 25.02.2014 N 4-П ряд норм КоАП РФ (ст. ст. 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3) признан не соответствующими Конституции Российской Федерации "в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти законоположения во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией (сто тысяч рублей и более), и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания".
Конституционный Суд Российской Федерации не может самостоятельно формулировать нормы права - это прерогатива законодателя, но определить направление корректировки законодательства он вправе. С учетом рассматриваемого Постановления федеральный законодатель обязан внести в КоАП РФ изменения, которые позволят применять к юридическим лицам справедливые и соразмерные характеру совершенного административного правонарушения, степени вины юридического лица, его имущественному и финансовому положению, а также иным имеющим существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельствам административные наказания.
Для приведения правового регулирования размеров административных штрафов, устанавливаемых для юридических лиц, в соответствие с конституционными требованиями Конституционный Суд Российской Федерации указал несколько способов, в том числе:
- снижение минимальных размеров административных штрафов;
- установление более мягких альтернативных санкций;
- введение дифференциации размеров административных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц;
- уточнение (изменение) правил наложения и исполнения административных наказаний.
Как полагаем, изложенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации позволит изменить существующую тенденцию ужесточения административной ответственности в виде административных штрафов, учитывать при назначении юридическим лицам административного штрафа все обстоятельства конкретного административного правонарушения и индивидуализировать меру наказания.
В отношении дифференциации размеров административных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц представляется полезным обратиться к опыту стран, входящих в Таможенный союз, в частности, в связи с тем, что процесс интеграции требует гармонизации законодательства стран - участниц Таможенного союза, в том числе законодательства об административной ответственности и разрешительных процедурах.
В Республике Казахстан административная ответственность юридических лиц предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях Республики Казахстан и имеет определенные отличия от российского подхода. В зависимости от осуществляемого вида деятельности, численности работников и среднегодовой стоимости активов за год юридическое лицо подлежит административной ответственности в порядке, предусмотренном для юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего либо крупного предпринимательства, за исключением случаев, когда административные взыскания в равной мере действуют в отношении всех юридических лиц.
Таким образом, во многих статьях КоАП Республики Казахстан проводится дифференциация ответственности в зависимости от того, является ли лицо субъектом малого или среднего предпринимательства либо субъектом крупного предпринимательства. Так, например, ст. 143-2 "Незаконная банковская деятельность" устанавливает, что осуществление банковской деятельности (банковских операций) без регистрации или без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования, причинившее крупный ущерб гражданину, организации или государству либо сопряженное с извлечением дохода в крупном размере, если это действие не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет штраф на физических лиц, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, в размере 30%, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере 50% от суммы причиненного ущерба, от суммы извлеченного дохода, полученного в результате незаконной деятельности.
Аналогично данной статье дифференцирована ответственность в ст. 147-10: превышение норм квоты производителями биотоплива на приобретение пищевого сырья для последующей его переработки в биотопливо влечет штраф на юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, в размере 340, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, в размере 1570 месячных расчетных показателей. Такая дифференциация представляется оправданной, согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации и целесообразна для введения в российское законодательство.
Как уже отмечалось, штраф - наиболее распространенная мера административной ответственности, используемая федеральным законодателем при конструировании санкций за административное правонарушение, при этом зачастую штраф является единственным установленным видом наказания. Такой подход Конституционный Суд Российской Федерации также признал неконституционным, ограничивающим возможность индивидуализации административной ответственности и указал на необходимость более гибкого подхода, который предусматривал бы альтернативные санкции и обеспечивал возможность выбора административного наказания (см. упомянутое Постановление КС РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П).
Не менее важным представляется вопрос о субъективной стороне ответственности за совершение административного правонарушения, который претерпел определенную эволюцию. До принятия действующего КоАП РФ по большинству составов правонарушений (в основном связанных с разрешительной системой, в первую очередь в таможенной сфере) не требовалось наличия вины юридического лица. По сути, имело место объективное вменение. В настоящее время согласно ч. 1 ст. 2.1 административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Иными словами, наличие вины для привлечения к административной ответственности, в том числе юридического лица, обязательно. Такой подход сообразуется с общими принципами юридической ответственности, к которым относится и принцип вины, без которой нет состава правонарушения.
В отношении вины лиц при привлечении их к административной ответственности установлена презумпция невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ). Согласно ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением суда, органа, должностного лица, рассматривавших дело.
Вопрос о вине в правоприменительной практике вставал в основном применительно к юридическому лицу. В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Наряду с самим юридическим лицом к ответственности привлекается и физическое лицо, виновное в совершении административного правонарушения. Таким образом, имеет место двусубъектность административной ответственности, которая обусловлена тем, что виновность юридического лица в совершении административного правонарушения находится в неразрывной связи с виновностью его должностных лиц. Так, например, ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), предусматривает ответственность как должностного лица, так и юридических лиц.
Санкциями статей, предусматривающих ответственность за правонарушения в разрешительной сфере, как правило, назначены административные наказания в виде: предупреждения, административного штрафа, конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишения специального права, предоставленного физическому лицу, административного приостановления деятельности. Во многих статьях штраф оказывается единственным видом административных наказаний. С учетом упоминавшихся требований Конституционного Суда Российской Федерации в части назначения административных наказаний предстоит большая работа по введению более мягких альтернативных санкций, в первую очередь предупреждения и дифференциации размеров административных штрафов для различных категорий (видов) юридических лиц.
Еще одним актуальным вопросом, на который неоднократно обращалось внимание в юридической литературе, является вопрос об ответственности властных участников разрешительной системы. Как справедливо отмечает Н.В. Субанова, имеет место выраженная "асимметричность" административной ответственности в рассматриваемой сфере: большинство составов направлено на защиту установленного разрешительного порядка от правонарушений, совершаемых гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Административная ответственность должностных лиц публичных органов, наделенных разрешительными, контрольно-надзорными полномочиями, предусмотрена в единичных случаях (например, ч. 2 ст. 15.6, ст. 19.6.1 КоАП РФ). Наряду с этим, нарушения законодательства, допускаемые чиновниками в ходе разрешительных процедур, имеют крайне распространенный характер <1>.
--------------------------------
<1> Субанова Н.В. Указ. соч. С. 57 - 63.

Это действительно так, однако следует отметить, что правонарушения, совершаемые гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в разрешительной сфере, весьма разнообразны и составы расположены в разных главах КоАП РФ (административная ответственность за нарушение установленных требований регистрации, лицензирования, аттестации, аккредитации, квотирования в области охраны собственности, в области охраны окружающей среды и природопользования, в промышленности, строительстве и энергетике, на транспорте и др.). Напротив, нарушения законодательства, допускаемые чиновниками в ходе разрешительных процедур, однотипны и не отличаются по своему характеру в зависимости от сферы, в которой они совершаются. И хотя нарушения законодательства, допускаемые чиновниками в ходе разрешительных процедур, крайне распространены, они, по сути, не имеют особенностей, связанных со сферой, в которой применяются разрешительные процедуры.
Так, например, ст. 5.63 КоАП РФ, введенная Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>, посвящена нарушениям законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг и предусматривает ответственность должностных лиц федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, работников многофункционального центра, работников иной организации, осуществляющей в соответствии с законодательством Российской Федерации функции многофункционального центра, работников государственного учреждения, осуществляющего деятельность по предоставлению государственных услуг в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества, порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, повлекшим непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. V). Ст. 7061.

Этой же статьей предусмотрена ответственность в случае требования указанными лицами для предоставления государственных услуг документов и (или) платы, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Статьей 19.6.1 КоАП РФ предусмотрена ответственность за несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
Вместе с тем указанные статьи касаются отдельных правонарушений, они не охватывают собой те нарушения должностных лиц, которые имеют место в правоприменительной деятельности. Как отмечает А.А. Соловьев, статей КоАП РФ, устанавливающих ответственность должностных лиц, мало <1>. Заметим, что в сфере разрешительной деятельности их еще меньше. Анализируя главы 15 и 16 КоАП РФ, А.А. Соловьев пришел к выводу о том, что "субъектом правонарушения во всех статьях, устанавливающих ответственность за нарушение налогового и таможенного законодательства, являются исключительно сами налогоплательщики, при этом ответственность должностных лиц налоговых и таможенных органов, а также иных лиц, имеющих отношение к компетенции указанных органов, не установлена" <2>.
--------------------------------
<1> Соловьев А.А. Об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления // Административное право и процесс. 2012. N 4. С. 59 - 60.
<2> Там же. С. 60.

Представляется целесообразным предусмотреть административную ответственность должностных лиц за типичные нарушения, связанные с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей (нарушение сроков выдачи разрешений, неправомерный отказ в выдаче разрешений и т.п.).
В упоминавшейся статье А.А. Соловьева предлагается два варианта введения административной ответственности должностных лиц: путем включения в КоАП РФ отдельной статьи либо путем включения группы статей в соответствующие разделы. Оптимальным представляется первый вариант, поскольку он не потребует дублирования одинаковых составов в нескольких главах КоАП РФ.
В настоящее время за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностными лицами своих служебных обязанностей, как правило, наступает дисциплинарная ответственность. Дисциплинарные проступки и административные правонарушения имеют существенные различия, прежде всего, в степени их общественной опасности, применяемых мерах воздействия и их последствиях. Вместе с тем границы между дисциплинарными проступками и административными правонарушениями достаточно изменчивы. Дисциплинарная ответственность государственных служащих наступает за нарушения требований и правил государственной службы и применяется в порядке подчиненности в соответствии с законодательством о государственной службе.
Наряду с административной ответственностью для субъектов разрешительной системы (как властных, так и невластных) в определенных случаях предусмотрена и уголовная ответственность. С.М. Зырянов, анализируя вопросы ответственности в системе публично-правовой ответственности, справедливо отмечает, что отсутствуют какие-либо существенные признаки дальнейшего размежевания двух видов ответственности <1>. Законодатель продолжает произвольно определять правовую природу тех или иных деликтов, сообразуясь с политической обстановкой, складывающимися в обществе представлениями о разумности, справедливости, соразмерности и адекватности реакции государства на противоправное поведение <2>.
--------------------------------
<1> Имеется в виду административная и уголовная ответственность.
<2> Зырянов С.М. Административная ответственность в системе публично-правовой ответственности // Журнал российского права. 2014. N 1. С. 15 - 22.

Несомненно, административное правонарушение и уголовное преступление имеют подвижную грань, которая может изменяться исходя из политической, социальной обстановки, изменения степени опасности и массовости конкретных видов правонарушений, из существующих тенденций в их росте, происходят процессы как декриминализации, так и криминализации, однако четких научных критериев разграничения уголовной и административной ответственности нет.
Уголовная ответственность - самостоятельный вид ответственности в публичной сфере - наступает за особо общественно опасные правонарушения, составы которых включены в Уголовный кодекс Российской Федерации. Вместе с тем наблюдается тенденция на повышение размеров административных штрафов, которые в ряде случаев существенно выше размеров уголовных штрафов. Как отмечает С.М. Зырянов, штрафы за некоторые административные правонарушения уже превышают минимальный размер уголовного штрафа (5 тыс. руб.), и круг таких административных правонарушений расширяется <1>.
--------------------------------
<1> Там же.

Составы преступлений в сфере разрешительной деятельности сосредоточены в основном в главе 22 УК РФ "Преступления в сфере экономической деятельности". Наиболее значимой для ответственности властных субъектов в разрешительной сфере является, на наш взгляд, ст. 169 "Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности", которой установлена ответственность в том числе за неправомерный отказ в государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица либо уклонение от их регистрации, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи. Субъектом ответственности является должностное лицо, совершившее эти деяния с использованием своего служебного положения.
В отдельный состав выделена регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, при условии, что эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 170).
Однако в основном уголовная ответственность в разрешительной сфере установлена в отношении невластных субъектов. Так, ст. 171 УК РФ "Незаконное предпринимательство" под незаконным предпринимательством понимается осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. В отдельный состав выделена незаконная банковская деятельность (ст. 172 УК РФ), предусматривающая те же деяния, что и ст. 170, но в банковской сфере.
Отдельные статьи, устанавливающие уголовную ответственность за нарушения требований разрешительной системы, включены в другие главы УК РФ (ст. 228.2 "Нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ"; ст. 235 "Незаконное осуществление медицинской деятельности или фармацевтической деятельности"; ст. 256 "Незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов"; ст. 258 "Незаконная охота" и др.).
Основной мерой наказания по таким статьям, как и за административно-правовые правонарушения, является штраф. При этом и сами составы, по своей сути, оказываются очень близки (например, незаконная охота в УК РФ (ст. 258) и нарушение правил охоты, иных правил пользования объектами животного мира и правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного рыболовства, прибрежного рыболовства и других видов рыболовства в КоАП РФ (ст. 8.37).
Кроме юридической ответственности в разрешительной сфере следует указать и на возможность гражданско-правовой ответственности. Конституция Российской Федерации закрепила право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).
Возможность возмещения государством вреда всегда обусловлена незаконными действиями или бездействием представителя государственной или муниципальной власти. Наряду с этим обязательными условиями возмещения государством вреда являются:
- реальное наличие вреда;
- наличие причинно-следственной связи между незаконным действием (бездействием) и наступлением вреда;
- наличие вины государственного органа или должностного лица.
Применительно к последнему условию представляется необходимым привести позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой "отсутствие в конституционных нормах непосредственного указания на необходимость вины соответствующего должностного лица или лиц, выступающих от имени органа государственной власти, как на условие возмещения государством причиненного вреда, не означает, что вред, причиненный, в частности, при осуществлении правосудия незаконными действиями (или бездействием) органа судебной власти и его должностных лиц, в том числе в результате злоупотребления властью, возмещается государством независимо от наличия их вины.
Наличие вины - общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно" <1>. По общему правилу бремя доказывания отсутствия вины государственного органа и его должностного лица возлагается на причинителя вреда, что облегчает положение невластных субъектов разрешительной системы.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова" // СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 700.

§ 4. Обжалование действий субъектов разрешительной системы

Обжалование действий субъектов разрешительной системы исследовалось многими административистами, но целью их изучения были темы обжалования действий и решений органов исполнительной власти в целом. Можно назвать имена таких известных ученых, проводивших свои исследования на рубеже XIX - XX вв., как Н.М. Коркунов, М.Д. Загряцков, С.А. Корф, В.Ф. Дерюжинский <1>. В советский период эта тема была не популярна, однако ряд ученых продолжали работу по изучению спорных правоотношений "гражданин и власть" <2>. Авторы изучали практику обращений с жалобами, анализировали действующее в тот период законодательство и предлагали собственную точку зрения на административный процесс по рассмотрению жалоб. Вопросы регламентации разрешительной деятельности органов управления были актуальны и в советский период, однако негласный принцип "власть априори действует легитимно" не позволял развиваться законодательству по данной тематике так эффективно, как оно развивалось в зарубежных странах (Франция, Германия, Италия и др.). В настоящее время большой вклад в вопросы изучения проблемы обжалования действий и решений органов исполнительной власти внесли такие ученые, как И.В. Панова, М.С. Студеникина, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Хаманева <3> и др. Детализация исследования проблематики вопросов административного процесса в части обжалования действий (бездействия) и решений "властных" субъектов разрешительной деятельности, на наш взгляд, представляется актуальной с учетом нового этапа развития демократической России и глобализации международного сообщества. Грань между "контрольно-надзорными" и "уведомительно-разрешительными" функциями государственных органов "символическая", поэтому и спорные правоотношения в этой сфере нельзя назвать единичными, как это было в начале 1990-х гг. Сложность в рассмотрении таких споров, прежде всего, объясняется разрозненностью как норм общего характера, так и специальных норм, регулирующих соответствующие вопросы отдельных правоотношений в разрешительной деятельности государства. Кроме того, большой проблемой является и тот факт, что в ряде случаев практически невозможно отделить лицензионное производство от разрешительного и последнее является зачастую производным от лицензионного (в качестве примера можно упомянуть вопросы легитимности покупки оружия и последующее получение разрешения на его ношение и хранение). Отсутствие единого законодательно установленного реестра разрешительных предметов/объектов деятельности представляется также проблемой, которая должна решаться законодателями достаточно оперативно.
--------------------------------
<1> См., например: Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. N 8; Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925; Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. СПб., 1910; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917 и др.
<2> См., например: Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // Советское государство и право. 1975. N 8; Бахрах Д.Н. Судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц // Советская юстиция. 1992. N 21 - 22; Воронов В.А. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 4; Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1963.
<3> См., например: Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 188; Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж. Издательство Воронежского государственного университета, 1998; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в российской Федерации. Саратов, 2001; Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2005; Он же. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 22 - 32; Он же. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. С. 70 - 79.

Административно-процессуальное законодательство, регламентирующее лицензионно-разрешительные процедуры, известно с давних времен и имеет свою историю. Современный аналог систематизации норм в этой сфере можно связывать с бурным развитием законодательства 1990-х гг. В условиях демократизации общества, глобализации политических и бизнес-сфер разрешительные процедуры имеют большое значение и не только в рамках российского государства, но и международного европейского сообщества.
В рассматриваемой нами теме об обжаловании действий субъектов разрешительной системы особое значение имеет ряд основополагающих нормативных актов, регламентирующих как общие вопросы обжалования, так и обжалование действий таких субъектов в конкретной сфере, деятельность в которой устанавливается особыми разрешительными процедурами. Следует отметить, что нормативное регулирование по данной тематике можно дифференцировать на две большие группы:
- регламентация досудебного рассмотрения спорного правоотношения с участием органов разрешительной системы;
- регламентация судебного рассмотрения спорного правоотношения в судах российской судебной системы.
При этом в каждой из этих групп могут быть выделены свои подгруппы в зависимости от источников классификации. Так, например, досудебное рассмотрение в разрешительной системе можно дифференцировать, к примеру:
- по сфере, в которой возникло спорное правоотношение (в сфере рынка ценных бумаг, в таможенной сфере, в сфере страхового дела, в сфере регулирования продукции медицинского назначения и т.д.);
- по уровню принятого решения и перспективам его досудебного обжалования (федеральный орган исполнительной власти, орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления).
Интересная позиция по вопросу дифференциации жалоб была предложена авторами учебника "Административное право" Д.Н. Бахрахом, Б.В. Россинским, Ю.Н. Стариловым <1>. Так, например, авторы все жалобы делят на два типа:
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2008.

- административные, т.е. рассматриваемые во внесудебном, административном порядке;
- судебные, т.е. рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, включая жалобы, рассматриваемые конституционными (уставными) судами.
Авторы указывают, что среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Основания и порядок производства по специальным жалобам устанавливаются специальными нормами, содержащимися в других актах.
Право на общую жалобу является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Для реализации такого права не требуется какого-либо согласия. Право на такую жалобу не ограничено по содержанию, могут быть обжалованы любые действия (бездействие), решение органа исполнительной власти или уполномоченного должностного лица, если одна из сторон административного правоотношения полагает, что такими действиями (бездействием) или решением нарушаются его права и (или) законные интересы.
Досудебное обжалование регламентировано огромным количеством правовых источников и, к сожалению, говорить о систематизации нормативного регулирования этой сферы можно лишь как о вопросе, требующем своего разрешения в безотлагательном порядке. Многочисленные административные регламенты унифицируют процесс, но, по сути, предусматривают различные процедуры порядка рассмотрения досудебного обжалования и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения той или иной государственной функции. Вполне обоснованно можно утверждать, что существующие нормы административного процесса так и не были систематизированы, при этом они разрознены не только в части дифференциации досудебного и судебного процесса, но и в части регламентации различных разрешительных процедур. Однако мы не можем отрицать и положительной динамики по пути к унификации досудебного процесса рассмотрения жалоб на действия органов разрешительной системы в досудебном порядке, наметившейся после утверждения административных регламентов в сфере деятельности различных органов исполнительной власти. Необходимо провести большой сравнительно-правовой анализ накопленной практики рассмотрения таких споров в соответствии с действующими административными регламентами (особое значение следует уделить вопросам постадийного движения дела по обжалованию действий (бездействия) и решений субъектов разрешительной системы, порядку представления доказательств в процессе досудебного порядка рассмотрения спора) для получения результатов с точки зрения унификации административного процесса в общей ее части.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации и судебной практики позволяет сделать вывод о сложности в функционировании правоприменительной деятельности разрешительной системы, при которой полномочные исполнительные органы (и их должностные лица) по ходатайствам "безвластных" субъектов разрешают либо отказывают в разрешении совершать определенные действия. Официальные разрешения при этом означают фактическое санкционирование органами исполнительной власти ("властными субъектами") действий в интересах обеспечения общественной безопасности либо в целях проверки их законности или хозяйственной и иной целесообразности. Представляется необходимым рассмотреть ряд оснований для обжалования действий (бездействия) и решений субъектов разрешительной системы. Так, например, одним из оснований может быть "спорность полномочий", а именно установление вопроса о наличии у "разрешительного" субъекта или должностного лица на принятие оспариваемого решения или совершение оспариваемых действий (бездействия), или "законность принимаемого решения об отказе в выдаче разрешения", когда, по мнению заявителя ("безвластного субъекта"), оспариваемое решение разрешительного органа не соответствует закону или иному правовому акту и др.
Существует ряд условий, при которых жалоба может быть принята органом исполнительной власти, должностным лицом. Для понимания и решения конституционного принципа права гражданина на обжалование действий (бездействия) и решений уполномоченного органа исполнительной власти разрешительной системы полагаем, что значимо и изучение основных требований, предъявляемых к жалобам на действия (бездействие) и решений субъектов разрешительной системы. Важной составляющей является обоснование нарушения прав и интересов. И если бремя доказывания легитимности принятия акта возлагается на орган, его принявший, то процесс доказывания нарушения либо ненарушения уже строится на принципе состязательности.
Изучая принципы разрешения публично-правовых споров, следует упомянуть и позицию видных административистов Л.А. Николаевой и А.К. Соловьевой <1>, которые указывают на важный для административного процесса принцип ответственности субъекта публичной власти за совершенные им незаконные действия (бездействие) либо принятые правовые акты, который изначально был закреплен в ч. 5 ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. 9 февраля 2009 г.) <2>. Авторы предлагают расширить действие принципа ответственности, сформулировать общую концепцию государственно-правовой ответственности должностных лиц и коллегиальных органов государственного управления за нарушение ими прав и свобод граждан и организаций.
--------------------------------
<1> Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции. СПб., 2004. С. 116.
<2> Российская газета. 1993. N 89.

Исследуя вопросы теории государственного управления, Г.В. Атаманчук указывает на существование такой группы принципов, как структурно-процессуальные, которые "отвечают" за соответствие элементов управленческой деятельности функциям и организации управленческих органов, а также за конкретизацию управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты, за стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности <1>. В данном случае, обособив эту группу принципов, автор обозначает ту основу "управленческого правоотношения", из которой "выходит" целая группа других принципов, которые он именует специальными, характеризующими конкретные процедуры или их совокупность, включая принципы деятельности по обращениям граждан. И последующее спорное правоотношение, возникающее в связи с обжалованием действий органа разрешительной системы, которое рассматривается в досудебном порядке, будет оцениваться с учетом таких специальных принципов <2>.
--------------------------------
<1> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 189.
<2> См.: Махина С.Н. Административный процесс. Проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж, 1999. С. 68.

Нельзя не согласиться и с мнением В.Д. Сорокина <1>, который выделяет такой важнейший принцип для рассмотрения споров по жалобам, возникающих из административных правоотношений, как принцип охраны интересов личности и государства в административном процессе, опирающийся на положение ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которому "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Разрешительная деятельность органов исполнительной власти предполагает соблюдение указанного принципа, и, если он нарушен, то изначально "неконфликтное" правоотношение трансформируется в спор двух субъектов: наделенного властью и правом разрешать (дозволять) и подчиняющегося власти и испрашивающего разрешение (дозволение). При разрешении такого конфликта указанный принцип будет являться основанием для справедливой оценки органа, в полномочия которого входило принятие "управленческого разрешительного решения".
--------------------------------
<1> См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 47.

В качестве примеров можно назвать регламентацию порядка обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора (ее территориальными органами) государственной функции <1>, или установление досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, должностного лица органа, исполняющего государственную функцию, либо государственного служащего <2>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. N 18н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере" (зарегистрирован в Минюсте России 15 мая 2014 г. N 32270) и Приказ Минфина России от 24 апреля 2013 г. N 48н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями" (зарегистрировано в Минюсте России 17 июля 2013 г. N 29086).
<2> Приказ Минздравсоцразвития России от 28 ноября 2011 г. N 1424н "Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования Российской Федерации государственной услуги по рассмотрению жалоб, поданных плательщиками страховых взносов в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу" (зарегистрировано в Минюсте России 27 декабря 2011 г. N 22777) и Приказ ФАС России от 24 июля 2012 г. N 498 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений" (ред. от 29 марта 2013 г.) (зарегистрировано в Минюсте России 1 августа 2012 г. N 25073).

Своевременное рассмотрение любого правового спора по существу является одним из основных принципов юридического процесса. Вместе с тем законодатель ограничивает возможности "безвластных субъектов" по инициированию процесса обжалования в пределах определенных сроков. Изучение вопросов возможности обжалования в досудебном процессе, арбитражном и общеюрисдикционном процессе, сравнительно-правовой анализ действующего законодательства сроков исковой давности по обжалованию действий (бездействия) и решений субъектов разрешительной системы представляются целесообразными в рамках унификации процесса. Следует заметить, что согласно нормам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) <1> сроки обращения с административным исковым заявлением в суд первой инстанции ограничиваются тремя месяцами с даты, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219). При этом законодатель предусмотрел возможность восстановления пропущенного по уважительной причине срока подачи административного искового заявления, но, к сожалению, основания для признания причин пропуска срока уважительными упомянуты в тексте Кодекса крайне расплывчато, что создает почву для коррупциогенных проявлений при применении ч. 7 ст. 219 КАС РФ.
--------------------------------
<1> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

Важной составляющей результатов разрешения споров по существу является оценка деятельности "властных субъектов". Решения и частные определения по делам об обжаловании действий (бездействия) и решений субъектов разрешительной системы по сути являются актом судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Своевременное реагирование вышестоящих органов и должностных лиц на судебные акты, неотвратимость наказания за незаконные действия (бездействие) - все это направлено на совершенствование работы органов исполнительной власти и защиту граждан и организаций. Авторитет государства "складывается" в том числе и из работы каждого конкретного органа исполнительной власти, повседневной деятельности должностного лица. Негативная оценка, данная в решении вышестоящего органа / должностного лица или в решении суда, по итогам рассмотрения спорного правоотношения должна иметь и негативные последствия для "властного субъекта", принявшего незаконное решение, если будет установлено, что решение об отказе в разрешении было результатом "некачественной" или нелегитимной деятельности соответствующего органа / должностного лица. Это укрепит авторитет власти и обеспечит соблюдение принципа законности. Институт частного определения де-юре предусмотрен нормами КАС РФ (ст. 200), но на дату подготовки настоящей публикации он, к сожалению, практически не работает в судебной системе, что порождает негативные последствия, в том числе и развитие коррупции в связи с безнаказанностью должностных лиц за принятие неправомерных решений.
В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы судебного контроля за актом управления. В силу конституционного принципа разделения властей, по нашему мнению, суд лишь уполномочен на оценку управленческого решения органа исполнительной власти. При проверке обжалуемого акта, которым, по мнению заявителя ("безвластного субъекта"), нарушены его права, суд выясняет следующие обстоятельства дела:
- действовал ли "властный субъект" в рамках своих полномочий;
- законность принятого управленческого акта (соблюдение материальных и процессуальных норм);
- причинно-следственная связь между принятым управленческим решением и наступившими негативными последствиями, повлиявшими на права, свободы и законные интересы "безвластного субъекта".
Задача суда, как справедливо полагают в своих работах Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева, исследование всех доказательств по делу и в соответствии с этим оценка правомерности действий сторон. Решение суда должно содержать только заключение законности обжалуемых действий, решений и заключение о необходимости их отмены в случае обоснованности жалобы. Суд оставляет обжалуемый акт в силе или признает его недействительным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Хаманева Н.Ю., Салищева Н.Г. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.

Действующая редакция КАС РФ устанавливает, что "резолютивная часть решения суда должна содержать... выводы суда об удовлетворении административного иска полностью или в части либо об отказе в удовлетворении административного иска" (п. 1 ч. 6 ст. 180). Следовательно, фактическое содержание резолютивной части решения суда по итогам рассмотрения административного дела в связи с подачей административного искового заявления не может выходить за пределы разрешения требований, изложенных в таком иске.
Содержание судебного акта, принятого по итогам такого обращения в суд, зависит от того, будет ли признано административное исковое заявление обоснованным. Если суд признает такое заявление обоснованным, он принимает решение по существу требований, указанных в этом заявлении.
Согласно п. п. 4, 5 ч. 2 ст. 125 КАС РФ для рассмотрения спора по существу в административном исковом заявлении должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение, а также содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования.
Как было указано выше, огромное историческое значение для формирования судебной практики и реформирования законодательной базы в рассматриваемой сфере в последнее двадцатилетие имел Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Нормы этого законодательного акта устанавливали права "безвластного субъекта" на обращение за судебной защитой: "Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы" (ст. 1). Этот Закон также определял и ряд терминов, которые далее в законодательных актах получили правопреемственность и используются в современном понятийном аппарате. Так, например, ст. 2 устанавливалось, что относится к незаконным действиям, которые могут быть обжалованы: "К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности".
Несмотря на то что современная законодательная база по регламентации судебного рассмотрения подобных дел представляет достаточно хорошую платформу, ряд правовых вопросов из-за пробелов восполняется и актами высших судебных органов страны. Так, например, в этой связи можно отметить и Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (в ред. от 9 февраля 2012 г.), которое дает судебному корпусу страны вектор направления при рассмотрении дел подобного рода.
Отдельно следует упомянуть и вопрос возможности возмещения убытков, причиненных в результате незаконного отказа органов исполнительной власти и уполномоченных должностных лиц в выдаче разрешений в какой-либо сфере. Действующим законодательством предусмотрена такая возможность возмещения убытков, возникших в связи с совершением уполномоченным лицом оспариваемых действий/решений в случае, если будет установлено нарушение права "безвластного субъекта" и причинно-следственная связь между принятым решением и наступившими негативными последствиями. Однако в правоприменительной практике этот вопрос пока представляется весьма сложным. Он находится во взаимосвязи с вопросами гражданско-правового, административного, бюджетного регулирования. Вместе с тем необходимо упомянуть, что в ряде случаев данный вопрос становится краеугольным камнем в жизни каждого конкретного гражданина или юридического лица. Поэтому думается, что общество крайне заинтересовано в оперативном усовершенствовании законодательства по этому вопросу, тем более что мы имеем примеры действия решения подобного вопроса за рубежом (Франция, Германия, Италия и др.), когда негативная оценка суда на действия конкретного чиновника может повлечь не только привлечение его к административной ответственности и возмещение материального вреда, если он признан судом виновным в незаконном отказе в выдаче какого-либо разрешения, но и его дисквалификацию, т.е. лишение права на занятие каких-либо должностей в государственных органах.
Немаловажное значение в накоплении практической базы в целях совершенствования законодательства имеют споры, связанные с применением антимонопольного законодательства. В качестве примера мы исследуем лишь одно конкретное направление деятельности организаций, регулируемое главой 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (в редакции от 30 декабря 2012 г.) <1>. Нормы указанного Закона устанавливают антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Неисполнение данных правил, а зачастую бездействие или злоупотребление правом "властного субъекта разрешительной системы", влечет нарушение прав и законных интересов граждан и организаций и, соответственно, становится предметом рассмотрения спора как в досудебном порядке, так и в судах.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 2.

Несмотря на установление прямого запрета указанной нормой, "властные субъекты разрешительной системы" нередко нарушают его и приобретают статус ответчика в судах.
Проведем анализ некоторых дел, возникающих из административных правоотношений, связанных с нарушением "властными субъектами разрешительной системы" антимонопольного законодательства в конкретной торговой сфере, исходя из нормы рассматриваемого Закона (ст. 15):
"Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается:
1) возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке;
2) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации);
3) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления;
4) принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих:
а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации;
б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;
в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность;
г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность;
д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры".
Практически каждый пункт указанной статьи в той или иной мере применялся судами для восстановления прав и нарушенных интересов "безвластных субъектов". Большое значение в процессе обжалования имеет статус сторон "правового конфликта". Для определения статуса субъектов спорных правоотношений в процессе обжалования действий (бездействия) и решений субъектов разрешительной системы необходимо не только установить их место в правоотношении или наличии прав и обязанностей, но и дать основания их классификации, выявить полномочия должностных лиц, основания легитимности принимаемых ими актов об отказе в разрешении.
В научной литературе для условного (сокращенного) обозначения некоторые административисты именуют органы исполнительной власти, принимающие обязательные к исполнению решения, властными субъектами, а субъектов, которые исполняют (либо оспаривают) такие решения, - безвластными субъектами. Исключительно для теоретического толкования мы используем в настоящей работе это словосочетание, не претендуя на введение его в законодательную терминологию.
В теории административного права административное правоотношение предполагает неравенство его субъектов. Однако при оспаривании субъект, не согласный с принятым решением, действием (бездействием), вступает в административно-процессуальное правоотношение. А в таком правоотношении равенство сторон презюмируется, и при применении принципа состязательности сторон уполномоченный на рассмотрении орган (как во внесудебном, так и в судебном процессе) учитывает изначальное неравенство сторон в материальном правоотношении, возлагая бремя доказывания легитимности принятия решения на "властный орган".
Субъектами в данной категории споров являются:
а) властные субъекты разрешительной системы - уполномоченные на "разрешительную деятельность" от имени государства органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, действия (бездействие) которых оспаривается безвластным субъектом спорного административного правоотношения;
б) безвластные субъекты - хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, и хозяйствующие субъекты, осуществляющие поставки товаров, права и законные интересы которых нарушены в результате установления запрета властными субъектами разрешительной системы.
Предметом спора с участием указанных субъектов при нарушении рассматриваемой нормы является обжалование действий (бездействия) конкретного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления или иного лица, осуществляющего функции указанных органов.
Основанием для принятия положительного решения по заявлению "безвластного субъекта" является установление судом факта незаконного возложения обязанности на заявителя, либо незаконного понуждения его к каким-либо действиям, либо незаконного установления ограничений, а также установление дискриминации по отношению к иным лицам. В этой связи существенное значение в процессе рассмотрения дела по существу имеет процесс доказывания и представленные в установленном порядке доказательства.
Процесс доказывания при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, имеет свои особенности и отличается от процесса, осуществляемого при отправлении правосудия по гражданским делам. Существенной особенностью процесса по таким делам можно назвать изначальное неравенство сторон в административном правоотношении, которое подразумевает принятие управленческого решения (властного распоряжения) по отношению к "безвластному субъекту". Принятый органом исполнительной власти акт (приказ, распоряжение, решение и др.) может послужить не только основанием для возникновения спорного правоотношения, но и письменным доказательством в процессе рассмотрения судом по существу такого спорного правоотношения. Бремя доказывания легитимности принятого оспариваемого решения "властного органа" возлагается на "автора" такого решения. Суд должен учитывать все обстоятельства дела и, прежде всего, выяснять условия принятия решения о возложении обязанностей или наложении запретов. В свете того, что в настоящее время большое внимание государством уделяется и выявлению факторов коррупциогенности, суды проверяют и реализацию принципов законности и равноправия всех хозяйствующих субъектов и "пресекают" своими решениями факты дискриминации "безвластных субъектов". Поэтому особое значение имеет анализ судебной практики рассмотрения дел с участием органов исполнительной власти - субъектов разрешительной системы и изучение проблематики доказывания и доказательств в делах по обжалованию действий (бездействия) и решений субъектов разрешительной системы. Доказательствами по делу об обжаловании действий (бездействия) субъектов разрешительной деятельности, как и по любому другому делу, являются относимые и допустимые доказательства. Лицо, обжалующее действие (бездействие), должно доказать:
- факт нарушения запрета, установленного указанной нормой;
- причинно-следственную связь между принятым актом органа исполнительной власти - субъектом разрешительной системы и негативными последствиями для "безвластного субъекта", которые повлияли на законные права и интересы хозяйствующего субъекта, в результате принятия такого акта.
Следует указать, что в настоящее время по вопросу обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти, уполномоченных от имени государства осуществлять разрешительные процедуры:
- накоплена большая практическая база в области разрешения споров в рассматриваемой сфере;
- научные исследователи провели серьезный правовой анализ в этой сфере и выявили основные "проблемные зоны" в действующем материальном и процессуальном законодательстве, влияющие на эффективность рассмотрения правовых споров с участием органов разрешительной системы;
- нормами административных регламентов подготовлена платформа для систематизации и кодификации единых стандартов рассмотрения дел подобного рода в досудебном порядке;
- законодательные инициативы по созданию административных судов в Российской Федерации и систематизации процессуальных правил рассмотрения дел в таких судах указывают на фундаментальный подход к решению задач по укреплению авторитета власти и повышению уровня защищенности всех слоев населения.
Но несмотря на положительную динамику в этой проблеме, следует отметить, что все также остро стоит вопрос по совершенствованию административного процессуального законодательства даже в условиях действия КАС РФ, нормы которого местами содержат расплывчатые, а иногда - просто неясные положения, например, п. 2 ч. 6 ст. 180 КАС РФ гласит, что, "если настоящим Кодексом не предусмотрено иное... резолютивная часть решения суда должна содержать: выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе указание на... удовлетворение гражданского иска полностью или в части либо на отказ в его удовлетворении".
Неоднозначность приведенного фрагмента связана с тем, что рассмотрение в административном судопроизводстве гражданского иска нормами ст. ст. 17 - 21 КАС РФ не предусмотрено.

§ 5. Судебный контроль за соблюдением правил
и условий разрешительной системы

Проблемы недостаточной эффективности судебного контроля за соблюдением правил и условий разрешительной системы в нынешних условиях активного развития рыночной экономики, несовершенства административно-процессуального законодательства, роста коррупции в центре и регионах, безответственности отдельных чиновников за принимаемые решения, могут быть устранены только при комплексном подходе к законодательному закреплению персональной ответственности каждого должностного лица, деятельности которого судом дана негативная оценка. Еще в 2005 г. на конференции по проблемам судебного контроля Советник Президента РФ по правовым вопросам В.Ф. Яковлев отметил, что "в России есть административное судопроизводство, но оно сложилось спонтанно и по неудачной модели, которую необходимо менять. У этой модели два существенных недостатка. Во-первых, она не правозащитная, а карательная, во-вторых, в ней отсутствуют досудебные процедуры. Введение этих процедур ускорит и удешевит защиту прав граждан и организаций" <1>. Спустя десятилетие эта проблема была решена принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации <2>, однако еще есть ряд вопросов, которые не нашли полного отражения в принятом кодифицированном акте.
--------------------------------
<1> Актуальные правовые вопросы в Российской Федерации на современном этапе: интернет-конференция Советника Президента Российской Федерации Яковлева Вениамина Федоровича. URL: http://www.garant.ru/action/conference/10124/.
<2> СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391. В соответствии с Федеральным законом от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ данный документ вводится в действие с 15 сентября 2015 г., за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки.

Важно, как нам представляется, провести анализ понятийного аппарата действующего законодательства и содержания судебного контроля, основания его осуществления, сущность и правовые последствия принятия акта судебного контроля, объем и пределы судебного предписания. Кроме того, уместно дать краткую правовую оценку тем правилам и условиям разрешительной системы, которые могут являться предметом судейской оценки при осуществлении судебного контроля.
Отсутствие единого толкования терминологической базы, наличие различных подходов к будущему формированию и развитию системы административной юстиции порождают дискуссии и большой интерес со стороны ученых-административистов. Нельзя не отметить ряд российских ученых, труды которых оказали влияние на развитие интереса законодателей к формированию законодательной базы конца XX - начала XXI вв.: Л.А. Николаева, Ж.И. Овсепян, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, А.К. Соловьева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.Ю. Хаманева и др. <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. N 2. С. 114 - 127; Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. N 2. С. 196 - 212; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданского процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. N 12. С. 96 - 103; Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2000; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Она же. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.

Не менее важным представляется и анализ административно-процессуального регулирования порядка принятия актов судебного контроля, но объем публикации не позволяет провести должное исследование этого вопроса в рамках настоящего пособия. Тем не менее принцип доступности информации к содержанию принятых судебных актов, публикуемых на официальных сайтах судебных органов, позволяет провести серьезный правовой анализ процессуальных особенностей исследуемой проблемы. Так, например, на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации систематизированы решения органов исполнительной власти, нормы которых были обжалованы <1>. Дифференциация судебных актов по принятым решениям конкретных органов исполнительной власти позволяет не только делать статистические выводы, но и устанавливать качество работы органов исполнительной власти, выявлять системные ошибки в их деятельности. Иначе говоря, судебный контроль проявляется и в принципах работы судов (открытость, гласность, доступность и др.).
--------------------------------
<1> Официальный сайт Верховного Суда Российской Федерации. URL: http://www.vsrf.ru/vs_cases6.php.

Судебный контроль представляется правовой категорией, не получившей в настоящее время должной всесторонней научной оценки и требующей серьезных исследований как в силу комплексности и многогранности этого вида государственной деятельности, так и в силу недостаточной, порой бессистемной законодательной базы, устанавливающей в настоящее время правовые основы осуществления собственно судебного контроля. Опубликованные научные работы по тематике, связанной с судебным контролем или посвящены отдельным его аспектам, или носят сугубо ведомственный, прикладной характер, мало соответствуя таким критериям научной работы, как новизна и научная ценность. Заметим, что теоретическое и прикладное понимание термина "судебный контроль" не совпадает. Нельзя не согласиться с позицией Н.М. Чепурновой <1>, которая в своих работах исследовала вопросы теории методологии судебного контроля и отмечала, что теория административного права признает судебный контроль видом государственного контроля, которому присущи как общие, родовые признаки, так и особенные черты, позволяющие отграничить судебный контроль от других видов государственного контроля. В общем случае государственный контроль можно позиционировать как нормативно урегулированную деятельность уполномоченных лиц по проверке законности, обоснованности и целесообразности поведения подконтрольных (подчиненных организационно либо подведомственных функционально) субъектов права, сопровождаемую полномочиями по санкционированию поведения подконтрольных лиц и применению к ним мер государственного (в первую очередь административного) принуждения (за исключением мер административной ответственности, применяемой при реализации надзорных полномочий к поднадзорным субъектам административного права). Стоит упомянуть, что существовавшее ранее отграничение контроля от надзора по признаку наличия отношений соподчиненности между контролирующим субъектом и подконтрольным объектом и отсутствия отношений подчиненности между надзирающим субъектом и поднадзорным объектом не является достаточным критерием для определения достаточности дифференциации этих понятийных категорий. Примером тому могут служить контрольные полномочия органов исполнительной власти, реализуемые в отношении неподчиненных субъектов права при осуществлении функций финансового контроля, налогового контроля, таможенного контроля и иных (по предмету и объекту) видов государственного контроля, осуществляемого как органами исполнительной власти, так и иными государственными органами (например, государственный контроль, осуществляемый Банком России в отношении кредитных организаций). Во всех приведенных случаях между контрольным органом и подконтрольным субъектом права отсутствуют отношения организационной подчиненности, однако сами полномочия обладают всеми признаками контрольных: предметом проверки является законность и обоснованность (либо целесообразность) поведения подконтрольных субъектов права, полномочия контролирующих субъектов связаны с возможностью санкционирования поведения подконтрольных лиц, меры административного принуждения, применяемые уполномоченными лицами в рамках реализации именно контрольных полномочий, не связаны с привлечением проверяемых лиц к административной ответственности.
--------------------------------
<1> Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д, 1999; Она же. Конституционные принципы судебной власти и проблемы формирования судебных систем в субъектах Российской Федерации. Ростов н/Д, 1999.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что государственный контроль обладает рядом обязательных юридических признаков:
- основания, предмет, субъект, объект контроля, объем, порядок, правовые последствия и пределы его осуществления устанавливаются нормативно;
- контроль осуществляется от имени и по поручению государства;
- при осуществлении контрольных полномочий обязательно проверяются как законность, так и обоснованность (целесообразность) поведения подконтрольного объекта;
- контрольные полномочия предусматривают возможность санкционирования поведения подконтрольного лица.
Понятие санкционирования и санкции для целей настоящего исследования требует отдельного пояснения. Термин "санкция" в различных отраслях права и различных разделах юриспруденции может наполняться различным смыслом. В контексте настоящего параграфа под санкцией понимается индивидуальное определяющее волеизъявление уполномоченного лица, адресованное подконтрольному субъекту права. Санкция может дополнять либо изменять административно-правовой статус лица. Например, когда гражданин приобретает специальное право, предоставление такого права этому гражданину санкционирует уполномоченное должностное лицо государственного органа, в сфере компетенции которого находится предоставление данного специального права. Санкции могут быть позитивными и негативными. К числу последних следует относить документально оформленные запреты, ограничения и иные формализованные варианты возложения на лицо индивидуально-определенной обязанности. Из этого, помимо прочего, можно сделать вывод о том, что по своей сути вся разрешительная деятельность представляет собой формально определенное индивидуализированное санкционирование поведения лиц, изъявивших желание получить соответствующий акт субъекта разрешительной деятельности.
Судебный контроль можно с высокой степенью обоснованности признать видом государственного контроля. Справедливую оценку судебному контролю дала Н.Ю. Хаманева <1>, указав, что органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя судебный контроль по следующим основным направлениям: конституционный контроль за соответствием Конституции РФ нормативных правовых актов; контроль судов общей юрисдикции за законностью решений и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц; контроль арбитражных судов за законностью ненормативных (индивидуальных) актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской деятельности.
--------------------------------
<1> См.: Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере государственного управления в Российской Федерации // Гражданин и право. 2000. N 2, 3.

Помимо приведенных выше общих признаков государственного контроля судебный контроль обладает рядом дополнительных, квалифицирующих юридических признаков и особенностей, к числу которых можно отнести следующие:
- судебный контроль осуществляется особым кругом субъектов - судьями органов судебной системы Российской Федерации;
- судебный контроль осуществляется в особом процессуальном порядке;
- предметом судебного контроля являются решения и действия участников административных правоотношений - как уполномоченных должностных лиц, так и не обладающих полномочиями индивидуальных и коллективных субъектов административного права;
- актам судебного контроля присуща законодательно установленная формализация;
- акты судебного контроля обладают высшей юридической силой по отношению к иным актам государственного контроля, вынесенным по одному и тому же предмету;
- осуществление полномочий судебного контроля не может быть инициировано самими субъектами судебного контроля;
- при пересмотре актов судебного контроля вышестоящими судами субъекты судебного контроля не обязаны доказывать законность и обоснованность принятых ими актов.
Ряд законодательных актов в своих статьях содержит нормы о судебном контроле. К числу таких норм можно отнести, например, нормы ст. 51 Закона о полиции, ст. 18 Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации" и иных федеральных законов. Из текста статей упомянутых нормативных правовых актов следует, что законодатель в общем случае под судебным контролем понимает рассмотрение судами жалоб и заявлений на решения и действия должностных лиц, осуществляющих полномочия подзаконного характера - организационные, исполнительно-распорядительные и правоприменительные. К числу таковых можно отнести и деятельность субъектов разрешительной системы. Заметим, что по своей сути к судебному контролю следует отнести и пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях, производимый в рамках главы 30 КоАП РФ, а также пересмотр решений и постановлений судов общей юрисдикции и арбитражных судов в рамках апелляционного и кассационного обжалования, но законодательство о судебных органах <1> и судопроизводстве (процессуальные кодексы - ГПК РФ и АПК РФ) не называет судебные акты, принимаемые по итогам рассмотрения дел в этих инстанциях актами судебного контроля. Тем не менее, анализируя деятельность судов по рассмотрению административно-юрисдикционных дел, можно сделать вывод, что в основном итогом такого рассмотрения является принятие судами актов судебного контроля. Этот вывод обосновывается тем, что рассмотрение судами административных споров связано с рядом предпосылок:
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898; Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

а) наличием спорного административного правоотношения, то есть административного правоотношения, участник которого публично выразил несогласие с юридическим фактом, послужившим основанием для возникновения, изменения или прекращения такого правоотношения;
б) недостижением между сторонами такого правоотношения решения по административному спору в досудебном порядке; в некоторых случаях административно-правовая норма прямо предусматривает возможность только судебного контроля за поведением уполномоченного лица <1>, в иных - судебный контроль является действием, инициируемым только после того, как все возможности досудебного рассмотрения административно-юрисдикционного дела исчерпаны;
--------------------------------
<1> Например, это устанавливал п. 3.36 Приказа Федеральной антимонопольной службы от 24 июля 2012 г. N 498 (Российская газета. 2012. N 197), фактически лишая руководителя ФАС России полномочия по отмене решения подведомственного ему подразделения ФАС России - Комиссии этого контролирующего органа. См. также: Приказ от 29 марта 2013 г. N 211/13 о внесении изменений в Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, утвержденный Приказом ФАС России от 24 июля 2012 г. N 498.

в) формализацией административного спора уполномоченным лицом - оформлением административно-юрисдикционного дела;
г) обращением одной из сторон спорного административного правоотношения в суд, в подведомственности которого находится рассмотрение административного спора данного вида;
д) проводимым в особом процессуальном порядке всесторонним и полным рассмотрением административно-юрисдикционного дела на предмет законности и обоснованности поведения участников спорного административного правоотношения;
е) принятием судебного акта по итогам рассмотрения административно-юрисдикционного дела;
ж) обязательностью исполнения принятого судебного акта, содержание которого санкционирует поведение лиц, которым он адресован.
Очевидно, что понятие, признаки, принципы и содержание судебного контроля требуют четкой независимой научно-правовой оценки и формирования стройной концепции совершенствования законодательной базы, регулирующей вопросы осуществления судебного контроля. В настоящее время в системе российского законодательства кодифицированного акта, регламентирующего единый порядок рассмотрения административно-юрисдикционных дел, не существует, хотя наличие такого акта, регламентирующего единый судебный порядок рассмотрения административных споров с участием государственных органов, является обязательным условием эффективного существования не декларируемого, а реально существующего правового государства. Ранее правовое регулирование порядка рассмотрения административно-юрисдикционных дел регламентировалось в основном Гражданским процессуальным кодексом и Арбитражным процессуальным кодексом. В то же время ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, устанавливающая, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, фактически провозглашает независимость и равенство всех видов судопроизводства при осуществлении судебной власти.
В результате большой и долгосрочной работы по систематизации правил административного судопроизводства был принят Кодекс административного судопроизводства, который положил начало работы судов по рассмотрению административных дел по новым правилам. До принятия этого кодифицированного акта суды общей юрисдикции и арбитражные суды не только руководствовались различными процессуальными нормами при рассмотрении административно-юрисдикционных дел, но и в разной степени и с различным результатом их рассматривали. Так, например, в части оспаривания нормативных правовых актов нормы главы 24 ГПК РФ определяют порядок производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, в то время как нормы главы 23 АПК РФ регламентируют порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. В то же время ст. 193 АПК РФ устанавливает требования к заявлению о признании нормативного правового акта недействующим, а п. 2 ч. 2 ст. 195 АПК РФ определяет полномочие арбитражного суда о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части. В части, касающейся судебного контроля за решениями и действиями должностных лиц, терминология ГПК РФ и АПК РФ тоже разнится, так, ГПК РФ регламентирует порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, в то время как АПК РФ устанавливает порядок оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц. Думается, что единообразие терминологии могло бы способствовать более четкому и ясному принятию судебных решений различными судами. В настоящее время после вступления в силу КАС РФ соответствующие нормы ГПК РФ и АПК РФ <1> утрачивают силу, и таким образом законодатель обеспечивает единообразие правил рассмотрения дел подобного рода. Тем не менее, несмотря на отсутствие единообразия в правовой регламентации предмета и порядка рассмотрения административно-юрисдикционных дел судами различных частей судебной системы, целевое назначение этих судебных действий едино - отправление правосудия по административно-юрисдикционным делам.
--------------------------------
<1> Изменения, подобные изменениям, подготовленным в ГПК РФ, вступили в силу с 15 сентября 2015 г.

Рассматриваемые судами административные споры в сфере разрешительной деятельности могут быть связаны с несколькими юридическими основаниями:
1. Оспаривание нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и правила совершения административных процедур, в рамках которых осуществляется разрешительная деятельность. Нормативные правовые акты могут быть обжалованы в различные судебные инстанции. Так, согласно ст. 125 Конституции РФ в настоящее время установлена лишь возможность оспаривания федеральных законов, регламентирующих деятельность субъектов разрешительной системы, а также возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений в сфере компетенции разрешительной системы, на предмет соответствия Конституции РФ, данная категория дел подведомственна Конституционному Суду РФ. Подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов государственной власти по вопросам функционирования разрешительной системы и ее субъектов оспариваются в Верховный Суд <1> и Высший Арбитражный Суд <2>.
--------------------------------
<1> Статья 27 ГПК РФ.
<2> Статья 34 АПК РФ.

Заметим, что особое положение занимают такие акты, как постановления пленумов высших органов судебной системы страны. Декларируется, с одной стороны, что эти акты адресованы специальным субъектам - судьям, с другой - что они определяют (устанавливают) порядок применения норм действующего законодательства, с третьей - механизм их оспаривания не установлен. Косвенно существует возможность оспорить предписания такого постановления Пленума в Конституционный Суд, но ясного прямого нормативного установления по этому важному вопросу не существует. Это обстоятельство позволяет выявить ряд проблем: во-первых, в России существуют правовые акты, которые фактически нельзя оспорить в силу пробела в правовом регулировании данного вопроса; во-вторых, содержание постановлений пленумов высших судебных органов далеко не всегда настолько безупречно, как хотелось бы. Например, п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 <1> ограничивает обжалование постановления по делу об административном правонарушении двумя судебными инстанциями, в то время как нормы ст. 30.9 КоАП РФ не устанавливают подобного ограничения. В существующей ситуации представляется необходимым:
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6.

- принятие нормы, прямо позволяющей оспаривать содержание постановлений Пленумов ВС РФ и ВАС РФ и устанавливающей срок применения предписаний постановления пленума в один год, в течение которого суды должны реализовать право законодательной инициативы, внеся в законодательный орган страны законопроект, позволяющий возвести предписания постановления пленума в ранг закона; законодательный орган должен принять соответствующую норму либо мотивированно ее отклонить. Последнее, в свою очередь, должно повлечь за собой прекращение действия этого постановления пленума судебного органа (ВС РФ либо ВАС РФ);
- формирование административного суда как независимой от ВС РФ и ВАС РФ судебной структуры, в которую могут быть оспорены постановления пленума суда (ВС РФ либо ВАС РФ).
2. Оспаривание индивидуальных правовых актов, принятых уполномоченными субъектами разрешительной системы. Индивидуальные правовые акты указанной категории могут приниматься как руководителями федеральных государственных органов, так и иными уполномоченными лицами - руководителями структурных подразделений федеральных государственных органов, руководителями органов государственной власти субъектов в составе Российской Федерации, а также руководителями структурных подразделений органов государственной власти субъектов в составе Российской Федерации и в случаях передачи органам местного самоуправления части полномочий государственных органов - главами муниципальных образований. Как справедливо указывает С.В. Потапенко, анализируя в своей работе <1> соотношение процессуальных аспектов рассмотрения нормативных и ненормативных актов, в связи с достаточно широким кругом лиц, уполномоченных принимать индивидуальные правовые акты, которые могут быть предметом судебного контроля, перечень судебных инстанций, в которые допускается обращение с заявлением, тоже достаточно широк. Так, ненормативные акты Правительства Российской Федерации оспариваются в Высший Арбитражный Суд и в Верховный Суд РФ. Адресат обращения и судебного контроля определяется в зависимости предмета оспаривания и субъекта обращения. Так, обращение с заявлением в ВАС РФ допускается при наличии следующих условий - акт Правительства должен не соответствовать закону и затрагивать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Во всех остальных случаях ненормативный акт Правительства РФ подлежит оспариванию в ВС РФ.
--------------------------------
<1> Потапенко С.В. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6.

Ненормативные (индивидуальные) правовые акты руководителей иных федеральных государственных органов, руководителей территориальных подразделений этих органов, принятые по вопросам функционирования разрешительной системы, оспариваются в суд (общей юрисдикции либо арбитражный суд субъекта в составе Российской Федерации) по месту нахождения органа. Субъектами оспаривания таких актов могут быть лица, чьи охраняемые законом интересы находятся в сфере получения актов, принимаемых субъектами разрешительной системы. Форма судебного оспаривания - заявление. Право на оспаривание предоставлено физическим лицам и их объединениям. Объединения могут быть как неформальные, так и формальные (непосредственные и опосредованные) - юридические лица. Предмет оспаривания - соответствие ненормативного правового акта норме закона, либо иного нормативного правового акта. Следует заметить, что юридическая терминология в административно-правовой сфере не приведена к единообразию, даже термин "заявление" в разных нормативных актах административно-правовой природы имеет неодинаковую смысловую нагрузку. Принятый Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации закрепил некоторые понятийные категории, однако в связи с принятием этого акта еще предстоит большая работа по приведению норм других законодательных актов к единообразию и в дефинитивном подходе и однозначному толкованию. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" для целей правового регулирования обращений граждан устанавливает, что заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. В контексте оспаривания ненормативных актов заявление как формализованное обращение в суд подается гражданином или организацией с целью принятия судом акта судебного контроля в связи с нарушением их прав и свобод (ч. 1 ст. 254 ГПК РФ). При рассматривании таких споров на лицо, принявшее акт, возлагается бремя доказывания законности акта и обоснованности его принятия, заявитель лишь обязан обосновать (мотивировать) свое право на подачу заявления об оспаривании такого акта.
3. Обжалование индивидуальных правовых актов (решений), принятых уполномоченными субъектами разрешительной системы.
Санкционирование поведения соискателей актов разрешительной системы, влекущее правовые последствия, может быть представлено в виде позитивной либо негативной санкции. Позитивная санкция оформляется персонифицированным, индивидуально-определенным дозволением, отражающим содержание и срок действия дозволения (свидетельства о праве, разрешения, лицензии и пр.). Негативная санкция оформляется персонифицированным мотивированным отказом в предоставлении дозволения. Форма и порядок обжалования индивидуального правового акта, принятого должностным лицом разрешительной системы, установлена в разных законах по-разному. Так, ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1> установлено, какие действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд: коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. При этом норма устанавливала право обжалования как действий, так и бездействия, приведшего к тому же результату. Статья 4 этого же Закона устанавливала, что документ подается в форме жалобы. В то же время п. 4 ст. 5 вышеупомянутого Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" устанавливает бланкетную норму о том, что гражданин имеет право обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации, не конкретизируя форму обращения.
--------------------------------
<1> Об изменении статуса указанного Закона РФ см. также: Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 22-ФЗ "О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1392.

Заметим, что восстановление прав и устранение их нарушения - категории неравнозначные.
Одной из значимых составляющих норм, принимаемых по вопросам судебного контроля вообще, и судебного контроля в сфере разрешительной деятельности в частности, представляется блок эффективных правовых норм антикоррупционной направленности, которые на настоящий момент или не приняты, или в силу неясности содержания и сложности применения в основном декларативны и не служат выполнению задачи по борьбе с коррупцией, поставленной Президентом РФ перед должностными лицами государственных органов. Как справедливо указывал в своей работе В.М. Лебедев, возрастающая роль судебной власти в нашем государстве во многом обусловлена имеющимся у судов полномочием контролировать правовое содержание всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Это является, как обоснованно отмечается в юридической литературе, проявлением принципа "сдержек и противовесов" <1>.
--------------------------------
<1> Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001. С. 88.

Изложенное выше позволяет сформулировать следующий вывод: судебный контроль за соблюдением правил и условий разрешительной системы - это инициированная третьими лицами основанная на законе деятельность судов по проверке в особом процессуальном порядке законности и обоснованности актов и действий субъектов разрешительной деятельности, их должностных лиц, по восстановлению нарушенных прав соискателей разрешительных актов, а в необходимых случаях - принятие судебных решений о применении к нарушителям действующего законодательства предусмотренных законом санкций.
Упоминая о судебном контроле в контексте настоящего исследования, следует заметить, что он может и должен осуществляться в форме судопроизводства - в первую очередь административного, хотя деликты в сфере разрешительной деятельности могут иметь также характер дисциплинарных проступков, уголовных преступлений и гражданско-правовых нарушений. Немаловажную роль в эффективном судебном контроле могли бы играть и своевременные акты прокурорского реагирования с последующим участием в процессе, о чем отмечает в своей работе Г.А. Жилин <1>. Судебный контроль в сфере разрешительной деятельности осуществляется в форме административного, уголовного и гражданского судопроизводства. При этом удельный вес дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства, наиболее велик, хотя сами административно-процессуальные нормы разнесены по различным актам федерального законодательства, и далеко не все ученые признают эти нормы административно-процессуальными, позиционируя их в качестве гражданско-процессуальных либо арбитражно-процессуальных норм, регулирующих судопроизводство по делам, вытекающим из административных правоотношений. Сделан первый шаг по решению сложнейшей проблемы административного судопроизводства - это разработка и принятие кодифицированного акта, содержащего нормы, регулирующие порядок и правила отправления правосудия по делам, возникающим из административных правоотношений. Вместе с тем ряд вопросов не нашли своего отражения в этом акте. В первую очередь это отсутствие "стройной" терминологической базы, нормативного установления применения правовых последствий по результатам рассмотрения административно-юрисдикционного дела и другие важные вопросы, которые являются специфическими по отношению к иным видам судопроизводств. В этой связи важно понимание того, что административное судопроизводство выполняет функцию судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в отличии от иных видов судопроизводств.
--------------------------------
<1> См.: Жилин Г.А. Судебное признание юридических актов недействительными по заявлениям прокуроров. Комментарий судебной практики. М., 1999. Вып. 5. С. 105.

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, думается, позитивно скажется на общей государственной системе "сдержек и противовесов", в том числе и в части деятельности государства по дозволениям и запретам, санкционированным органами "разрешительной системы", однако ряд задач, как было указано выше, еще предстоит решить уже исходя из судебной статистики и практики, когда суды получат достаточно данных рассмотрения дел по новым правилам для анализа и обобщения. Кроме того, думается, что может быть создана система обособленных административных судов в отечественной судебной системе в дальнейшем, так как работа судов по новым правилам, установленным КАС РФ, дает все предпосылки для становления новой системы. Это позволило бы решить ряд вопросов, которые в настоящее время не могут быть решены в связи с организационным подчинением административных судов Верховному Суду РФ, к числу таких вопросов можно отнести:
- оспаривание норм федеральных законов в случае противоречия их норм нормам кодексов либо специальных законов;
- оспаривание текстов постановлений пленумов ВС РФ и ВАС РФ в случае их противоречия нормам законодательства Российской Федерации;
- оспаривание норм законов субъектов в составе Российской Федерации в случае противоречия их норм нормам федеральных законов <1>;
--------------------------------
<1> В настоящее время находится в компетенции ВС РФ.

- рассмотрение административно-юрисдикционных дел по различному предмету и между различными категориями субъектов права.
Перечисленные вопросы пока являются сложно и неоднозначно регламентированными, однако в перспективе развития законодательства об административном судопроизводстве и регламентации функционирования судебных органов административного судопроизводства они могли бы найти свое разрешение уже в ближайшее время.

РАЗДЕЛ V

Глава 13. ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Разрешительная система в Европейском союзе

Законодательство Европейского союза не дает ни четкого определения разрешительной системы, ни однозначного толкования различных видов разрешительных процедур и документов. Однако это не препятствует установлению разрешительных режимов, имеющих целью обеспечение квалифицированного и эффективного осуществления профессиональной деятельности, способной предотвратить потенциальный вред в определенных сферах, сопряженных с рисками для человека, общества и государства.
Разрешительная система ЕС строится в соответствии с ценностно-ориентированным подходом, пронизывающим все законодательство Евросоюза. Неслучайно в ст. 2 Договора о Европейском союзе подчеркивается, что Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека <1>, а в Хартии ЕС права человека и свободы группируются не по предмету, а по ценностям, подлежащим защите. Законодательство ЕС формирует механизмы, обеспечивающие непосредственное воздействие гуманитарных ценностей на конкретные общественные отношения, вырабатывает общие принципы, обосновывающие применение европейских и национальных мер по охране и защите признанных ценностей.
--------------------------------
<1> Consolidated versions of the treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ C115, 09.05.2008. URL: http://eur-lex.eu/.
Неофициальный перевод текста Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза см.: СПС "КонсультантПлюс".

Европейское законодательство, устанавливающее разрешительные режимы, относится к вторичному праву Европейского союза <1>, принимается уполномоченными институтами ЕС и действует во всех сферах компетенции Союза: 1) в сфере его исключительной компетенции (таможенный союз, установление правил конкуренции, денежная политика, сохранение морских биоресурсов, общая торговая политика); 2) в сфере совместной (смешанной) компетенции Европейского союза и государств - членов ЕС (внутренний рынок; определенные аспекты социальной политики; экономическое, социальное и территориальное сплочение; сельское хозяйство и рыболовство; окружающая среда; защита потребителей; транспорт; трансъевропейские сети; энергия; пространство свободы, безопасности и правосудия; общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения); 3) в сфере координирующей компетенции (в отношении экономической политики и политики занятости государств-членов); 4) в сфере компетенции поддержки, координации и дополнения деятельности государств-членов (забота о здравоохранении; содействие развитию промышленности; культура; туризм; образование, профессиональное обучение, дела молодежи и спорт; гражданская оборона; административное сотрудничество); 5) в сфере внешней компетенции Союза <2>.
--------------------------------
<1> К первичному праву ЕС относятся учредительные договоры; к вторичному праву - законодательные акты: регламенты, директивы и решения, принятые на основе законодательной процедуры. В сферах действия разрешительной системы принимаются регламенты (regulations) - средства унификации законодательства государств - членов ЕС; директивы, действующие в сферах совместной компетенции Союза и государств - членов ЕС как средство гармонизации национального права государств - членов ЕС; решения - инструмент применения права ЕС в государствах-членах.
<2> Договор о функционировании Европейского союза (Рим, 25 марта 1957 года) (с изменениями и дополнениями от 13 декабря 2007 года) (ст. ст. 2 - 6) // СПС "КонсультантПлюс".

В сфере исключительной компетенции Союза принимается унифицирующее законодательство, устанавливающее требования, обязательные к исполнению всеми государствами-членами. В иных сферах действует гармонизирующее законодательство ЕС, которое предусматривает приведение законов, стандартов и предписаний стран ЕС к единым для всего Союза нормам. При этом за государствами-членами сохраняются полномочия законодательствовать и принимать обязательные к исполнению акты. Разрешительная система наиболее активно развивается в сферах гармонизирующего законодательства.
Конкретные разрешительные режимы основываются на закрепленных правом ЕС основных требованиях либо стандартах. Эти понятия были разграничены в принятой в 1985 г. директиве Совета ЕС о технической гармонизации, в соответствии с которой стандарты, в отличие от основных требований, имеют не обязательный, а рекомендательный характер и предполагают добровольное применение. В последние годы в сферах действия разрешительной системы предпочтение отдается стандартам. Кроме того, законодательные акты ЕС определяют принципы либо общие правила получения и предоставления разрешений, механизмы контроля за разрешенной деятельностью, а также за использованием разрешительных документов.
Основными формами разрешительной деятельности в Евросоюзе являются: декларирование, регистрация, выдача разрешений, лицензирование, включение в реестр, квотирование, сертификация, аккредитация.
Разрешительные режимы в сфере экономики учитывают приоритетность принципов свободы экономической деятельности и основываются на том, что внутренний рынок ЕС охватывает пространство без внутренних границ и обеспечивает свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов. В связи с этим законодательство Европейского союза считает исключительным государственное вмешательство в сферу экономики вообще и установление обязанности получения соответствующих разрешений в частности. Государственное регулирование экономической деятельности оправдывается, обусловливается и ограничивается необходимостью решения конкретных задач для защиты определенных публичных интересов. При этом и конкретные задачи, и публичные интересы могут определяться национальными политическими органами и национальным законодательством государств Европы. Законодательные акты ЕС, в свою очередь, отражают в каждой сфере экономической деятельности те ценности, которые подлежат защите, а также "ориентиры и условия, необходимые для обеспечения сбалансированного прогресса во всех заинтересованных секторах" <1>.
--------------------------------
<1> Статья 26 Договора о функционировании Европейского союза. Указ. соч.

В Евросоюзе действует принцип свободного передвижения товаров. Однако следует иметь в виду, что условием свободного передвижения товаров является их безопасность. В соответствии с Директивой 2001/95/ЕС безопасной считается продукция, которая в нормальных предсказуемых условиях не представляет опасность или разумную опасность для человека и окружающей среды. Задача законодательства ЕС - таким образом определить основы контроля над продукцией, чтобы обеспечить безопасность товаров, свободно перемещающихся на рынке. В связи с этим предусматриваются изъятия из общего принципа невмешательства публично-властных структур в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов.
Так, во исполнение принципа свободного передвижения товаров в Евросоюзе по общему правилу запрещены количественные ограничения на импорт и экспорт между государствами-членами. Однако согласно ст. 36 Договора о функционировании Европейского союза считаются оправданными запрещения или ограничения импорта, экспорта или транзита "по соображениям общественной морали, общественного порядка, общественной безопасности, охраны здоровья и жизни людей и животных или сохранения растений, защиты национальных сокровищ, имеющих художественную, историческую или археологическую ценность, или защиты промышленной или коммерческой собственности". Необходимость защиты этих ценностей является основанием для введения как ограничений, так и разрешений на свободное передвижение соответствующих товаров на рынке ЕС. Например, Регламент об установлении особых правил организации официального контроля над продукцией животного происхождения, предназначенной для потребления человеком в пищу <1>, в качестве ценностей, подлежащих защите, признает здоровье населения и здоровье животных, а также свободу предпринимательской деятельности. В связи с этим выделены две группы критериев, обусловливающих содержание и эффективность государственного контроля в этой сфере разрешительной деятельности: с одной стороны, риски для здоровья населения, здоровья животных и условий их содержания, а с другой - заинтересованность владельцев продуктового бизнеса. Таким образом, ценностями, угроза нарушения которых оправдывает государственное вмешательство и требования получения разрешений, признаются безопасность и благополучие общества, здоровье человека и охрана окружающей среды. При этом должны соблюдаться права и свободы человека, в том числе и свобода экономической деятельности.
--------------------------------
<1> См.: Regulation (EC) N 854/2004 of the European parliament and of the council of 29 April 2004 laying down specific rules for the organization of the official controls on products of animal origin intended for human consumption // NL 226. 25.2004. P. 83. Перевод документа см.: СПС "КонсультантПлюс".

При установлении разрешительного режима учитываются как прямые, так и косвенные, как наиболее близкие, так и отдаленные потенциальные последствия и риски. Например, в преамбуле Регламента ЕС "О типовом утверждении транспортных средств в отношении выбросов легковых пассажирских и коммерческих автомобилей (евро 5 и евро 6), допуске отремонтированных транспортных средств и получении информации" <1> подчеркивается, что "при установлении загрязняющих выбросов важно принимать во внимание последствия для конкурентоспособности рынков и производителей, прямые и косвенные затраты для бизнеса, преимущества от введения инноваций, очищения воздуха, уменьшения расходов на здравоохранение и повышение продолжительности жизни, как и последствия, касающиеся непосредственно воздействия на выброс углеводорода".
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время безопасность продукции регулируется директивами ЕС трех видов. Во-первых, это общие директивы, распространяющиеся на большие группы товаров и применяемые, когда другие директивы не охватывают определенные категории рисков - Директива 2001/95/ЕС об общей безопасности продукции <1> и Директива 1999/34/ЕС, касающаяся ответственности за выпуск дефектной продукции и закрепившая обязанность всех производителей выпускать на рынок только безопасную продукцию. Во-вторых, это директивы, содержащие многочисленные требования к продукции определенного вида (пищевой, сельскохозяйственной, химической, фармацевтической, косметической продукции, автомобилям), - директивы "старого подхода". Они были основными инструментами обеспечения безопасности товаров в государствах - членах ЕС вплоть до середины 1980-х годов. Установленные ими обязательные требования создавали громоздкую, сложную для понимания и применения, нуждающуюся в постоянной актуализации и, как результат, недостаточно эффективную систему правового регулирования. В настоящее время ее постепенно вытесняют директивы "нового подхода". В-третьих, безопасность продукции обеспечивают директивы, закрепляющие только основополагающие требования к товарам и вводящие единую методологию оценки соответствия. Такие директивы "нового подхода" стали приниматься с 1985 г. в целях обеспечения более стабильного и гибкого правового регулирования.
--------------------------------
<1> Не распространяется на пищевую продукцию, антиквариат и продукцию, подлежащую ремонту и исправлению.

Безопасность товаров обеспечивается их соответствием обязательным требованиям, общеевропейским или национальным стандартам.
В экономической сфере основные требования - обязательные разрешительные нормы ЕС - разрабатываются и применяются лишь в отдельных областях предпринимательской деятельности, в том числе в сферах телекоммуникаций, денежно-кредитной политики, международных пассажирских перевозок автобусным транспортом. При этом в сфере разрешительной деятельности действует принцип признания - выданное одним государством разрешение признается на территории другого государства - члена ЕС. Так, Вторая банковская директива N 89 (646) ЕС ввела концепцию единой банковской лицензии, разрешающей кредитной организации, получившей лицензию на осуществление банковских операций в стране происхождения, осуществлять такие операции во всех государствах - членах ЕС (ст. 18(1) Директивы).
В сфере экономической деятельности более широко распространены единые европейские стандарты. Задача их создания была поставлена в начале 1970-х гг., когда предполагалось из сотен национальных стандартов, действовавших в каждой стране, выработать несколько тысяч стандартов, единых для Европейского содружества. Эта задача была решена уже через два десятилетия - в 1991 г. в ЕС действовало около 1200 евростандартов, а в 2005 г. их было уже более 14 тысяч <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Организация работ по стандартизации в рамках Европейского союза. URL: www/pompred.ru/sert-es.php; Лафитский В.И. Техническое регулирование в зарубежных странах // Журнал российского права. 2006. N 9.

Стандарты вырабатываются многочисленными институтами ЕС. Техническое регулирование осуществляется Европейским комитетом по стандартизации (CEN), Европейским комитетом по электротехническим стандартам (CENELEC) и Европейским институтом телекоммуникационных стандартов (ETSI). Европейский комитет по стандартизации, например, объединяет работу 50 органов по сертификации в 33 европейских странах, более 320 технических комитетов и 50 тыс. экспертов <1>. Практическая часть стандартов дополняется нормативными актами государств - членов ЕС с учетом интересов государства, общества и потребителей. Стандарты нацеливают производителя на развитие и содержат перспективные требования к показателям качества, номенклатуре продукции, методам контроля, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья, имущества, окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость изделий.
--------------------------------
<1> URL: www/cen.eu.

Изготовитель может доказать соответствие своей продукции установленным стандартам через механизм декларирования - путем испытания (тестирования) продукции в лаборатории, подачи заявления-декларации и удостоверения этого соответствия маркировкой ЕС. Соответствие может быть подтверждено также путем проведения процедур сертификации - как добровольной, так и обязательной, если государство или органы ЕС посчитают это необходимым.
Типовая сертификация соответствия была утверждена еще в 1970 г. Директивой Европейского экономического сообщества 70/156/ЕЭС по сближению законодательств государств-членов и типовым правилам утверждения транспортных средств и их прицепов <1>. В 1997 г. положения Договора о Европейском сообществе и требования сертификации были распространены на сферу торговли услугами и интеллектуальную собственность. В настоящее время оценке на соответствие требованиям безопасности и качества подвергаются продукция, работы и услуги. Оценка соответствия включает в себя испытания и контроль, подтверждение соответствия и регистрацию.
--------------------------------
<1> OJ L С42. 23.02.1970. С. 1. Директиву с поправками Директивы 2006/96/ЕС см.: OJ L 363. 20.12.2006. С. 81.

Подчеркнем, что осуществление контрольных функций в данном случае остается за государствами - членами ЕС, но Союз обеспечивает взаимное признание испытаний и сертификаций, подтверждает квалификацию органов, достаточную для осуществления проверки изделий или услуг на соответствие установленным критериям.
В государствах - членах Союза создаются органы по оценке соответствия (органы по сертификации, сертификационные органы). Они осуществляют проверку соответствия товаров и услуг установленным требованиям и стандартам и решают вопросы сертификации товаров и услуг. Согласно законодательству ЕС каждый такой орган по сертификации должен отвечать общим критериям международного стандарта ISO/ITC17-21:2006, прежде всего таким, как внепартийность и нейтралитет, компетентность персонала и открытость.
Для осуществления своей деятельности сертификационный орган должен получить аккредитацию - формальное признание его компетенции со стороны органа по аккредитации, который также создается на национальном уровне государствами - членами ЕС. "Аккредитация означает аттестацию, полученную от национального органа по аккредитации, удостоверяющую, что орган по оценке соответствия удовлетворяет техническим требованиям, установленным гармонизирующим стандартом, и в случаях, где это применимо, любым дополнительным требованиям, включая те, которые изложены в соответствующих отраслевых схемах, для осуществления конкретной деятельности по оценке соответствия" <1>. Аккредитация в данном случае выполняет функции разрешения, выдаваемого органу на право осуществления определенной деятельности.
--------------------------------
<1> Регламент (ЕС) N 765/2008.

В странах ЕС аккредитации подлежат органы по сертификации, испытательные лаборатории, калибровочные (проверочные) лаборатории, органы по сертификации персонала. Ранее европейские государства создавали несколько собственных органов по аккредитации, действующих на основе норм национального законодательства. Так, в Германии действовало пять частных и 14 государственных органов по аккредитации в сфере обязательного и добровольного подтверждения соответствия <1>. В результате товары одного рода могли оцениваться разными методами и по разным критериям, что препятствовало единообразному действию европейских стандартов.
--------------------------------
<1> Будущее аккредитации в Германии. По материалам бюллетеня "ILASNews". URL: http://www/ria-stk.ru/mos/adetail.php?ID=31242.

В целях гармонизации процедур и обеспечения их эффективности Совет ЕС в 1989 г. утвердил Глобальную концепцию по сертификации и испытаниям, в соответствии с которой выстраивается единая европейская система сертификации и аккредитации. При этом поощряется применение рекомендованного стандарта обеспечения качества, требований к органам по сертификации и испытательным лабораториям при их аккредитации, рекомендуется создание централизованных национальных систем аккредитации, гармонизация инфраструктуры испытаний и сертификации в странах ЕС. Регламент Европейского парламента и Совета ЕС (ЕС) 765/2008, устанавливающий требования к аккредитации органов оценки соответствия и надзора над продукцией, размещаемой на рынке <1>, предписал каждому государству - члену ЕС с 1 января 2010 г. учредить единый национальный орган по аккредитации для официального признания компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Согласно принципу признания сертификаты соответствия, выданные аккредитованными в одной стране органами или лабораториями, признаются остальными членами ЕС.
--------------------------------
<1> Regulation (EC) N 765/2008 of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 setting out the requirements for accreditation and market surveillance relating to the marketing of products and repealing Regulation (EEC) N 339/93/ - OJ L 218, 13.08.2008. Неофициальный перевод Регламента см.: СПС "КонсультантПлюс".

Орган или лаборатория, получившие аккредитацию, кроме того, могут быть нотифицированы Комиссией ЕС, что означает их формальную регистрацию в специальном перечне и присвоение соответствующего номера.
Если продукция по своей природе может создавать определенные риски для человека и окружающей среды, то для ее распространения на рынке дополнительно требуется получение лицензии или иного разрешения, обычной процедуры сертификации может быть недостаточно. Так, в соответствии с Директивами от 8 мая 2000 г. N 2000/29/ЕС и от 28 ноября 2002 г. N 2000/89/EC, касающимися фитосанитарного контроля, ввоз фруктов и овощей на территорию государств-членов допускается только при наличии фитосанитарного сертификата, выданного национальным органом защиты растений страны-экспортера. Орган страны-импортера, удостоверившись, что фитосанитарные стандарты и специальные требования соблюдены, выдают растительный паспорт. Задачу создания единой системы оценки лекарственных препаратов решают централизованная и децентрализованные системы выдачи торговых лицензий (буквально "авторизаций" - marketing authorization) на новые лекарственные препараты. Постановлением Совета ЕС "Об установлении общесоюзных процедур лицензирования и контроля за лекарственными препаратами для применения у человека и в ветеринарии и об учреждении Европейского агентства по оценке лекарственных препаратов" в 1993 г. был учрежден независимый специализированный орган ЕС по оценке лекарственных препаратов - Европейское агентство по оценке лекарственных средств - EMEA (The European Agency for the Evaluation of Medical Products). В функции этого агентства включается оценка соответствующей информации о предполагаемых побочных реакциях, которую должны представлять юридические и физические лица, ответственные за размещение лекарственного препарата на рынке, а также подготовка заключений о лицензировании новых лекарственных препаратов и надзор над лекарственными препаратами. Деятельность EMEA осуществляется на основе тесного сотрудничества с другими институтами Союза, прежде всего с Комиссией ЕС, в составе которой образована группа по биотехнологии и фармакологии. На основании заключения ЕМЕА Комиссия ЕС утверждает лицензии (Marketing Authorization) на новые лекарственные препараты <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Говорков А.В. Система организации фармакологического надзора в странах ЕС // Поствакцинальные реакции и осложнения. 2000. N 4 (10).

В сфере "пространства свободы, безопасности и правосудия" государства - члены ЕС осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Евросоюз не воспользовался своей. Так, разрешительный режим приобретения и хранения оружия регулируется Директивой от 18 июня 1991 г. 91/477//ЕЭС <1> с изменениями, внесенными Директивой Европейского парламента и Совета от 21 мая 2008 г. 2008/51/ЕС. Положения директивы носят обязательный характер, однако государства-участники полномочны ужесточить правила оборота оружия и боеприпасов в рамках национального права. Гармонизация законодательства стран ЕС направлена на установление системы контроля над перемещением оружия и боеприпасов на территории Сообщества. Внесенные в последнее время изменения предусматривают уменьшение категорий вооружений до двух - на запрещенные к обороту и обязательные к разрешению или декларированию.
--------------------------------
<1> URL: http://eur-lex.europa.eu/.

Государства-участники допускают приобретение и хранение оружия лицами только по уважительным причинам и только в случаях: а) достижения ими 18-летнего возраста, кроме случая приобретения (любым способом, исключая покупку) и последующего хранения оружия для целей охоты и спортивной стрельбы, при условии, что лицо, не достигшее 18-летнего возраста, имеет разрешение родителей и осуществляет указанную деятельность при содействии родителей или взрослого лица, обладающего разрешением на владение оружием либо ведение охоты или осуществляющего данную деятельность в авторизованном тренировочном центре; б) не представляющих угрозу для самих себя, публичного порядка и безопасности. Осуждение за умышленное правонарушение насильственного характера признается подобной угрозой.
Государства-участники могут отозвать разрешение на хранение оружия в случаях последующего после приобретения оружия несоблюдения указанных условий. Государства-участники могут запрещать хранение оружия, легально приобретенного на территории другого государства-участника только в случаях, если приобретение подобного оружия также запрещено на его территории.
К разрешениям в сфере координирующей компетенции относятся, в частности, введенный в 2009 г. Директивой 2009/50/EC специальный вид на жительство Евросоюза, выдаваемый на четыре года с возможностью продления, - Европейская голубая карта (Carte blue europeenne). Обладателем "голубой карты" может стать гражданин третьей страны, обладающий высокой квалификацией, - дипломированный специалист с высшим образованием, обучавшийся не менее трех лет, а также другое лицо, имеющее пятилетний профессиональный опыт работы по специальности, требующей высшего образования. При этом каждая страна ЕС сама определяет, какие специалисты и в каком количестве ей необходимы, исходя из того, что в сфере занятости действует принцип преимущественного права доступа граждан Союза к рынку труда государств - членов ЕС.
В сфере исключительной компетенции Евросоюза устанавливаются единые процедуры выдачи разрешений. Так, единая система лицензирования импорта, действующая в ЕС, основывается на унифицированных процедурах и единых правилах выдачи лицензий, разработанных правом ЕС. В учредительных договорах ЕС закреплен принцип свободы экспорта и отказа от его количественных ограничений. Однако Еврокомиссия в случаях нехватки жизненно важного товара на рынке Содружества может ввести самостоятельно или по запросу страны-участницы разрешительную систему экспорта необходимых товаров в целях предотвращения критической ситуации. Если Комиссия не поддержит запрос государства-члена о введении лицензирования и примет отрицательное решение, то оно передается на рассмотрение Совета ЕС.
В сфере совместной компетенции Союза и государств-членов процедуры выдачи лицензий и других разрешений определяются в национальном законодательстве стран ЕС. Союз устанавливает в отношении этих процедур общие принципы, в том числе принципы доступности и простоты: "Национальные режимы выдачи разрешений должны быть настолько простыми, насколько это возможно, с тем чтобы минимизировать обязанности, лежащие на администрациях и пользователях" <1>.
--------------------------------
<1> Решение N ECC/DEC(06) 02 ECC об освобождении от индивидуального лицензирования спутниковых терминалов с малой ЭИИМ (LEST). Указ. соч.

Лицензируются как товары, так и определенные виды деятельности. При этом право ЕС допускает не только индивидуальные, но и генеральные лицензии. Генеральные лицензии - разрешения общего типа, не предполагающие издания индивидуального правоприменительного акта для начала определенной деятельности. Так, в сфере телекоммуникаций по общему правилу достаточно присоединения к генеральной лицензии, а получения прямо выраженного разрешения органов государственной власти не требуется <1>. Европейская конвенция о трансграничном телевидении не содержит прямых указаний о правилах лицензирования телевизионного вещания в странах - членах ЕС. Директива Совета Европейского союза от 3 октября 1989 г. о трансграничном телевидении определяет, что все телевизионные передачи должны отвечать законодательству того государства, из которого они исходят. Обязательство государства, ведущего вещание, обеспечить соответствие телепрограмм национальному законодательству является достаточным основанием для свободной циркуляции телепрограмм. Вторичный контроль в каждом из государств, ведущих прием, не требуется <2>.
--------------------------------
<1> Директива от 10 апреля 1997 г. N 97-13 Европейского парламента и Совета министров ЕЭС.
<2> Директива Совета Европейского союза 89/552/ЕЭС от 03.10.1989 о трансграничном телевидении // www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/dir_89-552-ec/text.htm.

Действие генерального разрешения зависит от соблюдения общих условий, которым должны соответствовать все участники рынка телекоммуникаций, в том числе и поставщики телекоммуникационных услуг. Общие условия излагаются в директивах и подлежат опубликованию в государствах - членах ЕС. Индивидуальная лицензия, не вступая в противоречие с условиями генерального разрешения, дополняет их специфическими требованиями. Эти требования определяются актами ЕС, в то время как документ - индивидуальная лицензия - выдается органами государств - членов Союза. Специальные условия выдачи индивидуальных лицензий должны быть обоснованы объективными обстоятельствами, - подлежат опубликованию и распространению государственными органами. Количество выдаваемых индивидуальных лицензий может быть ограничено органами государств - членов ЕС. Отбор претендентов должен осуществляться на основе объективных, недискриминационных, пропорциональных и подробно описанных критериев. При этом государственные органы могут потребовать от заинтересованного лица предоставления определенных документов. Если за выдачу генеральной или индивидуальной лицензии берутся сборы и пошлины, то они служат исключительно покрытию административных расходов, связанных с выдачей, контролем и поддержанием порядка выдачи лицензий.
Очевидно, что ценности, признаваемые значимыми и защищаемые путем установления разрешительных режимов, не всегда гармонично сочетаются и нередко могут противоречить друг другу. Регулирующие и контролирующие органы призваны обеспечить баланс интересов общества и предпринимателей. Вмешательство публичных властей допускается в той мере, в какой оно обеспечивает достижение поставленных целей защиты от возможных рисков. В соответствии с этим "государства - члены ЕС должны обеспечить, чтобы любая мера по запрету или ограничению доступа на рынок продукта, его изъятию из обращения или отзыву, принятая в соответствии с гармонизирующим законодательством Сообщества, являлась соразмерной и обоснованной" <1>. Тем самым признаются необходимыми принципы соразмерности и обоснованности.
--------------------------------
<1> Договор о функционировании Европейского союза.

Законодательство ЕС уделяет особое внимание принципу соразмерности и закрепляет его во всех документах разрешительной системы. Так, в пояснительной записке к решению ECC/DEC (06) 02 Европейского комитета по электронным средствам связи об освобождении от индивидуального лицензирования спутниковых терминалов подчеркнуто: "Лицензирование - это приемлемый административный механизм регулирования эффективного использования радиочастотного спектра и предотвращения вредных помех. Однако вмешательство со стороны администраций... должно быть соразмерным. И администрации, и, особенно, пользователи, организации розничной торговли и производители выиграют от более свободной от государственного регулирования разрешительной системы" <1>. В решении ECC/DEC (06) 02 принцип соразмерности конкретизируется следующим образом: "Вмешательство администраций в отношении использования радиооборудования, как правило, не должно превышать уровень, необходимый для рационального использования радиочастотного спектра" <2>.
--------------------------------
<1> Европейский комитет по электронным средствам связи (ЕСС) Европейской конференции администраций почт и электросвязи (СЕПТ). Решение N ECC/DEC(06) 02 ECC об освобождении от индивидуального лицензирования спутниковых терминалов с малой ЭИИМ (LEST), работающих в пределах полос частот 10,7 - 12,75 гГц или 19,7 - 20,2 гГц (Космос - Земля) и 14 - 14,25 гГц или 29,5 - 30 ггц // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Европейский комитет по электронным средствам связи (ЕСС) Европейской конференции администраций почт и электросвязи (СЕПТ). Решение N ECC/DEC(06) 02 ECC об освобождении от индивидуального лицензирования спутниковых терминалов с малой ЭИИМ (LEST), работающих в пределах полос частот 10,7 - 12,75 гГц или 19,7 - 20,2 гГц (Космос - Земля) и 14 - 14,25 гГц или 29,5 - 30 ггц // СПС "КонсультантПлюс".

Законодательство ЕС допускает наложение санкций за нарушение обязательных правил и общеевропейских стандартов. Так, Регламент о типовом утверждении транспортных средств в отношении выбросов легковых пассажирских и коммерческих автомобилей перечисляет правонарушения, влекущие наложение санкций, и относит к ним: а) представление в процессе сертификации или отзыва разрешительных документов ложных данных; б) фальсификацию результатов обследования и диагностики, проводимой в целях сертификации; в) сокрытие данных или технических спецификаций, которые могли бы привести к отзыву сертификатов; г) использование вспомогательных приспособлений, снижающих эффективность использования датчиков и приборов, измеряющих уровень загрязняющих выбросов; д) отказ от предоставления доступа к информации.
Акты ЕС, как правило, не устанавливают конкретных наказаний за нарушение обязательных требований разрешительной системы, однако определяют принципы, которым эти санкции должны соответствовать: эффективность, соразмерность, недискриминирующий характер. Так, Регламент Европейского парламента и Совета ЕС об общих правилах для доступа к международному рынку автобусного транспортного сообщения <1>, как и Директива Европейского парламента и Совета ЕС об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран в рамках внутрикорпоративного перевода <2>, предусматривает: санкции должны носить результативный, соразмерный и превентивный характер. Изредка нормативные документы указывают на возможность применения конкретных санкций - предупреждения, временного прекращения определенных операций <3>. Но при этом в праве ЕС закрепляются специальные процедуры приостановления или лишения лицензий и других разрешений. Устанавливают конкретные наказания за нарушение обязательных правил ЕС и обеспечивают их применение страны-участницы.
--------------------------------
<1> Регламент (ЕС) N 1073/2009 Европейского парламента и Совета ЕС об общих правилах для доступа к международному рынку автобусного транспортного сообщения и о внесении изменений в Регламент (ЕС) 561/2006 (Новая редакция). Ст. 27. Страсбург, 21 октября 2009 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Директива N 2014/66/EC Европейского парламента и Совета ЕС об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран в рамках внутрикорпоративного перевода. Статья 9. Брюссель, 15 мая 2014 г. // СПС "КонсультантПлюс".
<3> См., напр.: Регламент (ЕС) N 1073/2009 Европейского парламента и Совета ЕС об общих правилах для доступа к международному рынку автобусного транспортного сообщения и о внесении изменений в Регламент (ЕС) 561/2006 (Новая редакция). Указ. соч.

Разрешительная система ЕС в настоящее время активно развивается и модернизируется. Основными направлениями развития признаются: 1) упрощение разрешительной системы; 2) расширение использования информационно-коммуникационных технологий; 3) совершенствование системы информирования граждан о публичных услугах в сфере действия разрешительной системы.
Законодательство Европейского союза способствует административному упрощению разрешительной системы - снижению административных барьеров, приводящих к бюрократизации отношений между гражданами и организациями, с одной стороны, и государством - с другой. Ставятся задачи закрепления максимально точных и конкретных требований и предписаний в системе административно-правовых разрешительных режимов. Предлагается сократить количество уполномоченных органов разрешительной системы, ввести по возможности систему одного окна, минимизировать дискреционные полномочия публично-властных субъектов.
Европейский союз призывает государства-члены обращаться к современным информационно-коммуникационным технологиям для оптимизации разрешительной системы. Целесообразным признано использование электронной формы для регистрации предпринимателей и организаций, лицензирования, аккредитации, отчетности, мониторинга и других форм контроля. Однако отказа от традиционных форм подачи заявок и ведения документации в ЕС еще не произошло, и говорить о замене традиционной формы осуществления разрешительной деятельности электронной формой пока преждевременно.
Для улучшения информирования граждан, прежде всего предпринимателей, о публичных услугах в сфере действия разрешительной системы Европейский союз рекомендует:
- размещать информацию о разрешительной деятельности на публично доступных ресурсах. Такому размещению подлежит, в частности, перечень документов, необходимых для регистрации предприятия, для его аккредитации, для лицензирования деятельности, порядок прохождения разрешительных процедур, правила ведения отчетности;
- извещать субъектов разрешительных отношений о значимых для них действиях и событиях в максимально сжатые сроки;
- проводить тренинги, семинары и конференции для субъектов разрешительной деятельности;
- автоматизировать процессы информирования субъектов разрешительной деятельности.
Таким образом, при формировании разрешительной системы ЕС возобладал ценностно-целевой риск-ориентированный подход. При этом процедуры получения и выдачи лицензий и подобного рода обязательных предварительных разрешений во многих случаях заменяют процедуры сертификации, дополняемые аккредитацией и регистрацией компетентных органов.

§ 2. Опыт правового регулирования разрешительной системы
в странах Европейского союза

Правовое регулирование общественных отношений, возникающих между частными лицами и государством, в странах Европы строится на основе общеправовых принципов свободы индивида. Индивид считается изначально свободным и в связи с этим имеющим право делать все, что не запрещено законом. Органы и должностные лица государства, напротив, уполномочены предпринимать только те действия и меры, которые прямо предписаны законом. В связи с этим необходимость получения частными лицами разрешений от представителей власти рассматривается не как общее требование правового регулирования, а как исключение из общего правового режима свободы индивида. Разрешения, устанавливаемые на национальном уровне, как и в ЕС связываются с необходимостью соблюдения специальных требований в случаях возможных опасностей для частных лиц, общества или государства. Задача, решение которой в данном случае государство доверяет административным органам, - не достичь каких-либо социальных результатов, но оградить общество от возможных опасностей.
В настоящее время разрешительные системы многих европейских стран основываются на нормах, установленных на наднациональном уровне Европейским союзом, применяют их и контролируют их соблюдение. Однако концептуальное обоснование необходимости получения разрешений, выдаваемых публично-властными субъектами, в каждой стране имеет свои особенности, предопределенные, во-первых, историко-правовыми традициями, а во-вторых - потребностями современного этапа развития общества и государства. Как указывала экс-министр юстиции Германии Г. Дойблер-Гмелин, "универсальные стандарты и права человека должны быть едины для всех, но их реализация зависит от национальной культуры, исторического и религиозного развития народа" <1>.
--------------------------------
<1> Петербургский международный юридический форум - дискуссионные сессии "Идея права: взгляд с позиции философии права" и "Принципы международного права время для переосмысления?" // Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека. 2014. С. 433.

Во Франции, где активная роль государства в обеспечении общественного развития выражена наиболее отчетливо, разрешения наряду с уведомлениями рассматриваются в качестве одного из элементов механизма административного санкционирования, применяющегося, когда того требуют публичные интересы. Административное санкционирование предполагает выдачу компетентным органом предварительного согласия (autorisation) на доступ к определенной деятельности или профессиональной практике и на ее осуществление. Поскольку единая терминология административного санкционирования не разработана, предварительное согласие государственного органа может иметь различные названия: разрешение (agrement), лицензия, свидетельство, профессиональная карта, официальное засвидетельствование, регистрация и др.
В Италии функционирование разрешительной системы напрямую связывается с применением принципов конституционализма и правового государства. В соответствии с Конституцией Италии государство может направлять и контролировать индивидуальную деятельность только для того, чтобы она не входила в противоречие с интересами общества и не причиняла ущерб безопасности, свободе или достоинству человека (ст. 41). Конституционный суд Италии полагает, что осуществление какой-либо деятельности затрагивает разные общественные интересы, которые, в свою очередь, могут иметь различную конституционную, а значит, и юридическую значимость. Так, было решено, что интересы, защищаемые положением о свободе экономической деятельности, могут быть ограничены другими, тоже экономическими интересами, в то время как экономические и технические требования, а также требования, связанные с поддержанием общественного порядка, лежавшие в основе государственной монополии на телерадиовещание, не дают оснований для ограничения свободы коммуникации <1>. С учетом значимости законодательно признанных и защищаемых интересов устанавливается их своеобразная иерархия: интересы, связанные с личностью, ее свободой, здоровьем и безопасностью, ставятся выше интересов экономического характера.
--------------------------------
<1> Первыми среди множества решений Конституционного суда по этому поводу были: Courconst. 1974. 10 juillet. N 226 // Giur.const. 1974, 1972; Courconst. 1976. 28 juillet. N 202 // Giur.const. 1976. I. 1267 et 1418.

Государственное вмешательство в экономическую деятельность, в том числе и требование получения разрешения, должно быть исключением, поэтому не может регулироваться общими нормами, допускается в особых случаях, специально предусмотренных законом <1>, и основывается на принципах целесообразности, конкретности и пропорциональности (соразмерности). Закону следует реализовывать цели, установленные Конституцией Италии, специально оговаривать предпосылки, содержание и характеристики вмешательства. Лицензии и другие разрешения считаются административными актами, но они подчиняются всем соответствующим общим правилам лишь в том случае, когда законом, вводящим и предусматривающим разрешение, для него не установлены специальные правила. Такой подход обусловлен стремлением законодателя оградить общество от возможностей возрождения экспансионистских идей итальянского фашизма. В результате разрешительное законодательство Италии неизбежно приобретает фрагментарный характер и закрепляет требования специального правового режима разрешений.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Феррари Э. Лицензирование и профессиональная деятельность // Государственное регулирование экономической деятельности. М.: Юристъ, 2000. С. 160 - 161.

Иное обоснование разрешительной системы дают испанские и германские ученые, связывающие разрешения с запретами.
В Испании разрешения рассматриваются в качестве неотъемлемого элемента контрольной деятельности государства, а точнее, предварительного государственного контроля. Предварительный государственный контроль устанавливается над определенными законодательством субъектами, объектами, видами или формами деятельности, подпадающими под запреты или ограничения. В ходе осуществления контрольной деятельности установленные запреты или ограничения могут быть сняты компетентными публично-властными органами и должностными лицами путем выдачи разрешений. Разрешение, как указывал Л. Ортега, завершает период предварительной проверки и представляет собой декларативный и регламентирующий акт, позволяющий снять ограничения на право осуществления какой-либо деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Ортега Л. Взаимодействие между государственными контролирующими органами и различными способами административного регулирования экономической деятельности в Испании // Государственное регулирование экономической деятельности. Указ. соч. С. 66.

Поскольку объектом предварительного контроля в Испании может быть продолжающаяся деятельность, не завершаемая и не ограниченная во времени, цель разрешения - не только снять установленный запрет, но и обеспечить в будущем соблюдение публичных интересов в процессе осуществления данной деятельности. В связи с этим компетентный орган после выдачи разрешения имеет право контролировать осуществление разрешенной деятельности и вносить при необходимости изменения в соответствующие правила и разрешительные документы.
В Германии реализуется близкая к испанской концепции предварительного контроля доктрина разрешительного контроля (Kontrollerlaubnis) <1>, основанная на запретительных методах правового регулирования. Законодатель может предусмотреть запрет на определенную деятельность с сохранением права на разрешение, если посчитает, что до начала осуществления этой деятельности следует провести официальную оценку ее возможных последствий и определить, не направлена ли она в своих частных проявлениях против конкретных законодательных предписаний. Если выяснится, что деятельность не выходит за рамки, определенные нормами материального права, то она будет одобрена. "В качестве наглядного примера можно рассмотреть "шлагбаум", который поднимут, если эксперты не обнаружат недостатки" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Шупперт Г. Контроль и регулирование экономической деятельности в Германии // Государственное регулирование экономической деятельности. С. 97.
<2> Там же.

Разрешительная система в Германии строится с учетом ступенчатой теории регулирования, разработанной Федеральным конституционным судом. Считается, что всякое ограничение экономической свободы должно быть тесно связано с принципом соразмерности, поэтому государство не может априори требовать получения разрешения. Сначала следует убедиться в необходимости соответствующего регулирования общественных отношений. Законодателю на первой ступени регулирования достаточно найти объективное основание необходимости регулирования. На второй - установить субъективные предпосылки, чтобы защитить граждан от ненадлежащего качества осуществления значимой для общества деятельности. На третьей ступени устанавливается дополнительная проверка пригодности, если деятельность влияет на общественное благо и может вызвать угрозу безопасности обществу. Разрешения выдаются в тех случаях, когда необходимой признается третья ступень правового регулирования.
В соответствии с указанным подходом в Германии предусматривается несколько видов запретов, связанных с разрешительной системой. Во-первых, запреты с условием подачи заявления, предусматривающие обязанность граждан информировать администрацию; во-вторых, запреты с разрешительным условием, допускающие начало определенной деятельности только после получения разрешения административных органов; в-третьих, запрет с оговоркой об освобождении, предполагающий недопущение определенного вида деятельности. Таким образом, первый вид запретов связывается с уведомительным, а второй - с разрешительным методом регулирования порядка осуществления прав граждан, и лишь третий вид указанных запретов использует собственно запретительный метод регулирования. Результатом разрешительного контроля с формальной точки зрения выступает административный акт, а с материальной - предоставление гражданам тех прав, которые уже защищены конституционно.
В Великобритании разрешительная система связывается как с запретами, так и с подтверждением высокой квалификации лиц определенных профессий. Разрешения разного рода, в том числе и лицензии, традиционно рассматривались как акты, дозволяющие определенную деятельность в сферах действия установленных запретов. Подтверждали необходимый уровень профессиональной квалификации, как правило, иные документы - сертификаты. Следует подчеркнуть, что в настоящее время такое четкое разграничение уже не имеет былого значения.
В странах - участницах Европейского союза административно-правовой разрешительный режим может устанавливаться как для определенной деятельности, конкретных операций и для лиц определенных профессий, так и для определенных предметов и территорий.
В Германии, например, необходимо получить разрешения для осуществления кадрового лизинга, оказания профессиональных финансовых услуг, оптовой торговли химикатами и взрывчатыми веществами, содержания питейных заведений и предприятий общественного питания, если предполагается торговля алкогольными напитками, и т.д. В Финляндии специальное разрешение требуется также для ведения деятельности в сфере горнодобывающей промышленности, изготовления и реализации взрывчатых и токсических веществ. В Великобритании, Германии, Дании и Швейцарии лицензируются все виды деятельности по перевозкам на автомобильном транспорте. В Бельгии, Люксембурге и Франции функции судебных исполнителей осуществляют получившие соответствующие лицензии частные лица. Практически во всех странах Европы лицензируется риелторская деятельность <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, напр.: Накушнова Е.В. К вопросу о лицензировании риелторской деятельности в Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. N 5.

В Норвегии для получения адвокатской лицензии требуется не менее двух лет юридической практики, прохождение курсов, а также представление документов, подтверждающих достойное поведение и дееспособность кандидата. Не могут получать лицензии адвокатов судьи и юридический персонал судов, губернаторы и работники их аппарата, а также юристы, работающие в полиции и органах, поддерживающих обвинение. Адвокатам из стран - членов ЕС может быть предоставлена норвежская адвокатская лицензия, если они работали в Норвегии не менее трех лет в сфере адвокатуры и сдали экзамен, подтверждающий знание норвежского права. Для адвокатов из других стран установлены более жесткие требования, касающиеся времени работы в Норвегии и знания норвежского права <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом подробнее: Гуннар Нердрум. Об адвокатах и адвокатской деятельности в Норвегии // Вестник Федеральной палаты адвокатов. 2008. N 1.

Обязанность получения разрешения на осуществление определенной деятельности нередко обусловливается местом осуществления и особенностями предмета этой деятельности. Так, во Франции розничная торговля традиционно осуществлялась на основании лицензии, но в настоящее время сделаны исключения для розничной торговли в магазинах площадью до 150 - 250 кв. м, работающих на территории коммун, где проживает не более 10 тысяч человек. Для них разрешительный порядок деятельности заменен заявительным - достаточно простого информирования местных властей о начале работы магазина.
Во многих странах необходимо получить разрешение на ведение образовательной деятельности. В Австрии каждой школе для начала образовательного процесса следует иметь индивидуальное разрешение от Министерства образования. В Швеции разрешение на образовательную деятельность должны получать учредители частных школ, причем государство удостоверяет не только техническую готовность школы и профессиональные компетенции педагогического состава, но и целесообразность ведения образовательной деятельности конкретной организацией. Учредители частных школ обязаны не просто представить требуемые документы, но и указать, какую из проблем системы образования они намереваются решить, открыв новую школу (например, обучать детей в отдаленной местности или сократить очереди в образовательные организации). В Греции, на Мальте и в Швеции также лицензируются частные школы. Однако в последние годы во многих странах наметилась тенденция замены лицензирования школ лицензированием или сертификацией учителей. Так, в Англии и Уэльсе существует жестко регламентированная система лицензирования учителей государственных школ и более мягкая, автономная - для частных школ, допускающая отсутствие лицензии у преподавателей частных школ вообще. В Норвегии все школы, в том числе и частные, обязаны выбирать кандидатуры на должности учителей только из утвержденного перечня кандидатов, прошедших лицензирование <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Eurypedia; Лицензирование образования в зарубежных странах: краткий обзор законодательства и практики // Федеральный центр образовательного законодательства. URL: www/gmc-uk.org/doctors/medical_register.asp.

Разрешительная система широко применяется в сфере здравоохранения. Хотя в большинстве европейских стран лицензирование клиник отменено, проводится лицензирование и регистрация медицинских работников.
Лицам, закончившим учебные заведения медицинского профиля, для занятия врачебной практикой необходимо получить лицензию. Обязательным условием для этого является прохождение интернатуры в течение определенного срока: в Финляндии - один год, в Швеции - 21 месяц, в Германии - два года. В Австрии установлены разные требования для получения лицензии врача общей практики и врача узкой специализации. Для получения лицензии врача общей практики необходимо пройти трехгодичную интернатуру, а для лицензии врача узкой специализации требуемый практический медицинский стаж удваивается до шести лет. Врачам, получившим образование в Великобритании, после окончания университета сначала выдается условная лицензия сроком на один год. По истечении этого срока и при условии успешной работы врач получает полную лицензию, предоставляющую право самостоятельно работать в качестве семейного доктора без надзора со стороны старшего коллеги.
Ограничивается или исключается выдача лицензий для иностранных врачей и врачей, получивших образование за рубежом. Так, в Швейцарии лица, не имеющие диплома швейцарского учебного заведения, к частной врачебной практике не допускаются. В Австрии иностранные врачи могут работать только в специализированных учреждениях здравоохранения. В Германии врачи, получившие дипломы в странах, не входящих в ЕС, по общему правилу получают только временные лицензии, которые можно продлевать, и лишь в исключительных случаях - постоянные лицензии. Во Франции лица, не имеющие дипломов стран ЕС, могут обращаться за разрешением на врачебную практику только после успешной сдачи экзаменов перед специальной комиссией. В Великобритании зарубежные доктора могут получить ограниченную лицензию, предоставляющую право работать в системе национального здравоохранения на должностях учеников. Для работы в Финляндии лица, получившие образование в других странах, должны пройти обучение на дополнительных курсах. В Швеции признаются лицензии, выданные в Дании, Исландии, Норвегии и Финляндии.
Выдача лицензий во многих странах сопровождается регистрацией врачей. В Бельгии комитеты здравоохранения провинций выдают лицензии врачам общей практики, регистрируют их и ежегодно публикуют список врачей, имеющих право заниматься лечебной деятельностью <1>. В Германии и Великобритании врачи, чтобы иметь право заниматься врачебной деятельностью, также должны быть зарегистрированы и получить лицензии. В Великобритании доктора проходят регистрацию в Генеральном медицинском совете, включаются в реестр и получают лицензию на осуществление медицинской деятельности на территории Соединенного Королевства <2>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Потехинская А.В., Горемыкина М.В. Лицензирование в Республике Казахстан и зарубежных стран // Наука и здравоохранение. 2014. N 6.
<2> См.: URL: www/gmc-uk.org/doctors/medical_register.asp.

В последние годы в странах Европы активно развивается новая для них форма санкционирования - аккредитация. Так, применительно к сфере образования аккредитация представляет собой процедуру оценки соответствия определенным требованиям к качеству и содержанию образовательных программ с целью формального публичного признания учебных заведений и программ. Аккредитация нередко осуществляется наряду с лицензированием. Если лицензирование предполагает проверку на соответствие минимально установленным требованиям, то аккредитация ориентируется на оптимально достижимые стандарты и цели, к которым следует стремиться.
Первоначально аккредитация во всех европейских странах была добровольной процедурой, которая противопоставлялась государственному регулированию. Но со временем в ряде стран Западной Европы, как во Франции и Бельгии, в отдельных сферах она стала обязательной. В Италии, например, все организации здравоохранения обязаны проходить процедуру аккредитации. Частные медицинские учреждения могут получить государственные субсидии только при условии соответствия установленным стандартам. К больнице, не удовлетворяющей установленным требованиям, применяются санкции. Во Франции аккредитация учреждений здравоохранения была введена Постановлением Правительства от 24 апреля 1991 г. и в 2001 г. стала обязательной для всех медицинских организаций. По результатам аккредитации принимается отчет о качестве работы медицинской организации, не сводимый к однозначной оценке <1>. Таким образом, во многом стираются различия между аккредитацией как инструментом саморегулирования и лицензированием как инструментом государственной разрешительной системы.
--------------------------------
<1> См. об этом: Юрьев А.С., Черкасов В.А., Енилеева С.К., Горбунов С.Н. Использование метода аккредитации в системах управления качеством в здравоохранении зарубежных стран // Проблемы стандартизации в здравоохранении. 2004. Вып. 1.

В странах Европы активно развивается миграционное законодательство, устанавливающее многочисленные разрешительные процедуры, прохождение которых обязательно как для мигрантов, так и для миграционных агентств. В Испании закон о регулировании деятельности агентств временного труда 1994 г. признал необходимым получение разрешения на осуществление деятельности по обеспечению временной работой. Закон о частных агентствах занятости Италии 1997 г. установил, что фирма может осуществлять деятельность по оказанию услуг временного трудоустройства только в том случае, когда она внесена в соответствующий реестр. При этом Министерство труда и социального обеспечения по согласованию с центральной комиссией по вопросам занятости может сначала выдать временное разрешение на осуществление соответствующей деятельности и внести фирму в реестр. Если агентство успешно проработает в течение двух лет и не допустит нарушений закона, то Министерство выдаст агентству бессрочное разрешение на осуществление деятельности по оказанию услуг временного трудоустройства.
Иностранцы, в свою очередь, в определенных случаях должны получить разрешения на въезд, на работу, на проживание. Каждое из этих разрешений обусловлено конкретными требованиями и обстоятельствами. Так, в Австрии иностранцы - неграждане стран ЕС для получения разрешения на работу должны подать заявление о согласии на интеграцию, предполагающее обязательство в течение пяти лет представить документ о достаточном знании немецкого языка и истории страны. Иностранцы, желающие самостоятельно заниматься трудовой деятельностью, помимо согласия на интеграцию берут на себя обязательства по расходам на страхование на случай болезни, обеспечение жильем и средствами к существованию, а также подтверждают, что они будут создавать рабочие места в интересах местного населения <1>. В Испании, согласно нормам гармонизированного законодательства, высококвалифицированные специалисты - неграждане ЕС, проживающие за пределами Испании, могут получить первоначальное разрешение ( inicial) на работу, если имеют высшее образование или в исключительных случаях не менее пяти лет занимались профессиональной деятельностью, предполагающей наличие высшего образования <1>. До получения постоянной карточки резидента иностранец, работающий в Испании, может получить разрешение на возвращение - документ, действующий в течение 90 дней и позволяющий лицу выезд за пределы Испании и последующее возвращение. Получение разрешения или лицензии нередко сочетается с внесением соответствующего лица в определенный реестр.
--------------------------------
<1> Закон о занятости иностранцев -  (AuslBG). URL: www/jusline.at/(AuslBG).html. См. об этом: Тюнина И.И. Порядок осуществления российскими гражданами трудовой деятельности за границей // Миграционное право. 2008. N 1.
<2> Ley Organica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en  y su Integracion Social.

Таким образом, хотя процедуры выдачи разрешений и регистрации разнятся, они, во многих случаях переплетаясь, дополняют и обусловливают друг друга. Регистрационные процедуры, так же как акты регистрации, различные реестры и регистры, вошли в европейских странах в разрешительную систему в качестве одного из ее компонентов.
В странах ЕС помимо разрешений на занятие определенной деятельностью требуются разрешения и для совершения определенных операций. Так, в Италии прием сбережений и выдача кредитов лицензируются с 1936 г. Во Франции разрешения на импорт и экспорт военной техники выдаются в настоящее время на основе Декрета от 18 апреля 1939 г., определяющего режим военных материалов, вооружений и боеприпасов <1>.
--------------------------------
<1> Decret du 18 avril fixant le regime des materiels de guerre, armes et munitions. URL: legifrance.gouv.fr/.

Во всех европейских странах предусмотрен разрешительный порядок приобретения и хранения оружия.
В Великобритании законом "Об огнестрельном оружии" 1997 г. был запрещен оборот крупнокалиберных охотничьих ружей, пистолетов и револьверов, а на приобретение спортивных пистолетов был распространен лицензионный порядок <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Сидоренко Э.Л. Зарубежные модели легализации оружия и криминологическая безопасность личности // Общество и право. 2012. N 1. С. 141 - 142.

В Германии на основании Закона от 11 октября 2002 г. "О новом регулировании совокупности норм, регулирующих торговлю, приобретение, хранение, ношение и применение оружия" 1 апреля 2003 г. вступил в силу Закон о хранении оружия. Для получения разрешения на приобретение огнестрельного оружия установлен возрастной ценз: для лиц, занимающихся спортивной стрельбой, - от 18 до 21 года, для охотников - 18 лет (возраст, с которого несовершеннолетний, сдавший соответствующий экзамен, может получить охотничий билет). Лица, не достигшие 25 лет, для получения разрешения на приобретение огнестрельного оружия должны представить медицинское свидетельство, подтверждающее, что лицо по складу своего характера может быть допущено к хранению оружия. Запрещено хранить многозарядные винтовки для стрельбы дробью, поскольку для охоты и спорта они не используются, но представляют особую опасность в связи с разрушительным действием на близком расстоянии. Впрочем, Федеральное управление уголовной полиции уполномочено в порядке исключения выдавать разрешение на ношение оружия и боеприпасов определенных запрещенных видов.
В Финляндии в соответствии с законом об оружии 2001 г. лицензии на владение огнестрельным оружием выдает полиция после строгой проверки кандидата. Право на ношение и хранение короткоствольного огнестрельного оружия имеют только сотрудники полиции, специальных служб и сотрудники охранных структур (инкассаторы) при сопровождении ценных грузов. В Швеции закон о праве на оружие 1996 г. устанавливает лицензирование права на приобретение и ношение огнестрельного оружия. Лицензии выдаются местными властями после тщательной проверки сведений о соискателе. Физическое лицо должно обосновать необходимость приобретения оружия, причем цель самозащиты не считается достаточным основанием для выдачи лицензии. Разрешение на владение автоматическим и короткоствольным оружием выдается только в исключительных случаях <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Целесообразность, возможность и содержание реформы оборота гражданского огнестрельного оружия. М., 2011. С. 199; Шайдуллин М.Ш. Контроль за оборотом оружия как средство предупреждения преступлений, совершаемых с его использованием (зарубежный опыт) // Международное уголовное право и международная юстиция. 2012. N 2.

Наряду с регламентацией выдачи собственно разрешений европейские государства регулируют процедуры сертификации продукции. Деятельность Немецкого института стандартизации, образованного в 1917 г., была положена в основу формирования системы сертификации на общеевропейском уровне. В настоящее время законодательство европейских стран гармонизировано с законодательством ЕС, но национальное правовое регулирование сертификации все же имеет свои особенности и, как правило, допускает разработку и принятие национальных стандартов. Так, во Франции признаются следующие формы оценки соответствия: 1) подтверждение соответствия европейским директивам: заявление-декларация изготовителя о соответствии продукции европейскому стандарту; сертификация продукции третьей стороной, если она производится по иному нормативному документу; 2) добровольная сертификация на соответствие национальным стандартам Франции, проводящаяся национальным органом - Французской ассоциацией по стандартизации (ЛКРОК); 3) контроль со стороны министерства экономики за безопасностью продукции, находящейся в продаже. В Финляндии к обращающейся на рынке продукции и не подпадающей под действия технических требований ЕС применяются национальные технические регламенты и процедуры оценки соответствия, а также стандарты, разработанные Финской ассоциацией по стандартизации. Причем в Финляндии распространена практика признания определенных стандартов обязательными для соблюдения. В настоящее время 15 - 20% финских стандартов являются обязательными <1>.
--------------------------------
<1> Процедуры доступа на рынки товаров, услуг и капитала Финляндии // Портал внешнеэкономической информации Министерства экономического развития Российской Федерации. Реестр независимых источников информации по ВЭД.

Во всех странах ЕС разрешения выдаются специализированными органами, действующими в соответствии с их компетенцией в различных сферах или областях общественной жизни либо выполняющих контрольные функции. К деятельности по лицензированию привлекаются органы как исполнительной, так и судебной власти, как центральные, так и региональные и местные органы. Например, вопросами выдачи и контроля за соблюдением требований лицензии на продажу алкогольных напитков в Англии и Уэльсе занимается мировой судья, в Шотландии - органы местного самоуправления. В Финляндии лицензирует деятельность по производству спирта и алкогольных напитков Национальное ведомство по контролю в сфере здравоохранения и социальной защиты. В Бельгии лицензии врачам выдают комитеты здравоохранения провинций, а в Дании и Финляндии - Национальный комитет здравоохранения. В Германии полномочиями по выдаче разрешений наделяются, как правило, субъекты федерации. Даже лицензирование обращения ядерных материалов осуществляют органы земель. При этом федеральное министерство по защите природной окружающей среды и ядерной безопасности осуществляет контроль за законностью и обоснованностью решений земельных органов, прибегая к профессиональной помощи специализированных ведомств (Федерального бюро по радиационной защите, Комиссии по безопасности ядерных установок и др.).
В последние десятилетия система уполномоченных в сфере разрешительной деятельности органов претерпевает значительные изменения. Если в середине XX в. главными субъектами разрешительной деятельности были министерства, то в настоящее время очевидна тенденция передачи этих функций иным органам и организациям, наделяемым публично-властными полномочиями. При этом у министерств нередко сохраняются функции регулятора, принимающего нормативные правовые акты, а функции лицензиара передаются самостоятельным ведомствам, прежде всего функциональным децентрализованным органам. Так, во Франции лицензии в сфере аудиотелекоммуникаций выдает Высший совет по аудиовизуальным средствам, аккредитацию медицинских организаций проводит независимое от правительства Национальное агентство по аккредитации и оценке здравоохранения. В Италии лицензиаром в сфере экономической деятельности выступают Совет по конкуренции, Банк Италии. В Норвегии адвокатские лицензии с 1995 г. выдаются Ревизионным советом - независимым управляющим органом из трех членов, назначенных королем. Руководителем Совета назначается адвокат, одним из его членов должен быть аудитор. Решения Совета могут быть обжалованы в Комитет по лицензированию адвокатов, который также состоит из трех назначенных королем членов, один из которых является судьей, а другой - адвокатом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Нердрум Г. Об адвокатах и адвокатской деятельности в Норвегии // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2008. N 1.

Для осуществления многих видов деятельности требуются узкоспециальные знания технического характера или решение комплексных задач. В таких случаях иерархически построенные, действующие на началах подчиненности государственные централизованные ведомства не могут эффективно осуществлять функции уполномоченного органа в сфере разрешительной системы. Тогда оценка публичных интересов доверяется заинтересованным сторонам, которыми могут быть и саморегулируемые организации, и профессиональные объединения. У государственных органов остаются полномочия по проверке такой оценки и право вмешательства, если оценка представляется неправильной или деятельность осуществляется не должным образом. Окончательную правовую оценку обоснованности и законности выдачи разрешений в случае возникновения споров дают органы административной юстиции и суды.
Существование множества лицензирующих органов затрудняет осуществление экономической деятельности и действенную защиту публичных интересов. В связи с этим формируются административные механизмы координации внутри разрешительной системы и реализуются рекомендации Совета Европы о применении в разрешительной системе процедуры одного окна.

§ 3. Опыт правового регулирования
разрешительной системы в Великобритании

Термины, применяемые в Великобритании для определения различных видов разрешений, - "лицензия" (licence), "разрешение" (permit, permission), "сертификат" (certificate), "авторизация" (authorization), "обременение" (easement), "регистрация" (registration), "аккредитация" (accreditation) и пр. - имеют много общего. Деление между ними очень условно, и одно правовое понятие может определяться через другое.
Термин "лицензия" получил развитие в общем праве Англии и определяется как "разрешение или право на совершение определенных действий, данное уполномоченным лицом, без которого указанные действия будут являться незаконными, деликтом либо посягательством на право другого лица" <1>. Считалось, что лицензия может быть предоставлена и устно. В отличие от обременения - права на имущество - лицензия представляет собой отзывное разрешение на совершение действий, которые в ее отсутствие являются незаконными.
--------------------------------
<1> Bouvier J. Bouviers Law Dictionary and Concise Encyclopedia. William S. Hein & Company, 1914. P. 1974.

Современное издание словаря Вебстера определяет лицензию как официальное либо юридическое разрешение на совершение действий либо владение имуществом; документ, карточку, табличку, выданную в качестве доказательства получения официального либо юридического разрешения. Лицензией предлагается считать отклонение от обычных правил, практики или методов для достижения специального эффекта, а также отсутствие обычных ограничений <1>. Английский оксфордский словарь приводит следующие определения того же правового термина: (А) разрешение органа владеть или использовать что-то, сделать что-либо, или вести торговлю; (Б) формальное или официальное разрешение что-либо сделать; (В) свобода осуществлять действия как лицо полагает возможным, особенно в части действий, которые могут считаться вызывающими или неприемлемыми; (Г) причина или предлог, чтобы сделать что-то неприемлемое <2>.
--------------------------------
<1> II Webster's II New College Dictionary. Edited by Editors of Webster's New Dictionaries. Houghton Mifflin Harcourt, 2004. P. 647.
<2> A Dictionary of Modern Legal Usage. B. Garner. Oxford University Oxford University Press, 2001. P. 582.

В настоящее время термин "лицензия" используется главным образом в области публичного права и рассматривается в качестве разрешения, данного публичной властью, заниматься какой-либо деятельностью, без которого ее осуществление было бы незаконным <1>. Лицензирование также определяется как "административная реализация законодательного запрещения" <2>.
--------------------------------
<1> 2-nd Bouvier's Law Dictionary Washington: Council of State Governments, 1976. P. 5; Gellhorn, W., Byse C., Strauss P., Rakoff T., Schotland R. Administrative Law: Cases and Comments. New York, Mineola: The Foundation Press, Inc., 1979. P. 538.
<2> Holmer F. The Role and Function of State Licensing Agencies // State Government. 1967. N 40. P. 4, 35.

Праву современной Великобритании известен широкий перечень разрешений (permission), среди которых разрешения в сфере градостроительства, разрешения на работу, на присуждение ученых степеней, на использование земель общего пользования, а в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе - еще и разрешения на распространение печатных материалов, устройство развлечений с выдачей призов, использование пиротехники. Кроме того, разрешения (permit) требуются на устройства или деятельность, оказывающие воздействие на окружающую среду, привлечение на работу несовершеннолетних, гипноз и т.п. Разрешение (permit) представляет собой письменный документ, в то время как разрешение (permission) может быть как устным, так и письменным.
Сертификаты, в свою очередь, подтверждают права на владение и приобретение оружия, открытие клубов, сдачу в аренду помещений, работу моряком, солиситором, водителем коммерческой автотехники.
Аккредитация используется как составной элемент схемы регулирования, выступает дополнительным условием для специалистов по оценке энергоэффективности объектов, деятельности по упаковке отходов, ведению образовательных курсов и т.п.
Регистрация требуется для плательщиков НДС, транспортных средств, рыболовецких судов, владельцев скота, ортопедов, диетологов, парикмахеров, инструкторов по вождению, лиц, осуществляющих деятельность в сфере торговли и производства пиротехники, финансовых услуг, деятельности в сфере борьбы с отмыванием денежных средств, добытых преступным путем и т.д.
Крайне широк и перечень лиц, деятельность которых требует получения лицензий.
Как право, так и законодательство Великобритании не содержат терминов "разрешительная система". В праве этой страны классификация ни одного из видов разрешений не проводится, они рассматриваются исключительно в контексте конкретных механизмов правового регулирования. За государством признаются административные полномочия по установлению законодательных норм, направленных на охрану здоровья, безопасности и благосостояния общества, такие полномочия изучаются в рамках административного и конституционного права.
В современной Великобритании лицензирование как система правовых предписаний является наиболее стройной, хотя и в этой сфере отсутствует единый акт Парламента, вводящий хотя бы общие правила. Лицензированию подлежит как ряд видов предпринимательской деятельности, так и иные виды деятельности, не относящиеся к предпринимательским. Существует как широко распространенный в мировой практике перечень разрешений, в числе которых лицензии на вывоз товаров военного, двойного и стратегического назначения, экспорт объектов культурного наследия, лицензии на рыбную ловлю, вождения автомобиля и моторной лодки, так и экзотические: лицензии на выращивание марихуаны, перевозку свиней, сбор денег на улице на благотворительные цели, копирование содержания газет в учебных целях и пр. В Шотландии требуются лицензии для бизнеса по продаже ножей, мечей и остро заточенных предметов, а также подводные исследования потерпевших крушение древних кораблей. В Северной Ирландии лицензируется владение или исследование диких птиц и охраняемых законом животных.
В практическом смысле для предпринимателей актуально лицензирование деятельности в области сельского хозяйства, лесоводства и рыболовства, искусства, спорта и организации отдыха, питания и размещения, строительства, образования, здравоохранения и социального обслуживания, оказания IT и телекоммуникационных услуг, промышленного производства, СМИ и творческих услуг, горнодобывающей промышленности, энергетики и коммунальных услуг, бытовых услуг, профессиональных и бизнес-услуг, розничной торговли, сдача имущества в прокат и его ремонта, оптовой торговли.
Нормативное регулирование этих видов деятельности построено по стандартной схеме: на уровне закона устанавливаются виды деятельности, подлежащие лицензированию, лицензирующий орган, процедуры выдачи и отзыва лицензии. За регулятором (министерство или иной орган) закрепляются полномочия по методическому обеспечению административных процедур. Принятие решения о выдаче лицензии, лицензионный контроль, выдача обязательных предписаний и аннулирование лицензии (приостановление действия лицензии, как правило, не предусматривается), разработка и принятие территориальных регламентов относятся к компетенции лицензирующих органов. В этом качестве выступают или местные органы, или органы, создаваемые правительством. Их решения могут быть оспорены в органы административной юстиции и суд. Могут предусматриваться согласительные процедуры (при принятии решений лицензирующим органом по заявлению лицензиата, соискателя лицензии), административный порядок рассмотрения жалоб на лицензиата со стороны третьих лиц. Рассмотрим лицензирование такого рода на двух примерах: розничной торговле алкоголем и обеспечении коммунальных услуг.
Лицензирование торговли алкоголем имеет самое широкое распространение и возникло в середине XIX века. Этот вид регулирования направлен на защиту общественного порядка и здоровья населения и управление социальной сферой. В настоящее время действуют Закон о лицензировании 2003 г. (Licensing Act 2003) и шотландский Закон о лицензировании 2005 г. (Licensing (Scotland) Act 2005), предусматривающие лицензирование деятельности по продаже алкоголя отдельно для четырех (в Англии) до семи (в Шотландии) различных видов деятельности, включая торговлю и деятельности предприятий общественного питания. Министром внутренних дел на основании ст. 182 Закона о лицензировании 2003 г. выпускаются Методические рекомендации по лицензированию, но сами процедуры осуществляются местными органами самоуправления или специально созданными местными органами. Лицензиатом выступает физическое либо юридическое лицо, или лицензируется определенное место осуществления деятельности.
Для получения лицензий предусмотрен нормативный порядок, при котором лицензиат, отвечающий лицензионным требованиям, может рассчитывать на получение лицензии. В Северной Ирландии число лицензий дополнительно квотируется, а в Англии и Уэльсе допускается принятие специальных правил, выпускаемых для определенной территории. Принятие таких правил подразумевает, что дальнейший рост числа лицензиатов негативно скажется на общественном порядке, и новая лицензия может быть выдана, только если в отношении соискателя эта презумпция будет опровергнута. Лицензия выдается на индивидуально-определенных для каждого лицензиата условиях (чаще всего, связанных с определением времени продажи алкоголя).
В истории Великобритании лицензирование новых видов деятельности вводилось в соответствии с текущей политикой Правительства. В 80 - 90-х годах XX в. в период правления консерваторов лицензирование получило новую сферу применения. В связи с масштабной приватизацией государственной собственности возникла необходимость в регулировании деятельности естественных монополий. До приватизации контроль над ними был предметом политических процессов, а не отдельной системы юридического регулирования <1>. Поэтому законодательство в сфере регулирования естественных монополий - поставщиков услуг для широких слоев потребителей отсутствовало.
--------------------------------
<1> Грехем К., Проссер Т. Контроль и регулирование экономической деятельности в Великобритании // Государственное регулирование экономической деятельности / А. Агапов, М. Базэкс, К. Грехем, Т. Коршунова, и др. М.: Юристъ, 2000. С. 86.

Первоначально выдача лицензий приватизированным предприятиям осуществлялась министерствами по рекомендации профильного ведомства. Такие лицензии были долгосрочными и предусматривали цену реализуемой продукции или порядок ее исчисления. В настоящее время в соответствии с отраслевыми законодательными актами (Utilities Act 2000, Energy Act 2004) лицензии монополистам в сфере коммунальных услуг выдаются, как правило, самими регуляторами. Кроме того, схема правового регулирования была распространена на любую деятельность в сфере электро-, водо-, газоснабжения.
Британское законодательство содержит небольшое число норм материального и процессуального характера, касающихся условий и порядка определения условий лицензии <1>. Особенностью британского регулирования в этой сфере является принятие каждым лицензиатом индивидуально установленного перечня условий для каждой лицензии, при том, что существуют типовые лицензионные условия, которые в каждом случае дополняются и уточняются. Лицензирование, при котором лицензионные условия принимались добровольно, путем согласования и подписания лицензионных условий, соответствовало правовым традициям Великобритании, в которой отсутствует разветвленная сеть входящих в состав исполнительной власти регулирующих органов, а императивное административное регулирование применяется в гораздо меньших объемах, чем в США и на континенте. В настоящее время механизм согласования условий лицензии задействуется в меньшей степени, поскольку число лицензиатов существенно возросло.
--------------------------------
<1> Thatcher M. Institution, Regulations and Change: New Regulatory Agencies in British Privatized Utilities. Hugh Berrington Britain in the Nineties: The Politics of Paradox. Routledge, 1998. P. 127.

Что же касается порядка лицензирования в данной области, то он укладывается в рамки описанной схемы. В выдаче лицензии в сфере газо- и электроснабжения может быть отказано, если:
- заявитель является неплатежеспособным;
- любое лицо, указанное им в заявлении, дисквалифицировано, имеет неисполненные обязательства в регулируемой сфере, наложенные судом или регулятором;
- ранее у заявителя была отозвана лицензия или был дан отказ в ее выдаче.
Регулятор рассматривает заявления о выдаче лицензии и принимает решение о предоставлении или непредоставлении лицензии в течение 45 рабочих дней. Этот срок может быть значительно увеличен, если имеется потребность в дополнительной информации или заявителем информация по запросу регулятора предоставляется с опозданием.
Британское законодательство предусматривает как более сложную схему изменения условий лицензии (с участием Комиссии по конкуренции), так и более простую (с участием лицензиата и регулятора). Условия лицензии после ее выдачи могут быть изменены с согласия лицензиата, а при наличии спора с регулятором рынка такой спор разрешается Комиссией по конкуренции (Competition commission). Последняя вправе требовать от регулятора изменить условия лицензии, если установит, что они противоречат публичным интересам <1>. Однако следует отметить, что большая часть споров разрешается при согласовании позиций лицензиата и регулятора.
--------------------------------
<1> Bradley A., Ewing K. Constitutional and Administrative Law. Vol. 1. Pearson Education, 2007. P. 310.

После выдачи лицензии регулятор осуществляет контроль над деятельностью лицензиата, имеет право проводить проверки и выдавать обязательные предписания. За нарушение условий лицензии регулятором в отношении лицензиата могут быть применены финансовые санкции. Регулятором ведется Электронный государственный реестр (Electronic Public Register), в который включаются лицензионные условия в действующей редакции. ЭГР не заменяет государственный реестр, ведущийся ведомством в письменной форме, который считается действительным в случае обнаружения противоречий в электронной и бумажной версиях. Кроме того, регулятор уполномочен в административном порядке рассматривать споры, касающиеся условий подключения и заключения договоров с поставщиками услуг. Срок рассмотрения таких споров может достигать трех месяцев, что значительно меньше срока рассмотрения дела в суде.
В свою очередь, лицензиат приобретает дополнительные обязанности, связанные с получением лицензии. Он обязан разработать правила предоставления услуг и порядок определения их стоимости и в дальнейшим следовать им.
Регулятор вправе отозвать лицензию, уведомив об этом лицензиата в письменном виде не менее чем за 30 дней, с его письменного согласия, а также при совершении правонарушений:
- если любая сумма, подлежащая уплате лицензиатом в адрес регулятора в связи с осуществлением лицензируемого вида деятельности, не оплачена в течение 30 дней с момента возникновения обязательства и в течение 14 дней после получения лицензиатом соответствующего уведомления регулятора;
- в случае неисполнения в течение 3 месяцев предписаний и решений регулятора;
- в случае неуплаты лицензиатом в течение 3 месяцев штрафов, наложенных регулятором;
- в случае неисполнения лицензиатом решения суда, комиссии по конкуренции и министра;
- в случае неосуществления лицензируемого вида деятельности в течение 3 лет.
Устанавливается и сокращенный 24-часовой срок отзыва лицензии для случаев несостоятельности лицензиата.
В отношении деятельности, не относящейся к предпринимательской, сфера применения лицензирования также очень широка. Так, только в 1987 г. были отменены лицензии на владение собаками. В Великобритании действуют уникальные схемы регулирования.
В соответствии со ст. 363 Закона о связи 2003 г. (Communications Act 2003) владельцы жилых и коммерческих помещений обязаны уплачивать лицензионный сбор за просмотр телепрограмм. Лицензия требуется для использования любого оборудования, позволяющего принимать телевизионный сигнал: телевизора, DVD или видеомагнитофона, компьютера, ноутбука или мобильного телефона. Контроль за уплатой сборов осуществляется Британской широковещательной корпорацией (BBC), играющей в этом случае роль уполномоченного органа. Каждый владелец помещения обязан либо уплатить сбор, либо задекларировать, что не пользуется оборудованием, позволяющим принимать телевизионный сигнал. В праве Великобритании лицензионный сбор классифицируется в качестве налога, уклонение от его уплаты является уголовным преступлением и наказывается штрафом. Считается, что лицензирование просмотра телепрограмм обеспечивает фискальные интересы государства по финансированию независимого телевидения.
Лицензирование организации праздников, проводимое в Англии и Уэльсе на основе ст. ст. 98 - 110 Закона о лицензировании 2003 г., осуществляется в отношении лиц, организующих общественные развлечения (музыку, танцы, спортивные мероприятия на крытых площадках), продажу алкоголя или его распространение среди членов закрытого клуба, общественное питание между 11 вечера и 5 утра. В этом случае лицо обязано уведомить орган местного самоуправления, который вправе запретить проведение мероприятий лишь в случае возможных общественных беспорядков и угрозы общественному спокойствию. Подход, при котором государственное регулирование минимально, позволяет органам местного самоуправления и полиции иметь актуальную информацию об общественных мероприятиях, расширяет сферу правового регулирования социальных отношений.
Сфера применения сертификации в Великобритании уже сферы лицензирования. Сертификация осуществляется в отношении имущества: спортивных объектов, игрового оборудования и иных объектов, названных ранее. Кроме того, объектом сертификации может быть и деятельность физических лиц. Как правило, сертификация осуществляется по упрощенным по отношению к лицензированию правилам. Так, местными органами сертифицируется деятельность торговцев-разносчиков, от которых требуется только уплата специального сбора, в то время как деятельность уличных торговцев подлежит лицензированию. Если орган местного самоуправления не может отказать в сертификации разносчика, то в лицензии на уличную торговлю может быть отказано или она может быть выдана на иных условиях по сравнению с теми, которые запрашивает заявитель, если уполномоченный орган сочтет такое решение надлежащим.
Закон об огнестрельном оружии 1968 г. (Firearms Act 1968) предусматривает сертификацию владения огнестрельным оружием, при которой каждая единица вносится в сертификат либо лицо, получившее сертификат, может быть не ограничено в количестве приобретенных им единиц оружия. Механизм, при котором сертификат выдается лишь лицам, обосновавшим необходимость владения оружием (например, в силу профессии или увлечения) предоставляет полиции как органу сертификации широкие дискреционные полномочия по выдаче сертификата, установлению условий хранения оружия и проверке их соблюдения, а также отзыву сертификата. Сертификат имеет национальный характер, что предусматривает выдачу специального удостоверения лицам, покупающим оружие за пределами Великобритании либо осуществляющим его вывоз.
Режим сертификации может быть и иным: так, в отношении солиситоров действует существенный объем правил, регулирующих их профессиональную деятельность, а сами сертификаты подтверждаются ежегодно. В данном случае сертификация изначально была призвана показать иной по сравнению с лицензированием характер регулирования: если лицензия снимала запрет и дозволяла запрещенную деятельность, то наличие документа (сертификата) показывало исключительные профессиональные способности его обладателя <1>.
--------------------------------
<1> Jackson J. Hanlon G. Last Orders at the Bar? Competition, Choice and Justice for All - The Impact of Solicitor-advocacy // Oxford Journal of Legal Studies. 1999. Vol. 19. P. 570.

Среди различных видов разрешений следует выделить разрешения на строительство. Базовым законодательным актом в сфере градостроительства - Законом о городском и сельском планировании 1990 г. (Town and Country Planning Act 1990) предусмотрена разработка градостроительных регламентов территорий и согласование строительства, осуществляемого с отступлением от них, с местными органами. Строительные правила устанавливают требования к перепланировке или реконструкции зданий, а также определяют пригодность строений для бизнеса. Широко используются "дедушкины оговорки" или нормы о недопустимости обратного действия нормативных актов. В связи с этим основанный ранее бизнес освобождается от обязанностей по приведению строения в соответствие с современными правилами. Однако новые предприятия не имеют права использовать старые здания, не приведя их в соответствие с актуальным законодательством. Виды деятельности, осуществляемые на конкретной территории, а также размещение парковок, внешний вид строений и указателей регулируются правилами размещения объектов. Разрешение на строительство требуется для постройки новых зданий, существенного изменения существующих строений или характера их использования. В отношении ряда объектов, например, производственных и складских помещений, работы могут осуществляться без получения нового разрешения, поскольку считается, что право на последующую перестройку уже предоставлено первоначальным разрешением.
Регистрация в Великобритании предполагает минимальное правовое регулирование на начальном этапе и контроль со стороны государственного органа в последующем. В регистрации, как правило, не может быть отказано. Например, регистрация избирателей осуществляется путем заполнения ими специальной формы и направления ее в офис избирательной комиссии. В области предпринимательской деятельности регистрация требуется, например, для хранения, приготовления, организации оборота и продажи продуктов питания. Регистрация широко применяется для регулирования деятельности различных медицинских специальностей, образовательных и финансовых учреждений. В налоговом ведомстве добровольно или при обороте свыше 77000 фунтов регистрируются плательщики НДС. Кроме того, регистрацию могут быть обязаны осуществлять и негосударственные субъекты: так, Закон об огнестрельном оружии 1968 г. наряду с полицейской регистрацией деятельности по торговле оружием (ст. 33), предусматривает обязанность дилера осуществлять регистрацию продажи оружия (ст. 40). Как правило, государственному органу предоставляются широкие полномочия по отзыву регистрации и запрету лицу заниматься зарегистрированными видами деятельности.
Таким образом, различия между терминами "лицензия" и "разрешение" в праве Великобритании незначительны. Оба они подразумевают разрешение компетентных органов на ведение определенной деятельности или бизнеса. Но термин "разрешение" чаще используется в отношении временных разрешений узкой направленности, а "лицензия" - в отношении постоянных разрешений на осуществление определенных видов деятельности.
Хотя разрешение (permit) представляет собой письменный документ, в то время как разрешение (permission) употребляется применительно к правовой концепции, а разрешение может быть как устным, так и письменным, в настоящее время различия между этими терминами исчезли.
Разница между лицензиями и сертификатами, удостоверяющими соответствие их владельцев каким-либо требованиям, состоит в том, что лицензирование подразумевает, чаще всего, осуществление коммерческой деятельности под контролем государства, сертификация же в большинстве случаев предусматривает упрощенную схему регулирования либо регулирование некоммерческой деятельности.
Аккредитация удостоверяет соответствие лица каким-либо требованиям и не относится к государственному регулированию.
Регистрация подразумевает внесение в определенный реестр или список. В регистрации не может быть отказано, кроме как в случае нарушения процедуры самим заявителем, однако после регистрации у госорганов возникают широкие полномочия в отношении лиц, прошедших государственную регистрацию.

§ 4. Разрешительная система
в Федеративной Республике Германия

Разрешительная система в ФРГ основывается на принципах, закрепленных законодательством ЕС, и предусматривает различные формы разрешительной деятельности, в том числе регистрацию, аккредитацию и лицензирование.
Регистрация предприятий и индивидуальных предпринимателей в ФРГ осуществляется уполномоченными на то районными судами. Эта процедура проводится в соответствии со строго установленными стадиями и занимает в общей сложности до 14 дней. Для регистрации предприятия, будь то компания или индивидуальный бизнес, будущий бизнесмен должен пройти последовательно пять этапов, каждый из которых характеризуется наличием своих собственных правоотношений между предпринимателем и представителями государственной власти.
На первом этапе осуществляется подготовка необходимых для регистрации и ведения бизнеса документов, пакет которых зависит от организационно-правовой формы предприятия. Документами, которые требуется оформить вне зависимости от формы, являются традиционно: устав организации (или устав ИП) и учредительный договор о создании компании (может также существовать в форме учредительного решения, если учредитель всего один).
На втором этапе подготовленные учредительные документы должны быть заверены у нотариуса, в чьи обязанности входит проверка оформления и комплекта необходимых документов. Следует отметить, что нотариус не обязан проверять достоверность подаваемых в документах сведений, такая обязанность лежит на самом предпринимателе, и в случае обнаружения заведомой ложности подобных сведений деятельность фирмы может быть приостановлена либо вовсе прекращена административным решением.
Размер нотариальных издержек напрямую зависит от размеров уставного капитала компании: чем больше сумма капитала, тем выше соответствующие издержки.
На третьем этапе осуществляется заполнение уставного капитала компании, т.е. открытие соответствующего счета в банке и оплата долей в соответствии с условиями учредительного договора. Следует отметить, что немецкое законодательство позволяет использовать уставный капитал в качестве актива компании после получения свидетельства о регистрации, что также отличает немецкую систему регистрации от ряда иных национальных систем, в которых уставный капитал компании лежит "мертвым грузом" и служит только в качестве обеспечения интересов кредиторов на случай возможного банкротства компании. Для открытия счета в банке необходимо личное присутствие директора компании, передоверие в данном случае не допускается. Банк, в свою очередь, проводит оценку финансового благополучия (due diligence) создаваемой компании, которая может длиться от одного дня до трех недель в зависимости от сложности процедуры due diligence и оперативности работы самого банка. Банк, не обнаруживший никаких проблем в финансовой картине предприятия, выдает специальную выписку об оплате уставного капитала, которая прилагается к пакету учредительных документов.
Следующим (четвертым) этапом является внесение записи о компании в специальный торговый реестр (Handelsregister) <1>. Выписка из реестра является по своей сути свидетельством о регистрации и фактически разрешает бизнесмену осуществлять предпринимательскую деятельность. С момента внесения компании в реестр компания считается зарегистрированной и наделенной право- и дееспособностью.
--------------------------------
<1> Возможны варианты перевода: хозяйственный реестр, коммерческий реестр.

Заключительным этапом является уведомление налоговых органов о регистрации компании посредством направления им копии выписки из реестра с присвоенным номером налогоплательщика. Помимо налоговых служб уведомлению подлежат и муниципальные органы, так как на них возложена часть государственных функций по взаимодействию с частным сектором.
Следует отметить, что факт нахождения записи о компании в реестре означает ее (компании) существование и функционирование. Исключение записи из реестра говорит о ликвидации компании, что подтверждается соответствующими нормами немецкого гражданского законодательства. Именно момент исключения записи о компании из реестра означает фактическое прекращение ее деятельности, даже в тех случаях, когда процедура ликвидации оказалась затянута во времени или не была доведена до конца. Исключение записи о компании из реестра подтверждается соответствующим документом суда, что призвано ликвидировать технические ошибки и неточности. Также нужно отметить, что в настоящее время реестр ведется в электронной форме и позволяет получать доступ к интересующим записям любому пользователю, зарегистрированному на официальном портале торгового реестра <1>.
--------------------------------
<1> URL: www.handelsregister.de.

Таким образом, регистрацию предприятий и организаций, а также индивидуальных предпринимателей в Германии можно с полной уверенностью относить к системе разрешительной деятельности. Только зарегистрированные в установленном порядке организации имеют право на осуществление предпринимательской деятельности. Также и некоммерческие организации, не зарегистрированные в установленном порядке, не считаются дееспособными и правоспособными, а следовательно, не могут быть наделены правами и нести обязанности. Прохождение процедуры регистрации означает на практике получение разрешения на ведение деятельности компании как коммерческого, так и некоммерческого происхождения.
Немецкая система аккредитации состоит из двух самостоятельных систем: аккредитация органов по оценке соответствия и аккредитация учебных и образовательных программ.
Первая система опирается в первую очередь на акты международного значения, регулирующие вопросы аккредитации. Международные стандарты ISO-IEC 17011 и ISO-IEC 17025 достаточно подробно определяют требования, предъявляемые к органам по аккредитации и к самой процедуре аккредитации, а немецкий законодатель на эти требования активно ссылается.
17 декабря 2009 г. в ФРГ была учреждена компания Deutsche Akkreditierungsstelle GmbH (ООО "Немецкая организация по аккредитации", далее - НОА) <1>, ставшая последователем Немецкой калибровочной организации. Компания стала уникальной в своем роде - будучи негосударственной организацией, она была наделена государственными функциями по осуществлению аккредитации в соответствии с Законом ФРГ от 31 июля 2009 г. "Об органе по аккредитации" <2>. Весьма своеобразна и организационная форма этой компании - будучи обществом с ограниченной ответственностью (GmbH), компания не преследует коммерческих целей, о чем говорится в ее уставе. Учредителями компании является Германия, ее федеральные земли, а также представители немецкой промышленности.
--------------------------------
<1> URL: http://www.dakks.de/.
<2> Akkreditierungsstellengesetz vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2625), das zuletzt durch Artikel 4 Absatz 82 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. I S. 3154)  worden ist.

Основной задачей НОА является аккредитация органов по оценке соответствия (лабораторий, сертифицирующих организаций), что означает признание их деятельности соответствующей требованиям компетентности и профессионализма. НОА имеет право аккредитовать иностранные органы по оценке соответствия в случаях и порядке, которые предусмотрены международными нормами.
Правовой основой деятельности НОА являются международные стандарты ISO-IEC 17011 и ISO-IEC 17025, Регламент 765/2008 Европейского парламента и Совета Европейского союза, устанавливающий требования к аккредитации и надзору в отношении продукции, размещаемой на рынке ЕС, и отменяющий Регламент (ЕЭС) 339/93 <1>, Закон ФРГ "Об органе по аккредитации", подзаконные акты о наделении НОА отдельными государственными полномочиями.
--------------------------------
<1> Regulation (EC) N 765/2008 of the European Parliament and of the council of 9 July 2008 "Setting out the requirements for accreditation and market surveillance relating to the marketing of products and repealing Regulation (EEC) No 339/93". URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:218:0030:0047:en:PDF.

Деятельность НОА основывается на принципах объективности, независимости, конфиденциальности, беспристрастности и компетентности. При осуществлении своих обязанностей НОА не зависит от государственных органов и организаций, все без исключения субъекты, планирующие пройти процедуру аккредитации, имеют право обратиться к организации для получения необходимой информации.
Следует отметить, что аттестаты об аккредитации, выдаваемые НОА, признаются во всех странах, с которыми Германия заключила международные соглашения о признании аттестатов. В круг таких стран входят все государства - члены ЕС, а также ряд государств, в Европейский союз не входящих.
Прохождение аккредитации органами по оценке соответствия является в Германии необходимым условием их функционирования, следовательно, аккредитация органов по оценке соответствия является видом разрешительной деятельности.
Вторая система, аккредитация учебных и образовательных программ, принципиально отличается от первой системы в связи с тем, что аккредитации подлежит не субъект правоотношений, как мы это наблюдаем в первой системе, а образовательные программы, то есть объект.
Аккредитация образовательных программ необходима для обеспечения их соответствия меняющимся условиям современности, органом, ответственным за подобный вид аккредитации, является Немецкий совет по аккредитации образовательных программ (Der Akkreditierungsrat <1>, далее по тексту - НСА). В соответствии с рекомендациями НСА аккредитация используемых образовательных программ должна проводиться не реже одного раза в пять лет, а внедряемых программ - в момент их внедрения.
--------------------------------
<1> URL: http://www.akkreditierungsrat.de/index.php?id=44&L=0.

НСА разрабатывает критерии, по которым должна производиться аккредитация образовательных программ, а оценку соответствия этим критериям проводят специальные подразделения НСА - Агентства НСА по аккредитации, которых в настоящее время в Германии шесть.
Процедура аккредитации образовательных программ состоит из трех последовательных этапов, следующих строго один за другим. На первом этапе образовательное учреждение направляет заявление об аккредитации образовательной программы в одно из Агентств НСА с кратким описанием содержания аккредитуемой программы. После этого на втором этапе Агентство НСА принимает решение о проведении аккредитации либо о соответствующем отказе, о чем уведомляет заявителя. На этом же этапе, в случае принятия положительного решения, Агентство НСА формирует рабочую группу из числа специалистов - экспертов Агентства. После этого рабочая группа посещает образовательное учреждение и осуществляет оценку программы с точки зрения ее соответствия критериям, разработанным НСА. На третьем этапе рабочая группа составляет подробный аналитический отчет об оценке, который направляется в комиссию Агентства. Именно комиссия принимает решения относительно аккредитации, решение может предстать в трех вариантах: аккредитовать программу, отказать в аккредитации и аккредитовать на определенный срок. Решение комиссии должно быть доведено до сведения заявителя, который, в свою очередь, имеет право обжаловать результаты оценки или содержание отчета непосредственно в НСА. Аккредитованные образовательные программы могут быть использованы в образовательной деятельности, в то время как для неаккредитованных программ это невозможно. Таким образом, аккредитация той иной образовательной программы дает право образовательному учреждению на ее использование, а следовательно, аккредитация образовательных программ также может быть отнесена к системе разрешительной деятельности.
Лицензирование как одна из форм разрешительной деятельности в Германии обладает своей спецификой в сравнении с другими экономически развитыми странами. Основным принципом данной формы является отсутствие в стране единого лицензирующего органа. В каждой из лицензируемых сфер хозяйственной деятельности за лицензирование отвечает свой орган или организация, который, как правило, наделен и другими полномочиями. Вопросы получения, пролонгирования, отмены действия лицензии, а также все связанные с этим вопросы регулируются нормами отраслевых актов. К примеру, выдача лицензий, связанных с оказанием населению телекоммуникационных услуг, регулируется Законом ФРГ "О телекоммуникациях" от 25 июля 1996 г. с последними изменениями от 1 июля 2013 г. <1>. В соответствии с данным актом, органом, ответственным за вопросы, связанные, в частности, с лицензированием, является Немецкий орган телекоммуникационного и почтового сообщения, подотчетный Федеральному министерству экономики и труда.
--------------------------------
<1> Telekommunikationsgesetz vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190), das durch Artikel 4 Absatz 108 des Gesetzes vom 7. August 2013 (BGBl. IS. 3154)  worden ist.

Всего в Германии существует несколько видов предпринимательской деятельности, занятие которыми требует наличия лицензии или аналогичного разрешающего документа <1>. К подобным видам можно отнести, в частности:
--------------------------------
<1> Примечание: в немецких законодательных актах и соответствующей литературе можно встретить как термин Lizens, так и Erlaubnis. В первом случае он означает лицензию, во втором - разрешительный документ, что в контексте, однако, означает примерно одно и то же.

- кадровый лизинг (предоставление предприятию наемной рабочей силы за определенную плату) - в данном случае предприятие, оказывающее услуги по кадровому лизингу, обязано получить соответствующее разрешение у Ведомства по трудоустройству федеральной земли;
- капитальное строительство и разработку строительных документов;
- частную охранную деятельность;
- отдельные виды розничной торговли (торговлю мясом и мясной продукцией, торговлю оружием и боеприпасами, позвоночными животными, алкогольной/спиртосодержащей продукцией, медикаментами и медицинской техникой, и т.д.);
- финансово-кредитную деятельность - в данном случае необходимо получить разрешение Федерального управления финансового надзора (Bundesanstalt  Finanzdienstleistungsaufsicht);
- страховую деятельность - в данном случае разрешение выдается также Федеральным управлением финансового надзора;
- организацию грузовых перевозок на транспортных средствах, максимальная разрешенная масса которых превышает 3,5 тонны (ТС категории C) - в данном случае необходимо получение разрешения Транспортного ведомства;
- содержание частных лечебно-оздоровительных учреждений;
- организацию пассажирских перевозок - вопросами лицензирования данного вида деятельности занимается также Транспортное ведомство Германии. Следует отметить особенную важность данного вида предпринимательства - в ФРГ функционирует специальный уполномоченный орган по защите интересов пассажиров;
- отдельные виды производства (производство оружия, сильнодействующих, наркотических препаратов и прекурсоров, добыча радиоактивных веществ, добыча природных ресурсов и полезных ископаемых и т.д.);
- отдельные виды обработки, переработки, утилизации и захоронения.
Помимо перечисленных форм разрешительной деятельности, ориентированных на предпринимателей, в Германии существует и так называемая четвертая форма, ориентированная на граждан, не занимающихся предпринимательской деятельностью. Граждане Германии, живущие повседневной жизнью и не занимающиеся бизнесом, также иногда становятся субъектами разрешительной системы, то есть тех правоотношений, которые возникают в связи с предоставлением права на осуществление какой-либо деятельности.
В качестве наиболее показательного примера можно привести право на управление транспортным средством.
Германия, как известно, обладает высокой культурой вождения транспортных средств, что во многом является заслугой строгой разрешительной системы получения водительского удостоверения.
Основным условием получения водительского удостоверения согласно законодательству Германии является достижение определенного возраста для управления конкретным видом транспортного средства, а именно: для мотоцикла - 16 лет, для автомобиля 18 лет, для грузового транспорта и пассажирских автобусов - 21 год.
Лицо, решившее приобрести водительское удостоверение, должно в первую очередь пройти соответствующее обучение в школе вождения. Для записи в школу вождения (автошколу, мотошколу) гражданин должен предоставить ее руководству комплект документов: удостоверение личности, медицинскую справку с результатами проверки зрения (подобные справки могут выдавать не только медицинские учреждения, но еще и оптические салоны, имеющие разрешительный документ на проведение проверок зрения); четыре фотографии гражданина; заявление в местные органы власти о намерении получить водительское удостоверение. Весьма интересным является то обстоятельство, что водительское удостоверение изготавливается вскоре после получения заявления местными органами, однако гражданин не получит его на руки до тех пор, пока не сдаст водительский экзамен. Последним документом в этом списке является свидетельство о прохождении курсов оказания первой помощи.
Собранный пакет документов передается в школу, где хранится до завершения процесса обучения.
Обучающий процесс состоит из теоретической и практической частей, что в принципе весьма характерно для любой национальной системы обучения вождению и не нуждается в специальном анализе.
Ученик, завершивший обучение, должен сдать экзамен на знание теории и практики вождения в специальном экзаменационном подразделении организации, занимающейся экспертизой в области дорожного транспорта. В настоящее время данная функция осуществляется компанией DEKRA <1>, представляющей собой ассоциацию независимых авто- и мотоэкспертов. Именно ей автошкола передает документы ученика (кроме заявления о намерении получить удостоверение - оно, в свою очередь, передается в местные органы).
--------------------------------
<1> URL: http://www.dekra.de.

Теоретический экзамен проходит в форме теста, который оценивается в баллах. Максимальная оценка - 110 баллов, а для успешного прохождения теста необходимо набрать хотя бы 100. Следует отметить, что в настоящее время тесты проводятся на компьютерах, без использования бумажной формы.
Практический экзамен проводится с участием инструктора по вождению и экзаменатора. Экзаменатор проверяет умения ученика посредством просьбы совершить определенные маневры, такие как поворот, разворот, остановка и т.д. Участие инструктора необходимо для предупреждения возникновения и развития экстремальной ситуации по вине ученика. Вмешательство инструктора в процесс управления ТС означает провал экзамена.
Следует отметить, что практический экзамен на проверку навыков вождения в Германии не включает в себя такой ставшей традиционной для России формы, как "площадка": все навыки парковки, разворота в ограниченном пространстве, въезда на эстакаду и т.д. приобретаются в процессе обучения в городе и проверяются там же.
Количество попыток на сдачу как теоретического, так и практического экзаменов ограничено. Если ученик исчерпает лимит своих попыток, обучение нужно проходить заново.
Ученик, успешно сдавший теоретический и практический экзамены на получение водительского удостоверения, получает на руки специальный документ с отметками о пройденных экзаменах. Данный документ обменивается в местном органе власти на готовое к тому моменту водительское удостоверение. Получившему удостоверение гражданину разрешается управлять транспортным средством.
В связи с получением водительского удостоверения еще один вопрос становится весьма актуальным - регистрация транспортного средства, которая также имеет определенное отношение к разрешительной системе. Регистрация транспортного средства разрешает его эксплуатацию, транспортные средства без регистрационных номерных знаков и технических документов не допускаются к эксплуатации (за некоторыми исключениями), а следовательно, и ее можно отнести к разрешительной деятельности.
Рассмотрим процедуру регистрации транспортных средств в Германии чуть более подробно.
В каждом районе федеральных земель Германии функционирует специальное ведомство, занимающееся вопросами выдачи регистрационных номеров. В одних федеральных землях оно носит имя Zulassungsstelle (ведомство по допуску транспортных средств к эксплуатации), в других -  (учреждение по допуску ТС к эксплуатации. Принципиальной разницы между этими терминами нет. Для того чтобы получить регистрационные номерные знаки на ТС, владелец транспортного средства обязан вначале его застраховать. Страхование транспортных средств в Германии довольно специфично. Оно состоит из трех систем страхования: обязательного страхования, неполного комплексного страхования и полного комплексного страхования. Обязательное страхование транспортного средства регулируется Законом ФРГ "Об обязательном страховании ответственности, связанной с эксплуатацией транспортных средств" от 5 апреля 1965 г. с последними изменениями от 24 апреля 2013 г. <1>. Данный Закон обязывает каждого владельца транспортного средства застраховать его на случай возникновения обстоятельств, наносящих физический и моральный ущерб физическим лицам, а также ущерб объектам собственности. Размер выплат по системе обязательного страхования рассчитывается следующим образом: выплата по страховым случаям, связанным с причинением ущерба жизни и здоровью граждан, - 7,5 млн. евро; выплаты по случаям, связанным с нанесением ущерба собственности, - 1,12 млн. евро, по случаям, требующим возмещение морального ущерба, - 50 тыс. евро. Следует отметить, что данные суммы установлены на законодательном уровне и являются минимальными, страховая компания вправе предлагать своим клиентам приобретение страхового расширения - подобное условие позволяет многократно увеличить размеры выплат, однако стоимость полиса при страховом расширении также возрастает.
--------------------------------
<1> Pflichtversicherungsgesetz vom 5. April 1965 (BGBl. I S. 213), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 24. April 2013 (BGBl. I S. 932)  worden ist. URL: http://www.gesetze-im-internet.de/pflvg/BJNR102130965.html.

Система комплексного страхования отличается от системы обязательного страхования и формируется, в отличие от первой системы, не законодателем, а страховыми компаниями, которые самостоятельно определяют условия страхования и строят отношения с застрахованными лицами.
Неполное комплексное страхование (Teilkasko) позволяет получить страховую выплату в связи с угоном ТС, его взломом или соответствующими попытками. Неполное комплексное страхование также позволяет застраховать отдельные серийные детали машины, такие как колеса.
Полное комплексное страхование помимо вышеуказанных страховых случаев может содержать и такие выплаты, как ремонт ТС виновника аварии, возмещение в связи с актами вандализма, "парковочные царапины" и т.д.
Страховой полис застрахованного лица имеет специальный страховой номер, с которым необходимо обратиться в регистрационное ведомство, где следует написать заявление о регистрации и оплатить сбор-пошлину. После этого гражданину - владельцу ТС выдается регистрационный документ, в котором указана буквенно-цифровая комбинация, она и является государственным регистрационным номерным знаком. Само ведомство не изготавливает металлическую пластинку с номером, гражданину следует обратиться в специальный магазин-мастерскую (в основном такие магазины находятся на территории ведомства), в котором ему изготовят пластинку на основе выданного регистрационного документа. Однако выдача пластинки - еще не конец процедуры. С готовой пластинкой гражданину следует повторно обратиться в регистрационное ведомство, которое проверяет правильность номеров на пластинке и наклеивает на нее специальный стикер с указанием федеральной земли и района, к которому принадлежит ведомство. На этом этапе транспортное средство считается зарегистрированным и годным к эксплуатации.
Отметим интересный факт. В Федеративной Республике Германия существуют так называемые запрещенные комбинации - это буквенно-цифровые комбинации, которые Федеральное правительство ФРГ не рекомендует к использованию. Мотив такого запрещения - наличие в аббревиатуре номеров букв и цифр, которые могут вызвать ассоциации с национал-социалистическим прошлым Германии. Так, например, в номерах не должна фигурировать аббревиатура NS, вызывающая, по мнению государственного руководства Германии, ассоциацию со словом Nazional-Sozialismus - национал-социализм. По этой же причине недопустимы аббревиатуры HH (Heil Hitler - да здравствует Гитлер), SH (Sieg Heil - да здравствует победа, распространенное нацистское приветствие времен Второй мировой войны), SS (Schutzstaffel - военизированный охранный отряд СС), HJ (Hitlerjugend - молодежная организация "Гитлерюгенд").
Помимо получения водительского удостоверения и регистрации транспортного средства граждане Германии могут становиться субъектами и других разрешительных правоотношений, в качестве примера можно привести получение лицензии рыболова. Данные правоотношения обладают детальной спецификой и регулируются специальными нормативными актами.

Глава 14. ОПЫТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ
СИСТЕМЫ В СТРАНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

§ 1. Законодательное регулирование
разрешительной системы в странах СНГ

Одним из приоритетных направлений государственной политики стран постсоветского пространства в последние десятилетия является создание максимально благоприятных условий для предпринимательской деятельности. Улучшение климата предпринимательской активности в стране, предоставление равных условий на рынке для всех хозяйствующих субъектов, качественное улучшение методов и механизмов государственного управления, устранение административных барьеров, повышение конкурентоспособности экономики стали краеугольными камнями проводимых в отдельных государствах реформ, а также магистральным вектором сотрудничества в рамках интеграционных образований <1>.
--------------------------------
<1> Так, Стратегия экономического развития Содружества Независимых Государств на период до 2020 года, утвержденная решением Совета глав правительств СНГ от 14 ноября 2008 г., указывает, что общими целями государств - участников СНГ являются формирование согласованных условий для обеспечения устойчивого развития экономики; повышение благосостояния населения; развитие образования, здравоохранения, науки и культуры; обеспечение экономической, энергетической, продовольственной и экологической безопасности; создание условий для формирования и развития рыночных отношений, обеспечение равных возможностей и гарантий для всех субъектов хозяйственной деятельности; создание благоприятного инвестиционного климата для совместного использования финансовых ресурсов государств - участников СНГ, обеспечивающих развитие конкурентоспособного производства, транснациональных корпораций, финансово-промышленных групп и других субъектов хозяйственной деятельности; обеспечение доступа к товарным, трудовым и фондовым рынкам, а также к информации; создание системы поддержки и взаимовыгодного использования имеющихся стратегических ресурсов, транспортных коммуникаций и производственных мощностей; взаимовыгодное и согласованное развитие производственной специализации и кооперирования; осуществление структурно-технологической перестройки национальной экономики государств в целях повышения эффективности производства; сохранение и развитие трудового и интеллектуального потенциалов.
В рамках евразийской интеграции ст. 67 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. устанавливает в качестве одного из принципов либерализации торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций оптимизацию внутреннего регулирования, поэтапное упрощение и (или) упразднение избыточного внутреннего регулирования, в том числе разрешительных требований и процедур для поставщиков, получателей услуг, лиц, осуществляющих учреждение или деятельность, и инвесторов с учетом наилучшей международной практики регулирования конкретных секторов услуг.

Именно с совершенствованием разрешительной системы связывается улучшение делового климата и снижение административных барьеров. Как указывается в Концепции дальнейшего реформирования разрешительной системы Республики Казахстан на 2012 - 2015 гг., утвержденной Постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 июля 2012 г. N 929, "разрешительная система в числе прочих основных факторов анализируется инвесторами при оценке возможностей инвестирования в Казахстан. Сохранение прежней, устаревшей модели тотального санкционирования бизнеса не позволяет достичь ощутимого прогресса. Проведение скорейших эффективных реформ разрешительной системы позволит Казахстану существенно улучшить свои позиции в мировой экономике. Отечественный бизнес получит конкурентные преимущества, а иностранные инвесторы - дополнительные стимулы для вложения средств в экономику Казахстана". В Указе Президента Азербайджанской Республики от 26 октября 2011 г. N 509 "О некоторых вопросах в связи с системой специального разрешения (лицензии) и разрешения, требуемого для занятия определенными видами предпринимательской деятельности" <1> подчеркивается, что необходимость получения многочисленных разрешений от различных государственных органов для занятия предпринимательской деятельностью отрицательно влияет на развитие предпринимательства, рост занятости и процесс инвестирования в экономику. Существующая система лицензирования, как отмечается в Указе Президента Азербайджанской Республики от 2 сентября 2002 г. N 782 "О совершенствовании Правил выдачи специального разрешения (лицензии) на некоторые виды деятельности", превратилась в средство давления государственных органов, предоставляющих специальное разрешение, на занятие предпринимательской деятельностью, а в некоторых случаях создавала условия для взяточничества.
--------------------------------
<1> Газета "Азербайджан". 2011. N 238.

Несовершенство разрешительной системы в отдельных государствах постсоветского пространства отмечается, например, в программных документах Содружества Независимых Государств как сдерживающий фактор экономического развития. Так, согласно протокольному решению Экономического совета СНГ "О состоянии конкуренции на рынке телекоммуникаций государств - участников СНГ" от 18 ноября 2010 г. "в большинстве государств - участников СНГ сохраняется довольно сложная административная система получения разрешений (лицензий) на право осуществления деятельности в области связи, которая базируется на лицензировании конкретных услуг электросвязи с указанием технологий их оказания. Так, указание в лицензиях на возможность оказания услуг с использованием только определенного стандарта (например, для услуг подвижной связи - GSM или UMTS) в значительной мере ограничивает операторов связи в возможности максимально эффективно использовать такой ограниченный ресурс, как радиочастотный спектр, а также улучшать качество и расширять перечень предоставляемых услуг электросвязи. Кроме того, необходимость получения лицензии на каждую отдельную услугу электросвязи также является сдерживающим фактором в быстром выведении на рынок инновационных продуктов и сервисов, в том числе конвергентных...". Причиной затруднений при формировании единой транспортной политики в рамках СНГ, как указывается в Рекомендациях по законодательному обеспечению развития транспортной инфраструктуры, принятых 3 декабря 2009 г. на 3-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, выступают разнородные двусторонние соглашения, заключенные между отдельными государствами-участниками, часть из которых предполагает разрешительную систему осуществления перевозок и квотирование числа выдаваемых разрешений. Правовые режимы, создаваемые этими двусторонними соглашениями, противоречат созданию в рамках Содружества зоны свободной торговли и общего транспортного пространства. В результате вместо стимулирования торговли и экономического роста процесс транспортировки сам превращается в торговый барьер и препятствует полноценному экономическому сотрудничеству как в рамках СНГ, так и между Содружеством и другими странами, в первую очередь государствами Европейского союза.
Законодательство государств постсоветского пространства в разрешительной сфере нельзя назвать единообразным и гармонизированным. В силу как конкретных исторических условий, факторов развития правовой системы в целом, так и задач построения инновационной экономики в различных государствах сложились различные системы регулирования отношений в рассматриваемой области. В некоторых странах действуют специальные законодательные акты, регулирующие разрешительную систему в целом, в других - принимаются нормативные правовые акты, посвященные отдельным видам разрешений.
В Молдове, Узбекистане, Таджикистане, Казахстане и Кыргызстане в период с 2011 г. по настоящее время приняты законодательные акты о разрешительной системе <1>. В Азербайджане, Армении, Республике Беларусь, Туркменистане, так же как и в Российской Федерации, действуют законы и иные нормативные правовые акты об отдельных видах разрешений <2>.
--------------------------------
<1> Закон Республики Узбекистан от 20 декабря 2012 г. 3 зру-341 "О разрешительных процедурах в сфере предпринимательской деятельности", Закон Республики Таджикистан от 2 августа 2011 г. N 751 "О разрешительной системе", Закон Кыргызской Республики от 19 октября 2013 г. N 195 "О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике", Закон Республики Молдова от 22 июля 2011 г. N 160 "О регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения", Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 г. N 202-У ЗРК "О разрешениях и уведомлениях".
<2> Постановление Кабинета министров Азербайджанской Республики от 30 июня 2000 г. N 111 "Об утверждении случаев выдачи специального согласия (лицензии) или разрешения на пользование недрами на основании прямых переговоров"; Постановление Кабинета министров Азербайджанской Республики от 11 апреля 2000 г. N 64 "О порядке выдачи разрешения на распространение в Азербайджанской Республике зарубежных периодических печатных изданий, постоянное местопребывание учредителей или редакций которых находится за пределами Азербайджанской Республики"; Закон Республики Армения от 31 января 2003 г. N ЗР-512 "Об аудиторской деятельности"; Указ Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. N 450 "О лицензировании отдельных видов деятельности"; Закон Туркменистана от 21 мая 2011 г. N 197-ГУ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и др.

Одной из первых стран постсоветского пространства, принявшей единый законодательный акт о разрешительной системе, являлась Украина. При этом она придерживалась жесткой, строго урегулированной системы регуляции отношений, возникающих между органами государственной власти и субъектами предпринимательской деятельности в связи с получением необходимых для осуществления предпринимательской деятельности разрешений. Разрешительную систему в сфере хозяйственной деятельности ст. 1 Закона Украины от 6 сентября 2005 г. N 2806-ГУ "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности" <1> понимает как совокупность урегулированных законодательством отношений, возникающих между разрешительными органами, государственными администраторами и субъектами ведения хозяйства в связи с выдачей документов разрешительного характера, переоформлением, выдачей дубликатов, аннулированием документов разрешительного характера.
--------------------------------
<1> Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР). 2005. N 48. Ст. 483.

Указанным Законом Украины были определены основополагающие принципы в разрешительной сфере:
- принцип организационного единства: выдача документов разрешительного характера (переоформление, выдача дубликатов, аннулирование) субъектам хозяйствования осуществляется в установленном законодательством порядке в разрешительном центре государственным администратором путем взаимодействия с представителями местных разрешительных органов <1>;
--------------------------------
<1> 13 мая 2014 г. Законом Украины N 1252-VII данный принцип был скорректирован, а именно был уточнен перечень представителей разрешительных органов, взаимодействующих с государственным администратором. Таковыми являются центральные органы исполнительной власти, государственные коллегиальные органы, местные и региональные разрешительные органы.

- принцип молчаливого согласия: субъект ведения хозяйства приобретает право на проведение определенных действий относительно осуществления хозяйственной деятельности или видов хозяйственной деятельности без получения соответствующего документа разрешительного характера, при условии если субъектом ведения хозяйства или уполномоченным им лицом поданы в установленном порядке заявление и документы в полном объеме, но в установленный законом срок документ разрешительного характера (или решение об отказе в его выдаче) не выдан или не направлен.
Следует отметить, что указанные принципы используются при законодательном регулировании разрешительной системы практически во всех государствах постсоветского пространства. В Законе Республики Молдова от 22 июля 2011 г. N 160 "О регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения", помимо указанных принципов и общих принципов законности и равенства прав и законных интересов всех заинтересованных субъектов, представляют интерес принципы: прозрачности и прогнозируемости разрешительных документов, необходимых для инициирования, осуществления и/или прекращения предпринимательской деятельности; декларирования заявителем разрешительного документа под личную ответственность; соблюдения условий, предусмотренных настоящим Законом и нормативной базой о едином окне; сбалансированности (пропорциональности) между интересами общества и правами заявителей при проведении контроля за соблюдением условий разрешения. Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 г. N 202-У ЗРК "О разрешениях и уведомлениях" к основным принципам государственного регулирования в сфере разрешений и уведомлений также относит свободу от коррупции. Также последним в качестве базовых упоминаются и такие принципы, как баланс интересов потребителей, предпринимателей и государства; обоснованность и эффективность введения разрешительного или уведомительного порядка; взаимная ответственность. Построение разрешительной системы на указанных принципах должно обеспечить высокий уровень безопасности деятельности (или отдельных действий), для осуществления которой требуется выдача разрешительного документа, а также обеспечить максимально эффективную защиту прав потребителей и минимизировать административное бремя предпринимателей.
Такой подход подкрепляется и тем фактором, что квалификационные и разрешительные требования должны обеспечивать минимально необходимый набор количественных и качественных нормативов и показателей, достаточных заявителю, лицензиату или владельцу разрешения для обеспечения требуемого уровня безопасности предстоящих деятельности и действия (операции) или объекта (ст. 5 Закона Республики Казахстан "О разрешениях и уведомлениях").
Продолжая характеристику законодательства Украины о разрешительной системе, отметим, что им были установлены основные требования к разрешительной системе, порядок выдачи (переоформления, выдачи дубликатов, аннулирования) региональными и местными разрешительными органами документов разрешительного характера, а также порядок контроля за соблюдением требований законодательства в этой сфере. Статья 6 Закона Украины предусматривала ведение реестра документов разрешительного характера - единой автоматизированной общегосударственной системы сбора, накопления, защиты, учета информации и представления сведений о выдаче документов разрешительного характера, отказа в их выдачи и прочее, который ведут государственные администраторы и разрешительные органы. Закон определяет создание и функционирование в сети Интернет веб-страниц, которые содержат информацию, необходимую субъектам хозяйствования для осуществления ими хозяйственной деятельности, а также порядок осуществления контроля.
Следует, однако, сказать, что сфера действия рассматриваемого закона не включала отношения в областях лицензирования хозяйственной деятельности (кроме отношений относительно выдачи документов разрешительного характера, необходимых для получения лицензии на проведение определенного вида хозяйственной деятельности), охраны государственной границы, государственного таможенного дела, государственного экспортного контроля, государственного регулирования рынков финансовых услуг, охраны государственной тайны (проведение деятельности, связанной с государственной тайной), защиты экономической конкуренции, а также систему, распространяющуюся на операции с оружием, боевыми припасами, взрывчатыми материалами и средствами, сильнодействующими отравляющими веществами, использования ядерной энергии и гражданской авиации.
Виды хозяйственной деятельности, которые подлежали лицензированию, порядок их лицензирования, государственный контроль в сфере лицензирования, ответственность субъектов ведения хозяйственной деятельности и органов лицензирования за нарушение законодательства в сфере лицензирования определял Закон Украины от 1 июня 2000 г. N 1775-111 "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. N 36. Ст. 299.

В отличие от Закона Украины N 2806-IV в Республике Таджикистан под разрешительной системой понимают совокупность процедур регулирования предпринимательской деятельности разрешительными органами, связанных с выдачей, переоформлением, приостановлением и возобновлением действия и аннулированием разрешительного документа, выдачей дубликатов разрешительного документа, ведением Единого государственного электронного регистра разрешительных документов, контролем соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями разрешительных условий и выдачей предписаний об устранении нарушений этих условий (ст. 1 Закона Республики Таджикистан от 2 августа 2011 г. N 751 "О разрешительной системе" <1>). Практически идентичное понятие разрешительной системы содержится и в Концепции дальнейшего реформирования разрешительной системы Республики Казахстан на 2012 - 2015 гг.: разрешительная система - это урегулированная законодательством совокупность общественных отношений государственных органов и юридических и физических лиц, связанных с выдачей разрешительных документов (разрешений) и последующим контролем соблюдения требований осуществления разрешенной деятельности.
--------------------------------
<1> Информационно-правовая система "Законодательство стран СНГ".

Таким образом, если украинский законодатель исходит из посылки, что разрешительный способ применяется для регулирования тех или иных групп общественных отношений и взаимоотношения между уполномоченными органами власти и субъектами предпринимательской деятельности, в результате которых изменяется их правосубъектность, образуют в своей совокупности разрешительную систему, то законодатель Таджикистана сводит разрешительную систему к совокупности административных процедур как порядку последовательного совершения юридически значимых действий ее участниками, направленному на выполнение отдельной публичной функции (выдача разрешения, ведение реестра, регистрация, переоформление, аннулирование разрешения и т.д.).
Характеризуя законодательство о лицензировании Республики Беларусь, Т.А. Червякова в своей статье "Лицензирование как элемент разрешительной системы" <1> указывает, что разрешительную систему можно представить как совокупность средств, при помощи которых производится допуск к осуществлению условно дозволенной деятельности в порядке, установленном законодательством. Автор формирует определение разрешительной системы из совокупности различных видов разрешений и административных процедур их оформления, переоформления, отзыва и аннулирования. Заметим при этом, что в Республике Беларусь законодательного определения термина "разрешительная система" нет.
--------------------------------
<1> Право.by. 2010. N 3. С. 76 - 82.

Вместе с тем такой подход отдельных государств в своем законодательстве к определению разрешительной системы является неполным, поскольку совокупность общественных отношений и административных процедур является не единственным содержательным элементом разрешительного режима.
В данном случае надо исходить и из институциональной основы разрешительной системы, и из существа общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования законодательства о разрешительной деятельности, и из применяемых государством мер воздействия к субъектам, нарушающим разрешительный режим (административный надзор и административная ответственность).
Не зря достаточно большой объем правовых норм Закона Республики Казахстан "О разрешениях и уведомлениях" посвящен системе государственного регулирования в сфере разрешений и уведомлений (глава 2), в которых устанавливается компетенция различных органов государственной власти в этой сфере. При этом различаются разрешительные органы и государственные органы, осуществляющие прием уведомлений. К полномочиям первых относятся: установление соответствия заявителя квалификационным или разрешительным требованиям; осуществление лицензирования или разрешительных процедур; осуществление разрешительного контроля; ведение государственного электронного реестра разрешений и уведомлений, за исключением информации, содержащей государственные секреты и иную охраняемую законом тайну, разрешений на приобретение гражданского и служебного оружия и патронов к нему, гражданских пиротехнических веществ и изделий с их применением, разрешений трудовым мигрантам; осуществление разрешительных процедур и лицензирования в электронном виде посредством государственной информационной системы разрешений и уведомлений согласно правилам ее функционирования; направление запроса в государственные органы о согласовании выдачи разрешения в части соответствия заявителя требованиям законодательства Республики Казахстан; осуществление иных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, иными законами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан и Национального банка Республики Казахстан. В свою очередь, к компетенции государственных органов, осуществляющих прием уведомлений, относятся: прием уведомлений; ведение государственного электронного реестра разрешений и уведомлений; осуществление уведомительного порядка в электронном виде посредством государственной информационной системы разрешений и уведомлений согласно правилам ее функционирования; проверка соблюдения заявителем требований, установленных нормативными правовыми актами, и иные. Нормотворческая функция в разрешительной системе в Республике Казахстан сосредоточена в компетенции Правительства Республики Казахстан и специально уполномоченного органа исполнительной власти.
А.П. Шергин пишет: "Разрешительный способ регулирования включается тогда, когда возникает потребность обеспечения (защиты) общественно значимых интересов, когда "автономность" поведения субъектов права входит в противоречие с этими интересами" <1>. Данная позиция находит подтверждение при определении критериев, при применении которых определяются виды деятельности, на которые требуются лицензия и разрешение.
--------------------------------
<1> Шергин А.П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 120.

Так, в Указе Президента Азербайджанской Республики от 26 октября 2011 г. N 509 "О некоторых вопросах в связи с системой специального разрешения (лицензии) и разрешения, требуемого для занятия определенными видами предпринимательской деятельности" <1> в качестве критериев указываются следующие:
--------------------------------
<1> Газета "Азербайджан". 2011. N 238.

- вид деятельности влияет на безопасность государства;
- вид деятельности предусматривает ограниченное использование природных ресурсов;
- вид деятельности может оказать отрицательное влияние на экологическое состояние окружающей среды;
- вид деятельности создает опасность для неограниченного числа лиц, не участвующих в осуществлении данной деятельности;
- вид деятельности охватывает неограниченное число лиц, в том числе их имущество;
- вид деятельности создает возможности для извлечения чрезмерного дохода и требует дополнительного контроля.
Законом Республики Таджикистан "О разрешительной системе" установлены следующие критерии определения деятельности, подлежащей регулированию:
1) необходимость использования ограниченных ресурсов государства;
2) необходимость установления специальных условий и требований к деятельности, а также проверки их соблюдения в ходе осуществления деятельности в целях исключения нанесения ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, окружающей среде и безопасности государства;
3) выдача разрешительного документа не дублирует другие регулирующие процедуры.
Установление критериев отнесения отдельных видов деятельности к деятельности, подлежащей лицензированию или осуществляемой на основании разрешения, важно, поскольку введение того или иного вида разрешения должно, с одной стороны, обеспечивать баланс интересов государства и общества, снижать административное бремя и уменьшать материальные затраты, как при вхождении субъекта на рынок, так и при осуществлении им своей профессиональной деятельности, с другой стороны, разрешительная система должна быть направлена на обеспечение безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности. "Учитывая, что разрешительная система направлена в первую очередь на обеспечение безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности и рациональное использование ограниченных ресурсов, не всегда можно отказаться от этого нерыночного инструмента регулирования. Государство должно быть заинтересовано в повышении доступности информации о разрешительных документах для бизнеса, так как в этом случае будет обеспечиваться необходимый уровень безопасности его граждан", - указывается в Концепции дальнейшего реформирования разрешительной системы Республики Казахстан на 2012 - 2015 гг. И далее: "В зависимости от категории опасности будет определяться жесткость разрешительной процедуры от самой жесткой - лицензирования до самой мягкой - уведомления о начале деятельности".
Исследователи отмечают, что в основу решения о ликвидации, упрощении либо объединении процедур лицензирования и согласований, составляющих предмет государственных концепций реформирования разрешительной системы, положено несколько принципов, которые непосредственно перекликаются с указанными выше критериями деятельности, осуществляемой на основании разрешений или лицензий:
- лицензии и согласования должны применяться только в тех случаях, когда существует очевидный риск для интересов общества;
- не допускаются последующие обращения за лицензиями, разрешениями, согласованиями, если нет сомнений в компетентности (квалификации) заявителей;
- требования к компетентности (квалификации) заявителей должны определяться с учетом преимущественно одного фактора - ведения бизнеса без угрозы для интересов общества;
- требования к объему информации и соблюдению процедур должны ограничиваться вышеуказанными целями <1>.
--------------------------------
<1> Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М.: Статут, 2011. С. 123.

Создание построенной на указанных принципах разрешительной системы, сбалансированной и предсказуемой для бизнес-структур, минимизирующей расходы бизнеса, свободной от коррупции, но при этом эффективно обеспечивающей защиту прав и законных интересов граждан, является целью эффективного государственного регулирования, которого должны достичь государства при проведении реформы разрешительной системы <1>.
--------------------------------
<1> Именно такие цели реформы разрешительной системы и введения принципов регуляторного воздействия указываются в проекте Комплексной концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года Республики Казахстан.

Многие государства постсоветского пространства пошли по пути применения так называемого принципа гильотины, когда значительно были сокращены отдельные виды разрешений, особенно в сфере лицензирования. Так, в Молдове с начала 2004 года, когда была начата реформа законодательства о предпринимательской деятельности, список разрешительных документов для осуществления предпринимательской деятельности сократился с около 400 до 272, а количество государственных органов, осуществляющих разрешительные функции, - с 55 до 40. В уже упоминавшемся Законе Республики Таджикистан "О разрешительной системе" установлен перечень из 90 видов разрешений <1>. Принятым 1 сентября 2010 г. Указом Президента Республики Беларусь N 450 "О лицензировании отдельных видов деятельности" <2> отменено лицензирование 16 видов деятельности. В Республике Казахстан 10 июля 2012 г. был принят Закон "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам сокращения разрешительных документов и оптимизации контрольных и надзорных функций государственных органов" <3>, который привел к сокращению числа лицензий и разрешений на 30%.
--------------------------------
<1> Следует отметить, что исчерпывающий перечень разрешительных документов установлен и в иных государствах - участниках СНГ: приложением N 1 к Постановлению Кабинета министров Республики Узбекистан от 15 августа 2013 г. N 225 утвержден Перечень документов разрешительного характера в сфере предпринимательской деятельности (Собрание законодательства Республики Узбекистан. N 33 (585). 19.08.2013. Ст. 442); приложением к Закону Республики Молдова от 22 июня 2011 г. N 160 - Перечень разрешительных документов, выдаваемых государственными органами - эмитентами физическим и юридическим лицам для осуществления предпринимательской деятельности (Официальный монитор Республики Молдова. N 170 - 175. 14.10.2011. Ст. 494); на Украине в 2011 г. был принят Закон "О перечне разрешительных документов".
<2> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 8 сентября 2010 г., N 212, 1/11914.
<3> Закон Республики Казахстан от 10 июля 2012 года N 36-V ЗРК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам сокращения разрешительных документов и оптимизации контрольных и надзорных функций государственных органов" // Казахстанская правда от 28 июля 2012 г. N 242 - 243 (27061 - 27062).

§ 2. Общая характеристика разрешительной системы
в государствах СНГ

Что же понимается под разрешительными документами в странах постсоветского пространства? Приведем ряд легальных определений:
Закон Республики Узбекистан от 20 декабря 2012 года N ЗРУ-341 "О разрешительных процедурах в сфере предпринимательской деятельности" <1> определяет разрешительных документ как решение, принимаемое и выдаваемое субъекту предпринимательства уполномоченным органом, дающее право на совершение действий и (или) осуществление определенной деятельности в сфере предпринимательской деятельности и выступающее в форме разрешения, согласования, заключения, а также в иных формах, предусмотренных законодательством. Закон Республики Таджикистан "О разрешительной системе" <2> как административный документ разрешительного характера, выданный разрешительным органом, удостоверяющий право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществлять определенный вид деятельности или действия в течение установленного срока при обязательном соблюдении разрешительных условий. Разрешительный документ выдается в виде разрешения, сертификата, заключения, утверждения, согласования, визирования, свидетельства, квалификационного аттестата, разрешительной надписи, удостоверения, акта оценки, аккредитации и иных видов документов разрешительного характера (за исключением лицензии). В Законе Кыргызской Республики от 19 октября 2013 года N 195 "О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике" <3> под разрешением понимается документ, выдаваемый государственным органом (любым иным юридическим лицом, уполномоченным Правительством Кыргызской Республики), подтверждающий право на осуществление определенных действий в процессе деятельности. Закон Республики Молдова от 22 июля 2011 года N 160 "О регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения" <4> под разрешением понимает констатирующий документ или акт, посредством которого государственный орган - эмитент устанавливает определенные юридические факты и/или наделяет заявителя рядом прав и обязанностей в целях инициирования, осуществления и/или прекращения предпринимательской деятельности либо связанных с нею действий. Разрешительный документ может иметь форму разрешения, пропуска, сертификата, заключения, утверждения, согласования, патента, квалификационного аттестата.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Республики Узбекистан. 24 декабря 2012 г. N 51(551).
<2> Закон Республики Таджикистан от 2 августа 2011 г. N 751 "О разрешительной системе" // СПС "Законодательство стран СНГ".
<3> "Эркин Тоо" от 29 октября 2013 года N 87.
<4> Официальный монитор Республики Молдова. 14 октября 2011 года. N 170 - 175. Ст. 494.

Таким образом, анализ приведенных определений позволяет выделить следующие признаки разрешений по законодательству государств - участников СНГ:
- они являются административным правовым актом;
- выдаются специально уполномоченным органом или лицом;
- процедура выдачи разрешения строго определена нормативными правовыми актами;
- характеризуют правовой статус субъекта (физического или юридического лица);
- опосредуют права и обязанности субъекта по осуществлению определенных видов деятельности или видов действий;
- являются своеобразным допуском субъекта для осуществления определенных видов деятельности или видов действий;
- выдаются на основании обращения заинтересованного субъекта;
- закрепляют определенный юридических факт.
Виды разрешений, установленные законодательными актами государств - участников СНГ о разрешительной системе, приведены в Приложении N 1. Как правило, данные документы достаточно однотипны - это сертификаты, разрешения, лицензии, аттестаты и т.д. Все они характеризуются приведенными выше признаками и объединяются понятием разрешительные документы.
Важно отметить, что именно приведенные выше признаки разрешения нашли отражение и в определении термина "разрешение", приведенного в Протоколе N 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе: предусмотренное законодательством государства-члена, основанное на обращении заявителя подтверждение компетентным органом права этого лица на осуществление определенной деятельности или определенных действий, в том числе посредством включения в реестр, выдачи официального документа (лицензии, согласования, заключения, аттестата, свидетельства, сертификата и т.п.).
Схожесть видов разрешительных документов может стать гарантией успеха реализации установленной в Договоре о Евразийском экономическом союзе необходимости взаимного признания государствами-членами разрешений на поставку услуг в конкретных секторах в связи с достижением в этих секторах содержательной эквивалентности регулирования.
Пункт 55 Протокола N 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе закрепляет поэтапное сближение механизмов допуска к осуществлению деятельности (в том числе разрешительных требований и процедур) посредством гармонизации законодательства государств-членов с установлением сроков завершения такой гармонизации по конкретным секторам услуг.
Оптимизация разрешительной деятельности государства невозможна без упорядочивания административных процедур в разрешительной сфере. В связи с этим в законодательных актах государств постсоветского пространства о разрешительной системе содержится ряд статей, регламентирующих алгоритм получения разрешения, его аннулирования и переоформления. Такой порядок является обобщенным для всех видов деятельности и не исключает регулирование административных процедур в специальных законодательных актах, посвященных отдельным видам разрешений.
Так, Закон Республики Молдова "О регулировании предпринимательской деятельности путем разрешения" (в статьях 6, 7 и 10, 11) устанавливает алгоритм выдачи, продления срока действия, переоформления, приостановление и возобновление срока действия разрешительного документа, а также отзыв разрешительного документа:
1) для получения разрешительного документа заявитель подает в государственный орган - эмитент лично (или через представителя) посредством заказного письма либо через электронную почту (в виде электронного документа с цифровой подписью, посредством других электронных средств связи) необходимые документы, предусмотренные законодательным актом, регулирующим соответствующую деятельность, или заявление с приложением декларации под личную ответственность о соблюдении условий законодательных актов, регулирующих деятельность, в отношении которой был затребован разрешительный документ. Заявление подается в двух экземплярах, один их которых после подписания и регистрации возвращается заявителю и служит юридическим актом, подтверждающим начало течения срока для применения принципа молчаливого согласия, в случае если такой принцип применим. Возврат заявления осуществляется в день его регистрации. Если заявитель подает необходимые документы другими предусмотренными настоящей частью способами, государственный орган - эмитент обязан направить ему официальный ответ об их получении;
2) разрешительный документ выдается в течение 10 рабочих дней (если закон, регулирующий соответствующую область, не предусматривает иной срок) со дня регистрации всех документов, необходимых для выдачи разрешительного документа, если в законах, регулирующих соответствующую сферу, либо в международных договорах, одной из сторон которых является Республика Молдова, не предусмотрено иное. В случае если законодательный акт, регулирующий соответствующую деятельность, не предусматривает иное, по истечении 10 дней считается примененным принцип молчаливого согласия, если государственный орган - эмитент не ответил в указанный срок на заявление;
3) обнаружение государственным органом - эмитентом разрешительного документа недостоверных данных в декларируемой заявителем информации служит основанием для отказа в выдаче разрешительного документа или для аннулирования такого документа, если он уже был выдан;
4) если обладатель разрешительного документа намеревается осуществлять указанный в документе вид деятельности после истечения срока действия документа, он вправе затребовать продления срока действия разрешительного документа с внесением платы за выдачу разрешительного документа, если таковая предусмотрена законом. В этом случае на разрешительном документе делается отметка о продлении его срока действия с указанием нового срока. Отметка о продлении срока действия может быть сделана на разрешительном документе и до истечения предыдущего срока действия документа. В этом случае новый срок действия разрешительного документа начинается со дня, следующего за днем истечения предыдущего срока действия;
5) обладатель разрешительного документа не вправе передавать данный документ или его копию другому лицу;
6) государственный орган - эмитент разрешительных документов обязан вести регистр выданных им разрешительных документов в соответствии с Законом о регистрах от 22 марта 2007 года N 71-XVI <1>.
--------------------------------
<1> Monitorul Oficial N 70-73 от 25 мая 2007 года.

7) основаниями для переоформления разрешительного документа могут быть изменение имени или названия его обладателя и изменение других данных, содержащихся в разрешительном документе, без обновления которых не может быть установлена связь между разрешительным документом, предметом документа и его обладателем;
8) в период рассмотрения заявления о переоформлении разрешительного документа его обладатель вправе продолжать свою деятельность на основании декларации под личную ответственность, поданной в государственный орган - эмитент одновременно с заявлением о переоформлении разрешительного документа;
9) основанием для отклонения заявления о переоформлении разрешительного документа является обнаружение государственным органом - эмитентом недостоверных данных в представленной либо декларируемой заявителем информации;
10) действие разрешительного документа может быть приостановлено. Основаниями для приостановления действия разрешительного документа являются:
а) заявление обладателя разрешительного документа о приостановлении его действия;
б) неуплата за год либо в установленный срок платежа за разрешительный документ, если такой платеж предусмотрен законом;
11) решение о приостановлении действия разрешительного документа доводится до сведения обладателя указанного документа государственным органом - эмитентом в течение трех рабочих дней со дня принятия решения. Срок приостановления действия разрешительного документа не может превышать двух месяцев, если иное не предусмотрено законом, регулирующим соответствующий вид деятельности;
12) обладатель разрешительного документа обязан уведомить в письменном виде государственный орган - эмитент об устранении обстоятельств, повлекших приостановление срока действия разрешительного документа;
13) решение о возобновлении срока действия разрешительного документа принимается государственным органом - эмитентом на основании решения судебной инстанции, вынесшей решение о приостановлении срока действия, либо на основании решения вышестоящей судебной инстанции в течение трех рабочих дней со дня получения им соответствующего уведомления. Решение доводится до сведения обладателя разрешительного документа в течение трех рабочих дней со дня его принятия;
14) важно отметить, что срок действия разрешительного документа не продлевается на срок приостановления его действия;
15) основаниями для выполнения действий, предусмотренных законом для отзыва разрешительного документа, являются:
а) заявление обладателя разрешительного документа о его отзыве;
б) решение об исключении обладателя разрешительного документа из Государственного регистра юридических лиц или Государственного регистра индивидуальных предпринимателей;
в) обнаружение недостоверных данных в документах, представленных государственному органу - эмитенту;
г) установление факта передачи разрешительного документа или его копии другому лицу в целях осуществления соответствующего вида деятельности;
д) неустранение в установленный законом срок обстоятельств, приведших к временному приостановлению действия разрешительного документа;
е) повторное несоблюдение предписаний об устранении нарушений, связанных с условиями выдачи разрешительного документа;
Разрешительный документ также отзывается и в других случаях, прямо предусмотренных законом, регулирующим соответствующий вид деятельности;
16) отметка о дате принятия и номере решения об отзыве разрешительного документа вносится в Регистр разрешительных документов не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия решения;
17) в случае отзыва разрешительного документа плата за его выдачу, если таковая предусмотрена законом, не возвращается;
18) обладатель разрешительного документа обязан в течение 10 рабочих дней со дня сообщения ему решения об отзыве указанного документа представить государственному органу - эмитенту отозванный документ.
Подобный алгоритм выдачи разрешительных документов установлен и в Законе Республики Таджикистан "О разрешительной системе", в Законе Республики Казахстан "О разрешениях и уведомлениях" и был приведен в Законе Украины "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности", а также воспринят и в специальных законах Армении, Азербайджана, Узбекистана, посвященных отдельным видам разрешений.
В целях устранения коррупции и обеспечения доступности разрешительных процедур для широкого круга лиц активно внедряются современные информационно-телекоммуникационные технологии. Реформы разрешительной системы сопровождаются переводом в электронный формат выдачи всех разрешений. Так, например, в Республике Казахстан осуществляется комплекс мероприятий по внедрению государственной базы данных "Е-лицензирование", который начался в 2008 году. В 2011 году статусы электронной и бумажной лицензий были приравнены. В 2014 году Законом Республики Казахстан N 202-У ЗРК "О разрешениях и уведомлениях" <1> введено понятие "электронная форма разрешения", т.е. разрешение в форме электронного документа, оформляемое и получаемое с использованием государственной информационной системы разрешений и уведомлений, равнозначное разрешению на бумажном носителе.
--------------------------------
<1> "Казахстанская правда". 2014. 20 мая. N 97 (27718).

В системе е-лицензирования функционирует в 19 центральных и 16 местных исполнительных органах Республики. Следует отметить, что портал е-лицензирования интегрирован с личным кабинетом налогоплательщика, а также с порталом электронного правительства. Такая интеграция позволяет субъектам предпринимательской деятельности получать все услуги - справки, счета-фактуры, консультации и т.д. - в одном месте. По данным правительственного сайта Республики Казахстан, в 2012 году автоматизированы 87 востребованных разрешений, в 2013 и 2014 годах - 214 и 216 разрешений (всего 517). По итогам реализации планов (2012 - 2014 годы) будут сокращены 852 вида документов, требуемых от населения при оказании услуг (519 по лицензиям и 333 по разрешениям) <1>; за 2012 год выдано более 19000 лицензий, за 2013 год - 16218 электронных лицензий. Из них самыми популярными стали лицензии на строительно-монтажные работы, на медицинскую/образовательную деятельности и на хранение и реализацию алкогольной продукции. Также в числе востребованных - лицензии на право заниматься нотариальной и фармацевтической деятельностью. Наибольшее количество е-лицензий выдано в Южно-Казахстанской, Костанайской, Карагандинской, Восточно-Казахстанской областях и в городе Алматы <2>.
--------------------------------
<1> http://egov.kz/wps/portal/Content?contentPath=/egovcontent/bus_lic_akk/licensing/article/e_license&lang=ru
<2> http://egov.kz/wps/portal/

Несомненно, такая тенденция способствует нормализации бизнес-среды и способствует привлечению иностранных инвесторов в экономику страны.
Разрешительные правоотношения - это прежде всего административно-правовые отношения, возникающие не по инициативе субъектов исполнительной власти. Юридическим фактом, влекущим возникновение соответствующих отношений, является подача заинтересованными и уполномоченными субъектами заявлений. Практически во всех государствах - участниках СНГ участниками разрешительных правоотношений, с одной стороны, являются физические и юридические лица, а также индивидуальные предприниматели, с другой - властные субъекты - органы государственной власти отраслевой компетенции, которые в соответствии с законодательством государств - участников СНГ наделены правом выдачи разрешительных документов. Так, например, в Республике Беларусь Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы выдают разрешения на специальное водопользование, выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, выполнение работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы; органы внутренних дел - на право занятия иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой и предпринимательской деятельностью, приобретение оружия и боеприпасов, хранение и ношение наградного оружия; таможенные органы - на транзит товаров военного назначения, ввоз и вывоз транспортного средства международной перевозки; Государственный пограничный комитет Республики Беларусь - на осуществление хозяйственной деятельности в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь; Национальный банк Республики Беларусь - на проведение валютных операций, открытие счетов за пределами Республики Беларусь, продление сроков завершения внешнеторговых операций и др. В Туркменистане документы о предоставлении вида на жительство оформляют органы внутренних дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.
В отдельных случаях, определенных законодательством, на стороне властного субъекта могут выступать не только органы государственной власти, но и организации различных организационных правовых форм, наделенные правом выдачи разрешительных документов. Опять же приведем пример из действующих норм законодательства Республики Беларусь: так, разрешения на допуск транспортного средства к участию в дорожном движении оформляются республиканским унитарным сервисным предприятием "Белтехосмотр", на проезд тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам - республиканским унитарным предприятием "Белорусский дорожный инженерно-технический центр". Разрешение на въезд и следование транзитом по территории Туркменистана выдается транспортным инспектором государственного предприятия "Туркментрансинспекция" Министерства автомобильного транспорта.
Одним из признаков разрешительной системы является то, что она обеспечивается административной (а в некоторых случаях и уголовной <1>) ответственностью, что позволяет оперативно воздействовать на нарушителей установленного режима. В государствах - участниках СНГ кодексы, устанавливающие административную ответственность, содержат немало составов административных правонарушений, предусматривающих ответственность юридических и физических лиц за осуществления деятельности или отдельных действий без получения необходимого разрешения. Приведем лишь некоторые из них. Так, например, Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках, утвержденный Законом Азербайджанской Республики от 11 июля 2000 года N 906-IГ <2>, в ст. 199 устанавливает административную ответственность за занятие предпринимательской деятельностью без проведения государственной регистрации в порядке, установленном законодательством Азербайджанской Республики, либо без наличия специального разрешения (лицензии) на ее осуществление в случаях, когда такое разрешение требуется, а равно осуществление предпринимательской деятельности с нарушением предусмотренных лицензией условий или используя без специального разрешения предметы, гражданский оборот которых ограничен. Кроме того, в примечании к статье указывается: если деяния, предусмотренные в статье 199, причинили ущерб в значительном размере (свыше тысячи манат) или совершены с получением дохода в этом размере, они влекут уголовную ответственность согласно соответствующим статьям Уголовного кодекса Азербайджанской Республики <3>.
--------------------------------
<1> Так, Уголовный кодекс Республики Молдова от 18 апреля 2002 года N 985-ХУ содержит ряд норм, устанавливающих уголовную ответственность на нарушения разрешительных режимов: статья 214 - занятие врачеванием как профессией или осуществление фармацевтической деятельности лицом, не имеющим лицензии или другого разрешения, повлекшие причинение по неосторожности вреда здоровью, наказываются штрафом в размере от 200 до 500 условных единиц или лишением свободы на срок до 2 лет; статья 233 - охота без надлежащего разрешения, или в запретное время, или в запрещенных местах, или запрещенными орудиями и способами (браконьерство), или с использованием служебного положения, повлекшая причинение ущерба в размерах, превышающих 200 условных единиц, наказывается штрафом в размере от 200 до 500 условных единиц, или неоплачиваемым трудом в пользу общества на срок от 180 до 240 часов, или лишением свободы на срок до 3 лет, а юридическое лицо наказывается штрафом в размере от 1000 до 3000 условных единиц с лишением права заниматься определенной деятельностью; статья 217-1 - посев или выращивание растений, содержащих наркотические или психотропные вещества, переработка или использование таких растений без разрешения, совершенные с целью отчуждения, наказываются штрафом в размере от 600 до 900 условных единиц или лишением свободы на срок до 2 лет, а юридическое лицо наказывается штрафом в размере от 3000 до 5000 условных единиц с лишением права осуществлять определенную деятельность или с ликвидацией юридического лица; статья 241 - незаконное занятие предпринимательской деятельностью, повлекшее получение прибыли в крупных размерах, наказывается штрафом в размере от 1000 до 2000 условных единиц или неоплачиваемым трудом в пользу общества на срок до 200 часов, а юридическое лицо наказывается штрафом в размере от 1000 до 3000 условных единиц с лишением права заниматься определенной деятельностью; статья 262 - нарушение правил полетов: влет в Республику Молдова, вылет из Республики Молдова или транзит через ее воздушное пространство без установленного разрешения, несоблюдение указанных в разрешении маршрутов, мест посадки, воздушных ворот, высоты полета без разрешения соответствующих органов или иное нарушение правил полетов в воздушном пространстве Республики Молдова наказываются штрафом в размере от 300 до 800 условных единиц или лишением свободы на срок до 2 лет и др.
В Республике Казахстан Уголовный кодекс содержит такие составы преступлений: статья 190 - осуществление предпринимательской деятельности без регистрации либо без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением условий лицензирования, а равно занятие запрещенными видами предпринимательской деятельности, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданину, организации или государству либо сопряжены с извлечением дохода в крупном размере или производством, хранением, перевозкой либо сбытом подакцизных товаров в значительных размерах, наказываются штрафом в размере от пятисот до одной тысячи месячных расчетных показателей либо привлечением к общественным работам на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до двух лет со штрафом в размере до пятидесяти месячных расчетных показателей либо без такового; статья 284 - исследование, разведка, разработка естественных богатств континентального шельфа Республики Казахстан или исключительной экономической зоны Республики Казахстан, проводимые без соответствующего разрешения, наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот месячных расчетных показателей либо исправительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового; статья 330-3 - неоднократный прием на работу работодателем иностранцев и лиц без гражданства, пребывающих на территории Республики Казахстан без соответствующего разрешения уполномоченного органа, наказывается штрафом в размере от пятисот до семисот месячных расчетных показателей либо привлечением к общественным работам на срок от ста до двухсот сорока часов и др.
<2> Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. N 8 (книга 1). Статья 584.
<3> Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. N 4. Статья 251.

Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31 декабря 2008 г. <1> в числе прочих в ст. 138 регламентирует ответственность за ведение иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Республики Таджикистан трудовой деятельности без специального разрешения. Кодекс Туркменистана "Об административных правонарушениях" от 29 августа 2013 г. <2> предусматривает ответственность за пользование недрами без разрешения (ст. 88). Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. N 194-З <3> помимо общего состава правонарушения за осуществление деятельности без разрешения (лицензии), определяет и специальные составы, например за скупку, продажу, обмен иностранной валюты, осуществляемые без специального разрешения (лицензии) или государственной регистрации (ст. 11.2). Специфика построения Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-11 <4>, характеризуется тем, что все составы административных правонарушений в сфере разрешительной деятельности сосредоточены в одной статье - статье 357-1 "Занятие предпринимательской или иной деятельностью, а также осуществление действий (операций) без соответствующей регистрации или лицензии, специального разрешения, квалификационного аттестата (свидетельства), другого разрешения, уведомления". Единственное исключение из указанной статьи оговаривается в примечании: ответственность по данной статье не распространяется на уведомление о валютной операции, осуществляемой в соответствии с Законом Республики Казахстан "О валютном регулировании и валютном контроле" <5>, а также на уведомления, осуществляемые в соответствии с Законом Республики Казахстан "О естественных монополиях и регулируемых рынках" <6>. Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности от 4 августа 1998 г. N 114 содержит составы правонарушений, согласно которым к административной ответственности за правонарушения в области разрешительной деятельности привлекаются должностные лица государственных органов. Так, согласно статье 75 Кодекса нарушение порядка выдачи уполномоченным государственным органом разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы и порядка выдачи иностранному гражданину разрешения на работу в Кыргызской Республике влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от двадцати до тридцати расчетных показателей. Статьей 76 административный штраф в размере от тридцати до пятидесяти расчетных показателей может быть наложен на должностных лиц за нарушение порядка выдачи уполномоченным государственным органом разрешения на трудоустройство граждан Кыргызской Республики за ее пределами.
--------------------------------
<1> СПС "Законодательство стран СНГ".
<2> Нейтральный Туркменистан. 2013. 12 сентября. N 265 - 270.
<3> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 63, 2/946. Опубликован 9 июня 2003 г.
<4> Казахстанская правда. 2001. 13 февраля. N 40 - 41 (23388 - 23389); 2001. 14 февраля. N 42 - 43 (23390 - 23391); 2001. 15 февраля. N 44 - 45 (23392 - 23393).
<5> Закон Республики Казахстан от 13 июня 2005 года N 57-111 "О валютном регулировании и валютном контроле" // Казахстанская правда. 2005. 17 июня. N 158 - 159 (24768 - 24769).
<6> Закон Республики Казахстан от 9 июля 1998 г. N 272-1 "О естественных монополиях и регулируемых рынках" // Казахстанская правда. 1998. 15 июля. N 136.

§ 3. Основные виды разрешительных процедур
по законодательству стран СНГ

Основными видами разрешительных процедур по законодательству государств - участников СНГ, так же как и в Российской Федерации, являются: государственная регистрация, лицензирование, аккредитация, квотирование, получение свидетельств и разрешений на совершение определенных действий (видов деятельности), аттестация.
Государственная регистрация является одной из типовых разрешительных процедур на постсоветском пространстве, имеющей в большинстве государств - участников СНГ схожие черты. Во многом это обусловливается принятием на пятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г. Модели Гражданского кодекса <1>. Статья 64 Модели Гражданского кодекса устанавливает, что "юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации", а индивидуальный предприниматель с момента государственной регистрации его в качестве индивидуального предпринимателя вправе заниматься предпринимательской деятельностью". В этой же статье указывается, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определенном законом. Данные нормы были воспроизведены практически во всех государствах постсоветского пространства, входящих в СНГ, как в Гражданских кодексах, так и в специальных законодательных актах о государственной регистрации о юридических лицах. Норму о регистрации юридических лиц в органах юстиции восприняло законодательство Азербайджана (Указ Президента Азербайджанской Республики от 12 апреля 2004 г. N 48 <2>), Казахстана (Закон Республики Казахстан от 17 апреля 1995 г. N 2198 "О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов представительств" <3>), Кыргызстана (Постановление Правительства Кыргызской Республики от 23 апреля 2008 г. N 182 "Об утверждении положения о порядке взаимодействия между государственными органами при государственной (учетной) регистрации (перерегистрации) юридических лиц, филиалов и представительств по принципу "единого окна" <4>), Узбекистана (Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан от 20 августа 2003 г. N 357 "О кардинальном совершенствовании системы регистрационных процедур для организации предпринимательской деятельности" <5>). В Белоруссии государственная регистрация осуществляется облисполкомами и горисполкомами (Декрет Президента Республики Беларусь от 16 сентября 2009 г. N 1 "О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования" <6>), в Молдавии - Государственной регистрационной палатой Министерства информационного развития и ее территориальными отделениями (Закон Республики Молдова от 19 октября 2007 г. N 220-ХУ1 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <7>). В Армении - Агентством Государственного регистра юридических лиц Министерства юстиции Республики Армения (Закон Республики Армения от 26 апреля 2001 г. N ЗР-169 "О государственной регистрации юридических лиц, государственном учете выделенных подразделений, учреждений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <8>), в Украине - Государственной регистрационной службой Украины (Укргосреестр) (в соответствии с Положением о Государственной регистрационной службе, утвержденным Указом Президента Украины от 6 апреля 2011 г. N 401 <9>).
--------------------------------
<1> http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30073642
<2> Указ Президента Азербайджанской Республики от 12 апреля 2004 г. N 48 "О применении Закона Азербайджанской Республики "О государственной регистрации и государственном реестре юридических лиц".
<3> Ведомости Верховного Совета. 1995. N 3. Ст. 35.
<4> ЭРКИНТОО. 2008. 16 мая. N 34.
<5> Собрание законодательства Республики Узбекистан. 2003. 11 сентября. N 15 - 16(357). Ст. 130.
<6> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2009. 22 января. N 17. 1/10418.
<7> Официальный монитор Республики Молдова. 2007. 30 ноября. N 184 - 187. Ст. 711.
<8> Официальные ведомости (вестник) Республики Армения. 2001. Том 5.
<9> http://www.drsu.gov.ua/show/81

По общему правилу государственной регистрации предшествует проверка соответствующих фактов, законности совершаемых юридически значимых действий, на основе чего принимается решение о государственной регистрации, происходит занесение необходимых сведений в реестр и создание информационного ресурса. Таким информационным ресурсом является единый государственный реестр либо регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, представляющий собой единый государственный информационный банк данных о юридических лицах, их филиалах и представительствах, индивидуальных предпринимателях, филиалах и представительствах иностранных юридических лиц <1>. В Казахстане таким информационным ресурсом является Национальный реестр бизнес-идентификационных номеров - информационная система, предназначенная для учета и хранения сведений о созданных и прекративших деятельность юридических лицах (филиалах и представительствах), индивидуальных предпринимателях, осуществляющих деятельность в виде совместного предпринимательства, формирования и хранения сведений о присвоенных бизнес-идентификационных номерах <2>.
--------------------------------
<1> Закон Кыргызской Республики от 20 февраля 2009 г. N 57 "О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)", Закон Республики Таджикистан от 19 мая 2009 г. N 508 "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Декрет Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. N 1 "О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования", Закон Республики Молдова от 19 октября 2007 г. N 220-ХУГ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Постановление Президента Туркменистана от 8 сентября 2006 г. N 8054 "О совершенствовании государственной регистрации юридических лиц и инвестиционных проектов", Закон Азербайджанской Республики от 12 декабря 2003 г. N 560-ГГГ "О государственной регистрации и государственном реестре юридических лиц", Закон Украины от 15 мая 2003 г. N 755-ГУ "О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц - предпринимателей".
<2> Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года N 223-ГГГ-ЗРК "О национальных реестрах идентификационных номеров" // Казахстанская правда. 2007. 13 февраля. N 24 (25269).

Следует отметить, что государственная регистрация не только применяется в законодательстве государств - участников СНГ для установления правового статуса предпринимателей, но и является юридическим фактом признания права гражданина в отношении, например, имущества, производства отдельных видов работ и т.д. Так, отдельные требования установлены для регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним (Гражданский кодекс Республики Беларусь, Закон Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. N 713-11Г "О государственном реестре недвижимого имущества", Указ Президента Украины от 17 февраля 2003 г. N 134 "О мерах относительно создания единой системы государственной регистрации земельных участков, недвижимости и прав на них в составе государственного земельного кадастра", Закон Украины от 1 июля 2004 г. N 1952-ГУ "О государственной регистрации вещных прав на недвижимое имущество и их отягощений"); государственной регистрации сделок (Постановление Кабинета министров Азербайджанской Республики от 18 сентября 2009 г. N 146 "Об утверждении Порядка регистрации договора залога"); регистрации средств массовой информации (Закон Украины от 16 ноября 1992 г. N 2782-Х11 "О печатных средствах массовой информации (печати) в Украине", Закон Республики Беларусь от 17 июля 2008 г. N 427-З "О средствах массовой информации", Закон Азербайджанской Республики от 25 июня 2002 г. N 345-11Г "О телерадиовещании"); государственной регистрации отдельных видов работ по геологическому изучению недр (Закон Республики Беларусь от 14 июля 2008 г. N 406-З "О недрах", Кодекс Украины о недрах от 27 июля 1994 г. N 132/94-ВР); государственной регистрации фильмов (Закон Республики Беларусь от 14 июня 2004 г. N 292-З "О кинематографии в Республике Беларусь"); государственной регистрации выпуска акций (Закон Республики Казахстан "Об инвестиционных фондах", Положение о порядке создания, регистрации выпуска акций, выдачи банковской лицензии и генеральной лицензии на осуществление валютных операций переходному банку (утверждено решением исполнительной дирекции Фонда гарантирования вкладов физических лиц Украины от 20 августа 2013 г. N 26, Постановлением Правления Национального банка Украины от 20 августа 2013 г. N 327, решением Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку Украины от 20 августа 2013 г. N 1523), Указ Президента Азербайджанской Республики от 14 мая 1997 г. N 579 "Об утверждении Положения о специализированных чековых инвестиционных фондах") и др.
Напрямую регулируя экономические отношения административно-правовыми методами, определенным образом ограничивая права и свободы субъектов предпринимательства, государство вводит режим лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности <1>. Как правило, лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется для предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), обороне и безопасности государства, риск причинения которого наиболее высок при осуществлении юридическими лицами отдельных видов деятельности.
--------------------------------
<1> Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография. М.: Статут, 2011. 351 с.

Этот вид разрешительной процедуры наиболее часто и в наибольшем объеме применяется в государствах - участниках СНГ и регламентируется на основании отдельного законодательного акта (например, Закон Республики Армения от 27 июня 2001 года N ЗР-193 "О лицензировании", Указ Президента Республики Беларусь от 1 сентября 2010 г. N 450 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 г. N 202-У ЗРК "О разрешениях и уведомлениях", Закон Кыргызской Республики от 19 октября 2013 г. N 195 "О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике", Закон Республики Молдова от 30 июля 2001 г. N 451-ХУ "О регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования", Закон Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 37 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Закон Туркменистана от 25 июня 2008 г. N 202-ГГГ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Закон Украины от 1 июня 2000 г. N 1775-ГГГ "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности"). Виды лицензируемой деятельности в государствах - участников СНГ прямо указываются в законе, и их перечень не является унифицированным на территории постсоветского пространства (см. приложение N 2). Анализ приведенной таблицы показал, что практически по всех государствах - участниках СНГ лицензирование в обязательном порядке применяется при производстве лекарственных средств; образовательной деятельности; разработке, производстве, испытании, установке, монтаже, техническом обслуживании, ремонте, утилизации и реализации вооружения и военной техники; обеспечении информационной безопасности, производстве алкогольной продукции, сферы связи и телекоммуникаций, здравоохранения и т.д.
Также можно выделить и виды деятельности, которые лицензируются только на территории отдельных государств - членов СНГ. Например, только в Республике Казахстан лицензия потребуется для выхода на рынок покупки электрической энергии в целях энергосбережения, в Республике Беларусь лицензируется оптовая и розничная торговля табачными изделиями, а также хранение табачных изделий.
По общим правилам выдача субъектам хозяйствования независимо от форм собственности лицензий на осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, производится органами исполнительной власти или его территориальным подразделением (например, в Молдове в соответствии с Законом от 30 июля 2001 г. N 451-ХУ "О регулировании предпринимательской деятельности путем лицензирования" лицензирующими органами являются: Лицензионная палата; Национальный банк Молдовы; Национальная комиссия по финансовому рынку; Национальное агентство по регулированию в области энергетики; Национальное агентство по регулированию в области электронных коммуникаций и информационных технологий; Координационный совет по телевидению и радио). Действие лицензии может быть прекращено: по истечении срока, на который она выдана; по нарушению срока обращения для внесения изменений и дополнений; по решению суда либо регистрирующего органа.
В законодательстве государств - участников СНГ по разному устанавливается срок действия лицензии: в одних государствах он бессрочен, других - составляет от 3 и выше лет и в основном зависит от осуществляемой деятельности. Так, в Туркменистане лицензия на оказание профессиональных услуг действует без ограничения срока, а на осуществление иного лицензируемого вида предпринимательской деятельности - устанавливается соответствующими положениями о лицензировании, но не менее чем на 3 года. В Азербайджане общий срок действия лицензии составляет 5 лет, однако для осуществление деятельности в сфере производства алкогольных напитков и этилового (пищевого) спирта - 3 года, а сфере импорта - 1 год. В Армении - бессрочные, за исключением случаев, прямо установленных законом. В Республике Беларусь срок действия лицензии может быть не менее 5, но и не более 10 лет. В Казахстане лицензии выдаются без ограничения срока, за исключением деятельности в отдельных сферах: в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ, прекурсоров, в сфере использования атомной энергии - 5 лет; в сфере оборота вооружения, военной техники и отдельных видов оружия, взрывчатых веществ и изделий с их применением - 12 месяцев, в сфере игорного бизнеса - 10 лет.
В случае нарушения субъектом хозяйствования указанных в лицензии особых условий и правил осуществления данного вида деятельности орган, выдавший лицензию, по представлению соответствующих органов контроля и надзора, обоснованных претензий иных юридических лиц, граждан и по итогам собственных проверок может приостановить ее действие до устранения допущенных нарушений (на определенный срок) либо дать указание об устранении нарушений, не приостанавливая действия лицензии (Украина).
Важным шагом в совершенствовании института лицензирования стало введение в отдельных государствах - участниках СНГ принципа "молчание - знак согласия" (например, Республика Казахстан), который устанавливает обязанность государственного органа выдать лицензию, в случае если им в установленные сроки не были выданы лицензия или мотивированный отказ в ее выдаче. Такой подход призван мотивировать государственные органы к соблюдению сроков, установленных законодательством для выдачи разрешительных документов. Данный принцип является примером хорошей международной практики, часто используемой в мире.
В отличие от лицензирования выдача разрешений в основном производится на совершение отдельных операций, разовых действий, однородных сделок и т.д. Законодательство государств постсоветского пространства содержит самые разнообразные сферы, где используется институт разрешений. Разрешение встречается почти во всех отраслях и сферах экономики с целью обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и законных интересов граждан, хозяйствующих субъектов, неограниченного круга лиц, которые могут пострадать в результате предпринимательской или иной экономической деятельности. Так, например, в Республике Беларусь законодательство устанавливает необходимость получения разрешения для использования иностранной валюты или иностранных ценных бумаг в иностранной валюте. В целях выполнения международных обязательств практически во всех государствах - участниках СНГ установлена необходимость получения разрешения на осуществление международной автомобильной перевозки <1>.
--------------------------------
<1> См., например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о международном автомобильном сообщении от 15 апреля 2003 г., Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией от 24 октября 2013 г. "О порядке перемещения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров по таможенной территории Таможенного союза", решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 16 мая 2012 г. N 45 "О единой форме заключения (разрешительного документа) на ввоз, вывоз и транзит отдельных товаров, включенных в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами и методических указаниях по его заполнению", Соглашение между Правительством Азербайджанской Республики и Правительством Российской Федерации о международном автомобильном сообщении от 9 января 2001 г., Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании равных условий субъектам хозяйствования от 25 декабря 1998 г., Протокол о создании системы обмена, выдачи и использования разрешений на транзитные автомобильные и международные перевозки между Республикой Казахстан и Республикой Узбекистан от 12 июля 1995 г., Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Узбекистан о международном автомобильном сообщении от 22 декабря 1994 г., Протокол о создании системы выдачи разрешений на автомобильные перевозки между Республикой Казахстан и Украиной от 25 марта 1993 г., Соглашение между Правительством Республики Узбекистан и Правительством Украины о международном автомобильном сообщении от 20 февраля 1993 г.

Также весьма распространенным инструментом регулирования экономических отношений является и аккредитация (Закон Республики Беларусь от 5 апреля 2004 г. M269-3 "Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации", Закон Азербайджанской Республики от 13 июня 2013 г. N 686-1УО "Об обеспечении единства измерений", Закон Республики Армения от 5 марта 2012 г. N ЗР-20 "Об аккредитации", Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 мая 2006 г. N 477 "Об утверждении Правил проведения аккредитации объединений субъектов частного предпринимательства", Постановление Правительства Кыргызской Республики от 6 декабря 2013 г. N 660 "О порядке аккредитации иностранных организаций по осуществлению на территории Кыргызской Республики межгосударственного усыновления (удочерения) детей - граждан Кыргызской Республики", Постановление Правительства Кыргызской Республики от 16 ноября 2006 г. N 795 "Об аккредитации органов по оценке соответствия в Кыргызской Республике", Закон Республики Молдова от 8 июня 2012 г. N 129 "Об аккредитации поставщиков социальных услуг", Закон Республики Молдова от 16 июля 1997 г. N 1257-XIII "Об оценке и аккредитовании учебных заведений Республики Молдова", Распоряжение начальника Службы государственного ветеринарного надзора Министерства сельского хозяйства Республики Таджикистан от 4 сентября 2012 г. N 38 "Об утверждении Порядка аккредитации физических и юридических лиц, осуществляющих ввоз на территорию Республики Таджикистан животных, продуктов животного происхождения, кормовых продуктов, кормовых добавок", Положение о порядке аттестации и аккредитации лабораторий системы здравоохранения, утверждено распоряжением Центра по государственному надзору за фармацевтической и медицинской деятельностью (с правом службы) от 2 мая 2007 г. N 4, Закон Республики Таджикистан от 2 августа 2011 г. N 759 "Об оценке соответствия", Закон Республики Узбекистан от 4 октября 2013 г. N ЗРУ-354 "Об оценке соответствия", Приказ Узбекского агентства стандартизации, метрологии и сертификации (Узстандарт) от 14 августа 2007 г. N 367 "Об утверждении Правил аккредитации метрологических служб на право выдачи заключений о соответствии медицинского оборудования и аппаратуры метрологическим нормам и стандартам" и др.), применяемая для подтверждения компетентности субъекта в области осуществляемой им деятельности, соответствия содержания и качества проводимых работ и услуг установленным требованиям. В большинстве случаев аккредитация применяется в сфере технического регулирования для подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий осуществлять работы по оценки соответствия продукции требования стандартов и технических регламентов. Так, в соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 января 2004 г. N 269-З "Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации" <1> аккредитация - вид оценки соответствия, результатом осуществления которого является подтверждение компетентности юридического лица Республики Беларусь или иностранного юридического лица в выполнении работ по подтверждению соответствия или проведении испытаний объектов оценки соответствия. В Республике Казахстан действует Закон от 5 июля 2008 г. N 61-4 ЗРК "Об аккредитации в области оценки соответствия" <2>.
--------------------------------
<1> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, опубликован - 19 января 2004 г.
<2> Казахстанская правда. 2008. 29 июля. N 166 (25613).

Характеризуя разрешительную систему государств - участников СНГ, нельзя не отметить, что она действует в отношении не только субъектов предпринимательской деятельности, но и физических лиц. Выдаваемые им разрешения опосредуют их права и обязанности (например, разрешение на оружие, квалификационный аттестат).
Нововведением в системе разрешительной деятельности в странах постсоветского пространства является принятие в Республике Казахстан уже упоминавшегося Закона "О разрешениях и уведомлениях" <1>, регулирующего общественные отношения, связанные с введением разрешительного или уведомительного порядка осуществления субъектами частного предпринимательства и другими лицами, отдельных видов деятельности или действий. Законом введены новые понятия, такие как "уведомление", "разрешение", "разрешительный порядок", "уведомительный порядок" и "сопутствующее разрешение", введены категории и классы разрешений, определены разрешительные процедуры, а также установлены перечни лицензий, разрешений и уведомлений.
--------------------------------
<1> Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 года N 202-У ЗРК "О разрешениях и уведомлениях".

В соответствии с указанным Законом разрешением является подтверждение права физического или юридического лица на осуществление деятельности или действий (операций), осуществляемое разрешительными органами посредством лицензирования или разрешительной процедуры. Разрешительный или уведомительный порядок делится на следующие уровни: 1) лицензии, которые вводятся в отношении видов (подвидов) деятельности или действий (операций), связанных с высоким уровнем опасности; 2) разрешения второй категории (сопутствующее разрешение, т.е. которое в соответствии с законодательством Республики Казахстан является обязательным условием для выдачи заявителю другого разрешения) - все разрешения, не являющиеся лицензиями, которые вводятся в отношении видов (подвидов) деятельности или действий (операций), связанных со средним уровнем опасности; 3) уведомления вводятся в отношении видов деятельности или действий, связанных с низким уровнем опасности, но требующих получения государственными органами информации о начале или прекращении таких видов деятельности или действий. Как видно, разрешительный и уведомительный порядок вводится в зависимости от уровня опасности предстоящих к осуществлению деятельности или действий (операций). Уровни опасности деятельности или действий (операций) устанавливаются на основании анализа регуляторного воздействия.
Анализ регуляторного воздействия разрешительного или уведомительного порядка - аналитическая процедура сопоставления выгод и затрат от вводимого разрешительного или уведомительного порядка, позволяющая оценивать достижение целей государственного регулирования в последующем.
Анализ регуляторного воздействия проводится до и после введения разрешительного или уведомительного порядка, и подлежат такому анализу:
1) проекты документов системы государственного планирования, предусматривающие введение или ужесточение разрешительного или уведомительного порядка;
2) концепции проектов законов Республики Казахстан, предусматривающие введение или ужесточение разрешительного или уведомительного порядка;
3) проекты законов Республики Казахстан, предусматривающие введение или ужесточение разрешительного или уведомительного порядка;
4) проекты постановлений Правительства Республики Казахстан, определяющие лицензиаров, государственных органов, которые осуществляют согласование выдачи лицензии; утверждение квалификационных требований и перечня документов, подтверждающих соответствие им, за исключением квалификационных требований и перечня документов к лицензируемым видам деятельности в сфере игорного бизнеса; утверждающие правила осуществления разрешительных процедур и правил осуществления деятельности или действий (операций); определяющие органы, уполномоченные на выдачу разрешений второй категории, государственных органов, которые осуществляют согласование выдачи разрешения второй категории и утверждение разрешительных требований и перечня документов, подтверждающих соответствие им.
По результатам анализа регуляторного воздействия в зависимости от эффективности применения разрешительного или уведомительного порядка отдельные виды разрешений или уведомлений могут быть переведены из одного вида в другой либо отменены. Разрешительный или уведомительный порядок подлежит отмене в случае недостижения целей государственного регулирования деятельности или действий (операций), для осуществления которых в соответствии с настоящим Законом требуется наличие разрешения или направление уведомления.
Наряду с разделением на категории разрешения классифицируются. В зависимости от объектов регулирования разрешения подразделяются на следующие классы:
1) класс 1 - разрешения, выдаваемые на деятельность;
2) класс 2 - разрешения, выдаваемые на объекты;
3) класс 3 - разовые разрешения;
4) класс 4 - разрешения, выдаваемые на деятельность с ограниченными ресурсами или с использованием квот;
5) класс 5 - разрешения, выдаваемые на профессиональную деятельность физическим лицам;
6) класс 6 - разрешения, выдаваемые на продукцию.
Законом Республики Казахстан введено два института разрешительной деятельности: лицензирование (комплекс мероприятий, связанных с выдачей и переоформлением лицензии и (или) приложений к лицензии и дубликата лицензии и (или) приложений к лицензии, осуществлением разрешительного контроля, приостановлением, возобновлением и прекращением действия лицензии и (или) приложений к лицензии) и разрешительные процедуры (комплекс мероприятий, связанных с выдачей разрешения второй категории и совершением иных предусмотренных законодательством Республики Казахстан действий в его отношении, а также осуществлением разрешительного контроля).
Такое деление на класс и уровни разрешений пока введено только в Республике Казахстан, но оно как нельзя лучше характеризует всю неоднозначность и неоднородность разрешительной системы, а также многообразие видов разрешительных документов.
Подводя итог анализу законодательства государств - участников СНГ о разрешительной деятельности, отметим следующее.
В государствах - участниках СНГ используются две модели регламентации разрешительной системы: принятие единого законодательного акта, посвященного разрешительной системе, и наличие отдельных нормативных правовых актов по каждому виду разрешений; принятие нормативных правовых актов, посвященных отдельным видам разрешений.
Практически во всех государствах - членах СНГ проводятся реформы, направленные на совершенствование разрешительной системы, характеризующиеся сокращением числа разрешений, упрощением процедур их оформления, повышением ответственности за осуществление деятельности без них, установлением критериев отнесения деятельности, для осуществления которой требуется разрешение.
В условиях усиления интеграции возникает необходимость унификации и гармонизации как видов разрешительных документов, так и процедур их выдачи. Только единые подходы позволят эффективно осуществлять бизнес-структурам свою деятельность на объединенных экономических территориях.

Глава 15. СУДЕБНО-АРБИТРАЖНАЯ ПРАКТИКА
ПО ОТДЕЛЬНЫМ ВОПРОСАМ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1. Судебная практика рассмотрения споров,
связанных с предоставлением разрешений

Судебные споры, связанные с разрешительной деятельностью, вызваны возникающими противоречиями в правоотношениях властного (уполномоченный орган) и невластного (соискатель или владелец разрешения) субъектов разрешительной деятельности при реализации ее процессуальной стороны.
Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (предоставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение принудительных мер к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.).
Разрешительное законодательство предусматривает заявительный порядок предоставления разрешений. Процедура подачи и приема заявлений о предоставлении разрешения, а также их форма и содержание регламентируются органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, уполномоченными осуществлять разрешительную деятельность. Нарушение заявителем (соискателем разрешения) либо органом, рассматривающим заявление установленного порядка, может явиться основанием судебного спора.
Судебные дела, связанные с предоставлением разрешений, возбуждаются по заявлению соискателя разрешения. Предметом спора могут выступать отдельные действия (бездействия) властного субъекта разрешительной деятельности, осуществляемые им до принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения, либо само решение о предоставлении (об отказе в предоставлении) разрешения после его принятия.
Указанная категория заявлений рассматривается в порядке общего искового производства с особенностями производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)). Установленные процессуальным законодательством особенности рассмотрения дел данной категории относятся в том числе и к распределению бремени доказывания, которое возлагается на уполномоченный орган.
1.1. Судебная практика рассмотрения дел об оспаривании действий уполномоченного органа при решении вопроса о предоставлении разрешения.
Анализ судебной практики позволил выделить ряд наиболее распространенных нарушений процедуры предоставления разрешения, которые являются основаниями судебных споров:
- отказ в рассмотрении документов соискателей разрешения;
- несоблюдение срока рассмотрения заявления;
- установление дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам.
Такая форма ответа уполномоченного органа на поданное заявление о предоставлении разрешения, как отказ в рассмотрении документов соискателей разрешения законодательством, регулирующим разрешительную деятельность, не предусмотрена. Заявление соискателя разрешения должно быть рассмотрено в любом случае, а отсутствие каких-либо документов, необходимых для предоставления испрашиваемого разрешения, или наличие в них недостатков может являться основанием для отказа в предоставлении разрешения.
Изложенное толкование порядка рассмотрения уполномоченным органом заявлений о предоставлении разрешений поддержано судебной практикой.
Например, по делу о признании незаконными действий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), выразившихся в отказе в оформлении лицензии на вид деятельности "эксплуатация взрывопожароопасных объектов" в упрощенном порядке, суд установил, что общество с ограниченной ответственностью обратилось в адрес лицензирующего органа с заявлением о получении лицензии на указанный вид деятельности, приложив документы, предоставляемые для получения данной лицензии. Одновременно с подачей заявления общество уведомило о применении упрощенного порядка лицензирования для получения указанной лицензии.
По результатам рассмотрения данного заявления Ростехнадзор указал на отсутствие возможности перехода на упрощенную форму лицензирования, мотивируя отказ тем, что уполномоченный орган не располагает данными о наличии документов, которыми определены существенные условия договора страхования гражданской ответственности.
Проанализировав положения Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <1>, суд указал на то, что лицензирующий орган в любом случае обязан принять поданные соискателем лицензии заявление о ее предоставлении в упрощенном порядке и приложенные к этому заявлению документы, рассмотреть их по существу и по результатам этого рассмотрения вынести решение о выдаче лицензии либо об отказе в ее выдаче. Положения Закона не предусматривают права лицензирующего органа отказать в принятии к рассмотрению такого заявления. При данных обстоятельствах оспариваемые действия Ростехнадзора признаны незаконными <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 17 ноября 2010 г. по делу N А65-25972/2009, Определение ВАС РФ от 25 января 2011 г. N ВАС-18540/10.

По другому делу обществом с ограниченной ответственностью путем подачи встречного иска оспаривалось бездействие администрации города, выразившееся в уклонении от рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости. Судом установлено, что общество многократно обращалось к администрации города с заявлениями о вводе законченного реконструкцией объекта в эксплуатацию. Порядок подачи заявления о вводе объекта в эксплуатацию урегулирован частями 2 и 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Поскольку не предоставлены доказательства мотивированного письменного отказа в удовлетворении заявлении, вручения его обществу администрацией города, суд пришел к выводу о допущении администрацией города незаконного бездействия, выразившегося в уклонении от рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта недвижимости <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 марта 2010 г. N А32-5948/2009.

В следующем примере суд признал отказ уполномоченного органа в принятии к рассмотрению заявления о выдаче лицензии незаконным бездействием.
Предпринимателем оспорено бездействие Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) по отказу в предоставлении лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Судом установлено, что предприниматель обращался в МЧС России с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов. Письмом МЧС России отказало соискателю лицензии в принятии к рассмотрению документов на получение лицензии в связи с отсутствием нормативного правового акта Правительства РФ, устанавливающего процедуру применения упрощенного порядка лицензирования отдельных видов деятельности, в том числе деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов.
Проанализировав положения Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <1>, суд указал на то, что лицензирующий орган должен был принять решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, возврат документов соискателю указанным Законом не предусмотрен, в связи с чем признал оспариваемое бездействие незаконным <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.
<2> Постановление ФАС Московского округа от 12 марта 2008 г. N КА-А40/1595-08-П по делу N А40-62241/06-120-339.

В рамках процедуры предоставления разрешения устанавливаются сроки рассмотрения заявления и прилагающихся к нему документов, принятия решения о выдаче (отказе в выдаче) разрешения и его направления соискателю разрешения.
Указанные сроки носят организационный характер, не являются пресекательными и могут быть продлены путем вынесения уполномоченным органом соответствующего мотивированного акта.
При этом несоблюдение срока рассмотрения заявления о предоставлении разрешения может свидетельствовать об уклонении уполномоченным органом от исполнения обязанности по рассмотрению заявления, а следовательно, может являться самостоятельным основанием для оспаривания действий (бездействия) уполномоченного органа в судебном порядке.
Так, по арбитражному делу предметом судебного разбирательства являлось оспаривание бездействия Федерального агентства по недропользованию, связанное с несоблюдением в установленные сроки процедуры рассмотрения заявки на получение права пользования недрами.
При рассмотрении дела судом установлено, что Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами определен Приказом Минприроды России от 24 января 2005 г. N 23, положения которого предусматривают, что заявка, а также прилагаемые к ней предложения по условиям пользования недрами рассматриваются Федеральным агентством по недропользованию на предмет их соответствия требованиям по рациональному использованию и охране недр в течение 45 дней со дня подачи заявки. В случае если по результатам рассмотрения предложения заявителя по условиям пользования недрами признаются соответствующими требованиям по рациональному использованию и охране недр, то на их основе Федеральным агентством по недропользованию в течение 60 дней подготавливается проект условий пользования недрами, который совместно с комплектом материалов заявки, направляется в Комиссию для рассмотрения и принятия решения. Судом установлено, что в сроки, установленные данным Приказом, государственный орган не исполнил свои обязанности по проверке соответствия документов общества требованиям законодательства, а также не направил проект условий пользования недрами обществу. В связи с изложенным оспариваемые действия уполномоченного органа признаны незаконными <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 9 февраля 2011 г. N КА-А40/18279-10 по делу N А40-48771/10-120-179.

По другому делу заявитель также ссылался на нарушение уполномоченным органом срока рассмотрения заявления о выдаче лицензии. Однако указанный довод заявителя не нашел своего подтверждения в материалах дела.
Так, общество с ограниченной ответственностью, оспаривая бездействие Министерства сельского хозяйства при рассмотрении заявления общества о выдаче лицензии, указало на допущение Министерством нарушения сроков выдачи лицензии. Оценивая указанный довод, суд установил, что общество обращалось с заявлениями о выдаче лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции без ограничения содержания этилового спирта в Министерство экономического развития и внешних связей края и позднее - в Министерство сельского хозяйства в связи с переходом к нему обязанностей по организации выдачи лицензий лицензируемого вида деятельности - розничной продажи алкогольной продукции.
В соответствии с п. 7 ст. 19 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" решение о выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или об отказе в ее выдаче принимается в течение 30 дней со дня получения заявления и всех необходимых документов.
В связи с тем что заявителем не представлено доказательств первоначального направления заявления о выдаче лицензии в Министерство экономического развития и внешних связей края, началом исчисления срока рассмотрения заявления является дата поступления заявления в Министерство сельского хозяйства, которая подтверждена в том числе журналом регистрации заявлений. Материалами дела подтверждено, что заседание комиссии по рассмотрению заявления общества состоялось через 10 дней после его поступления в Министерство сельского хозяйства. Следовательно, Министерством не допущено незаконного бездействия, в связи с чем суд отказал заявителю в удовлетворении требования <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 26 сентября 2012 г. N Ф03-4179/2012 по делу N А73-8268/2011.

Перечень сведений, подлежащих указанию в заявлении о предоставлении разрешения, а также документов, необходимых для представления в уполномоченный орган, урегулирован нормативными правовыми актами, регламентирующими процессуальную сторону разрешительной деятельности. Данные перечни являются закрытыми, а установление органом, рассматривающим заявление, дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам выходит за рамки предоставленных уполномоченным органам полномочий.
Так, по делу об обязании Комитета международных, внешнеэкономических связей и торговли администрации области рассмотреть заявление общества на получение лицензии на турагентскую деятельность суд установил, что при рассмотрении данного заявления общества лицензирующий орган указал на необходимость представления документов, свидетельствующих о приведении учредительных документов общества в соответствие с требованиями Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". Поскольку данное требование лицензирующего органа направлено на истребование у соискателя лицензии дополнительных, не предусмотренных лицензионным законодательством документов, суд признал действия органа незаконными <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16 января 2003 г. N Ф03-А04/02-2/2839.

По другому делу суд, напротив, пришел к выводу о законности действий уполномоченного органа при рассмотрении заявления о выдаче лицензии.
Рассматривая спор о признании незаконными действий (бездействия) Федеральной службы по оборонному заказу (далее - Рособоронзаказ) по невключению заявленных наименований вооружения и военной техники в предоставленную лицензию, суд установил, что Рособоронзаказом обществу по его заявлению выдана лицензия на утилизацию вооружения и военной техники, которой не предусмотрена утилизация нескольких видов военной техники, указанных в приложении к заявлению общества о выдаче лицензии. В обоснование своих действий Рособоронзаказ указал на то, что выданная обществу лицензия не предусматривает утилизацию танков (ЕКПС 2350) и гусеничных самоходных артиллерийских установок (ЕКПС 2350), поскольку общество не имеет площадок, позволяющих осуществлять заявленный вид деятельности, а следовательно, не отвечает требованиям пунктов "а", "б" части 4 Положения о лицензировании утилизации вооружения и военной техники, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. N 889 "О лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники" <1>.
--------------------------------
<1> Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 13 июня 2012 г. N 581.

Таким образом, судом установлено, что предъявляемые Рособоронзаказом к соискателю лицензии требования предусмотрены законодательством. Поскольку указанный факт уполномоченным органом подтвержден документально и обществом по существу не опровергнут, суд пришел к выводу о законности оспариваемых действий Рособоронзаказа <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 14 июня 2012 г. по делу N А40-93061/11-84-553.

1.2. Судебная практика по делам об оспаривании решений уполномоченных органов о выдаче (об отказе в выдаче) разрешения.
По результатам рассмотрения заявления соискателя разрешения о его выдаче уполномоченный орган принимает решение о выдаче испрашиваемого разрешения либо об отказе в выдаче. Такие акты уполномоченного органа могут быть обжалованы в суд с использованием порядка, предусмотренного для оспаривания ненормативных правовых актов.
Случаи оспаривания решения о выдаче разрешения в судебной практике встречаются нечасто. Как правило, заявителями по данной категории дел выступают прокуроры, действующие в интересах конкретного лица либо неопределенного круга лиц.
Так, прокурор обратился в арбитражный суд в интересах общества с ограниченной ответственностью с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по области по выдаче судну, принадлежащему обществу, разрешения на вид промысла - прием, обработку, хранение, транспортировку, перегруз, бункеровку топливом, водой, снабжение тарой и другими материалами для промысла. В обоснование заявленных требований прокурор указывал на отсутствие необходимости получения разрешений для осуществления указанных видов деятельности.
Суд признал довод прокурора необоснованным, указал на то, что в соответствии со статьями 33 - 36 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", статьями 8, 11 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", статьями 34 - 37 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" любая деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, в том числе промыслом водных биологических ресурсов, осуществляется на основании соответствующих разрешений (лицензий).
В связи с изложенным суд пришел к выводу о необходимости получения разрешительных документов не только на непосредственную добычу (вылов) водных биологических ресурсов, но и на деятельность по их приемке, обработке, хранению, транспортировке, перегрузу, а также по бункеровке рыбодобывающих судов топливом, водой, снабжению тарой и другими материалами. В удовлетворении требований прокурора судом отказано <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 20 марта 2007 г., 13 марта 2007 г. N Ф03-А73/07-1/568 по делу N А73-7710/2006-63.

По другому делу прокурор обратился в арбитражный суд в защиту неопределенного круга лиц с заявлением к администрации города о признании незаконными действий администрации по выдаче обществу с ограниченной ответственностью лицензии на право розничной продажи алкогольной продукции без ограничения по содержанию этилового спирта в объеме готовой продукции в магазине, расположенном на территории автомобильной заправочной станции. В своем заявлении прокурор указал на то, что данная лицензия выдана ее соискателю с нарушением части 3 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", так как АЗС является местом нахождения источника повышенной опасности.
Оценивая довод прокурора, суд применил положения статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункта "в" пункта 1 приложения 1 к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правил технической эксплуатации автозаправочных станций, утвержденных Приказом Минэнерго России 1 августа 2001 г. N 229, Правил по охране труда при эксплуатации нефтебаз и автозаправочных станций, утвержденных Приказом Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 18 сентября 1995 г. N 191, ГОСТа 12.1.044-89 "Пожаровзрывоопасность веществ и материалов. Номенклатура показателей и методы их определения" и указал, что автозаправочная станция является объектом, на котором находится источник повышенной опасности.
При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу, что розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции в магазине, расположенном на автозаправочной станции, не допускается, и удовлетворил требования прокурора <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 июня 2012 г. по делу N А53-18675/2011, Определение ВАС РФ от 24 октября 2012 г. N ВАС-13191/12.

Вывод о возможности обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании акта уполномоченного органа о выдаче разрешения без указания конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование, содержится в судебном акте суда кассационной инстанции, принятом по следующему делу.
Прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными Приказа Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по краю "О предоставлении лицензии на право осуществления геодезической деятельности обществу с ограниченной ответственностью".
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что прокурор не наделен правом на обращение в суд с указанными требованиями, законодательством не предусмотрен такой способ защиты права, как признание лицензии недействительной (только лицензирующий орган вправе обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии). Кроме того, заявителем не представлены доказательства нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате издания оспариваемого приказа и выдачи лицензии.
Суд кассационной инстанции посчитал выводы судов ошибочными, указав следующее.
В соответствии с частью 2 статьи 198 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом законодательство не требует обязательного указания конкретных лиц, в интересах которых предъявлено требование о признании недействительным соответствующего ненормативного правового акта.
В силу положений Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <1> к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
--------------------------------
<1> Федеральный законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.

Выдача лицензии субъекту, не отвечающему лицензионным условиям, и осуществление лицензируемой деятельности субъектом, не имеющим право осуществлять такую деятельность, в частности работниками общества, не имеющими соответствующего профессионального образования и стажа работы, нарушает права лиц, обращающихся к такому субъекту для выполнения геодезических работ, а также государства и неопределенного круга лиц на получение геодезической продукции в соответствии с требованиями, установленными нормативными правовыми актами. Наличие такой геодезической продукции впоследствии может привести к нарушению функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области геодезии <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 14 декабря 2011 г. по делу N А03-3177/2011.

Прокурор является не единственным возможным заявителем по делам об оспаривании решения о предоставлении разрешения. С таким заявлением в суд может обратиться и любое другое лицо, полагающее, что его права нарушены предоставлением разрешения соискателю.
Например, открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия о выдаче лицензий на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи победителям конкурса. При рассмотрении дела судом установлено, что вступившими в законную силу решениями по другим делам арбитражный суд признал недействительными конкурсы на право получения лицензии на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи. Поскольку основанием для издания оспариваемого приказа явились результаты конкурсов, признанных впоследствии недействительными, суд удовлетворил заявленные требования и обязал уполномоченный орган восстановить нарушенные права заявителя путем аннулирования выданных на основании оспариваемого приказа лицензий <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 25 января 2010 г. N КА-А40/15229-09, КА-А40/15229-09-2 по делу N А40-40927/09-149-229.

Оспаривание решений об отказе в выдаче разрешения является самым распространенным видом споров, связанных с процессуальной стороной разрешительной деятельности. Анализ судебной практики данной категории споров позволяет выделить наиболее частые нарушения, допускаемые уполномоченным органом при отказе в выдаче разрешения, на которые ссылаются заявители при обжаловании соответствующих решений в судебном порядке:
- немотивированный отказ в выдаче разрешения;
- отказ в выдаче разрешения по основаниям, непредусмотренным законодательством;
- недоказанность наличия оснований для отказа.
Решение об отказе в выдаче разрешения должно содержать сведения о причинах отказа в выдаче разрешения, то есть указание на допущенные соискателем разрешения нарушения, которые явились основанием для принятия данного решения. Немотивированный отказ в выдаче разрешения лишает возможности устранить нарушения, наличие которых не позволило ему получить испрашиваемое разрешение, а следовательно, незаконно ограничивает его возможности в предпринимательской сфере. Такой правовой подход отражен в судебной практике.
Суд удовлетворил требование общества о признании незаконным отказа Департамента имущественных отношений администрации города в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, поскольку обжалуемый отказ со ссылкой на выписку из протокола согласительной комиссии мотивирован нарушением пункта 3 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" - не выдержано расстояние между рекламными конструкциями. При этом ни в оспариваемом отказе, ни в приложении к нему не указано, между какими рекламными конструкциями не выдержано расстояние, какое именно должно быть расстояние и какой нормативный акт регламентирует данное требование <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27 августа 2008 г. N Ф04-4537/2008(8648-А46-43) по делу N А46-13542/2007.

В рамках другого дела рассмотрено заявление общества с ограниченной ответственностью о признании незаконным отказа администрации города в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома, в котором заявитель ссылался на то, что оспариваемый отказ является немотивированным. Как указано судом, кроме указания предусмотренных законом оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство, подпункт 3 пункта 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязывает уполномоченный орган при отказе в выдаче разрешения на строительство указать причины отказа. Немотивированный отказ нарушает законные права и интересы застройщика, который лишается возможности устранить выявленные нарушения, исправить недостатки представленных документов либо представить дополнительные документы.
Администрацией города в письме об отказе в выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома не указаны причины отказа в выдаче разрешения на строительство, чем нарушен подпункт 3 пункт 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 22 марта 2012 г. по делу N А06-1972/2011.

Соискателю разрешения может быть отказано в выдаче разрешения только по основаниям, предусмотренным законами и ведомственными нормативными актами, регулирующими соответствующую деятельность.
Например, при рассмотрении другого спора о признании недействительным приказа Комитета по здравоохранению администрации области об отказе в выдаче лицензии на осуществление медицинской деятельности по конкретному адресу суд установил, что основанием для отказа явилось отсутствие в уставе общества указания на наличие обособленных подразделений или филиалов, а также адреса осуществления медицинской деятельности не являющегося юридическим. Поскольку отсутствие в уставе соискателя лицензии указания на наличие обособленных подразделений или филиалов не предусмотрено законодательством в качестве основания для отказа в выдаче лицензии, суд признал недействительным оспариваемый приказ <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 29 сентября 2009 г. по делу N А12-2981/2009.

По следующим делам суды, напротив, сочли обоснованными выводы уполномоченного органа об отсутствии оснований для выдачи разрешений их соискателям.
Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным действия Федерального агентства по недропользованию, выразившегося в отказе в предоставлении обществу права пользования недрами Средне-Надымского месторождения для целей разведки и добычи углеводородного сырья. Рассмотрев данное заявление, суд установил, что основанием для отказа в предоставлении обществу права пользования недрами явилась ссылка на то, что Средне-Надымское месторождение открыто скважиной, пробуренной за счет средств Внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ. В соответствии с Законом о недрах право пользования недрами для целей разведки и добычи на месторождении полезных ископаемых предоставляется недропользователю, проводившему работы по геологическому изучению участка за счет собственных средств и открывшему данное месторождение.
Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 24 января 2005 г. N 23 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр, за исключением участка недр федерального значения и участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения.
Поскольку в рассматриваемом случае доказан факт того, что скважина пробурена не за счет собственных средств общества, открывшего месторождение в результате испытаний, а за счет средств Внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, суд пришел к выводу о правомерности отказа уполномоченного органа в предоставлении обществу права пользования недрами <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 15 ноября 2010 г. N КА-А40/13649-10 по делу N А40-112924/10-122-71, Определение ВАС РФ от 22 марта 2011 г. N ВАС-1285/11.

По делу о признании незаконными решений Управления Федеральной службы по фитосанитарному контролю об отказе в выдаче фитосанитарных сертификатов суд установил: оспариваемый отказ мотивирован непредставлением обществом заключения о карантинном фитосанитарном состоянии отправляемой на экспорт продукции, что в соответствии с абзацем 1 пункта 16 Порядка организации работ по выдаче Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору фитосанитарных сертификатов и карантинных сертификатов на подкарантинную продукцию (подкарантинный материал, подкарантинный груз), утвержденного Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 14 марта 2007 г. N 163, является основанием для принятия территориальным органом Россельхознадзора решения об отказе в выдаче фитосанитарных сертификатов. Суд указал на то, что оспариваемое решение соответствует положениям нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения, и не нарушает права и законные интересы общества, поскольку обязанность по получению заключения о карантинном фитосанитарном состоянии подкарантинной продукции в целях последующей выдачи фитосанитарного сертификата возложена на заявителя <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 16 января 2012 г. N Ф03-6313/2011 по делу N А73-4942/2011, Определение ВАС РФ от 5 апреля 2012 г. N ВАС-4111/12.

В обоснование законности принятого решения об отказе в выдаче разрешения уполномоченным органом подлежит доказать не только законность основания отказа, но также и фактическое наличие такого основания. Иными словами, установленные уполномоченным органом нарушения в отношении соискателя разрешения, явившиеся основанием для отказа, должны быть документально подтвержденными. Недоказанность наличия оснований для отказа рассматривается судами как основание для признания недействительным решения об отказе в выдаче разрешения.
Например, открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования об отказе в предоставлении лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности. Судом установлено, что основанием для отказа обществу в выдаче лицензии явилось его несоответствие лицензионным требованиям и условиям, предусмотренным подп. "а" п. 3 Положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности" <1>, поскольку здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и транспорт, используемые для осуществления деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности, находятся в аренде у третьих лиц. Между тем материалами дела подтверждается принадлежность обществу на праве собственности производственных помещений, объектов размещения отходов I - IV класса опасности, специализированных установок по обезвреживанию отходов I - IV класса опасности, специально оборудованных транспортных средств, необходимых для осуществления деятельности по сбору, использованию обезвреживанию, транспортировке отходов I - IV класса опасности. На основании установленных фактов суд пришел к выводу о незаконности отказа лицензирующего органа в выдаче испрашиваемой лицензии по указанным основаниям <2>.
--------------------------------
<1> Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 28 марта 2012 г. N 255.
<2> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 августа 2012 г. по делу N А10-3826/2011.

Рассмотрим другой пример. По делу о признании незаконным решения Федеральной службы страхового надзора об отказе в выдаче лицензии на осуществление страховой деятельности суд установил, что причиной принятия оспариваемого решения явилось несоблюдение требований Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации", а именно пункта 3 статьи 25, поскольку страховая организация не обладает минимальным размером уставного капитала для осуществления страхования.
Удовлетворяя заявленное требование, суд сослался на то, что вступившим в законную силу решением арбитражного суда по другому делу, в котором участвовали те же стороны, установлено наличие у общества к моменту обращения в федеральную службу с заявлением о выдаче лицензии сформированного и оплаченного уставного капитала в требуемом законом размере. В связи с чем суд признал, что отказ в выдаче лицензии по указанному основанию, являющемуся единственным основанием, является незаконным <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 15 ноября 2005 г. N КА-А40/11050-05.

Также интересен спор о признании незаконным отказа управления государственного морского надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в выдаче лицензии на осуществление перевозок морским транспортом. Судом установлено, что отказ в предоставлении лицензии обусловлен отсутствием на судах, используемых для перевозки пассажиров, пассажирских свидетельств. При этом исследование материалов дела показало, что принадлежащие предприятию плашкоуты в смысле, придаваемом Конвенцией COLAS-74, являются грузовыми судами, на которые не могут быть выданы пассажирские свидетельства. При данных обстоятельствах указанное в оспариваемом отказе основание не нашло документального подтверждения, в связи с чем отказ в выдаче лицензии признан судом незаконным <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 23 ноября 2009 г. N Ф03-5909/2009 по делу N А51-4170/2009, Определение ВАС РФ от 6 апреля 2010 г. N ВАС-266/10.

Обобщение и анализ судебных споров, связанных с предоставлением разрешений, позволяет выделить ряд нарушений, наиболее часто допускаемых уполномоченным органом при процедуре рассмотрения заявлений соискателей разрешений:
- отказ в рассмотрении заявления о предоставлении разрешений;
- несоблюдение срока рассмотрения заявления;
- установление дополнительных, не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам.
- отказ в выдаче разрешения без указания оснований;
- отказ в выдаче разрешения по основаниям, непредусмотренным законодательством, или при отсутствии таких оснований.
При этом если часть таких нарушений (отказ в рассмотрении заявления, несоблюдение срока его рассмотрения, немотивированный отказ в выдаче разрешения) вызваны некорректными действиями конкретных должностных лиц и не носят системного характера, то другие нарушения (установление не предусмотренных законодательством требований к заявлению и представляемым документам, отказ в выдаче разрешения по основаниям, непредусмотренным законодательством) являются следствием широкого толкования положений законодательства. Ведомственные акты, применяемые уполномоченными органами при рассмотрении заявлений о предоставлении разрешений, также не всегда содержат четкие формулировки своих положений.
Возможность разрешения данной проблемы видится в разработке для должностных лиц, уполномоченных рассматривать вопросы предоставления разрешений, методических рекомендаций по применению соответствующих законодательных норм. Такие методические рекомендации уже успешно применяются во многих отраслях предпринимательской деятельности, для осуществления которых необходимо получение разрешения, а в отношении ряда видов деятельности - находятся на стадии разработки <1>.
--------------------------------
<1> Например, Приказ Роскартографии от 21 марта 2008 г. N 24-пр "Об объявлении постановления расширенного заседания коллегии Роскартографии от 11 марта 2008 г." содержит указание на разработку и утверждение Методических рекомендаций по рассмотрению заявлений на выдачу лицензий (пункт 3).

§ 2. Судебная практика рассмотрения споров,
связанных с переоформлением разрешений

Переоформление разрешений является одним из видов разрешительной деятельности уполномоченных органов и подлежит рассмотрению как упрощенная самостоятельная процедура, направленная на приобретение субъектом деятельности права осуществлять соответствующую деятельность. В отличие от процедуры предоставления разрешений переоформление подразумевает обязательное наличие ранее предоставленного разрешения.
Судебные споры, связанные с переоформлением разрешений, возникают по заявлениям об оспаривании решения о переоформлении или отказа в переоформлении ранее выданного субъекту деятельности разрешения.
Рассматривая споры данной категории, суды проверяют законность оснований для переоформления или отказа в переоформлении разрешений.
Случаи оспаривания решения уполномоченного органа по переоформлению разрешения в судебной практике нечасты. Заявителями по данным делам выступают прокуроры и заинтересованные лица.
Например, открытое акционерное общество и заместитель прокурора обратились в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Департамента экологии и природопользования о переоформлении лицензии открытого акционерного общества на общество с ограниченной ответственностью.
Рассматривая дело, суд установил, что решение о переоформлении лицензии принято лицензирующим органом по результатам рассмотрения заявления, в котором в качестве основания переоформления лицензии указана передача права пользования недрами дочернему обществу, что соответствует абзацу 7 статьи 17.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".
Однако данное решение принято со ссылкой на абзац 6 статьи 17.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", в котором предусмотрено иное основание для переоформления лицензии - передача права пользования участками недр от юридического лица, являющегося учредителем нового юридического лица, новому юридическому лицу, созданному для продолжения деятельности на предоставленном участке недр.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое решение принято не по тому основанию, которое было избрано претендентом на переход права пользования участком недр. Вместе с тем действующее законодательство не уполномочивает лицензирующий орган самостоятельно определять основание для переоформления лицензии. Кроме того, общество, претендующее на получение лицензии, не представило надлежащим образом оформленное согласие владельца лицензии на переоформление лицензии и не подтвердило передачу ему имущества, необходимого для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр. В связи с этим суд признал недействительным указанное решение о переоформлении лицензии. Указанный вывод суда первой инстанции поддержали суды вышестоящих инстанций <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 3 апреля 2012 г. по делу N А28-3934/2011.

По другому делу об оспаривании приказа Управления по недропользованию о переоформлении лицензий на право пользования участками недр судами установлено, что основанием переоформления лицензий явилась передача права пользования участками недр пользователем недр, являющимся основным обществом, дочернему обществу, которому также передано имущество, необходимое для осуществления указанной в лицензиях на право пользования недрами деятельности. На основании установленных фактов суды пришли к выводу о соответствии оспариваемого приказа положениям статей 11, 17.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27 декабря 2012 г. по делу N А02-404/2012, Определение ВАС РФ от 9 апреля 2013 г. N ВАС-4293/13.

По другому делу заявителями являлись два общества, которые оспаривали действия Управления по недропользованию, выразившиеся в переоформлении на общество с ограниченной ответственностью (третье лицо по делу) лицензии, выданной одному из заявителей.
Судами по делу установлено, что на момент обращения с заявлением о переоформлении на третье лицо лицензии на право пользования недрами данное общество являлось владельцем 100% доли уставного капитала заявителя, в связи с чем уполномоченным органом при наличии всех необходимых для выдачи лицензии документов и согласия заявителей на передачу прав пользования недрами третьему лицу в соответствии с положениями подпункта 6 пункта 1 статьи 17.1 Федерального закона от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" принято решение о переоформлении лицензии.
То обстоятельство, что после выдачи лицензии арбитражным судом признана недействительной сделка по продаже третьему лицу доли в размере 100% в уставном капитале общества-лицензиата, не может свидетельствовать о незаконности оспариваемых действий Управления по недропользованию как административного органа по исполнению государственных функций в сфере недропользования, не наделенного полномочиями по проверке законности сделок, в том числе по передаче доли уставного капитала другому лицу <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 14 февраля 2013 г. N ВАС-497/13 по делу N А55-3282/2011.

В другом случае судом рассмотрено заявление прокурора о признании недействительным приказа Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и автономному надзору о переоформлении разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
Суд, руководствуясь пунктом 1 статьи 14 Закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", отказал прокурору в удовлетворении заявления со ссылкой на то, что выдача переоформленного разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух на тот же срок действия не является нарушением Закона <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27 января 2011 г. N А33-4366/2010.

Оспаривание решений об отказе в переоформлении разрешения.
Рассматривая споры данной категории, суды проверяют законность оснований для отказа в переоформлении разрешений, а в случае их несоответствия закону - в порядке статьи 201 АПК РФ обязывают уполномоченный орган осуществить переоформление разрешения.
Поскольку основания для отказа в переоформлении разрешений вытекают из оснований для обращения в уполномоченный орган с заявлением о переоформлении разрешения, данные обстоятельства входят в предмет исследования по делу.
В связи с указанным для систематизации судебной практики по рассматриваемым спорам предлагается исходить из основания обращения в уполномоченный орган с заявлением о переоформлении разрешения.
Обращение с заявлением о переоформлении разрешения в связи с изменением субъекта деятельности или его реквизитов.
Лицензионное законодательство возлагает на лицензиата (его правопреемника) обязанность по переоформлению лицензии.
Согласно части 1 статьи 18 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.
Аналогичная норма содержалась и в действующем ранее Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно статье 11 которого в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования данное юридическое лицо либо его правопреемник обязаны подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии. При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензирующий орган вносит соответствующие изменения в реестр лицензий.
Также порядок и основания переоформления разрешений содержатся в специальных законах, регулирующих соответствующий вид деятельности, осуществление которой требует получения разрешения.
В качестве основания для переоформления разрешения специальные законы указывают на реорганизацию субъекта деятельности. Но ряд законов ограничивает формы реорганизации, при которых возможно переоформление разрешения. Так, Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" предусматривает возможность переоформления разрешения на право организации рынка в случае реорганизации юридического лица только в форме преобразования (часть 1 статьи 9 указанного Закона).
Вступивший в силу в июле 2013 года Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" указывает на переоформление лицензии в случае: 1) реорганизации юридических лиц в форме присоединения при наличии лицензии у присоединяемого юридического лица; 2) реорганизации юридических лиц в форме их слияния при наличии лицензии у одного реорганизованного юридического лица или лицензий у нескольких реорганизованных юридических лиц (часть 5 статьи 91 указанного Закона).
Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" предусматривает переоформление лицензии в случае реорганизации вне зависимости от ее форм, но с соблюдение порядка, установленного для ее получения, по заявлению организации или ее правопреемника (п. 11 ст. 19 названного Закона).
Приведем пример из судебной практики. Открытое акционерное общество обратилось в арбитражный суд с заявлением к управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление Ростехнадзора) о признании права на осуществление лицензируемого вида деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов на основании лицензии до окончания срока ее действия.
В ходе рассмотрения дела судом установлено, что в рамках дела о банкротстве закрытого акционерного общества собрание кредиторов приняло решение о проведении замещения активов должника и создании нового юридического лица - открытого акционерного общества (заявителя по делу). Все имущество, принадлежащее закрытому акционерному обществу, включая взрывоопасные объекты и лицензию на их эксплуатацию, внесены в уставный капитал вновь созданного общества. Спорная лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, срок действия которой на момент судебного разбирательства не окончен, была выдана закрытому акционерному обществу. В целях переоформления лицензии вновь созданное открытое акционерное общество обратилось в управление Ростехнадзора с соответствующим заявлением. Получив отказ в приеме документов на переоформление лицензии, заявитель обратился в суд с требованием о признании права на осуществление лицензируемого вида деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов на основании лицензии до окончания срока ее действия.
Суды трех инстанций сочли данные требования подлежащими удовлетворению, поскольку ранее эксплуатируемые закрытым акционерным обществом опасные производственные объекты перешли в собственность вновь созданного общества путем замещения активов должника-банкрота и, с учетом того, что действующим в спорном периоде законодательством предусмотрена возможность перехода права на осуществление деятельности в соответствии с лицензией к другому субъекту предпринимательской деятельности, следовательно, общество, которому передано имущество, необходимое для осуществления указанной в лицензии деятельности, вправе осуществлять лицензируемую деятельность на основании лицензии правопредшественника <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 августа 2012 г. по делу N А53-27574/2011.

В рамках следующего дела судом также установлено, что причиной обращения в уполномоченный орган за переоформлением лицензии явилась реорганизация общества с ограниченной ответственностью путем присоединения к другому обществу с ограниченной ответственностью (заявитель по делу). Федеральное агентство по недропользованию отказало заявителю в переоформлении лицензии на пользование недрами со ссылкой на прекращение деятельности общества и исключением его из реестра юридических лиц до принятия решения о возможности переоформления лицензии на данное юридическое лицо.
Применив положения части 7 статьи 10.1 и статьи 17.1 Закона от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", арбитражные суды пришли к выводу, что в связи с правопреемством и переходом права пользования недрами к обществу последнее общество имело право на переоформление лицензии.
Поскольку порядок переоформления лицензии на пользование участками недр заявителем был соблюден, необходимые для переоформления лицензии документы и сведения предоставлены в уполномоченный орган, суд пришел к выводу об отсутствии у Федерального агентства по недропользованию оснований для отказа обществу в переоформлении лицензии на право пользования недрами <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 17 ноября 2011 г. по делу N А40-28352/11-119-201.

Таким образом, судебная практика исходит из возможности переоформления разрешений путем замены субъекта соответствующей деятельности его правопреемником в случае обоснованного и документально подтвержденного факта правопреемства.
Данная правовая позиция поддержана Высшим Арбитражный Судом Российской Федерации, который в своем Определении от 5 ноября 2008 г. N 13749/08 указал на то, что при реорганизации юридического лица в форме преобразования действие лицензии не прекращается. Деятельность лицензиата в период переоформления лицензии оценивается не как деятельность в условиях отсутствия лицензии, а как переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии <1>.
--------------------------------
<1> Определение ВАС РФ от 5 ноября 2008 г. N 13749/08 по делу N А75-3675/2007.

Изменение реквизитов субъекта деятельности в соответствии с законодательством в области разрешительной деятельности подразумевает обязательность обращения в уполномоченный орган с заявлением о переоформлении разрешения. Отказ от переоформления разрешения в связи с изложенным основанием нередко является причиной судебных споров.
Так, по делу обществом с ограниченной ответственностью оспаривалось решение Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка (далее - Росалкогольрегулирование) с требованием об обязании Росалкогольрегулирования переоформить лицензию на осуществление закупки, хранения и поставки алкогольной продукции.
Как установлено судами, обществом в установленный срок было направлено заявление с пакетом документов на переоформление лицензии в связи со сменой адреса организации. Обществу было отказано в переоформлении в связи с подачей в суд заявления об аннулировании спорной лицензии. В связи с отказом суда в удовлетворении требований лицензионного органа обществом было направлено повторное заявление о переоформлении лицензии с приложением пакета необходимых документов. Суд пришел к выводу, что, поскольку первоначальное заявление было подано своевременно, а направление повторного заявления после устранения обстоятельств, препятствующих его рассмотрению, ни пунктами 12, 13 статьи 19 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", ни иными нормативными правовыми актами не предусмотрено, отказ в переоформлении лицензии является неправомерным <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 марта 2012 г. по делу N А56-32595/2011.

Смена реквизитов субъекта деятельности требует обязательного переоформления разрешения. Несвоевременное переоформление разрешения влечет за собой административную ответственность.
Так, рассмотрев материалы дела, суд установил, что обществом в нарушение статьи 11 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не представлена информация об изменении реквизитов юридического адреса и не подано заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензий на добычу известняков. На основании установленных фактов суд признал правомерным привлечение общества к административной ответственности по статье 7.3 КоАП РФ (пользование недрами без лицензии на пользование недрами) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 7 июля 2008 г. N Ф08-3775/2008-1357А по делу N А32-22184/2007-51/476-126АЖ.

Обращение с заявлением о переоформлении разрешения в связи с окончанием срока действия разрешения (или о продлении разрешения) является обязанностью субъекта деятельности в случае, если ограничение срока действия разрешения предусмотрено федеральными законами.
В рамках арбитражного дела оспаривался отказ Федерального агентства по недропользованию во внесении изменений и дополнений в лицензию на право пользование недрами в части продления срока ее действия.
Судом применена часть 3 статьи 10 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", согласно которой срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.
Посчитав, что у ответчика отсутствовали основания для продления срока действия лицензии в силу указанной нормы, суд отказал заявителю в удовлетворении заявленных требований <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 7 мая 2013 г. по делу N А40-103332/12-106-483.

По другому делу был оспорен отказ в продлении лицензии на право розничной продажи алкогольной продукции. Судом первой инстанции отказано в удовлетворении заявленных требований со ссылкой на соответствие оспариваемого отказа нормам действующего законодательства. Апелляционным судом решение суда первой инстанции отменено в связи с применением закона, не подлежащего применению, заявленные требования удовлетворены. Как указано апелляционным судом и поддержано судом кассационной инстанции, поскольку нормы абзацев первого и второго пункта 6 статьи 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" вступили в законную силу с 1 июля 2012 г., на момент обращения в службу с заявлением о продлении срока действия лицензии (23 ноября 2011 г.) общество соответствовало предъявляемым Законом лицензионным требованиям <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 июня 2012 г. по делу N А78-10420/2011.

Обращения с заявлением о переоформлении разрешения могут относиться не только к продлению срока, но и к его увеличению в случае, если на момент обращения срок еще не истек.
Так, предметом рассмотрения по судебному делу являлся отказ в увеличении срока действия лицензии. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд, ссылаясь на незаконность бездействия Управления по недропользованию, выраженного в неувеличении срока действия лицензий и изменения лицензионных соглашений на срок из расчета периода 29 месяцев нарушенного права.
Судом постановлено, что обществом получены лицензии на пользование недрами по месторождениям в результате перехода права пользования участками недр и переоформления лицензий.
Судом применена статьи 17.1 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", из которой следует, что при переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.
Таким образом, суд пришел к выводу о том, что Управление по недропользованию обоснованно переоформило на общество лицензии с условиями пользования недр, установленными прежними лицензиями.
При этом согласно статье 22 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" пользователь недр имеет право обращаться в органы, предоставившие лицензию, по поводу пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.
Поскольку судом установлено, что общество не подавало в Управление по недропользованию соответствующую заявку на внесение изменений и дополнений в лицензию, обязанности по пересмотру условий лицензий, ранее выданных обществу-правопредшественнику, у Управления по недропользованию не возникло. Таким образом, суд первой инстанции указал на отсутствие незаконного бездействия Управления по недропользованию, с чем согласились суды вышестоящих инстанций <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 октября 2011 г. по делу N А58-8528/10, Определение ВАС РФ от 27 февраля 2012 г. N ВАС-1128/12.

Перечень оснований для обращения с заявлением о переоформлении разрешения не является исчерпывающим и зависит от вида разрешения и обстоятельств его переоформления.
Например, в рассматриваемом случае основанием для переоформления разрешения явилась необходимость внесения дополнений в сведения о выполняемых работах и об оказываемых услугах в составе лицензируемого вида деятельности.
Судом рассмотрено дело об оспаривании отказа Департамента здравоохранения в переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности. Департамент отказал обществу в переоформлении лицензии, сославшись на статью 11 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в связи с представлением неполных сведений, а именно указал, что не представлены новые сведения о лицензиате, требующие переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Департамент указывает на отсутствие у общества оснований для переоформления документа.
Рассмотрев данный спор, суды указали, что пункт 1 статьи 11 Закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает иные основания, помимо предусмотренных данной нормой, для переоформления документа.
Судами установлено, что основанием для подачи обществом заявления о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, была необходимость внесения дополнений в сведения о выполняемых работах и об оказываемых услугах в составе лицензируемого вида деятельности.
Поданное заявление заполнено обществом по форме, утвержденной Приказом Росздравнадзора от 9 октября 2007 г. N 3063-Пр/07 "Об утверждении форм документов, используемых Росздравнадзором при лицензировании медицинской деятельности".
Судами отмечено, что ни Закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", ни Положение о лицензировании медицинской деятельности не содержат запрета на переоформление ранее оформленных лицензий в случае внесения дополнений в перечень выполняемых работ и оказываемых услуг в составе лицензируемого вида деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 26 сентября 2011 г. по делу N А40-14278/11-79-129.

Возникновение споров при обращении за переоформлением разрешения возможно не только на заключительной стадии (в случае переоформления или отказа в переоформлении разрешения), но и при разрешении процедурных вопросов. Среди таких дел можно отметить оспаривание возврата заявления о переоформлении разрешения.
Закрытое акционерное общество обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными действий Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, выразившихся в возврате заявления о переоформлении лицензии на осуществление фармацевтической деятельности.
Суд первой инстанции признал оспариваемые действия правомерными, соответствующими пункту 14 статьи 18 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании).
Суды апелляционной и кассационной инстанций с выводами суда первой инстанции не согласились, указав на наличие оснований для удовлетворения заявленных требований.
Суды исходили из того, что заявителем были представлены все необходимые и достаточные для переоформления лицензии документы, в связи с чем оснований для возврата заявления лицензиату не имелось.
При этом суды сослались на статью 22 Закона о лицензировании, предусматривающую, что лицензии, которые предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (т.е. до 3 ноября 2011 г.), подлежат переоформлению в порядке, установленном статьей 18 (по истечении срока их действия), и действуют бессрочно.
Применив положения части 3 статьи 18 Закона о лицензировании, суды пришли к выводу, что для принятия решения о переоформлении лицензии необходимо представить: заявление о переоформлении лицензии, оригинал действующей лицензии и документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за переоформление лицензии.
В случае непредставления лицензиатом в тридцатидневный срок надлежащим образом оформленного заявления о переоформлении лицензии и (или) в полном объеме прилагаемых к нему документов ранее представленное заявление о переоформлении лицензии подлежит возврату лицензиату (часть 14 статьи 18 Закона о лицензировании) <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 5 июля 2013 г. по делу N А40-100866/12-21-955.

По другому делу также признан незаконным возврат заявления о переоформлении разрешений на хранение и ношение служебного оружия. Судом установлено, что указанное заявление возвращено органом внутренних дел с указанием, что заявления граждан о выдаче (переоформлении) разрешения на хранение и ношение служебного оружия не принимаются по почте; согласно требованиям пунктов 11, 12 Инструкции к Приказу МВД России от 12 апреля 1999 г. N 288 (далее - Инструкция) необходимо представить оригиналы необходимых документов, а также необходимо представить реабилитирующие документы.
Суд считает, что ни Инструкция, ни Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" не запрещают юридическим лицам обращаться в государственный орган с соответствующими заявлениями, направив их через почтовую службу, что и было сделано заявителем. В связи с чем суд указал, что уполномоченный орган должен был рассмотреть заявления заявителя по существу и принять решение о переоформлении соответствующего разрешения либо об отказе в этом в порядке статьи 9 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <1>.
--------------------------------
<1> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 26 августа 2005 г. по делу N А40-41725/05-96-268.

Анализ судебно-арбитражной практики рассмотрения споров, связанных с переоформлением разрешений, позволяет сделать выводы о единообразном подходе судов к разрешению данных споров. Исходя из того, что переоформление разрешений является обязанностью субъекта деятельности при наличии соответствующих оснований, отказ в их переоформлении существенно ограничивает правоспособность субъекта, прекращая его право на осуществление данной деятельности. Данными обстоятельствами обусловлено значительное количество споров данной категории.
Предметами рассмотрения в рамках указанных дел выступают решения о переоформлении или отказе в переоформлении разрешений. В качестве наиболее распространенных оснований для обращения с заявлениями о переоформлении разрешений с учетом обобщения судебной практики можно выделить изменение субъекта деятельности или его реквизитов и окончание срока действия разрешения. Предметом оспаривания также могут выступать процессуальные действия уполномоченных органов при принятии и рассмотрении заявлений о переоформлении разрешений (например, возврат заявления о переоформлении разрешений, оставление заявления без рассмотрения).

§ 3. Судебная практика рассмотрения споров, связанных
с приостановлением и аннулированием (отзывом) разрешений

Приостановление действия или аннулирование разрешения применяются в случае нарушения правил разрешительной системы и представляют собой меру административного принуждения.
Приостановление действия разрешения применяется органом, выдавшим соответствующее разрешения, при выявлении нарушений требований законодательства, регулирующего вид деятельности, на осуществление которого такое разрешение выдано. Неустранение выявленных нарушений может повлечь его аннулирование.
Аннулирование разрешения может осуществляться органом, его выдавшим, либо судом по заявлению данного органа.
Специальным законодательством, регулирующим отдельные виды деятельности, на осуществление которой необходимо получение разрешения, установлены случаи возможного аннулирования (отзыва) разрешения возможно только в судебном порядке по заявлению уполномоченного органа.
Среди наиболее распространенных в правоприменительной практике законов можно отметить следующие: Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (пункт 4 статьи 20), Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (пункт 5 статья 9), Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" (статья 26), Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" (пункт 3 статьи 24), Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (пункт 24 статьи 33.1), Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (пункт 24 статьи 92), Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (статья 31.7), Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (статья 11.5) и др.
Судебный порядок аннулирования предусматривается в случае неустранения нарушений, явившихся основанием для приостановления действия разрешения. В других установленных соответствующими федеральными законами случаях разрешение может быть аннулировано (отозвано) уполномоченным органом, его выдавшим, самостоятельно, путем принятия соответствующего акта, который может быть оспорен в судебном порядке.
Таким образом, судебные дела, связанные с аннулированием разрешений, могут быть возбуждены по заявлению уполномоченного органа об аннулировании выданного им разрешения либо по заявлению лица об отмене акта уполномоченного органа, которым аннулировано (отозвано) выданное данному лицу разрешение.
Подсудность споров об аннулировании разрешений определяется по общим правилам в соответствии с процессуальным законодательством. С учетом положений статьи 29 АПК РФ заявление об аннулировании разрешения подается в арбитражный суд соответствующего субъекта Российской Федерации по месту нахождения или месту жительства ответчика - владельца разрешения.
Заявления уполномоченных органов об аннулировании разрешений рассматриваются судом по общим правилам искового производства. При этом учитывается, что дела, возбужденные по заявлению об аннулировании (отзыве) разрешений, возникают из административных правоотношений, что определяет некоторые особенности их рассмотрений.
Одновременно с подачей заявления в суд уполномоченный орган приостанавливает действия аннулируемого разрешения на период до вступления в силу решения суда. Приостановление действия разрешения является самостоятельной административной процедурой, в связи с чем акт уполномоченного органа о приостановлении может быть обжалован в судебном порядке. При этом акты уполномоченных органов о приостановлении действия разрешений редко выступают отдельным предметом обжалования.
Поскольку приостановление действия разрешения в большинстве случаев переходит в процедуру его аннулирования, основания приостановления оспариваются владельцами разрешений при рассмотрении судом заявления уполномоченного органа об аннулировании разрешения. Но даже в случаях, когда предметом спора выступает само решение о приостановлении действия разрешения, суды оценивают данный акт именно как составляющую процедуры аннулирования разрешения.
Так, арбитражный суд удовлетворил заявление о признании незаконным решения о приостановлении действия лицензии на осуществление розничной продажи спиртных напитков в полном ассортименте, вина, указав, что лицензирующий орган может приостановить действие лицензии в случае обращения в суд с заявлением о ее аннулировании. При этом в силу пункта 4 статьи 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" решение о приостановлении действия лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции доводится лицензирующим органом до заявителя в письменной форме, с мотивированным обоснованием, не позднее чем через три дня со дня принятия решения.
Суды трех инстанций установили, что организация имела документы, подтверждающие легальность оборота данной алкогольной продукции и соответствие ее качества установленным законом требованиям; от 1 бутылки вермута акцизная марка отклеилась и обнаружена в торговом зале после проверки. Суд правомерно указал, что, поскольку реализация алкогольной продукции является основным видом деятельности организации, приостановление действия лицензии ведет к прекращению деятельности организации и в данном случае является чрезмерным ограничением ее прав <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 мая 2012 г. по делу N А32-12349/2011.

Аналогичная позиция поддержана судом и по другому делу об оспаривании приказа о приостановлении действия лицензии на осуществление образовательной деятельности детского сада. При рассмотрении дела арбитражный суд установил, что приостановлению действия лицензии предшествовало вынесение уполномоченным органом предписания об устранении выявленных в ходе проведенной проверки нарушений Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании". Образовательным учреждением суду представлены доказательства устранения большей части выявленных нарушений. Неустраненное нарушение в части превышения предельной наполняемости групп компенсирующей направленности оценено судом как несущественное. С учетом установленных обстоятельств суд указал на отсутствие оснований для применения к образовательному учреждению такой меры административного понуждения, как приостановление действия лицензии на осуществление образовательной деятельности детского сада <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10 августа 2012 г. по делу N А28-9783/2011.

Поскольку приостановление действия разрешения ведет к негативным последствиям для обладателя таким разрешением, при рассмотрении дел об оспаривании акта о приостановлении разрешения суд оценивает законность оснований приостановления.
Например, проверив решение о приостановлении действия лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции на соответствие положению статьи 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", арбитражный суд установил, что по результатам проверки был выявлен ряд правонарушений, среди которых осуществление поставок алкогольной продукции в адрес пяти организаций розничной торговли, у которых действие лицензий прекращено. При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого решения о приостановлении действия разрешения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 11 апреля 2012 г. по делу N А40-82589/11-154-692.

В нечастых случаях акт о приостановлении действия разрешения оспаривается путем подачи встречного иска. В качестве такого примера можно привести дело, возбужденное по заявлению управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка об аннулировании выданных обществу с ограниченной ответственностью лицензий на производство, хранение и поставки произведенных спиртных напитков: водки, коньяков из обработанных коньяков, бренди, винных, коньячных напитков и на производство, хранение и поставки произведенной спиртосодержащей пищевой продукции: виноградных, плодовых виноматериалов.
До подачи в суд заявления об аннулировании лицензий управление Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка приняло решение о приостановлении действия лицензий в соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции".
В рамках данного дела общество обратилось в суд со встречным заявлением о признании недействительными решений уполномоченного органа о приостановлении действия лицензий. Решением арбитражного суда первой инстанции, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, заявление уполномоченного органа рынка об аннулировании выданных обществу лицензий оставлено без удовлетворения, при этом удовлетворены встречные требования общества - оспариваемые решения о приостановлении действия лицензий признаны недействительными. Судебные акты мотивированы тем, что уполномоченный орган не доказал наличие оснований, необходимых и достаточных для приостановления действия и аннулирования выданных обществу лицензий <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 февраля 2011 г. по делу N А20-699/2010.

По другому делу, рассмотрев заявление Федеральной налоговой службы России об аннулировании лицензий, выданных открытому акционерному обществу на производство, хранение и поставку производственного этилового спирта и на производство, хранение и поставку произведенных спиртных напитков, а также встречный иск общества о признании незаконным решения налоговой службы о приостановлении действия лицензий, суд пришел к выводу об отсутствии достаточных оснований для аннулирования спорных лицензий. При этом судом указано на то, что решение о приостановлении действия лицензий имеет характер обеспечительной меры, которую необходимо отменить в связи с отказом в удовлетворении требования об аннулировании лицензий <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 февраля 2009 г. по делу N А61-1429/2007-7.

3.1. Судебная практика по делам об аннулировании разрешений.
Порядок рассмотрения судами заявлений уполномоченных органов об аннулировании разрешений отдельно не регламентирован. Данные споры возникают из административных и иных публичных правоотношений и, как уже указывалось, подлежат рассмотрению в общем порядке искового производства.
При рассмотрении споров данной категории установлению подлежат следующие обстоятельства:
- наличие соответствующих полномочий у органа, обратившегося в суд с заявлением об аннулировании разрешения;
- соблюдение органом, обратившимся в суд с заявлением об аннулировании разрешения, предусмотренной законом процедуры аннулирования;
- обоснованность вменения обладателю разрешения нарушений, совершение которых явилось основанием для подачи заявления об аннулировании разрешения;
- факт устранения либо неустранения вмененных нарушений, являющихся основанием для подачи заявления об аннулировании разрешения;
- соразмерность применения аннулирования разрешения при установленных по делу обстоятельствах.
Проверка полномочий органа, обратившегося в суд с заявлением об аннулировании разрешения, осуществляется судом в силу общих положений процессуального законодательства, определяющих заявителя как лица, обратившегося в суд с иском (заявлением) в защиту своих прав и законных интересов. Поскольку заявления об аннулировании разрешений подаются уполномоченными органами в защиту публичных интересов, соответствующие полномочия заявителей должны быть установлены законодательством. В качестве заявителей могут выступать уполномоченные органы, выдавшие разрешения либо осуществляющие надзор за деятельностью, для осуществления которой выдано разрешение.
Рассмотрим пример. Приокское управление по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обратилось в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов.
Проверяя полномочия органа для обращения в суд с заявлением об аннулировании лицензии, суд установил, что в целях исполнения поручения Президента Российской Федерации от 20 февраля 2010 г. N К 419, поручения Правительства Российской Федерации от 1 марта 2010 г. N ИС-П9-135с Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Приказом от 20 сентября 2010 г. N 931 поручила своим территориальным органам организовать и провести внеплановые выездные проверки исполнения предписаний Федеральной службы, выданных юридическим лицам согласно приложению к приказу, в том числе обществу - ответчику по делу; обеспечить согласование с Федеральной службой решений, принимаемых в ходе проведения проверок, и представлять еженедельно доклады о результатах проведенных проверок.
Административные процедуры по предоставлению, приостановлению и отзыву лицензий по эксплуатации взрывопожароопасных объектов регулируется Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденным Приказом Минприроды России от 30 июля 2009 г. N 237.
Согласно пунктам 69, 86, 87 Административного регламента мероприятия по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных условий и требований осуществляют территориальные органы Ростехнадзора. Они же готовят необходимые документы, обращаются в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Поскольку Приокское управление Ростехнадзора является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на соответствующей территории, суд пришел к выводу о наличии у данного органа полномочий по подаче рассматриваемого заявления в силу норм Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2011 г. по делу N А68-8605/10, Постановление ФАС Центрального округа от 22 ноября 2011 г. по делу N А68-8605/2010. По данному делу применен действующий на момент возникновения спорных правоотношений Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ.

По другому делу арбитражный суд отказал индивидуальному предпринимателю в удовлетворении требований об аннулировании лицензии на охранную деятельность частного охранного предприятия, поскольку заявитель не обладал правом на обращение в суд с соответствующим заявлением. В качестве обоснования своего заявления индивидуальный предприниматель указывает на нарушение ответчиком его прав собственника помещения, охрану которого осуществляет ЧОП. Исходя из системного толкования норм статьи 11.5 Закона РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", абзаца 2 пункта 2 статьи 13 Закона лицензировании отдельных видов деятельности <1>, Постановления Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. N 45, суд указал, что правом по обращению с соответствующим заявлением в суд об аннулировании лицензии при наличии на то оснований обладают только лицензирующие органы, в рассматриваемом случае - органы внутренних дел <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
<2> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2012 г. по делу N А65-28819/2011.

Процедура аннулирования разрешения установлена специальным законодательством, регулирующим отдельные виды деятельности, для осуществления которых такое разрешение необходимо. Как правило, процедура аннулирования разрешений включает в себя следующие этапы:
- проверка деятельности владельца разрешения, в ходе которой устанавливаются грубые нарушения требований законодательства, регулирующего соответствующую деятельность;
- выдача предписания об устранении выявленных грубых нарушений требований законодательства;
- вынесение решения суда или должностных лиц уполномоченных органов власти о привлечении владельца разрешения к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения требований законодательства либо о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности;
- вынесение уполномоченным органом решения о приостановлении действия разрешения и направлении в суд заявления об аннулировании разрешения.
Документальное подтверждение соблюдения уполномоченным органом данной процедуры представляется в суд вместе с заявлением об аннулировании разрешения. Несоблюдение процедуры может являться самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования об аннулировании разрешения.
Например, при рассмотрении заявления администрации города об аннулировании выданного ею разрешения на право организации розничного рынка арбитражным судом на основании анализа норм Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" сделан вывод о том, что обращению органа местного самоуправления с заявлением об аннулировании разрешения должно предшествовать приостановление действия разрешения на срок административного приостановления деятельности, установленного вступившим в законную силу решением суда.
Поскольку по данному делу установлено отсутствие судебного акта о приостановлении деятельности общества, суд указал на несоблюдение администрацией города процедуры, предшествующей обращению с заявлением об аннулировании разрешения, что явилось основанием для отказа в удовлетворении заявления <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 8 сентября 2008 г. N Ф04-5447/2008(11114-А27-26) по делу N А27-1674/2008-5.

Также можно привести в пример дело об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, в ходе рассмотрения которого судом установлено несоблюдение лицензирующим органом процедуры, предшествующей аннулированию лицензии в судебном порядке. Суд, сославшись на положение Закона о лицензировании отдельных видов деятельности <1>, указал, что обращению в суд с заявлением об аннулировании лицензии должна предшествовать процедура приостановления лицензирующим органом действия лицензии, при этом лицензиату должна быть предоставлена возможность устранить выявленные нарушения лицензионных требований и условий, послуживших основанием приостановления лицензии. Исследовав материалы дела, суд отверг довод уполномоченного органа о приостановлении деятельности общества на основании постановления районного суда о привлечении к административной ответственности, поскольку данное обстоятельство имело место после обращения заявителя в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Установленные судом обстоятельства явились основанием для отказа в удовлетворении заявления об аннулировании лицензии <2>.
--------------------------------
<1> По данному делу применен действующий на момент возникновения спорных правоотношений Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ.
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 12 мая 2011 г. по делу N А55-16150/2010.

Обоснованность вменения владельцу разрешения нарушений, совершение которых явилось основанием для подачи заявления об аннулировании разрешения.
Под проверкой обоснованности вменения нарушений следует понимать установление факта совершения данных нарушений; характер нарушений и обстоятельства их совершения; наличие у лица обязанности по соблюдению требований законодательства, нарушение которых ему вменяется.
Факт совершения владельцем разрешения вмененных ему нарушений законодательства должен быть подтвержден заявителем документально. Как правило, таким подтверждающим документом является акт проверки, в ходе которой вменяемые нарушения выявлены.
Так, удовлетворяя требования Департамента торговли и услуг об аннулировании лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, суд указал на установление факта реализации обществом продукции без акцизных марок и при отсутствии документов, подтверждающих легальность производства и оборота данной продукции. Указанный факт подтвержден актом проверки, соблюдение порядка проведения которой также проверено судом. Суд установил, что Департаментом генеральному директору общества было выдано предписание, в котором указан перечень нарушений выявленных в ходе проведения проверки, в том числе указание на пункт акта проверки, согласно которому была обнаружена бутылка водки без федеральной специальной марки. Предписание Департамента получено генеральным директором общества под роспись без указания на замечания и возражения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 24 декабря 2012 г. по делу N А40-47516/12-139-454.

Оценивая характер вмененных нарушений и обстоятельства их совершения, суд устанавливает, не было ли допущенное нарушение вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне контроля заинтересованного лица, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения обязанности, вытекающей из предписаний законодательства.
При подаче заявление об аннулировании выданной обществу с ограниченной ответственностью лицензии на осуществление закупки, хранения и поставок алкогольной продукции Управление Федеральной налоговой службы указало на реализацию обществом алкогольной продукции с поддельными акцизными марками. В ходе рассмотрения дела судом установлено, что поставка находившейся на складе общества алкогольной продукции осуществлена оптовыми организациями, имеющими лицензии на закупку, хранение и поставки алкогольной продукции, по договорам купли-продажи, с приложением сопроводительных документов и маркировкой, не вызывающими сомнения в полной легальности данной продукции. По правилам маркировки акцизные марки приклеиваются производителем алкогольной продукции, которым ответчик не является. При приемке продукции и осмотре марок применяется прибор Ультрамаг-А45УК, рекомендованный налоговыми органами. Доказательств, свидетельствующих о том, что обществом не были приняты меры, направленные на предотвращение нарушения лицензионных требований и условий, не представлено, в связи с чем в удовлетворении требований об аннулировании лицензии отказано <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 13 февраля 2009 г. N КА-А40/124-09 по делу N А40-33559/08-146-294.

В рамках другого дела судом рассмотрено заявление Территориального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по производству, хранению и поставке произведенных вин. В качестве оснований для аннулирования лицензии федеральной службой обществу вменено производство алкогольной продукции без сертификата соответствия. В ходе рассмотрения дела суд установил, что на момент проведения проверки оригинал сертификата соответствия у общества отсутствовал в связи с его заменой новым сертификатом соответствия с продленным сроком действия. Указанные обстоятельства оценены судом как объективные препятствия представления обществом оригинала сертификата соответствия. Поскольку иные вмененные обществу нарушения не были доказаны федеральной службой, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для аннулирования лицензии <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 21 июня 2011 г. N Ф09-3514/11 по делу N А60-44538/2010-С9.

Наличие у ответчика обязанности по соблюдению требований законодательства, нарушение которых ему вменяется, устанавливается судом путем проверки правильности применения уполномоченным органом законодательных норм, регулирующих осуществление соответствующей деятельности.
В качестве практикообразующего примера оценки судами правильности применения уполномоченным органом норм законодательства можно указать дело, рассмотренное Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Департамент торговли и услуг города Москвы обратился в арбитражный суд с заявлением об аннулировании выданной обществу лицензии на розничную продажу алкогольной продукции. В обоснование поданного заявления Департамент указал на нарушение обществом требований об ограничении времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции и в качестве основания для аннулирования лицензии сослался на пункт 14 части 7 статьи 11 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. N 64 "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции". Действие лицензии было приостановлено Департаментом одновременно с принятием решения о направлении в суд заявления об аннулировании лицензии общества.
Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанции, заявленное Департаментом требование удовлетворено, выданная обществу лицензия аннулирована. При этом суды исходили из доказанности нарушений обществом лицензионных требований и сослались на положения пункта 3 статьи 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", предусматривающие возможность аннулирования лицензии, в том числе в случае неустранения в установленный срок обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии; положения пункта 4.3 Постановления Правительства города Москвы от 28 декабря 2005 г. N 1069-ПП "О мерах по выполнению нормативных правовых актов Российской Федерации в области государственного регулирования оборота алкогольной продукции", устанавливающего запрет на розничную продажу алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции для предприятий розничной торговли ранее 8 часов и позднее 23 часов; положения пункта 14 части 7 статьи 11 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. N 64 "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", в соответствии с которым лицензия может быть аннулирована по решению суда в случае нарушения ограничений времени розничной продажи алкогольной продукции, установленных Правительством Москвы.
Надзорной инстанцией выводы судов и порядок применения ими норм материального права признаны ошибочными. Суд надзорной инстанции указал на необходимость соответствия федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской Федерации в области регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Между тем в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" отсутствуют положения, предоставляющие органам государственной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать дополнительные основания для аннулирования лицензии, а пункт 3 статьи 20 указанного Федерального закона, содержащий исчерпывающий перечень оснований для аннулирования лицензии, не содержит указаний на такое основание, как нарушение ограничений времени розничной продажи алкогольной продукции.
Также судом надзорной инстанции указано на ошибочность выводов судов о том, что основанием для аннулирования названной лицензии явилось неустранение обществом в установленный срок обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Возможность такого приостановления предусмотрена пунктом 1 статьи 20 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", в частности за невыполнение организацией предписаний лицензирующего органа об устранении нарушений условий действия лицензии, однако решение о приостановлении действия лицензии на основании данной нормы департаментом не принималось.
При таких обстоятельствах суд надзорной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для аннулирования лицензии на розничную продажу алкогольной продукции <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 22 марта 2011 г. N 14412/10 по делу N А40-150417/09-139-1024.

Примером толкования судом порядка применения законодательных норм может служить и другое дело. Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка обратилась в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, выданной обществу с ограниченной ответственностью, с указанием на несоблюдение обществом требований действующего законодательства, а именно на неоднократное непредставление декларации об объемах производства, оборота и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в электронном виде за IV квартал 2009 года, а также за I и II кварталы 2010 года в соответствии с требованиями пункта 5 Положения о представлении деклараций об объемах производства, оборота и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 858 (далее - Положение).
Рассмотрев спор, суд указал на то, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2010 г. N 26 "О внесении изменений в Положение о представлении деклараций об объемах производства, оборота и использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (далее - Постановление N 26), вступившим в силу с 2 февраля 2010 г., в Положение были внесены изменения. Таким образом, с момента вступления в законную силу Постановления N 26, а именно с 2 февраля 2010 г., у организаций возникла обязанность по представлению вышеназванных деклараций в территориальные органы Росалкогольрегулирования. В связи с указанными обстоятельствами суды трех инстанций сделали вывод о том, что на отношения по представлению в Федеральную службу деклараций за IV квартал 2009 года требования Положения не распространяются <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 октября 2011 г. по делу N А56-3047/2011.

Установление факта неустранения владельцем разрешения выявленных нарушений является основанием для аннулирования разрешения и подлежит доказыванию со стороны заявителя путем представления соответствующего документального подтверждения.
Так, по арбитражному делу оставлены без удовлетворения требования Министерства агропромышленного комплекса и торговли об аннулировании лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции, поскольку судом установлено, что Министерством не осуществлена проверка устранения нарушений, совершение которых указывалось в качестве основания для аннулирования лицензии. Из решения о приостановлении лицензии усматривается, что обществу предписано устранить нарушения в срок до 3 сентября 2010 г. Вместе с тем после истечения названного срока лицензирующим органом какие-либо проверки не проводились <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 28 июля 2011 г. по делу N А05-10701/2010.

По другому делу можно наблюдать обратную ситуацию. Обращаясь с заявлением об аннулировании лицензии на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, Управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта указало на неустранение лицензиатом выявленных нарушений лицензионных требований. Поскольку факт, на который ссылался заявитель в качестве основания аннулирования лицензии, был подтвержден надлежащим доказательством - актом инспекторской проверки, суд удовлетворил требования заявителя <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 21 ноября 2005 г. N Ф04-7570/2005(16180-А75-15).

Отдельным предметом оценки суда, рассматривающего дело данной категории, является соразмерность применения аннулирования разрешения при установленных по делу обстоятельствах. При этом судами учитывается особая правовая природа аннулирования лицензии как принудительной административной меры.
Поскольку основной и наиболее детально регламентированной формой разрешительной деятельности в настоящее время является лицензирование, разъяснения порядка применения аннулирования касаются именно данного вида разрешений, однако они применимы и к другим видам разрешений по аналогии.
Правовая природа аннулирования лицензии определена Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2004 г. N 10, пункт 20 которого содержит разъяснения о том, что аннулирование лицензии, не являясь административным наказанием, представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.
Данная мера должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей алкогольной и спиртосодержащей продукции и иных лиц.
В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2000 г. N 244-О, от 7 февраля 2002 г. N 16-О, от 5 июля 2001 г. N 130-О, от 7 июня 2001 г. N 139-О, Постановлениях от 21 ноября 2002 г. N 15-П, от 30 июля 2001 г. N 13-П, информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1999 г. N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие" указано, что меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.
Таким образом, аннулирование разрешения судом должно применяться только после установления соразмерности данной меры применительно к допущенным нарушениям. Наличие формальных оснований не может быть расценено как достаточное основание для принятия решения об аннулировании разрешения.
Например, к выводу о соразмерности применения такой меры, как аннулирование лицензии, арбитражный суд пришел после рассмотрения заявления управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об аннулировании лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов. Как пояснил суд, выявленные в ходе проверки и не устраненные обществом нарушения касались не только надлежащего документационного оформления лицензируемой деятельности, но и вопросов обеспечения безопасности лицензируемой деятельности. Кроме того, допущенные нарушения несут непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, угрозу возникновения техногенной катастрофы и причинения существенного вреда состоянию и качеству окружающей среды <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 19 января 2012 г. по делу N А40-46911/11-121-341.

По другому делу суд пришел к противоположному мнению и счел несоразмерным применение такой меры принуждения, как аннулирование лицензии. В качестве оснований для аннулирования лицензии на осуществление деятельности по закупке, хранению и поставке алкогольной продукции Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка указано на отсутствие заявления лицензиата о переоформлении лицензии в случае изменения указанных в ней сведений в части места нахождения общества. Суд установил, что место нахождения организации изменилось, но через некоторое время организация вновь располагается по месту нахождения, указанному в лицензии, а в период действия лицензии ею не осуществлялась деятельность по закупке, хранению и поставке алкогольной продукции. Суд отказал в удовлетворении заявления об аннулировании лицензии, придя к выводу о явной несоразмерности применения такой меры ответственности, как аннулирование лицензии, характеру допущенного лицензиатом нарушения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 июля 2012 г. по делу N А56-48885/2011, Определение ВАС РФ от 23 октября 2012 г. N ВАС-14040/12.

3.2. Судебная практика по делам об оспаривании решений уполномоченных органов об аннулировании разрешений.
Разрешение может быть аннулировано уполномоченным органом самостоятельно в случаях, предусмотренных законом или нормативным правовым актом. Например, Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" определил возможность аннулирования лицензии по решению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 20). Нормативным правовым актом, устанавливающим данный порядок, является Постановление Правительства РФ от 14 августа 2012 г. N 824 "Об аннулировании лицензий на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции во внесудебном порядке".
Кроме того, рядом законов, регулирующих деятельность, для осуществления которой необходимо разрешение, предусмотрен только административный (внесудебный) порядок аннулирования лицензии. К таким законам относятся: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 7-ФЗ "О клиринге и клиринговой деятельности" (статья 28), Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах" (ч. 3 ст. 61.2), Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (статья 20).
Порядок рассмотрения заявлений лиц об оспаривании акта уполномоченного органа, которым аннулировано (отозвано) выданное данному лицу разрешение, установлен статьей 200 АПК РФ.
Перечень обстоятельств, подлежащих установлению судом при рассмотрении заявлений об оспаривании акта уполномоченного органа, которым аннулировано (отозвано) разрешение, четко регламентирован процессуальным законодательством. К таким обстоятельствам относятся:
- наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт;
- соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту;
- нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В связи с отсутствием четкой структуры в системе государственных органов, реализующих разрешительную деятельность, неурегулированными остаются вопросы их полномочий. В связи с чем вопросы полномочий органа, принявшего решение об аннулировании разрешения, часто являются предметами исследования по судебным спорам.
Например, по делу об оспаривании решения Департамента градостроительства, архитектуры и землеустройства администрации города Абакана об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции судом проверены полномочия органа, вынесшего оспариваемое решение.
Суд указал на то, что органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа может быть принято решение об аннулировании разрешения, в том числе в случае, если в течение года со дня выдачи разрешения рекламная конструкция не установлена (пункт 3 части 18, статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе"). Город Абакан является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа в соответствии с его Уставом. Пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом города к вопросам местного значения городского округа отнесены выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".
Согласно уставу города, в структуру исполнительно-распорядительного органа муниципального образования входят администрация города Абакана, департаменты, комитеты, управления и иные органы.
Оспариваемое по делу решение принято Департаментом градостроительства, архитектуры и землеустройства Администрации города Абакана, полномочия которого закреплены в соответствующем Положении, не содержащем указаний на наличие полномочия об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции. Суд пришел к выводу о том, что оспариваемое решение принято неуполномоченным лицом, и признал его недействительным <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 мая 2010 г. по делу N А74-3302/2009.

По аналогичному делу об оспаривании решения об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции суд, напротив, установил принятие решения полномочным лицом - заместителем главы администрации города Саратова по экономике, поскольку из постановления мэра г. Саратова от 25 января 2008 г. N 25 "О вопросах наружной рекламы в городе Саратове" следует, что заместитель главы администрации города Саратова по экономике наделен полномочиями: выдавать разрешения на установку рекламных конструкций на территории города Саратова; принимать решения об их аннулировании; осуществлять выдачу предписаний на демонтаж рекламных конструкций в случаях их самовольной установки <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 10 сентября 2009 г. по делу N А57-20065/2008.

Проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, как правило, включает в себя проверку следующих обстоятельств:
- соблюдение процедуры аннулирования разрешения;
- законность оснований для аннулирования (отзыва) разрешения.
Процедура аннулирования разрешения чаще всего установлена административными регламентами, ссылка на которые содержится в законах, регулирующих соответствующую деятельность. В редких случаях такая процедура может быть прописана в самом законе.
Например, при рассмотрении дела по заявлению общества с ограниченной ответственностью о признании незаконными действий Главного управления внутренних дел, выразившихся в аннулировании разрешения заявителя на хранение и использование служебного оружия и патронов к нему, суд исходил из того, что порядок аннулирования разрешений регламентирован ст. 26 Федерального закона от 13 декабря 1996 года N 150-ФЗ "Об оружии". Проверив оспариваемые действия уполномоченного органа на соответствие данной норме, суд указал на соблюдение процедуры аннулирования разрешения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 14 октября 2010 г. по делу N А56-7821/2010.

Особый интерес вызывает судебный акт суда надзорной инстанции, вынесенного по следующему делу, в рамках которого оценивалось соблюдение процедуры аннулирования лицензии по заявлению лицензиата.
Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением к Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций о признании недействительным аннулирования лицензии на оказание услуг связи для целей эфирного вещания, ссылаясь на нарушение органом процедуры аннулирования лицензии. При рассмотрении дела судом установлено, что лицензия на оказание услуг связи для целей эфирного вещания была аннулирована уполномоченным органом по заявлению общества, подписанному генеральным директором.
Суд первой инстанции при вынесении решения исходил из того, что аннулирование лицензии общества на основании заявления его бывшего генерального директора не соответствует требованиям пункта 1 части 2 статьи 33 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и уставу общества, согласно которому оказание услуг связи для целей эфирного вещания является одним из основных направлений деятельности общества. Так как общее собрание участников общества, к исключительной компетенции которого относится определение основных направлений деятельности, не принимало решения об аннулировании лицензии, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у генерального директора полномочий на обращение в Роскомнадзор с заявлением о ее аннулировании. Посчитав, что уполномоченным органом допущены нарушения процедуры аннулирования лицензии, суд первой инстанции признал недействительным оспариваемое решение.
Данное решение суда отменено постановлением суда первой инстанции, которое, в свою очередь, отменено постановлением кассационного суда с оставлением без изменения решения суда первой инстанции.
Надзорная инстанция по результатам рассмотрения данного дела не согласилась с мнением судов первой и кассационной инстанций, оставив без изменения судебный акт апелляционного суда. При этом судом надзорной инстанции сделан вывод о соблюдении Роскомнадзором требований пункта 3 части 2 статьи 39 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" и Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утвержденного Приказом Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации от 25 мая 2006 г. N 68, устанавливающего административную процедуру аннулирования лицензии по заявлению ее владельца. Решение Роскомнадзора, осуществившего в рамках своих полномочий как публичного органа административную процедуру аннулирования лицензии по заявлению ее владельца, не лишает общество права определять основные направления своей деятельности, не изменяет их и не создает препятствий в их осуществлении. Кроме того, действующее законодательство в области связи и административный регламент не содержат оснований для отказа в аннулировании лицензии по заявлению ее владельца <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 5 июня 2012 г. N 17697/11 по делу N А08-7756/2010-26-6. Данное Постановление содержит указание на возможность пересмотра по новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами. О сроках подачи заявления о пересмотре, а также о восстановлении пропущенного срока на подачу указанного заявления см. статью 312 АПК РФ и пункты 11 - 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июня 2011 г. N 52.

Перечень оснований для аннулирования (отзыва) разрешения установлен законодательством, регулирующим соответствующую деятельность. Поскольку данный перечень является закрытым, суд при оценке законности оснований для аннулирования (отзыва) разрешения проверяет соответствие основания аннулирования разрешения, указанного в оспариваемом решении, законодательно установленному перечню.
Например, по делу об оспаривании решения администрации города об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции суд установил, что основанием для принятия данного решения явилось отсутствие у общества обязательного согласования с уполномоченным органом, необходимым для выдачи разрешения на установку рекламной конструкции. Между тем в материалах дела имелось подтверждение того, что при оформлении разрешительной документации для размещения рекламной продукции обществом были оформлены все согласования в необходимых организациях, ограничений в указанных согласованиях не указывалось. Впоследствии в администрацию города поступило письмо уполномоченного органа с указанием на отзыв оформленного обществу согласования размещения рекламной конструкции.
Применив положения части 18 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе", в которой содержится исчерпывающий перечень оснований, по которым орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа вправе принять решение об аннулировании разрешения, суд пришел к выводу о том, что Закон о рекламе не предусматривает такого основания для аннулирования разрешения на установку рекламной конструкции как отзыв согласования уполномоченного органа <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 9 февраля 2010 г. N Ф03-155/2010 по делу N А51-11336/2009.

Рассматривая дело по заявлению коммерческого банка о признании незаконным приказа Центрального банка Российской Федерации об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у данной кредитной организации, суд установил, что заявителем допущены неоднократные нарушения требований банковского законодательства и к нему неоднократно применялись мер воздействия в течение одного года. Поскольку в силу пункта 6 части 1 статьи 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" данные обстоятельства являются основаниями для отзыва лицензии Банком России, суд указал на законность оспариваемого приказа <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 19 июля 2011 г. N КА-А40/7071-11.

При проверке законности оснований для аннулирования (отзыва) разрешения суд также устанавливает, имелись ли предусмотренные законом основания для аннулирования разрешения на момент принятия оспариваемого решения.
Так, по заявлению религиозной организации судом проведена проверка законности решения Управления Федеральной миграционной службы об аннулировании разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Судом установлено, что на момент направления организации уведомления о принятии решения об аннулировании разрешения на привлечение и использование иностранных работников управление располагало информацией об устранении нарушений, допущенных организацией и исправленных за месяц до принятия решения о приостановлении действия разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Следовательно, суд пришел к выводу об отсутствии у уполномоченного органа оснований для аннулирования разрешения на момент вынесения оспариваемого решения <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18 декабря 2012 г. по делу N А32-5701/2012.

В качестве обстоятельства, подлежащего обязательному установлению судом, по делам об оспаривании решений уполномоченного органа об аннулировании разрешения следует также указать на соразмерность применения такой меры административного принуждения при конкретных обстоятельствах. По рассматриваемой категории дел судами применяются те же подходы, что и при установлении соразмерности применения аннулирования разрешения по решению суда.
В качестве примера можно привести дело об оспаривании заключения Главного управления внутренних дел по области об аннулировании лицензии (разрешения) на хранение и использование служебного оружия и патронов к нему. Судом установлено, что основанием для аннулирования разрешения явились выявленные органом внутренних дел нарушения в заполнении обществом регистрационных книг и журналов.
Суд, ссылаясь на пункт 2 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии", разъяснил, что в рассматриваемом случае несущественные недостатки в заполнении книг и журналов было нельзя приравнять к грубым нарушениям оборота оружия, которые могли являться основанием для аннулирования разрешения. При этом суд отметил, что аннулирование лицензии является крайней мерой, которая в рассматриваемом случае вела к фактическому прекращению заявителем уставной деятельности, и такая мера может быть применена только в случае грубых и неустранимых нарушений законодательства об обороте оружия и патронов к нему <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Поволжского округа от 2 февраля 2011 г. по делу N А55-11799/2010.

К аналогичному выводу пришел суд и при рассмотрении заявления общества с ограниченной ответственностью о признании недействительным решения администрации Особой экономической зоны, которым аннулировано регистрационное свидетельство участника Особой экономической зоны.
Проверяя оспариваемое решение на предмет его законности, суд пришел к выводу о его несоответствии в части аннулирования свидетельства участника Особой экономической зоны статье 4 Федерального закона от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об особой экономической зоне в Магаданской области". В качестве нарушения, явившегося основанием для аннулирования свидетельства, администрация ссылалась на наличие задолженности по уплате регистрационного сбора. В ходе рассмотрения дела судом установлено, что обществом предпринимались меры для устранения нарушения и погашения задолженности, что администрацией не опровергнуто.
Принимая решение о признании недействительным оспариваемого решения, суд основывался на том, что принятое администрацией Особой экономической зоны решение об аннулировании свидетельства общества с учетом установленных конкретных обстоятельств по делу не является адекватной мерой ответственности и не отвечает принципам справедливости и соразмерности содеянному <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Дальневосточного округа от 24 июня 2011 г. N Ф03-2491/2011 по делу N А37-2215/2010, Определение ВАС РФ от 29 сентября 2011 г. N ВАС-12846/11.

Установление нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности при одновременном несоответствии его закону или иному нормативному правовому акту в силу положений ч. 1 ст. 198 АПК РФ является основанием для признания такого акта недействительным.
При установлении нарушений прав и законных интересов заявителя суд в порядке ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения указывает, какие действия обязан произвести уполномоченный орган, чтобы восстановить нарушенные права.
Например, признавая недействительным Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам (далее - ФСФР России) "Об аннулировании лицензий на осуществление брокерской деятельности, дилерской деятельности, деятельности по управлению ценными бумагами и депозитарной деятельности" в связи с его необоснованностью, суд в порядке ст. 201 АПК РФ обязал ФСФР России возобновить действие аннулированных лицензий <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Московского округа от 20 января 2011 г. N КА-А40/17391-10 по делу N А40-39439/10-72-136.

По другому делу в целях восстановления прав заявителя, нарушенных принятием Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия незаконного приказа об аннулировании лицензии на осуществление телевещания, на уполномоченный орган судом возложена обязанность по отмене данного приказа <1>.
--------------------------------
<1> Решение Арбитражного суда города Москвы от 3 июня 2008 г. по делу N А40-13782/08-94-139. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2008 г. N 09АП-8731/2008-АК и Постановлением ФАС Московского округа от 10 декабря 2008 г. N КА-А40/11405-08 данное решение оставлено без изменения.

По результатам обобщения судебной практики рассмотрения споров, связанных с приостановлением и аннулированием (отзывом) разрешений, можно отметить единообразие подходов судов к применению и толкованию норм законодательства, регулирующего разрешительную деятельность.
Основные проблемы применения разрешительного законодательства вызваны отсутствием согласованной системы норм законодательства разных уровней. Зачастую положения законодательства субъектов Российской Федерации или местного самоуправления вступают в противоречие с нормами федерального законодательства. Такие противоречия разрешаются судами путем формирования правоприменительной практики, разъясняющей порядок применения норм законодательства субъектов Российской Федерации или местного самоуправления только в части, не противоречащей положениям федеральных законов.
Также следует отметить отсутствие четких критериев оценки соразмерности применения аннулирования разрешений как меры административного характера. Ввиду оценочности данной категории она не всегда единообразно применяется судами. При наличии разъяснений вышестоящих судов порядка применения аннулирования разрешений дополнительно целесообразно разрабатывать обобщения и обзоры судебной практики, касающиеся оценки критерия соразмерности.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Проведенное исследование позволяет утверждать, что в течение последних лет происходит расширение и усложнение разрешительной системы, наполнение ее новыми видами разрешений, уточнение разрешительных процедурных форм и административных регламентов их реализации. Можно сказать, что в некоторой степени повышается уровень ее системности и рациональности.
В целом развитие разрешительной системы направлено на улучшение бизнес-климата и устранение излишних административных барьеров, в том числе по снижению бремени, связанного с лицензированием и другими разрешениями.
Вместе с тем на сегодняшний день существующая разрешительная система остается не только достаточно сложной, противоречивой, но и в значительной степени хаотичной.
Большинство существующих разрешительных процедур вводились органами исполнительной власти в 1990-е годы. Многие из разрешений, особенно в экономической (предпринимательской) среде, уже не выполняют первоначальных функций (морально устарели). Существует большое количество нормативных правовых актов, которые регламентируют разрешительные процедуры, для которых характерны пробельность и противоречивость.
Все это указывает на необходимость фундаментальной и системной инвентаризации и новеллизации действующего законодательства о разрешительной системе на основе четких принципов и критериев.
В Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. предусмотрено внесение в законодательство о разрешениях изменений в области:
- таможенного администрирования;
- доступности услуг социальной инфраструктуры;
- регистрации предприятий и права собственности;
- процедур доступа компаний на рынки товаров и услуг - увеличение видов деятельности, осуществляемых на основе уведомительного порядка, и др.
В качестве первоочередных общесистемных новаций законодательства о разрешительной системе следует выделить следующие.
1. В науке административного права отсутствует единство теоретических взглядов на роль и место разрешительной системы в государственном регулировании экономических и социальных общественных отношений. Нет и четкой устоявшейся административной практики по применению целого ряда норм и видов разрешений, что объясняется значительным объемом разрешений, их функциональной и региональной спецификой и недостаточно качественной юридической техникой законодателя, позволяющей неоднозначно толковать отдельные нормы законодательства.
Существенное влияние не неоднозначность административной практики по выдаче, приостановлению, аннулированию разрешений оказывает отсутствие теоретических работ по общей правовой концепции и юридических конструкций разрешительной системы. Практически не сформирована правовая концепция природы разрешений и процедур их реализации, что мешает законодателю и административному корпусу выработать общие подходы, мнения и взгляды на систему разрешений и процедурную форму их реализации.
Все это позволяет сделать вывод о необходимости разработки Концепции развития разрешительной системы, целью которой является формирование понятийного аппарата, определение основ системного подхода к проектированию модели разрешительной системы как одного из важнейших инструментов государственного управления, систематизация принципов правового регулирования и организации контроля, разработка методологических аспектов организационно-правовой базы разрешительной деятельности.
В законодательстве необходимо иметь единое определение понятия "разрешительная система", что будет способствовать повышению уровня межотраслевого и функционального становления разрешительной деятельности в стране.
Необходимо законодательное закрепление понятия "разрешительная деятельность", ее принципов, признаков, содержания и условий ее осуществления.
Важно дать правовое определение разрешения как административного документа, подтверждающего право физического или юридического лица осуществлять деятельность, использовать объекты разрешительной системы.
Разрешительная деятельность может осуществляться только в рамках разрешительных процедур, совокупность и содержание которых также нуждаются в определении.
В книге приводятся примеры, когда нормы законодательства о разрешительной системе вызывают трудности в практике их применения в связи с неясностью, многозначностью терминов, используемых в законодательстве о разрешительной системе, и отсутствием их единообразного понимания и применения, что негативно сказывается на качестве разрешительной деятельности и ее эффективности. Необходимы систематизация и унификация разрешительной терминологии, что и является одной из основных задач концепции развития разрешительной системы.
2. Заслуживают внимания законодателя авторские предложения о разработке федерального закона о разрешительной системе (разрешительной деятельности) (Н.В. Субанова и др.).
Федеральный закон позволит достичь поставленной цели внедрения общих принципов в разрешительное законодательство и решит большинство поставленных задач: нормативные определения понятий, объектов, форм и методов разрешительной деятельности; круг и основные полномочия разрешительных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к субъектам, нарушающим разрешительные требования, и т.д.
Новый федеральный закон о разрешительной системе позволит отменить Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" и объединить его положения с новым единым федеральным законом. Важным результатом такого подхода станет объединение и унификация всего разрешительного законодательства в одном Законе.
В этом контексте не могут быть поддержаны предложения о разработке специальных федеральных законодательных актов, единообразно закрепляющих правовые основы осуществления отдельных форм разрешительной деятельности (по аналогии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности") - регистрации, аккредитовании и т.п. Такой подход к развитию законодательства о разрешительной системе приведет к его фрагментарности и мозаичности, а в конечном счете - к неизбежным противоречиям пробелам и другим недостаткам регулирования разрешительных отношений.
Не может быть поддержана давно инициируемая концепция федерального закона об упрощенной разрешительной системе, ибо велик риск допуска профессионально неподготовленных субъектов к деятельности, обеспечивающей "законный" ввод в гражданский оборот опасных товаров, работ, услуг, и ослабления дисциплины, контроля и надзора за соблюдением требований осуществления такой "облегченно-разрешенной" деятельности.
Это предложение (Р.А. Латыпов и др.) заслуживает обсуждения и прогнозирования будущих ситуаций только в части упрощения порядка получения разрешений субъектами малого и среднего предпринимательства, осуществляющими деятельность, исключающую риски безопасности товаров, работ, услуг.
При этом упрощенный порядок получения разрешений должен быть оснащен рыночными механизмами (страхование ответственности, предоставление финансовых гарантий кредитными учреждениями, членство в саморегулируемых организациях и др.), не допускающими или минимизирующими возможности злоупотребления правом на осуществление разрешенной деятельности и ущемления публичных интересов.
3. Хотя в мировой практике существуют разные модели регулирования разрешительных отношений, что обусловлено различиями правовых систем, тем не менее во многих странах (особенно с переходной экономикой, к которой относится и экономика России) имеются единые законы, регламентирующие разрешительную систему (Казахстан, Таджикистан, Украина, Молдова, Грузия).
Межотраслевые общие законы о лицензиях и разрешениях приняты в Болгарии, Польше.
В некоторых странах ОЭСР, включая ряд стран - членов ЕС, США, Канаду и Южную Корею, приняты документы, имеющие аналогичный эффект: единые методические руководства по снижению административных барьеров, законы об административных процедурах, подзаконные акты, направляющие государственные органы в их разрешительной деятельности.
Великобритания и Новая Зеландия - единственные среди стран с самыми эффективными разрешительными системами, которые имеют комплексные регуляторные законы.
Необходимо использовать прогрессивный опыт регулирования разрешительных отношений и других стран (Швейцарии, Швеции, Нидерландов, Дании и др.).
Для российской правовой системы оправданным является вариант принятия единого закона о разрешительной системе (на все разрешительные действия государственных органов должны быть прямые указания в законе), что обусловлено необходимостью ограничения нерегламентированной дискреционной деятельности государственных органов вообще и ввиду высокого уровня коррупции в особенности.
4. Анализ судебной и прокурорской практики свидетельствует о распространенности нарушений законодательства в сфере разрешительной деятельности, особенно на стадии рассмотрения материалов, принятия решений и в ходе реализации других разрешительных процедур.
Это обстоятельство свидетельствует о недостаточной правовой регламентации процедур разрешительной деятельности (несмотря на принятие многочисленных административных регламентов осуществления разрешительных функций органами исполнительной власти, некоторую процессуализацию порядка предоставления отдельных видов разрешений). Очевидно, ведомственную практику регламентации разрешительного администрирования следует признать в определенной степени несовершенной.
В этом плане следует поддержать предложение многих авторов о подготовке законодательного акта, на федеральном уровне закрепляющего понятие, виды, основания введения соответствующих административно-правовых режимов реализации функций государственного управления или предоставления государственных услуг. Речь идет о принятии федерального закона об административных процедурах, не менее пяти вариантов проектов которого были подготовлены и представлены Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Проект должен быть реанимирован и дополнен некоторыми понятиями, необходимыми для реализации разрешительного законодательства (административное разрешение, разрешительная процедура, уведомительный документ и т.д.).
Вся разрешительная система для своего дальнейшего развития и повышения эффективности должна стремиться избавиться от некоторых своих устаревших видов и процедурных форм осуществления разрешительной деятельности, влияние которых на всю разрешительную систему становится дестабилизирующим. При этом необходимо учитывать, что внутривидовые и процедурные отношения разрешительной системы должны изменяться в соответствии с изменением правил оборота определенных предметов и веществ, открытия и функционирования соответствующих предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности и других обстоятельств.
5. Правильная целевая ориентация разрешительной системы является основной задачей на современном этапе ее развития. Она должна быть направлена на предотвращение недопустимых рисков, связанных с причинением вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, ограничением конкуренции, неравным доступом к ограниченным ресурсам, нарушениям безопасности личности, общества и государства.
Объекты, по которым отсутствуют риски безопасности либо по которым не установлены требования, обеспечивающие предотвращение таких рисков, должны быть выведены из сферы разрешительной системы. В настоящее время целям разрешительной системы не соответствуют, например: обязательная регистрация образцов и изделий народных художественных промыслов; регистрация племенных животных и племенных стад, регистрация селекционных достижений, регистрация электронных научных изданий, государственная аккредитация организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами, подтверждение соответствия муки, обязательное подтверждение соответствия бумаги оберточной, тары для пищевой продукции и др.
Установление разрешительного порядка без учета величины рисков нанесения ущерба для неограниченного круга третьих лиц, т.е. даже в тех случаях, когда вероятный размер этого ущерба незначителен, приводит к тому, что суммарные издержки общества оказываются выше общей величины предотвращенного негативного эффекта, то есть к прямым потерям для граждан, экономики и государства, формированию неэффективного бюрократического порядка.
Должен быть введен доказательный порядок необходимости эффективности действующего или вновь вводимого разрешительного регулирования. Для этого надлежит установить конкретные характеристики и значения необходимых рисков при осуществлении соответствующей деятельности или использовании соответствующих объектов.
В качестве критериев необходимости установления разрешительного порядка можно установить следующие:
- отсутствие иных регулирующих процедур в отношении вида деятельности в целях исключения ущемления законных прав и интересов граждан, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и государства, обороны и безопасности государства;
- необходимость установления специальных условий и процедур осуществления деятельности, а также периодической проверки соблюдения специальных условий и процедур в процессе осуществления деятельности;
- необходимость выдачи разрешительных документов вытекает из международных обязательств государства;
- повышенный риск причинения вреда в результате осуществления вида деятельности и вследствие этого необходимость обеспечения профессионализма и компетентности субъекта;
- использование при осуществлении деятельности субъектов, на которых налагается обязанность по получению разрешения, ограниченных государственных ресурсов;
- необходимость регулирования оборота и производства особых видов продукции, изъятых или ограниченных в обороте.
6. Установление разрешительного порядка для осуществления деятельности или использования объектов целесообразно осуществлять законодательными актами и принятыми в соответствии с ними актами Правительства Российской Федерации, без передачи этих полномочий федеральным и региональным органам исполнительной власти.
В настоящее время многие виды разрешений устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, например в сфере санитарно-эпидемиологической, ветеринарной, фитосанитарной деятельности, пожаротушении, обеспечении промышленной безопасности и др. При этом оценка их регулирующего воздействия не осуществляется.
Субъекты Российской Федерации устанавливают разрешительные порядки в сфере розничной продажи алкогольной продукции, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, изготавливаемых и реализуемых на территории субъекта Российской Федерации, в сфере торговой деятельности, оказании медицинских услуг и т.д.
7. В плане совершенствования законодательства о разрешительной системе следует обратить особое внимание на изъяны правового регулирования компетенции органов исполнительной власти, составляющих наиболее распространенную категорию властных субъектов разрешительной системы: ее неопределенность, дублирование полномочий, недостаточную процедурную регламентацию разрешительной деятельности при повышенном коррупционном риске ее осуществления и нестабильности системы государственного управления. Это обусловливает необходимость принятия адекватных мер по оптимизации положения об уполномоченных государственных органах в сфере осуществления разрешительной деятельности (что сможет иметь положительное значение и для укрепления состояния законности).
Дальнейшего доктринального изучения требует совокупность представлений о властных субъектах разрешительной системы, не являющихся органами исполнительной власти. Практическое значение этого вопроса предполагает необходимость выработки и законодательного закрепления единообразных антикоррупционных требований для всех проявлений разрешительной системы (всего круга ее властных субъектов) наряду с сообразным ограничением степени усмотрения уполномоченных должностных лиц.
8. Формы разрешений и процедуры их предоставления должны выбираться из типовых форм по основным группам объектов разрешительной системы. Например, на хранение взрывчатых веществ промышленного назначения уполномоченными органами могут выдаваться исключительно разрешения; в области регулирования законного оборота прекурсоров - свидетельство о ввозе и вывозе прекурсоров; в сфере осуществления аудиторской деятельности уполномоченный государственный орган в области финансов вправе выдавать физическому лицу квалификационный аттестат и т.д.
9. Заслуживают поддержки предложения о переходе к преимущественно бессрочному действию разрешений. В настоящее время введена бессрочность действия лицензий, аттестата аккредитации для видов деятельности, подпадающих под сферу действия Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации". Бессрочность можно распространить и на другие виды разрешений (на использование определенных видов продукции и технических средств).
Рядом авторов указывается на возможность установления бессрочности деклараций о соответствии продукции и сертификатов соответствия. Однако с таким утверждения нельзя согласиться в полной мере. По общему правилу срок действия декларации о соответствии и сертификата соответствия устанавливается техническим регламентом, определяющим требования безопасности к отдельным видам продукции. Более того, действующим законодательством устанавливается норма и о том, что по истечении срока действия указанных видов разрешений продукция подлежит изъятию с рынка.
Срок действия документов о подтверждении соответствия продукции обязательным требованиям напрямую зависит от необходимости обеспечения безопасности продукции на всех стадиях ее жизненного цикла. Многие из видов продукции могут накапливать негативные факторы, снижающие безопасность продукции (автотранспортные средства, взрывчатые вещества и т.д.). Установление требований к процессам хранения продукции, ее реализации, наладки, монтажа обусловливает необходимость проверки ее безопасности по истечении определенного периода времени. Вместе с тем возможно говорить о введении упрощенной процедуры повторной выдачи сертификата соответствия или принятия декларации о соответствия в случае если по истечении срока их действия и за весь период реализации и эксплуатации продукции не было выявлено никаких нарушений ее безопасности.
10. Обоснованными являются предложения о необходимости минимизации посреднических услуг в виде экспертиз, аттестаций, согласованных заключений, проводимых не уполномоченными органами, а подведомственными организациями или аффилированными лицами.
Такие услуги в разрешительной системе возможны только при отсутствии соответствующей технической базы в уполномоченном государственном органе, а экспертиза должна осуществляться только в случае необходимости специальных знаний и умений в определенной области науки и техники, которыми должностные лица не обладают в рамках своих служебных обязанностей. По объектам разрешительной системы, где имеются минимальные риски, предлагается передать разрешительные полномочия аккредитованным лицам. Так, на аутсорсинг (аккредитованным организациям) предлагается передать полномочия по утверждению типа средств измерений, аттестации методик испытаний вместо их утверждения в федеральных органах исполнительной власти, аттестацию персонала и т.п.
11. В проведенных и других исследованиях неоднократно отмечались факты дублирования и избыточности разрешений. В качестве примеров приводятся:
- сертификация отдельных средств измерений и утверждение их типа;
- сертификация авиационных работ, авиационных перевозок пассажиров, грузов и их лицензирование;
- выдача разрешений на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и лицензирование применения взрывчатых материалов;
- сертификация оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, и выдача разрешений на применение должного оборудования.
Для каждого объекта разрешительной системы должен определяться только один тип разрешения, и организация их выдачи должна исходить из принципа "одного окна", с тем чтобы исключить множественность обращений и разрешений.
12. Важной проблемой является разграничение разрешительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и сферы оказания государственных услуг. На сегодняшний день многие виды разрешений, не только по законодательству Российской Федерации, но законодательству отдельных стран постсоветского пространства (Казахстан, Беларусь и т.д.), выдаются в рамках оказания государственных услуг.
Иные разрешения лежат в плоскости контрольно-надзорной деятельности.
Все это негативно сказывается как на правовом регулировании разрешительной сферы, так и на правоприменительной практике.
13. Заслуживают поддержки предложения об установлении порядка публичных обсуждений предлагаемых разрешительных мер и учета их результатов в рамках оценки регулирующего воздействия. Определение групп интересов (предпринимательской сферы, некоммерческих организаций, граждан), которые необходимо включать в процесс разработки решений по вопросам разрешительной системы и соответствующих проектов нормативных правовых актов (оценка рисков, целесообразности, перспектив воздействия, порядок сбора данных о воздействии соответствующих разрешений).
14. Нарушения законодательства в ходе функционирования разрешительной системы допускаются как властными, так и невластными субъектами разрешительной системы в различных сферах общественной жизни. Нередко предпосылки для нарушения ими законодательства создаются при принятии противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актов органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Возникающие при этом угрозы безопасности требуют, как представляется, незамедлительного принятия мер по изменению сложившейся ситуации.
Состояние законности, как свидетельствуют многочисленные источники, имеет негативную характеристику на различных участках функционирования разрешительной системы. Выработка комплекса системных мер по укреплению состояния законности должна, как представляется, осуществляться на планомерной основе, с учетом необходимости совершенствования законодательства о разрешительной системе, повышения эффективности разрешительной деятельности, акцентирования внимания контролирующих и правоохранительных органов на предупреждении нарушений законодательства.
Для обеспечения законности в правоприменительной деятельности следует взять известный принцип: не ужесточать наказание, а обеспечить его неотвратимость. Об этом говорит судебная практика излишне частого назначения административных наказаний в сфере разрешительной деятельности. Необходимо поддержать предложение многих авторов (Ю.К. Валяев, Н.В. Субанова) об установлении общего для всех видов разрешений судебного порядка приостановления или аннулирования разрешений в случаях совершения лицом, использующим разрешение, правонарушения, объективную сторону которого образует невыполнение правил или условий осуществления разрешенной деятельности.
Административный порядок приостановления или аннулирования разрешения является сильным коррупциогенным фактором, нередко используется в целях недобросовестной конкуренции. В административном порядке может применяться временный запрет деятельности или использования объектов разрешительной системы.
15. Необходима гармонизация видов деятельности и используемых государственных ресурсов, являющихся объектами разрешительной системы и разрешительных процедур, в соответствии с международными документами (разумеется в тех случаях, когда это не противоречит национальным интересам и безопасности России), в первую очередь выработка политики по гармонизации разрешительной системы в рамках Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС).
Выработка и проведение государственной политики по установлению мер регулирования разрешительной системы в рамках ЕАЭС и других интеграционных объединений должны соответствовать задаче устранения излишних административных барьеров и гармонизации разрешительной системы с международными документами в целях предупреждения недопустимых рисков.
Недопустимы введение разрешений, модернизация устаревших форм разрешений, не связанных непосредственно с предотвращением рисков. Так, представляется ошибочным введение решением Таможенного союза регистрации алкогольной продукции, которая в Российской Федерации ранее не регистрировалась, установление подтверждения соответствия санитарно-технических изделий, которое ранее не проводилось.
При этом необходимо элиминировать порядок принятия решений по введению разрешений и разрешительных процедур в рамках ЕАЭС без публичного обсуждения. Ибо решения по установлению тех или иных разрешений в рамках соглашений ЕАЭС принимают должностные лица нескольких стран. Изменить такого рода решения гораздо сложнее, чем национальные.
16. Разрешительная деятельность напрямую связана с правосубъектностью лица, и прежде всего субъекта предпринимательской деятельности. Возрастание роли межгосударственных интеграционных объединений, которые складываются по линии как географической близости, так и исторической преемственности, и изменение контуров поля правового регулирования и универсализации права обусловливают, как уже было сказано, не только гармонизацию законодательства о разрешительной системе в государствах - членах ЕАЭС, установление единых правил разрешительной деятельности, унификацию видов разрешений, но и повышение ответственности бизнеса за счет применения таких механизмов регулирования, как страхование ответственности, декларирование соответствия своей деятельности установленным требованиям и т.д., при сокращении роли разрешительной системы.
Совокупность применения методов административно-правового воздействия путем выдачи разрешений при их минимизации и методов гражданско-правового характера с декларированием ответственности субъектов предпринимательской деятельности является необходимым условием для улучшения предпринимательского климата на территории Евразийского экономического союза.
17. Гармонизация законодательства о разрешительной системе на территории Евразийского экономического союза невозможна без предварительного мониторинга его состояния, оценки действующих разрешительных процедур с точки зрения их эффективности, результативности, адекватности современным реалиям, необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов.
Для дальнейшего совершенствования разрешительной системы необходимо своевременное опубликование докладов о состоянии разрешительной системы на территории Евразийского экономического союза, о сопоставлении разрешительных систем государств - членов ЕАЭС с аналогичными системами в иных интеграционных образованиях.
18. Комплексное исследование разрешительной системы государств - участников СНГ выявило как общие, так и отличительные черты правового регулирования разрешительной системы в целом и отдельных ее институтов. Усиление глобализации, прочные экономические связи, взаимозависимость экономик государств постсоветского пространства требуют выработки единых принципов разрешительной системы и в рамках СНГ. С учетом степени интеграции в рассматриваемом интеграционном образовании важную роль могло бы сыграть модельное нормотворчество.
19. Наука административного права несет прямую ответственность за отсутствие фундаментальной и системной разработки современной разрешительной системы, ее принципов, форм и критериев.
Теория административного права нуждается в наиболее тщательном, глубоком продолжении научных исследований разрешительной системы, основанных на теоретическом и практическом опыте государств - СНГ и ЕАЭС и лучшей мировой практике. Наличие в законодательстве спорных положений, неясностей и противоречий в формулировках и предписаниях порождает множество ошибок в правоприменительной практике, что обусловливает острую потребность в дальнейшем научном осмыслении вопросов, затронутых в настоящем научно-практическом исследовании.
20. Итогом осмысления существа разрешительной системы, ее принципов, форм и критериев должна стать "дорожная карта" правового регулирования разрешительной деятельности. Она должна представлять собой официально признанную систему стратегических приоритетов, концептуальных идей, целей и мер, комплексно определяющих настоящее и будущее состояние разрешительной системы в Российской Федерации с учетом интеграционных процессов. Такая "дорожная карта" должна основываться на научных разработках и определять пределы правового регулирования разрешительной системы на национальном и наднациональном уровне, общие принципы регулирования разрешительной деятельности, формы и виды разрешений, институциональные основы в сфере разрешительной деятельности, меру участия властных субъектов, не входящих в систему исполнительной власти в разрешительной деятельности, механизмы поддержки и защиты прав невластных субъектов, порядок взаимодействия национальных и наднациональных органов власти при определении государственной политики в сфере регулирования разрешительной деятельности, основные направления совершенствования нормативных правовых актов Российской Федерации, Евразийского экономического союза в рассматриваемой сфере, основные этапы реформы правового регулирования разрешительной деятельности и их результаты.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М., 2011.
2. Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно-разрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. 2007. N 4.
3. Алексеев А.А. Организационно-правовые основы лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007.
4. Алексеев А.А., Юрьева Ю.С. Лицензирование как способ защиты правопорядка, прав и свобод граждан // Вестник Саратовской государственной академии права. 2007. N 3.
5. Артемьева Е.А. Судебно-арбитражная практика рассмотрения споров, связанных с аннулированием (отзывом) разрешений // Право и экономика. 2013. N 9.
6. Багандов А.Б. Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
7. Бахрах Д.Н., Осинцев Д.В. Правовой режим разрешительной системы // Правовая реформа и реформа юридического образования: Сб. научных трудов. Воронеж, 1995.
8. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М., 2004. С. 684.
9. Бут Н.Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.
10. Вавулин Д. Новый порядок лицензирования на рынке ценных бумаг // Право и экономика. 2007. N 8.
11. Валяев Ю.К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2009. N 2.
12. Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: Монография. М., 2009.
13. Васильев С.В. Особенности разрешительного режима деятельности инвестиционных фондов // Юрист. 2007. N 8.
14. Вершинин В.Р. Разрешительная деятельность в Российской Федерации - элемент системы государственного контроля градостроительной деятельности (ГКГД) // Юридические науки. 2003. N 3.
15. Вишневский А.А. Разрешительный порядок банковской деятельности: модели реализации в современном банковском праве // Право. 2011. N 3.
16. Волков А.М., Лютягина Е.А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Административное право и процесс. 2010. N 3.
17. Гормах А.Б. Лицензионно-разрешительная система: понятие и сущность // Вестник Московского университета МВД России. 2003. N 3.
18. Гришаев С.П. Государственная регистрация вещных прав // Журнал российского права. 2006. N 10.
19. Демина М.Ф. Разрешительная деятельность органов внутренних дел в системе административного процесса // Административное и муниципальное право. 2009. N 6 (18).
20. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Петроград, 1917.
21. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.
22. Ефремов А. Лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг // Корпоративный юрист. 2007. N 7.
23. Жаворонков Н.М. Разрешительная система. М, 1996.
24. Журавлев Р.А. Административное разрешение в предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
25. Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. N 5.
26. Зырянов С.М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. N 11.
27. Казимиров С.В. Обеспечение прав и свобод граждан в лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
28. Калинина А. Правовые основы лицензирования в сфере связи в зарубежных странах // Право и экономика. 2008. N 9.
29. Кисляханов И.Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции: Монография. Омск: Изд-во Ом. юрид. ин-та МВД России, 1997.
30. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2011.
31. Костылева К.И. Административно-правовое регулирование лицензионно-разрешительной деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
32. Краснов В.И. О разрешительных нормах и разрешительной системе по российскому праву // Юридические записки. Вып. 4: Право и рынок. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996.
33. Кувшинов В. Лицензирование и квотирование внешней торговли. М., 1996.
34. Кузнецов В.И. О разрешительных функциях Минобороны России // Журнал Российского права. 2012. N 9.
35. Куликова Т.В. Лицензирование как форма реализации исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2007.
36. Латыпов Р.А. Концепция федерального закона "Об упрощенной разрешительной системе" // Административное право и процесс. 2015. N 5.
37. Мильшин Ю.Н. К вопросу о разрешительной деятельности органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2009. N 1.
38. Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительных полномочий // Административное право и процесс. 2010. N 6.
39. Налетов К.И. Лицензионные и договорно-правовые формы пользования недрами в Российской Федерации и за рубежом: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
40. Налетов К.И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. N 2.
41. Ноздрачев А.Ф. Статус предпринимателя: образование и первичная регистрация предпринимателей // Хозяйство и право. 1994. N 1.
42. Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. N 2.
43. Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. N 5, 6.
44. Нуртдинова А.Ф. Аттестация работников в современных условиях // Хозяйство и право. 2005. N 9, 10.
45. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007.
46. Орлов А.Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
47. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.
48. Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: Автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995.
49. Поплавская Е.П. Некоторые проблемные вопросы аттестации государственных гражданских служащих // Актуальные проблемы российского права. 2008. N 1 (6).
50. Регистрация субъектов предпринимательской деятельности: Россия и СНГ / Отв. ред. Р.А. Адельханян. М.: ФБУ ГРП при Минюсте России, 2012.
51. Сагиндыкова А.Н., Корниенко О.В. Понятие разрешительной системы в науке административного права // Проблемы науки конституционного и административного права: Сб. науч. тр. Екатеринбург, 2007.
52. Серкова Ю.А. Развитие законодательства о лицензировании строительной деятельности // Правовые вопросы строительства. 2007. N 1.
53. Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2007.
54. Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации // Право и экономика. 2004. N 1.
55. Спектор Е.И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М., 2005.
56. Спектор Е.И. Правовые иллюзии и реалии Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Законодательство и экономика. 2011. N 7.
57. Субанова Н.В. Административные правонарушения в сфере публичной разрешительной деятельности // Административное и муниципальное право. 2010. N 11 (35).
58. Субанова Н.В. Временный запрет деятельности: пределы прокурорского надзора // Законность. 2011. N 6.
59. Субанова Н.В. Законодательство о разрешительной системе в Российской Федерации: состояние, тенденции развития, перспективы // Административное право и процесс. 2015. N 5.
60. Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография. М., 2011.
61. Субанова Н.В. Методология оценки прокурором законности правовых актов в сфере публичной разрешительной деятельности: В 2 т. // Научные труды РАЮН. Юрист. 2011. Вып. 11. Т. 2.
62. Субанова Н.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
63. Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере лицензирования закупки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов // Законность. 2004. N 3.
64. Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации: Монография. М., 2012.
65. Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.
66. Субанова Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. N 5.
67. Субанова Н.В. Разрешительная деятельность органов исполнительной власти в лесной сфере // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: Сб. материалов круглого стола. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011.
68. Субанова Н.В. Разрешительная система - приоритетная сфера противодействия коррупции // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 4.
69. Субанова Н.В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012.
70. Субанова Н.В. Сертификация как форма разрешительной деятельности // Обеспечение законности в Российской Федерации: Сб. материалов научной конференции (МосГУ, 24 ноября 2011 г.). М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011.
71. Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
72. Тарасов С.А. Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

КонсультантПлюс: примечание.
Монография Л.К. Терещенко, Н.А. Игнатюка "Предпринимателю о разрешительных процедурах" включена в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2005.

73. Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2007.
74. Трунина Е.В. Содержание и правовое регулирование разрешительной деятельности таможенных органов // Таможенное дело. 2012. N 3.
75. Ульянов В. Оспаривание незаконных решений лицензирующих органов о предоставлении лицензий // Законность. 2013. N 5.
76. Усова М.В. Правовое регулирование лицензирования в условиях административной реформы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
77. Червякова Т.А. Понятие и элементы разрешительной системы // Административное право и процесс. 2011. N 6.
78. Чермянинов Д.В. Лицензионно-разрешительная деятельность таможенных органов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2003.
79. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.
80. Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
81. Шохин Д.В. Нормативно-правовое обеспечение разрешительной системы в Российской Федерации // Законодательство. 2011. N 2.
82. Шохин Д.В. Сущность и назначение разрешительной системы // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2010. N 6.
83. Юрьева Ю.С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
84. Ячменев Г.Г. К вопросу о правовой природе сбора за выдачу лицензий на право производства и оборота алкогольной продукции // Арбитражные споры. 2006. N 1.